FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission
Plan de relance
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I - UNE BAISSE DES OUVERTURES DE CRÉDITS EN LFI COMPENSÉE PAR DES REPORTS
DE CRÉDITS MASSIFS DE 2022 SUR 2023
........................................................................................
15
A - Des ouvertures de crédits nouveaux en baisse sensible, limitées aux seuls crédits de paiement
.........
15
B - Le report intégral des crédits de paiement 2022 non consommés a plus que doublé les crédits ouverts
en LFI
.........................................................................................................................................................
16
II - UNE EXÉCUTION M
OINS DYNAMIQUE QU’AT
TENDU ; UNE ABSENCE DE
VISIBILITÉ GLOBALE DU DÉPLOIEMENT DES CRÉDITS
........................................................
18
A - Une gestion 2023 sans difficultés majeures
.........................................................................................
18
B - Un niveau de consommation très faible, légèrement inférieur aux crédits ouverts en LFI
..................
22
C - Un défaut persistant de vision consolidée du déploiement du plan de relance
.....................................
26
D -
Un dispositif d’évaluation de la performance qui demeure défaillant
.................................................
29
III - LE REMBOURSEME
NT PAR L’UNION EUROPÉENNE D’UNE PARTIE D
ES DÉPENSES
DU PLAN DE RELANCE
.......................................................................................................................
29
IV -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES DE LA MISS
ION SUR L’ENVIRONNEM
ENT
.................
31
CHAPITRE II ANALYSE
DE L’EXÉCUTION PAR
PROGRAMME
.............................
36
I - PROGRAMME N° 362
‑
ÉCOLOGIE
...............................................................................................
36
A -
En AE, d’importants retraits d’engagement
.........................................................................................
37
B -
En CP, des retards conjoncturels amplifiant les retards structurels relevés l’an passé
.........................
38
C -
Les dispositifs mis en œuvre par les opérateurs
: le besoin d’un suivi sur le temps long
.....................
41
D - Une exécution des crédits transférés inégalement suivie
.....................................................................
45
II - PROGRAMME N° 363
‑
COMPÉTITIVITÉ
....................................................................................
48
A - Un périmètre en voie de resserrement autour des mesures encore actives
...........................................
48
B - Des ressources disponibles majoritairement formées par les reports de 2022
.....................................
49
C -
Un faible niveau d’exécution, des inter
rogations sur la capacité de certains dispositifs à atteindre les
objectifs initiaux
.........................................................................................................................................
51
D - Des besoins futurs en CP en extinction plus lente que prévue
.............................................................
54
III - PROGRAMME N° 364 -
COHÉSION
.............................................................................................
55
A - Un programme marqué
par une nouvelle réduction de son périmètre d’action et une baisse
significative des crédits
..............................................................................................................................
55
B - En gestion, une sous-exécution récurrente en CP
................................................................................
57
C - Une clôture du programme à préparer
..................................................................................................
63
CHAPITRE III LES PERSPECTIVES DE LA MISSION
PLAN DE RELANCE
: UNE
ANTICIPATION NÉCESSAIRE DE SON EXTINCTION
..................................................
67
I - UN DÉCALAGE DANS LE TEMPS DES DERNIERS PAIEMENTS QUI SE CONFIRME
....
67
A - La soutenabilité budgétaire à court et moyen termes
...........................................................................
67
COUR DES COMPTES
4
B - Dans le PLF 2024, un échéancier de paiement qui reporte bien au-delà de 2026 le terme de
l’exécution
..................................................................................................................................................
68
II - LA FIN DE LA MISSION BUDGÉTAIRE
PLAN DE RELANCE
: UNE ANTICIPATION
NÉCESSAIRE COMPTE-TENU DE LA COMPLEXITÉ DES OPÉRATIONS DE CLÔTURE ... 70
ANNEXES
..................................................................................................................................
75
Synthèse
La mission
Plan de relance
a été créée par la loi de finances pour 2021 pour regrouper
l’essentiel des crédits budgétaires de l’
État finançant les mesures du plan « France relance »,
destiné à redresser et transformer l’économie française après la crise sanitaire. Elle est
constituée de trois programmes consacrés à l’écologie (programme 362), à la compétitivité
(programme 363) et à la cohésion (programme 364), tous placés sous la responsabilité de la
direction du budget.
En 2023, les trois programmes de la mission ont concerné neuf ministères et 34 budgets
opérationnels de programmes. Ajoutée à la grande hétérogénéité des actions et mesures
financées par chacun des programmes, cette diversité ne correspond pas au principe général de
la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), qui veut qu’à une politique publique soit
associé un programme budgétaire et réciproquement.
Des dépenses en net ralentissement
L’exercice budgétaire 2023 s’est caractérisé par la nette diminution des crédits exécutés
au titre des trois programmes. Le montant des AE consommée
s s’est établi à
80
M€ à peine
(y
compris les AE transférées
vers d’autres programmes budgétaires
). En CP, la consommation
atteint 4,71 Md
€
(y compris les crédits transférés).
Ce fort ralentissement était attendu : la quasi-totalité des AE disponibles a été engagée en
2021 et 2022, à hauteur de 42,82
Md€ au total
1
. Le maintien des CP à un niveau plus élevé en
2023 (4,13
Md€ sur un total de 35,03
Md€ consommés depuis 2021) traduit
ainsi le caractère
pluriannuel de nombreux dispositifs et le décalage dans le temps de la réalisation de certaines
mesures.
La loi de finances initiale pour 2023 programmait
ce ralentissement. Elle n’a
ainsi
autorisé aucune AE nouvelle et limité les ouvertures de nouveaux CP à 4,40 Md
€. Le report
intégral des crédits 2022 non consommés (602,85
M€ en A
E et 6 010,89
M€ en CP) a toutefois
substantiellement rehaussé le niveau des crédits disponibles en 2023. Les reports ont formé la
totalité des AE de la mission et près de 56
% de l’ensemble des CP disponibles (10
,76 Md
€).
Le niveau de ces reports, supérieur à la limite habituelle de 3 % des crédits ouverts en
LFI, a été autorisé, à titre dérogatoire, par le législateur. Il répond aux spécificités de la mission,
dont la création
était notamment justifiée par le souci de préserver l’enveloppe de crédits
budgétaires affectés
à la relance, d’assurer une meilleure lisibilité de son déploiement et une
1
Le montant des AE exécutées sur la mission entre 2021 et 2023
s’élève à 42,43 Md€ auxquels il convient d’ajouter
4 Md€ d’AE transférées sur les programmes de droit commun, soit un montant total de crédits portés par la mission
budgétaire
Plan de relance
de 46,43 Md€.
Ce montant inclut cependant 3,74 Md€ d’AE au titre
de l’activité
partielle d’urgence, irrégulièrement imputées sur le programme 364 en 2021, comme la Cour l’avait relevé dans
sa note d’analyse de l’exécution de la mission en 2021.
COUR DES COMPTES
6
traçabilité fine de l’utilisation des crédits, tout en évitant de
« socler » au sein des programmes
de droit commun ces crédits exceptionnels.
Si la complexité structurelle de gestion des trois programmes a de nouveau été constatée
en 2023, l’exercice n’a pas connu de difficultés majeures. Aucune modification des crédits
disponibles après reports n’est intervenue.
Des redéploiements de montants modestes ont été
opérés entre BOP, après validation interministérielle selon les modalités spécifiques applicables
aux redéploiements sur la mission. Enfin, trois transferts opérés à partir du programme 362 ont
bénéficié à des dispositifs qui ne relevaient pas du plan de relan
ce, contrevenant ainsi à l’article
12 de la Lolf.
Aucune impasse de financement n’a par ailleurs été constatée, du fait de
la sous-
consommation marquées des crédits de la mission.
La consommation des crédits budgétaires disponibles de la mission, après transferts,
s’établit
en effet à seulement 4
126,39 M€ (45,3
%). Elle est inférieure au niveau des crédits
nouveaux autorisés par la LFI pour 2023. Le montant des CP non consommés en 2023 est
comparable à celui des crédits reportés de 2022.
La consommation des AE s’établit à 80,17
M€
soit 13,6 % de la ressource disponible.
Les facteurs à l’origine de cette sous
-consommation sont différents suivant les
programmes et sont détaillés dans les développements suivants, spécifiques aux trois
programmes. S’ils traduisent, pour de nombreux dispositifs, des d
écalages dans le temps du
déploiement des projets financés par la mission
Plan de relance
, dans certains cas, la question
se pose de leur capacité à atteindre les objectifs fixés et donc de leur terme.
Le niveau des retraits d’engagements juridiques
budgétaires (REJB) a atteint près de
400
M€ et près des trois
-
quarts (un peu moins de 300 M€) ont fait l’objet d’une autorisation de
recyclage. Une majorité correspond à des retraits « techniques », sans modification de la finalité
de la dépense. Tel est cepend
ant le cas pour 38 M€ d’AE, au profit du programme 362
-
Ecologie.
La nature même de la mission exige en principe de limiter au maximum le recyclage
des AE correspondant à des retraits d’engagements
, ces derniers ne devant pas alimenter de
nouvelles dépenses.
Aucune dérogation n’existe d’ailleurs au profit de la mission par rapport
aux règles générales de recyclage.
Au cours de l’exercice 2023, l
a direction du budget, responsable des trois programmes de
la mission (RPROG) a par ailleurs renforcé sa capacité de pilotage et de suivi, a travaillé, et
entamé, en lien avec les ministères responsables de budgets opérationnels de programme
(RBOP), les démarches préalables à la fermeture de la mission. Pour autant, comme la Cour
l’avait déjà relevé dans ses deux précédentes notes d’analyse de l’exécution de la mission, il
n’est toujours pas possible de disposer d’une vision globale et consolidée de l’exécution réelle
des crédits de la mission. Aucune synthèse n’existe, ni en gestion, ni établie à l’issue de chaque
e
xercice, consolidant les données d’exécution de la mission avec
celles des crédits gérés par les
opérateurs et celles relatives à
l’exécution des crédits
« relance » transférés sur les programmes
de droit commun.
SYNTHÈSE
7
Programme 362
‑
Écologie
Le programme 362 -
Écologie
présente en 2023 une maquette inchangée, impliquant sept
ministères autour de neuf actions regroupant 45 briques, dont 42 restent actives en fin de
gestion.
La gestion 2023 se caractérise de nouveau par une nette sous-consommation des crédits
disponibles. En AE, le solde de l’exécution budgétaire est négatif, du fait du blocage de
35,7
M€. En CP, sur
une enveloppe de 6,57 Md
€ constitué
e pour près de la moitié de reports
2022, seuls 48 % ont été exécutés. Les restes à
payer s’élèvent ainsi en fin d’exercice à
5,96 Md
€, soit le tiers de l’enveloppe du programme hors crédits transférés.
Les sous-
exécutions se justifient, comme l’an passé, par des retards structurels liés au
choix de financer des dispositifs pluriannuels, notamment les infrastructures de transport
collectif, et les projets retenus dans le cadre de la stratégie hydrogène. S’y ajoutent
en 2023 des
difficultés liées à la dégradation de la conjoncture économique. Elles conduisent les porteurs de
projets à soll
iciter des reports de calendrier et des réductions de l’assiette des projets. Des
sous
‑
consommations importantes sont ainsi observées sur le fonds friche, sur les dispositifs
d’intervention portés par le ministère de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire, et sur
les opérations de rénovation énergétique des collectivités territoriales.
L’appréciation de la mise en œuvre des dispositifs portés par le programme ne saurait se
limiter à l’exécution budgétaire. La mise en œuvre des mesures du programme s’appuie sur un
recours massif à des opérateurs dits « intermédiaires », qui portent ainsi 54 dispositifs, dont
47 encore actifs à fin 2023, pour une enveloppe évaluée à 11,5 Md
€
, soit 60 % des crédits du
programme. Sur ce montant, 7,4
Md€ leur ont été déjà versés dont 1,5
Md€ en 2023.
Le montant des versements effectués en 2023
traduisent des arbitrages entre volonté d’un
décaissement rapide des crédits relance et ajustement au plus près des besoins réels des
opérateurs, sans compromettre le versement des aides de l’
État aux bénéficiaires finaux. Ainsi,
la gestion 2023 a permis
d’achever le versement d
es enveloppes allouée
s à MaPrimeRénov’, le
suivi en étant assuré par le programme 174
–
Énergie, climat, après-mines
. À
l’inverse, les
décaissements ont été en partie
ajustés s’agissant de l’ASP et de Bpi
france, voire stoppés
s’agissant de certains dispositifs portés par l’Ademe
qui disposait déjà d’une trésorerie
suffisante. La Cou
r n’a cependant pu disposer de données exhaustives quant à l’exécution de
ces crédits par les opérateurs, alors que l
es calendriers de décaissement annoncés s’étendent au
-
delà de 2030, nécessitant un suivi sur le temps long.
Enfin, le programme a procédé à des transferts au profit de programmes « de droit
commun », à hauteur de 62
M€ en AE et 420
M€ en CP, portant le montant total des crédits
transférés depuis le P362 à 1 600,8
M€ en AE et 1
265,9
M€ en CP
sur la période 2021-2023,
et générant des restes à payer à hauteur de 334,9
M€
. Le suivi de ces crédits transférés reste
complex
e en l’absence de compte
s-rendus consolidés dans les documents budgétaires, comme
l’exige pourtant
l’article 12 de la L
olf.
Programme 363 - Compétitivité
La consommation des crédits disponibles du programme 363 en 2023 s’est inscrite en
nette baisse par rapport à 2022 : 98,94
M€ en AE (1
154,97
M€ en 2022) et 678,12
M€ en CP
(1 944,27
M€ en 2022). Si ce ralentissement était attendu, il a été plus marqué que prévu
: seuls
COUR DES COMPTES
8
30 % des AE et 31 % des CP disponibles ont été consommés. L
’exécution
de plusieurs
dispositifs est inférieure aux niveaux escomptés : de ce fait, seule une partie des ressources du
programme (40 % des AE et 44,4 % des CP) a été déléguée au niveau des BOP.
Parmi ces derniers, le BOP 0363 MEFR, qui porte la plupart des dispositifs de
financement des entreprises (i
ndustrie du futur, soutien aux relocalisations…)
, a concentré
57,6 % des consommations de CP et la quasi-
totalité des consommations d’AE. La moindre
dynamique des dispositifs
de soutien financier aux projets d’entreprises
qu’il porte explique
une large part des sous-
exécutions constatées à l’échelle du programme. Face à la persistance
d’un niveau élevé d’inflation et à des perturbations dans les chaînes d’approvisionnement, les
entreprises ont obtenu des reports dans le temps de l’échéance de réalisation de
leurs projets
soutenus au titre du plan de relance.
Pour certaines mesures cependant (dotations aux fonds d’investissement régionaux en
fonds propres dans les TPE, PME et ETI notamment), la question se pose de leur capacité à
atteindre les objectifs initiaux, au regard du faible niveau de consommation des ressources qui
persiste, après trois années pleines de
mise en œuvre des dispositifs
.
L’échéancier des crédits de paiement nécessaires est de nouveau décalé dans le temps.
L’essentiel des besoins
futurs sera couvert par les reports de crédits 2023 non consommés et
seul un faible montant de crédits devrait être encore nécessaire au-delà de 2026.
Programme 364 - Cohésion
Le programme 364 voit son périmètre d’action se réduire considérablement en 202
3 avec
des crédits nettement revus à la baisse, passant de 12,1 Md
€ en 2021 à 4
,5 Md
€ en 2022 et
seulement 632,0
M€ en 2023
(avec 460,7
M€ de crédits votés en LFI)
. Uniquement deux
actions thématiques,
relatives au plan en faveur de l’emploi des jeunes
et aux dispositifs
rattachés à la cohésion des territoires ont bénéficié de crédits nouveaux.
Les reports de l’année 2022 sont importants, à hauteur de
132,8
M€ en AE et
1,2 Md
€
en
CP, soit l’équivalent de près du double des crédits votés en LFI.
En gestion, le pro
gramme n’a
bénéficié d’aucun transfert entrant, et a contribué au financement de cinq programmes à hauteur
de 169,9
M€. En fin d’année, la sous
-exécution, devenue structurelle sur ce programme, a
atteint un niveau de 868,8
M€
soit 42 % des crédits ouverts.
57 % des crédits exécutés sur ce programme concernent des décaissements liés aux aides
exceptionnelles à l’apprentissage, sur le BOP du ministère du travail, de l’emploi et de
l’insertion (MTEI). La gestion de cette aide a basculé sur le programme 103 de
la mission
Travail et emploi
au cours de l’année 2022
, si bien que le maintien du paiement
via
le
programme 364 des contrats signés avant le 1
er
juillet 2022 en rend le pilotage complexe, et
leur maintien au sein de ce programme peu compréhensible.
Le reste des dépenses concerne des dispositifs très disparates, aux crédits en réduction
constante, sur des actions qui relèvent
de moins en moins de l’objectif de relance assigné à la
mission de rattachement.
Au regard de l’extinction à court terme ou,
a minima
, de la nette décroissance des
dispositifs qu’il porte, la Cour recommande la suppression de ce programme dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2025.
SYNTHÈSE
9
Une anticipation nécessaire de l’extinction de la mission budgétaire
Aucune décision n’a encore
été prise à ce jour sur le devenir de la mission
Plan de relance
.
Analysant l’exécution budgétaire 2022, la Cour avait souligné l’année dernière
la nécessité de
préparer la clôture de la mission, qui devait être temporaire. Or, les décalages dans le temps qui
risquent d’être induits
par la sous-consommation constatée en 2023 se traduisent par un
décalage des échéanciers pluriannuels de CP au-delà de 2026. Certains dispositifs pourraient
même
n’être clos qu’
après 2030, les dispositifs financés par la mission relevant de manière
croissante du volet «
transformation de l’économie
» du plan de relance et non plus du volet
« relance
de l’activité
».
Dans le même temps, la campagne de report sur 2024 des crédits non consommés fin
2023 a conduit à reporter 92,1 %
des 526 M€ d’AE et la totalité des 5
694 Md€ de CP
disponibles. L
e travail de réévaluation des besoins effectifs de crédits au regard de l’évolution
des mesures encore actives demeure trop attentiste : il doit impérativement être poursuivi et
amplifié, afin de limiter les crédits de la mission au strict nécessaire.
En effet, le nombre de mesures donnant encore lieu à des mouvements de crédits est trop
élevé pour permettre une fermeture complète de la mission à court terme. Au 1
er
janvier 2024,
près de 17
000 lignes de gestion étaient encore actives. Chacune d’elle nécessite soit un
nettoyage en vue d’une clôture, soit
, lorsque cela est vraiment justifié, une opération de bascule
vers les lignes de gestion de programmes de droit commun. Ce travail fin est lourd et
chronophage. Il requiert en tout état de cause la mobilisation conjointe des ministères
responsables de BOP, de la direction du budget en tant que RPROG et du réseau des contrôleurs
budgétaires comptables et ministériels (CBCM).
La Cour recomma
nde de poursuivre et d’amplifier les opérations prépar
atoires à la
fermeture de la mission, en procédant à la suppression du programme 364 -
Cohésion
dès le
PLF pour 2025, à titre de première étape.
Récapitulatif des recommandations
1
.
(Recommandation reformulée) : établir un rapport de synthèse sur l’exécution réelle des
crédits de la mission, y compris les crédits transférés et ceux exécutés par les opérateurs,
précisant les modalités de reprise des crédits en cas de sous-consommation, en distinguant
les données pour chaque exercice budgétaire
(direction du budget).
2.
(Recommandation nouvelle) : poursuivre en 2024 les opérations nécessaires à la fermeture
de la mission Plan de relance en organisant la pleine mobilisation des responsables de BOP
et CBCM concernés (
direction du budget, CBCM, responsables de BOP
)
3.
(Recommandation nouvelle) : préparer la fermeture du programme 364 en vue du PLF pour
2025
(direction du budget, CBCM, responsables de BOP).
Introduction
Le plan « France Relance » a été annoncé par le gouvernement le 3 septembre 2020, avec
comme objectif de redresser l’économie française
affaiblie par la crise sanitaire tout en
accompagnant
certaines transformations de l’économie.
D’un montant initial de 100
Md€, le plan de relance est en partie financé par le budget de
l’
État, pour un montant estimé en 2020 à 86
Md€
sur toute la durée du plan, par des crédits
relevant des administrations de sécurité sociale
2
et par des contributions d’entités telles que la
Banque des territoires et Bpifrance
3
.
Créée par la loi de finances initiale pour 2021, la mission budgétaire
Plan de relance
avait
pour fonction de concentrer
36 des 100 Md€
d’efforts de l’
État. Le positionnement des crédits
sur une mission dédiée visait à préserver la ressource budgétaire, à éviter les risques de
pérennisation de ces dépenses exceptionnelles par intégration dans le socle budgétaire des
programm
es de droit commun et à faciliter l’identification et le suivi des dépenses de relance.
En 2023, la mission est composée des mêmes trois programmes
qu’à sa création en 2021
:
-
Le programme 362
‑
Écologie
finance des opérations contribuant à la transition écologique,
à l’image du plan de rénovation énergétique des bâtiments publics comme privés et
d’actions de soutien aux infrastructures et mobilités vertes
;
-
Le programme 363
‑
Compétitivité
a pour objectif de soutenir la compétitivité des
entreprises françaises ce qui prend la forme de mesures de financement, de soutien à la
localisation ou relocalisation de productions d’intérêts stratégiques sur le territoire et par la
mise en œuvre d’un plan de relance de l’export
; par du soutien à la recherche et au
développement
; par des mesures ciblées d’appui à des secteurs
-clefs ; par des mesures en
faveur du secteur culturel (rénovation du patrimoine notamment) et enfin, par des actions
de modernisation de l’
État, en particulier dans le domaine numérique ;
-
Le programme 364
‑
Cohésion
a pour objectif de conforter la cohésion sociale et territoriale
par le biais de mesures de sauvegarde de l’emploi (activité partielle de longue durée et
soutien à la formation
via
le fonds national pour l’emploi), d’actions de formatio
n
professionnelle et de soutien aux projets d’aménagement et de développement des
territoires. Certains publics font l’objet d’actions ciblées
: insertion professionnelle des
personnes handicapées
; soutien aux associations d’aides aux plus démunis
; déploiement
du « plan 1 jeune 1 solution
» lancé à l’été 2020
.
2
Estimés initialement à 9 Md€, ces crédits recouvrent le financement du v
olet investissement public des mesures
du « Ségur de la santé
» (6 Md€), la contribution de l’Unédic au financement de l’activité partielle et la majoration
exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire financée par la CNAF (0,5 Md€).
3
Ces crédits,
estimés initialement à 5,5 Md€ sur toute la durée du plan, devaient notamment financer la distribution
de nouveaux produits de financement tournés vers la transition climatique.
COUR DES COMPTES
14
Les trois programmes de la mission comportent des mesures relevant de politiques
publiques très différentes, y compris au sein de chaque programme. La grande hétérogénéité
des actions portées ne correspond pas au principe général de la loi organique relative aux lois
de finances (Lolf) selon lequel une politique publique est associée à un programme budgétaire
et réciproquement
, quoique les avantages d’une mission dédiée soient réels
.
Le fonctionnement des programmes se distingue par sa complexité. Une majorité de
crédits sont délégués au niveau de budgets opérationnels de programmes (Bop) dont les
responsables sont les ministères en charge de la mise en œuvre effective des mesures. Leurs
relations sont complexes avec la direction du budget qui, elle, est responsable des trois
programmes (RPROG) et ne dispose pas toujours d’une capacité d’orientation suffisante. Une
autre partie des crédits est gérée par transferts en direction des programmes budgétaires de droit
commun, qu’ils contribuent à abonder.
Enfin, d
es dispositifs entiers sont mis en œuvre par des
opérateurs sans que
les crédits d’intervention versés à ces derniers
fassent
l’objet d’une
consolidation en temps réel permettant de connaître le niveau de déploiement effectif des crédits
de relance.
L’année 2023 se caractérise par une forte baisse des crédits exécutés sur la mission
par
rapport à l’année dernière
. Cette évolution est logique, au moins en AE
, l’effort budgétaire de
l’
État ayant été co
ncentré sur les deux premières années de mise en œuvre du plan. D’ores et
déjà, les niveaux d’exécution des trois programmes
sur les trois années 2021-2023 apparaissent
nettement supérieurs au cadrage initial du plan à hauteur de 36
Md€.
Mission
Plan de relance
Programme 362
–
Écologie ;
programme 363
–
Compétitivité ;
programme 364 -
Cohésion
Graphique n° 1
: les dépenses de la mission par programme - exécution consolidée entre
2021 et 2023 (en
Md€)
Source : Cour des comptes. Crédits exécutés sur la mission, hors crédits transférés.
13,78
3,81
3,47
5,01
-0,01
2,82
17,24
11,64
5,23
2,94
1,15
1,94
0,1
0,68
6,48
5,56
12,21
8,36
2,95
4,55
-0,08
0,63
15,08
13,54
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2021
2022
2023
2021-2023
362
363
364
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
Une baisse des ouvertures de crédits en LFI compensée par
des reports de crédits massifs de 2022 sur 2023
A -
Des ouvertures de crédits nouveaux en baisse sensible, limitées aux
seuls crédits de paiement
L’année 2023 confirme la décroissance des crédits autorisés en loi de finances initiale,
amorcée dès 2022. Conformément à la volonté qu’il avait d’emblée affichée
de concentrer les
engagements de crédits (AE) sur les deux premières années du plan de relance, le gouvernement
n’a sollicité aucune ouverture d’AE en 2023. Aucune loi de finances rectificative n’a par
ailleurs modifié l’équilibre arrêté en LFI.
Tableau n° 1 :
éolution des ouvertures de crédits en LFI, entre 2021 et 2023 (en
M€)
2021
2022
2023
2021-2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
362
18 316,0
6 564,0
139,0
5 696,9
0,0
3 556,4
18 455,0
15 816,9
363
5 917,6
3 909,7
547,2
2 762,7
0,0
380,4
6 464,8
7 052,4
364
11 953,2
11 366,3
825,0
4 546,4
0,0
460,7
12 778,2
16 373,7
Mission
36 186,8
21 840,0
1 511,3
13 006,0
0,0
4 397,5
37 698,1
39 243,0
Source
: Cour des comptes, d’a
près les données des lois de finances initiales
Les ouvertures de nouveaux crédits de paiement (4
397,50 M€) sont inférieures
de deux
tiers au montant des ouvertures autorisées par la LFI pour 2022. Plus de 80 % de ces nouveaux
CP sont portés par le programme 362
‑
Écologie.
L’évolution la plus significative concerne
cependant le programme 364 -
Cohésion,
pour lequel les CP ouverts sont près de dix fois
inférieurs à leur niveau en LFI 2022.
L’arrêt du portage par le plan de relance des aides
exceptionnelles à l’emploi en est la cause principale.
COUR DES COMPTES
16
B -
Le report intégral des crédits de paiement 2022 non consommés a
plus que doublé les crédits ouverts en LFI
L’analyse des ouvertures de crédits en loi de finances initiale ne donne qu’une vision
partielle des crédits effectivement disponibles de la mission
Plan de relance
, en 2023. Pour la
deuxième année consécutive, le niveau des reports a substantiellement modifié le cadre défini
par la LFI.
Deux arrêtés ministériels du 20 janvier et du 6 février 2023 ont procédé au report de
602,9
M€ en AE et de 6
010,9
M€ en CP, soit l’intégralité des crédits 2022 non conso
mmés.
Les reports ont ainsi formé la totalité des AE disponibles en 2023 et ont plus que doublé le
niveau des CP autorisés par le Parlement, en LFI.
Un report croisé entre les programmes 362 et 363
L’arrêté du 6 février a procédé à un report croisé entre
le programme 362 et le programme
363, au profit de ce
dernier (8,08 M€ en AE et 4 M€ en CP)
.
La régularité de ce report croisé n’apparaît pas certaine aux yeux de la Cour. En effet, l’article
15-II de la Lolf dispose que «
les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année
peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes
objectifs
». Or les objectifs des programmes 362 et 363 ne sont pas identiques.
Selon la direction du budget, ce report croisé met en
œuvre
des redéploiement actés en sous-
jacents des mouvements de crédits réalisés en LFR de décembre 2022. Il s’agissait de financer
notamment des dispositifs de secours en mer, le projet Pix-edu et une mesure à destination des écoles
d’architecture, pour lesquels le programme de rattachement
le plus naturel en termes de spécialité
s’est révélé être le programme 363, à partir de marges identifiées sur le programme 362, notamment
en AE
–
le 363 pouvant absorber sur ses propres ressources une partie du financement en CP.
Au-delà de la question d
e principe sur ce report croisé, sa nécessité n’apparaît pas évidente
compte tenu des faibles montants concernés rapportés aux niveaux élevés des reports opérés sur 2023
au profit des deux programmes
: le programme 363 disposait des marges de manœuvre néce
ssaires
pour financer ces mesures.
Tableau n° 2 :
reports de crédits et crédits disponibles
Crédits 2022 reportés en
2023 (en
M€)
Crédits disponibles en
2023 (LFI + reports,
en
M€)
Part des reports dans les
CP disponibles (en %)
AE
CP
AE
CP
CP
362
138,1
3 015,01
138,1
6 656,17
45,3
363
331,93
1 785,82
331,93
2 165,82
82,5
364
132,82
1 210,06
132,82
1 933,41
62,6
Mission
602,85
6 010,89
602,85
10 755,40
55,9
Source : Cour des comptes
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
17
La mission
Plan de relance
bénéficie depuis sa création d’une dérogation législa
tive aux
limites habituelles de report de crédits
, justifiée depuis l’origine par la volonté de préserver
l’enveloppe budgétaire initiale affectée au
plan de relance.
S’agissant des règles dérogatoires applicables aux reports de crédits 2022 non consommés
sur 2023, l
’article 140 de la loi de finances initiale pour 2023 dispose que «
les reports de 2022
sur 2023 susceptibles d'être effectués à partir des programmes
[de la mission]
ne pourront
excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2021-1900 du
30 décembre 2021 de finances pour 2022, dans la limite d'un montant total de reports de 5 %
des crédits ouverts par la même loi
».
Dans ses deux précédentes analyses de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes a
reconnu les circonstances spécifiques pouvant justifier un recours significatif aux reports de
crédits
4
. Ces derniers représentent cependant encore, en 2023, une part considérable des crédits
disponibles de la mission, sur fond de réduction des crédits nouveaux en LFI. Une telle
disproportion fausse la lecture donnée au Parlement des moyens effectivement mobilisés au
profit de la mission, les arbitrages sur les reports intervenant après l
’examen
du PLF.
Les explications apportées par la direction du budget sont identiques à celles avancées en
2022 :
-
le fonctionnement en enveloppe fermée de la mission, permettant de limiter le risque de
dérapage en CP et de garantir la bonne lisibilité de l’effort budgétaire
;
-
la volonté de ne pas ralentir le déploiement de la mission, en
s’assurant à tout moment de
la disponibilité des crédits ;
-
la difficulté, dans le même temps, à prévoir les besoins de CP, le déploiement de chacun
des nombreux dispositifs étant affecté par les évolutions de contexte économique et social.
La direction du budget
indique qu’à l’occasion de l’élaboration du
projet annuel de
performances de la mission annexé au PLF pour 2024,
elle s’est efforcé
e
d’améliorer
l’information du Parlement sur les reports prévisionnels de crédits. La justification au premier
euro de plusieurs mesures mentionne en effet la mobilisation des reports 2023 pour financer
tout ou partie des paiements 2024.
Elle fait part en outre de son objectif de normalisation de la gestion de la mission, en
consommant les crédits reportés de façon prioritaire, dès 2024, afin de resserrer le pilotage
annuel et le volume des crédits maintenus, dans la perspective de l’arrêt progressif de l’effort
de relance.
Sans méconnaître ces spécificités, la Cour relève que la reconduction par principe de la
totalité des crédits non consommés en 2023 soulève des questions au regard du respect du
principe d’annualité budgétaire.
Elle note par ailleurs que la campagne de report sur 2024 des
crédits non consommés en 2023 a conduit à reporter la totalité des CP (5 694,36
Md€) et 92,1
%
des AE (484,20 M€)
disponibles.
4
Voir les notes d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Plan de relance
2021 et 2022, Cour des comptes.
COUR DES COMPTES
18
II -
Une exécution
moins dynamique qu’
attendu ; une absence
de visibilité globale du déploiement des crédits
L’exercice 2023 se singularise par une dynamique d’exécution bien moins vive
qu’
attendu
. L’exécution s’é
tablit peu ou prou au niveau des crédits ouverts en LFI, avec
cependant des différences selon les programmes.
Graphique n° 2
:
de la LFI 2023 à l’exécution (en CP, en M€)
Source : Cour des comptes
A -
Une gestion 2023 sans difficultés majeures
1 -
Les crédits transférés
Au c
ours de l’exercice, la mission a bénéficié de transferts entrants pour un montant de
3,95
M€ en AE et 1,26
M€ en CP. Les transferts sortants se sont établis à 57,93
M€ en AE et
588,35
M€ en CP, principalement formés par les transferts opérés à partir du pr
ogramme 362.
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
19
Tableau n° 3 :
crédits transférés vers ou de la mission
(en M€)
AE
CP
Mission
Transferts entrants
3,95
1,26
Transferts sortants
-
61,88
-
589,61
Transferts nets
-
57,93
-
588,35
362
Transferts entrants
-
-
Transferts sortants
-
61,88
-
419,64
Transferts nets
- 61,88
-
419,64
363
Transferts entrants
-
1,99
Transferts sortants
-
-
Transferts nets
-
1,99
364
Transferts entrants
3,95
-
Transferts sortants
-
-
169,97
Transferts nets
3,95
-
169,97
Source
: Cour des comptes d’après les don
nées de la direction du budget
Les motivations de ces transferts sont précisées dans les développements consacrés à
chacun des trois programmes (voir chapitre II). Pour le programme 362, certains mouvements
soulèvent des interrogations quant à leur régularité.
2 -
Des redéploiements internes aux programmes mieux tracés
Les redéploiements de crédits opérés au sein des programmes de la mission
Plan de
relance
obéissent à des règles spécifiques, plus contraignantes que les principes de la Lolf,
arrêtées par la circulaire du Premier ministre du 17 mars 2021
5
. Elles visent à prendre en compte
les spécificités des programmes de cette mission (nombre des mesures et diversité des champs
qu’elles couvrent) et l’importance des crédits budgétaires qui leur sont affectés
.
5
Circulaire du Premier ministre n° 6252 du 17 mars 2021
COUR DES COMPTES
20
Les règles spécifiques applicables aux redéploiements des crédits budgétaires
de la mission
Plan de relance
Les redéploiements entre programmes et entre BOP d’un même programme doivent préalablement faire
l’objet d’un arbitrage interministériel (par le
s instances
ad hoc
de pilotage du p
lan de relance lorsqu’elles
existaient encore ou par le cabinet du Premier ministre).
En revanche, les responsables de BOP que sont les directions centrales des ministères métiers bénéficient
d’une capacité de fongibilit
é au profit des mesures «
dont la pertinence, l’état d’avancement et le niveau
de consommation
[leur semblent]
les plus à même de répondre pleinement aux objectifs poursuivis par le
plan de relance
». Trois conditions sont toutefois exigées : les redéploiements internes aux BOP doivent
viser «
uniquement à abonder des mesures qui surconsommeraient l’enveloppe initialement prévue, à partir
de mesures qui la sous-
consommeraient de manière avérée sur la durée de mise en œuvre du plan
» ; les
préfets de région
doivent être consultés si les crédits redéployés sont mis en œuvre localement ; les
redéploiements doivent respecter les engagements pris par la France dans le cadre du PNRR. Ils doivent en
outre être notifiés en amont à la direction du budget dont le silence, sous cinq jours ouvrés, vaut accord.
Dans ses deux précédentes notes d’analyse de de la mission, la Cour a souligné
l’insuffisance des informations disponibles dans les documents budgétaires ou de celles
communiquées pour rendre compte des redéploiements opérés par les responsables de BOP et
de programmes.
S’agissant de l’exécution 2023, la direction du budget a été en mesure de communiquer,
pour la première fois depuis 2021, les éléments utiles, relatifs aux redéploiements opérés en
interne à trois BOP. Aucun redéploiement entre BOP ni entre
programmes de la mission n’a été
nécessaire, compte-tenu de la forte sous-
exécution constatée pour chacun d’eux.
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
21
Tableau n° 4 :
redéploiements au sein des BOP de la mission en 2023
(M€)
Programme
BOP
concerné
Montant
en M€
Mesures bénéficiaires ou contributrices
362
MASA
+ 2
Mobilisation de reliquats pour la promotion des terroirs
- 2
363
MEFSIN
+ 20,7
Frais de gestion Bpifrance
+ 14,5
Industrie du futur (« sécurisation des redéploiements
opérés en 2022)
- 35,2
Redéploiements de sous-exécutions à constater en gestion
364
MTPEI
+ 65
Plan formation santé
–
Pro A Santé
+ 20
Plan formation Santé
–
parcours de VAE dédiés aux
métiers du soin
+ 10
Plan formation Santé
–
divers MSAPH/MSP
- 74,3
Contrats de professionnalisation (reprise de trésorerie
excédentaire à l’ASP)
- 16
Renforcement de la garantie de prêts étudiants
- 4,7
Internats d’excellence
Source : direction du budget
Si la disponibilité de ces informa
tions constitue un progrès certain, il n’en demeure pas
moins que ces données
n’ont pas été communiquées
pour les exercices budgétaires 2021 et
2022, au cours desquels les redéploiements furent certainement plus nombreux et mal suivis.
Dans un souci de bon
ne information sur l’exécution du plan de relance, la Cour recommande
que la direction du budget élabore un rapport consolidant
l’ensemble
des données
d’exécution.
3 -
Un pilotage qui demeure complexe, des modalités de suivi renforcées au sein de la
direction du budget
Malgré la tendance baissière des dynamiques d’exécution en 2023, la complexité de
gestion des programmes de la mission, déjà soulignée par la Cour, n’a pas diminué.
Le nombre des mesures à suivre demeure élevé, bien qu’une simplification de la
gestion
soit sensible sur le programme 364, depuis l’arrêt du portage des aides exceptionnelles à
l’emploi et, dans une moindre mesure, sur le programme 363.
Le positionnement des responsables de programmes au sein de la direction du budget
demeure malaisé
: tout en endossant en principe l’entièreté des responsabilités associées à cette
fonction, ils signalent toujours une difficulté à obtenir des responsables de BOP les informations
pertinentes en temps utile. Toute opération de consolidation à l’échelle
du RPROG et de la
sous-direction de synthèse de la direction du budget suppose la sollicitation des nombreux
COUR DES COMPTES
22
bureaux sectoriels qui interagissent habituellement avec les ministères responsables des BOP
des programmes de la mission.
La Cour relève à cet égard les efforts réalisés en 2023 par la direction du budget pour
renforcer sa capacité de pilotage des programmes de la mission. Au sein du bureau de
l’exécution financière de la 1
ère
sous-direction de la synthèse budgétaire, une personne a été
recrutée, en charge, depuis fin 2022, du suivi transversal du plan de relance. Les difficultés
signalées par la Cour lors de son précédent exercice de contrôle de l’exécution ont été levées.
B -
Un niveau de consommation très faible, légèrement inférieur aux
crédits ouverts en LFI
1 -
Une consommation en-deçà des prévisions initiales
La consommation des crédits budgétaires disponibles de la mission, après transferts de
crédits
vers les programmes d’autres missions, est
légèrement inférieure, en CP, au niveau des
ouvertures autorisées par la LFI pour 2023 (4 126,39
M€ exécutés pour 4
397
M€ ouverts en
LFI).
L’écart avec la cible indiquée lors du compte
-rendu de gestion n°1 est important : la
direction du budget indiquait alors viser un niveau d’AE de 510
M€ et de 5
315
M€ en CP. Hors
crédits transférés, le taux de co
nsommation s’établit à 3
% des crédits disponibles en AE (90 %
en 2022) et 43 % en CP (66 % en 2022). En tenant compte des crédits transférés vers les autres
missions budgétaires, l’exécution s’établit à 80,17
M€ en AE
(13,6 % des AE disponibles) et
4 716,01
M€ en CP
(45,3 %).
Tableau n° 5 :
consommation des crédits budgétaires en 2023 (en
M€)
AE
CP
362
- 1,21
2 816,30
y inclus les transferts sortants de crédits
60,67
3 235,94
363
98,94
678,12
y inclus les transferts nets de crédits
98,94
678,12
364
- 79,44
631,98
y inclus les transferts nets de crédits
- 79,44
801,95
Mission
18,29
4 126,39
y inclus les transferts nets de crédits
80,17
4 716,01
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus extraites au 14 février 2024
Sur certaines actions, des niveaux de consommation négatifs (hors transferts) sont
constatés. Ils correspondent au solde du cumul des consommations de crédits avec les
retraitements d’engagements juridiques et les mouvements de récupération des trésoreries
excédentaires opérés sur certains dispositifs.
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
23
Compte-tenu du très haut niveau de sous-consommation, un peu plus de la moitié des
crédits disponibles de la mission, après transferts, n’ont fait l’objet d’aucune délégation au
niveau des BOP et sont restés positionnés au niveau des RPROG.
Tableau n° 6 :
part des crédits disponibles des programmes transférés aux RBOP
(en
M€)
362
363
364
Crédits disponibles du
programme
6 152
2 168
1 501
Crédits restés à l’échelle du
programme
2 782
1 205
725
en %
des crédits disponibles
45,2 %
55,6 %
48,3 %
Crédits délégués aux RBOP
3 370
964
778
Source
: Cour des comptes d’après le
s données de la direction du budget
Plus des deux tiers des
CP consommés (hors transferts) l’ont été sur le programme 362,
qui compte également la plus forte proportion de crédits transférés. Le programme 363
représente 16,4 % des crédits consommés et le programme 364, 15,3 %.
Au regard des crédits disponibles (hors transferts), tous les programmes affichent un
taux de consommation des crédits en baisse par rapport à 2022. Compte-tenu de soldes négatifs
d’AE résultant des retraitements d’engagements juridiq
ues, le taux de consommation en AE des
programmes 362 et 364 n’est pas significatif.
Tableau n° 7 :
n
iveau d’exécution des crédits selon les programmes
AE
CP
2023
2022
2023
2022
362
NS
104 %
46 %
66 %
363
30 %
67 %
31 %
52 %
364
NS
89 %
42 %
79 %
Mission
3 %
90 %
42 %
66 %
Source
: Cour des comptes d’après les données de la direction du budget, hors
crédits transférés.
Pour les programmes 362 et 364, le niveau d’exécution en
AE est négatif du fait des retraitements d’engagements juridiques et n’apparaît
pas pertinent.
Au total, 526 M€ d’AE et 5
694 M€ de CP restaient disponibles fin 2023 à l’échelle de la
mission. 58,6 % des CP non consommés l’étaient sur le programme 362 (3 335 M€), 26,2 %
sur le programme 363 (1
490 M€) et 15,3 % sur le programme 364 (869 M€).
COUR DES COMPTES
24
2 -
Un niveau élevé de retraits d’engagements juridiques
En 2023, les programmes 362 et 364 présentent un niveau d’exécution d’AE négatif.
Comme les années précédentes, certains RBOP ont procédé à des retraits d’engagements
juridiques budgétaires (REJB).
Les retraits opérés en 2023 ont porté sur le programme 362 pour un volume de 150,47
M€
(concernant surtout le BOP CDIE et le BOP TECO), sur le programme 363 pour 37,16
M€
(principalement pour le BOP 0363-MEFR) et sur le programme 364 pour 212,91
M€
(principalement au titre du BOP 0364-MEFR), soit un volume global de retraits de 400,54
M€.
Mi-
mars 2024, près de 295,63 M€ ont été autorisés au recyclage, 43,3 M€ ont fait l’objet d’un
refus et ont été bloqués et 65,7 M€ n’ont pas encore fait l’objet d’une décision.
La finalité des recyclages autorisés diffère toutefois. Selon la direction du budget, ils
correspondent, pour près de 222 M€ d’entre eux,
à des changements de bénéficiaires mais aux
mêmes conditions que celles initialement prévues pour la réalisation des AE. D
’autres font suite
à des changements de centres comptables et obligent de
ce fait à une reprise d’engagements
avant recyclage. Les AE autorisés au recyclage pour permettre de nouveaux engagements
s’élèvent, selon la direction du budget à 38
M€, sur le seul programme 362. Selon la
direction
du budget, «
il s’est agi de mettre en œuvre des décisions de redéploiement, dans le cadre prévu
à cet effet et de façon ciblée, selon un circuit régulier et cohérent avec le fait que des
engagements avaient pu être préalablement réalisés, sur des enveloppes in fine non
consommées et réduites d
’autant
».
La nature même du plan de relance, caractérisé par une enveloppe fermée et une logique
de consommation rapide des crédits, exige en principe de limiter au maximum le recyclage des
AE correspondant à des retraits d’engagements, ces derniers ne de
vant pas alimenter de
nouvelles dépenses. La direction du budget indique partager cette position et plaider, en lien
avec le service du contrôleur budgétaire et comptable auprès des ministères économiques et
financiers
, pour la mise en œuvre à l’avenir «
d
’une analyse et d’un suivi resserrés de ces REJB,
particulièrement crucial dans la perspective d’extinction de la mission
».
Elle
indique que « le
service du [CBCM] auprès des ministères économiques et financiers a produit au début de la
gestion 2024 une n
ote, à destination de l’ensemble du réseau de contrôle, pour rappeler
spécifiquement les lignes directrices et acteurs compétents à chaque stade du traitement des
REJB (saisie, demande du ministère, décision de l’autorité de contrôle) sur la mission « Plan
de relance » ».
3 -
Une difficulté à analyser les causes exactes de la sous-consommation des crédits,
qui appelle des investigations complémentaires
L’exécution constatée s’inscrit en
-deçà des objectifs initiaux du Gouvernement, qui
avaient pourtant motivé le report intégral des crédits 2022 non consommés. En CP, ces reports
avaient plus que doublé le montant des crédits nouveaux. La direction du budget indique que
ces faibles taux s’expliquent notamment par les modalités spécifiques de gestion de la mission
e
t du choix politique d’ouvrir massivement les crédits de paiement dès 2021 et 2022, afin de ne
pas retarder le bon déploiement du plan. Elle estime que les niveaux de consommation sont
dans l’ensemble cohérents avec le caractère par essence pluriannuel de
certains dispositifs.
L’absence d’ajustement à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion s’inscrit en cohérence
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
25
avec la posture de la direction du budget sur la préservation des crédits autorisés au titre de la
mission.
Sans méconnaître les biais induits dans le calcul des taux de consommation par le choix
d’ouvrir les crédits dès le début du plan et de procéder aux reports systématiques des crédits
non consommés, la Cour relève que les niveaux de consommation ont fortement baissé par
rapport à 2022, alors que précisément, le déploiement, depuis trois ans, des dispositifs
pluriannuels devrait conduire à faire converger ressources disponibles et consommations de
crédits. L’évolution du niveau de consommation s’inscrit dans la direction contraire de c
elle
qui découle du raisonnement avancé par la direction du budget.
Le contexte économique a néanmoins pu perturber le déploiement de certaines mesures
et donc ralentir la consommation des crédits. L
’exercice budgétaire
2022 avait connu
d’importantes pertu
rbations du contexte économique et géopolitique. Bien que moins heurtée,
l’année 2023 a connu un niveau d’inflation élevé et des perturbations
qui ont pu retarder la
réalisation de certains projets.
Les conséquences de l’inflation sur le déploiement des ac
tions
de la mission
Plan de relance
L’inflation à un niveau élevé constatée en 2023 a pu affecter certaines mesures portées par les
programmes de la mission, sous des formes diverses.
Elle a d’abord pu ralentir les délais de réalisation des projets, du fa
it de la disponibilité réduite
de certains composants ou matériaux, notamment dans les secteurs industriels et de la construction.
Elle a pu également affaiblir la trésorerie des entreprises. Ces deux facteurs ont pu provoquer des
décalages dans le temps du déploiement des projets.
En outre, la hausse des coûts a conduit à revoir l’ambition de certains projets, dans la limite
des enveloppes budgétaires déjà mobilisées, sans entraîner nécessairement de délais supplémentaires
de réalisation.
Le programme 362
‑
Écologie
est le principal concerné, s’agissant notamment des mesures
relatives à la rénovation thermique des bâtiments de l’
État (BOP 0362-CDIE géré par la direction de
l’immobilier de l’État), aux plans de soutien aéronautique et automobile et à la mode
rnisation de ces
filières (BOP 0362-MEFR) et aux mesures relatives à la reconversion des friches industrielles, du fait
des difficultés engendrées par la hausse des taux et celle des coûts de construction.
La direction du budget indique que l’inflation n’a
pas provoqué de hausse des besoins de
crédits, les subventions et aides demeurant, sauf exception, des mêmes montants, l’ajustement se
faisant sur l’ambition du projet ou sur son calendrier.
En outre, l
es niveaux d’exécution consolidés entre 2021 et 2023
sur certaines briques
apparaissent durablement faibles, en AE comme en CP, ce qui soulève la question même de
leur capacité, plus de trois ans après l’annonce du plan, à atteindre les objectifs initiaux. Tel est
notamment le cas :
-
S’agissant du programme 3
62, des briques « investissements forestiers » et « dotation
régionale d’équipement –
mobilité du quotidien »,
-
S’agissant du programme 363, des briques «
facturation électronique » et « renforcement
des fonds propres
–
dotations aux fonds régionaux d’inves
tissement »,
COUR DES COMPTES
26
-
S’agissant du programme 364, des briques «
cordées de la réussite » et « renforcement de
la garantie de prêts étudiants ».
Afin de mesurer au plus juste les crédits encore nécessaires pour déployer les mesures
financées par la mission et préparer les opérations de fermeture des programmes budgétaires,
un travail plus approfondi est nécessaire de la part de chaque responsable de BOP, en lien avec
la direction du budget. La Cour recommande qu’il soit engagé dès 2024
.
C -
Un défaut persistant de vision consolidée du déploiement du plan de
relance
Lors de l’annonce du Plan de relance à l’automne 2020, le Gouvernement avait indiqué
que 36 des 100 milliards
d’euros
seraient apportés sous la forme de crédits budgétaires. Fin
2023, l’effort budgétaire réal
isé au travers de la mission
Plan de relance
s’établit à
42,82
Md€
en AE et 35,03
Md€ en CP. Il ne donne cependant qu’une vision partielle de l’exécution
effective des crédits, en l’absence de suivi consolidé des crédits dont la gestion est confiée aux
opérateurs ou qui font l’objet de transferts vers les programmes d
e droit commun.
1 -
En trois ans, une exécution
qui s’établit
à
38,81 Md€ en AE et 30,83 Md€ en
CP
Entre 2021 et 2023, l’
État a mobilisé une enveloppe de 38,81
Md€ d’AE et de
30,83
Md€
de CP au titre de la mission
Plan de relance
(y compris les crédits transférés à partir des
programmes de la mission), déduction faite des 3,74
Md€ en AE et CP irrégulièrement imputés
sur le programme 364 en 2021
6
.
Tableau n° 8 :
c
rédits budgétaires mobilisés par l’
État au titre de la mission
Plan de
relance
, entre 2021 et 2023 (en
Md€)
2021
2022
2023
2021-2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits
exécutés
(hors transferts)
362
13,78
3,81
3,47
5,01
-
0,01
2,82
17,25
11,64
363
5,23
2,94
1,15
1,94
0,1
0,68
6,49
5,56
364
15,95
12,1
2,95
4,64
-
0,08
0,63
18,82
17,28
Crédits exécutés
–
total mission
34,96
18,85
7,58
11,59
0,02
4,13
42,55
34,57
6
Voir les développements sur ce sujet figurant dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Plan
de relance
en 2021 (Cour des comptes, avril 2021, pages 75 et suivantes).
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
27
2021
2022
2023
2021-2023
Crédits transférés
-
total
mission
(pour information)
3,64
1,96
0,3
1,65
0,06
0,59
4
4,2
Crédits exécutés au
titre de la mission
Plan
de
relance
(déduction
faite
des
3,74
Md€
imputés
sur
le
P.364 en 2021)
31,22
15,11
7,58
11,59
0,02
4,13
38,81
30,83
Source : Cour des comptes.
Le montant des AE engagées est supérieur au cadrage budgétaire initial de 36
Md€.
Cet
écart
s’explique notamment par la dynamique des aides exceptionnelles à l’emploi portées par
le programme 364, et plus particulièrement par les aides exceptionnelles à l’alternance,
dont le
financement par le programme 364 a été prolongé
jusqu’au 30 juin 2022, avant d’être
basculé
sur la mission
Travail et emploi
.
2 -
Une difficulté persistante à consolider l
es données relatives à l’exécution réelle des
crédits
L’analyse de la consommation des crédits budgétaires de la mission
Plan de relance
ne
suffit pas à rendre compte du déploiement effectif des crédits auprès des bénéficiaires finaux.
L’intermédiation d’une série de mesures par des opérateurs de l’
État (Bpifrance, Ademe, ASP,
Anah), organismes publics ou collectivités territoriales, crée une étape intermédiaire pouvant
brouiller l’analyse. De même, les crédits transf
érés sur des programmes de droit commun
doivent faire l’objet d’un suivi spécifique.
Un suivi complémentaire est donc nécessaire pour donner une vision exacte de la
mobilisation des crédits de la mission. Lorsque les mesures sont opérées pour le compte de
l’
État dans le cadre de mandats de gestion ou sans convention de mandat, les données sur
l’exécution des crédits versés aux opérateurs et intermédiaires sont disponibles
via
leurs
comptes financiers, soit sur la base de systèmes de restitution
ad hoc
mis en place à la demande
des tutelles.
S’agissant des crédits transférés, un suivi via Chorus est en principe possible, ces
crédits faisant l’objet d’une nomenclature spécifique.
La Cour a été confrontée
aux mêmes difficultés que celles déjà signalées l’année
précédente. Depuis l’arrêt du suivi spécifique opéré par la DGFiP, entre avril 2021 et septembre
2022, pour le compte du secrétariat général au plan de relance, il n’existe pas de
dispositif de
suivi consolidant à intervalles réguliers les différentes donn
ées relatives à l’état de la
consommation des crédits en AE et CP gérés par ces opérateurs.
Dans sa note d’analyse de l’exécution 2022, la Cour avait recommandé la réalisation d’un
rapport spécifique sur le financement effectif des mesures du plan de relance, précisant
notamment les modalités de reprise des crédits en cas de sous-consommation des dispositifs
gérés par ces intermédiaires.
COUR DES COMPTES
28
Dans le cadre du présent contrôle a été renouvelée auprès de la direction du budget la
demande de disposer de données consolidées sur la consommation des crédits budgétaires de la
mission, intégrant les données d’exécution des crédits transférés sur les programmes de droit
commun et des crédits délégués aux opérateurs.
La direction du budget indique que la recommandation de la Cour «
a été relayée à la
communauté financière
»
7
. Elle précise que, si
les versements de l’État à ses opérateurs sont
effectivement tracés dans le système d’information Chorus, l’information n’est pas disponible
en lecture immédiate et nécessite de
s retraitements, tant pour l’identification des opérateurs et
organismes publics que pour le montant des versements annuels effectués. Elle indique mener,
dans le cadre de l’élaboration du rapport annuel de performance 2023 de la mission, des
«
travaux rel
atifs au suivi des versements effectués par l’État aux opérateurs ayant mis en
œuvre des crédits de relance en 2023
» avec comme objectif que «
ces travaux puissent
constituer une base de données et méthodologique qui pourra, le cas échéant, être étendue à
l’ensemble de la période de mise en œuvre de la mission « Plan de relance » au cours de l’année
2024
».
Elle précise par ailleurs s’appuyer, pour le suivi et le pilotage fin de la trésorerie des
opérateurs, sur le réseau des contrôleurs budgétaires et bénéficier en parallèle,
via
les bureaux
sectoriels de la direction, des informations utiles lors des grandes étapes du cycle budgétaire.
S’agissant de
l’exécution par les
opérateurs des crédits de la mission
Plan de relance
qui
leur sont confiés, la directio
n du budget n’a pas été en mesure de répondre à cette demande.
Aucun système visant à uniformiser les remontées d’information auprès des ministères gérant
les dispositifs puis à les consolider au niveau des RPROG n’a été mis en place. L’instruction
conduit
e par la Cour confirme pourtant qu’il est possible d’obtenir ces données (voir les
développements spécifiques à chaque programme au chapitre II).
La direction du budget indique
que le projet d’application de gestion INFINOÉ
(INformation FINancière des Org
anismes de l’État), actuellement en cours de production,
«
permettra à terme de centraliser les données budgétaires et comptables des opérateurs de
l’État. En son absence, la collecte et remontée d’informations demeurent néanmoins manuelles
et non automatisées. De surcroît, la capacité à produire une vision consolidée reste totalement
dépendante du niveau d’informations présenté par les opérateurs dans leurs comptes
financiers
».
La direction du budget ajoute avoir formulé une demande expresse à destination des
ministères afin de «
faire un état des lieux des crédits versés aux opérateurs et de l’usage qui
en a été fait, dans le cadre d’une opération plus globale de récupération des trop
-versés. Des
travaux de collecte, d’analyse et d’agrégation de l’infor
mation contenue dans les comptes
financiers des opérateurs sont actuellement en cours pour l’année 2023 sur les principaux
opérateurs ; ils auront vocation à être étendus ensuite à un périmètre plus large. Ces travaux
nécessitent toutefois d’être appréciés
sur un temps long et au regard de la charge
administrative induite, conséquence de l’absence d’automatisation dans la collecte et remontée
d’informations
».
7
Réponse au questionnaire adressé durant l’instruction.
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
29
S’agissant des crédits transférés, la direction du budget a transmis à la Cour les données
brutes
d’exécutio
n
8
sur le seul exercice 2023 relatives aux crédits transférés depuis les
programmes de la mission
Plan de relance
, sans précision cependant quant à la date à laquelle
est intervenu ce transfert. Sous réserve de leur consolidation, ils permettent
d’établir que
414,58
M€ d’AE et 1
608,61
M€ de CP
transférés ont été exécutés en 2023. Le niveau des
crédits transférés depuis 2021 exécutés en 2023 est nettement supérieur au niveau des AE et CP
transférés de la mission vers les programmes de droit commun au cours de la seule année 2023
(61,88
M€ en AE et 588,35
M€ en CP).
Cette observation souligne l’
enjeu
d’un suivi consolidé de l’exécution du plan de relance,
intégrant l’exécution des crédits transférés et celle des crédits gérés par les opérateurs, afin de
disposer d’une
vision précise du déploiement des crédits de relance. Cet exercice de
consolidation constitue également
l’un des préalables aux décisions relatives à la fin de la
mission budgétaire. Son absence nuit donc non seulement à la compréhension du soutien
apporté par la mission mais elle entrave également la préparation des opérations de fermeture.
La Cour renouvelle par conséquent, en la reformulant, sa recommandation à ce sujet.
D -
Un dispositif d’évaluation de la performance
qui demeure défaillant
Les objectifs e
t indicateurs retenus à l’échelle de la mission ne permettent pas d’en
apprécier la performance. L’objectif premier «
Assurer la mise en œuvre rapide du plan de
relance » est mesuré à travers un indicateur de gestion fondé sur le taux de consommation des
AE et CP, ne prenant pas en compte le niveau de consommation des crédits transférés ou
délégués aux opérateurs.
Le second objectif «
Soutenir et transformer l’économie française
» est mesuré par deux
indicateurs
: le premier, relatif aux créations d’emploi
s liées aux mesures de relance,
le second,
portant sur la réduction des émissions de CO2 en France. Aucun des deux n’a jamais été
renseigné quant aux résultats obtenus depuis 2021. Ne figurent que des cibles, dont le niveau
n’est pas explicité.
S’agissan
t des objectifs et indicateurs propres à chaque programme, les données
apparaissent plus précises mais d’importantes limites existent néanmoins.
III -
Le remboursement par l’Union européenne d’une partie
des dépenses du plan de relance
Au titre de la facilité
de relance et de résilience (FRR), la France a sollicité de l’Union
européenne une aide pour le financement des mesures du plan de relance à hauteur de 40
Md€
9
.
Le plan national de relance et de résilience (PNRR) élaboré en 2021 liste les mesures qui font
8
Les données d’exécution 2023 sont extraites du système d’information financière de l’État et appellent une
corroboration par les ministères concernés, qui était en cours au moment du dépôt du présent rapport.
9
Ce montant a été revu à la baisse puis revalorisé pour tenir compte de l’ajout du chapitre REPower
-EU.
COUR DES COMPTES
30
l’objet de ce soutien financier. Sa structure est similaire à celle du plan de relance
et porte sur
les trois axes suivants :
-
écologie,
à hauteur de 22,2 milliards d'euros : rénovation énergétique, écologie et
biodiversité, infrastructures et mobilités vertes, énergie et technologies vertes ;
-
compétitivité
, à hauteur de 4,9 milliards d’euros
: financement des entreprises, souveraineté
technologique et résilience, mise à niveau numérique de l’État, des territoires et entreprises
; culture.
-
cohésion
,
à hauteu
r de 14,8 milliards d’euros
:
sauvegarde de l’emploi, jeunes, handicap,
formation professionnelle, recherche, Ségur de la santé, dépendance, cohésion territoriale.
En juillet 2023
, le PNRR a fait l’objet d’une actualisation, tenant compte notamment du
décalage dans le temps des objectifs associés à certaines mesures.
L’impact de cette révision a
été significatif
. Sur les 65 indicateurs prévus au titre de 2022, 8 ont fait l’objet d’une suppression
et 45 ont fait l’objet d’amendements dans la décision d’exéc
ution du Conseil, ou de
modification du libellé de l’indicateur, ou de modification de l’objectif à atteindre, dont
trois
indicateurs pour lesquels les objectifs d’atteinte ont été reportés à 2023 et 2025.
En outre, le PNRR a été augmenté
d’un chapitre nou
veau intégrant les mesures du plan
« Repower EU
» adopté à l’échelle européenne,
qui vise à accompagner l
’autonomie des
États-
membres par rapport à l’énergie russe
.
Début 2024, la France avait reçu de l’Union européenne 22,8
Md€ au titre du PNRR, soit
58
% des versements totaux escomptés. Le versement d’une nouvelle tranche de 7,3
Md€ a été
sollicité en janvier 2024.
Tableau n° 9 :
é
tat des versements par l’Union européenne, au titre du PNRR (en
M€)
Versements déjà opérés par l’UE
Verseme
nts attendus de l’UE
Préfinancem
ent
1
ère
demande
de
paiement
Préfinancement
de REPower
EU
2
ème
demande
de
paiement
3
ème
demande
de
paiement
4
ème
demande
de
paiement
5
ème
demande
de
paiement
Année
de
versement
2021
2022
2023
2024
2024
2024
2026
Montant
versé
par
l’Union
européenne
5 118
7 400
564
10 303
7 483
3 262
6 140
Total
40 270
Source : direction générale du trésor, données au 20 février 2024
La direction générale du Trésor publie sur son site internet la liste des 100 premiers
bénéficiaires des
aides de l’Union européenne obtenues au titre du PNRR. La pertinence des
informations obtenues par ce biais est limitée : les quinze premiers bénéficiaires de cette liste
sont des opérateurs de l’
État mandatés par les ministères pour gérer les dispositifs du plan de
relance. La Cour relève que la difficulté est la même que celle constatée, pour la troisième année
consécutive, s’agissant de l’exécution des crédits de la mission
: la délégation des crédits aux
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
31
opérateurs engendre dans les faits une perte d’in
formations et de précision, alors même que les
outils de restitution existent.
Tableau n° 10 :
liste des quinze premiers bénéficiaires du PNRR en décembre 2023
Bénéficiaire
Montant reçu en
M
€
ASP
15 147,67
Bpifrance
1 764,95
ANAH
1 449,20
Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF)
1 259,15
France compétences
850,00
Agence nationale de la recherche
594,65
CNES
569,38
Ademe
538,26
FranceAgriMer
533,43
Agence du service civique
422,80
Pôle emploi
273,98
Caisse des dépôts et consignations
271,10
Centre des monuments nationaux
259,64
Union des groupements d’achats (UGAP)
203,26
Agence nationale du sport
121,75
Source : direction générale du trésor
IV -
L’i
ncidence des dépenses de la mission
sur l’environnement
Au sein du rapport sur l’impact environnemental du budget de l’
État annexé au PLF pour
2024 (« budget vert »), la cotation des programmes de la mission
Plan de relance
a évolué.
Désormais, la quasi-totalité des crédits de paiement ouverts sur la mission en PLF 2024 est
considérée par la di
rection du budget comme ayant un impact favorable sur l’environnement.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 3
: é
valuation globale de l’impact environnement des CP ouverts en PLF
pour 2023
Source
: rapport sur l’impact environnement du budget de l’
État annexé au PLF pour 2024.
Cette évolution résulte de deux effets distincts : le premier tient au poids croissant du
programme 362
–
Écologie
au sein des ouvertures de crédits du PLF 2023 ; le second au
changement de cotation d
e l’action 03 d
u programme 363. Cotée
neutre jusqu’à l’année
dernière, elle se voit attribuer désormais une quote-part favorable de 25 %, au titre du soutien
apporté via le FASEP (fonds d’études et d’aide au secteur privé) à des projets
concourant à la
transition écologique (études de faisabilité, démonstrateurs de technologies vertes et
innovantes). Selon les éléments communiqués par le Gouvernement lui-même, seul un quart
des dépenses du FASEP correspondent pourtant à de tels projets.
Comme elle l’a fait l’année précédente, la Cour
constate les problèmes méthodologiques
soulevés par l’application à la mission des critères d’évaluation de l’impact environnemental.
En réalisant une cotation à un niveau de maillage relativement large
–
au niveau de l’action ou
de la sous-action - et en retenant la part majoritaire au sein des crédits ouverts et non la
destination des crédits évalués, la méthodologie de cotation du budget vert ignore des mesures
pourtant significatives d’un point de vue environnemental.
Certaines dépenses ne font l’objet d’aucune cotation, alors que leur impa
ct
environnemental mériterait d’être évalué. Ainsi, le
s crédits non cotés du P363 correspondent à
des dépenses en faveur de la mise à niveau
numérique de l’État, des territoires et des entreprises,
ainsi que des dépenses de l’action
« Souveraineté technologique et résilience ».
0
1
2
3
4
5
6
Catégorie 1
Catégorie 2
Catégorie 3
Catégorie 4
Série 1
Série 2
Série 3
Série 4
Série 5
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
33
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reformulée) : Établir
un rapport de synthèse sur l’exécution réelle des
crédits de la mission, y compris les crédits transférés et ceux exécutés par les opérateurs,
précisant les modalités de reprise des crédits en cas de sous-consommation, en distinguant
les données pour chaque exercice budgétaire (direction du budget).
Chapitre II
Analyse de l’exécution par programme
I -
Programme n° 362
‑
Écologie
Le programme 362 présente en 2023 un découpage similaire aux deux années passées.
Les 10 BOP et la majorité des
45 briques et plus d’une centaine de mesures ont connu des
mouvements budgétaires au cours de l’exercice.
Les observations de la Cour
formulées l’an
passé quant au format du programme et au dispositif de performance associé restent d’actualité.
L’exercice 2023 est tourné vers le décaissement des crédits engagés en 2021
-2022 dans
la perspective de la clôture progressive de la mission. À fin 2022, 44 des 45 briques du
programme disposaient encore de ressources, seule la brique « Projet LIDAR » étant purgée. À
fin 2023, deux nouvelles briques sont purgées : « Aide à la réhabilitation des logements privés
(MaPrimRénov
’
) » et « Soutien à la demande en véhicules propres - Prime à la conversion,
bonus électrique et innovation mobilité électrique et solidaire ».
Le programme n’a connu aucune nouvelle ouverture d’autorisation d’engagement,
et a
disposé
d’un
volume limité de reports entrants
s’éle
vant à 138,1
M€ en AE.
En CP, sur les 6,57 Md
€ de crédits disponibles, près de la moitié, soit 3
,01 Md
€ est
constituée de reports 2022, complété par des ouvertures en LFI 2023 à hauteur de 3,56 Md
€
abondant 38 des 45 briques du programme. La totalité des crédits disponibles en fin de gestion
2022 a été reportée
sur 2023, à l’exception de 8,8
M€ en AE et 4,0
M€ en CP, qui ont fait l’objet
d’un report croisé sortant depuis la brique «
aides aux maires densificateurs », vers le
programme 363.
Tableau n° 11 :
évolution des ouvertures de crédits et des reports sur le programme 362
En M€
AE
CP
2021
2022
2023
2021
2022
2023
Crédits ouverts en LFI
18 316,0
139,0
0
6 564,0
5 696,9
3 556,4
Reports entrants
156,6
3 504,0
138,1
166,5
2 860,5
3 015,0
Crédits ouverts en LFR
50,0
298,5
0
260,0
0
0
Source :
Cour des comptes d’après
lois de finances initiales et rectificatives, arrêtés de reports
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION PAR PROGRAMME
37
Sur l’exercice 2023, ces crédits ont été exécutés sous forme de transferts et d’exécution
directe tel que présenté sur le graphique ci-desso
us. Le taux d’exécution incluant les transferts
est de 44 % en AE et 49 % en CP (cf. Graphique n° 4).
Graphique n° 4
: exécution 2023 du programme 362
‑
Écologie
(en
M€)
Source : données ministère
A -
En AE, d’importants retraits d’engagement
Le programme affiche une exécution en AE négative, à hauteur de -1,21
M€,
correspondant au solde entre les retraits d’engagement et les crédits effectivement consommé
s
sur l’exercice
hors transferts.
Les retraits d’engagements réalisés en 2023 sur le programme s’élèvent à 150,5
M€. Sur
ce montant, 79,8
M€ ont fait l’objet d’un recyclage autorisé par les règles budgétaires, 3
8
M€
ont été autorisés au recyclage par des arrêtés portant dérogation
10
, le reliquat, soit 35,7
M€ a
été bloqué avant annulation.
D’importants retraits d’engagements ont
en particulier été exécutés sur le dispositif de
« Densification et renouvellement urbain - Aide aux maires densificateurs », pour un total de
43
M€, dont
les 38
M€ recyclés par dérogation. Ces retraits,
compréhensibles du fait des
spécificités du dispositif
11
, avaient donné lieu à un arbitrage fin 2022 prévoyant leur
redéploiement pour financer notamment le report croisé mentionné supra, et un abondement de
l’enveloppe de l’appel à projet
« Ecosystème des véhicules lourds électriques », exécuté par
transferts (cf.
infra
).
D’autres retraits d’engagement ont pu être constatés sur certains dispositifs du BOP 0362
-
MCTR (-20,2
M€), et sur l
e « Fonds de renouvellement friches » (-1,8
M€).
10
Par arrêtés du 16 juin 2023,du 8 novembre 2023 et du 19 décembre 2023 pris en application de l'article 160 du
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
11
Défini par le décret n° 2021-1070 du 11 août 2021 fixant les modalités d'octroi de l'aide à la relance de la
construction durable
, qui prévoit le calcul du montant sur la base des autorisations d’urbanisme (art. 5), et le
remboursement en cas de non achèvements des projets (cas listés à l’art. 7).
138,1
dont LFI : 0
6571,8
dont LFI: 3
556,4
61,9
419,6
-1,2
2816,3
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Disponible
Transferts
Exécution Chorus
COUR DES COMPTES
38
Ces recyclages ne concernent que les crédits exécutés directement sur le programme. Les
crédits délégués aux opérateurs n’ont à ce jour donné lieu à aucun remboursement
porté à la
connaissance de la Cour.
À fin 2023, en tenant compte des crédits transférés, consommés et annulés, le programme
présente un solde d’AE considérés comme reportables par le responsable de programme
s’élevant à 41,7
M€, dont
26,9
M€
d’autorisations d’engagements affectées non engagées
12
qui
concernent exclusivement les projets de rénovation énergétique des bâtiments publics,
correspondant notamment aux provisions faites pour aléas.
B -
En CP, des retards conjoncturels amplifiant les retards structurels
relevés l’an passé
L’exécution en CP s’élève à 2
816,3
M€,
hors crédits transférés vers les programmes de
droit commun
, soit un taux global d’exécution de 4
7,9 %
13
, très variable selon les BOP, portée
notamment par des taux de consommation élevés du BOP CDIE, signe du bon avancement des
travau
x de rénovation thermique financés, et du BOP ENER dont l’exécution est largement
portée par les opérateurs (cf.
infra
).
Rapportés aux seuls crédits mis à disposition des responsables de BOP par le responsable
de programme, devant correspondre au plus prè
s à l’estimation des ressources nécessaires, le
taux d’exécution s’élève à 83,6
%, ce qui reste faible et reflète une difficulté accrue de prévision
liée notamment à la multiplicité des dispositifs.
Tableau n° 12 :
t
aux d’exécution par BOP du P
. 362
BOP*
CP disponibles
hors transferts
(M
€
)
CP mis à
disposition
(M
€
)
CP
exécutés
(M
€
)
Exécution/CP
disponibles
(%)
Exécution/
CP MAD
(%)
0362-CDIE
858,4
760,0
743,5
86,6%
97,8%
0362-CINT
11,2
11,0
8,3
74,6%
75,9%
0362-CJUS
1,6
1,6
0,9
60,6%
60,6%
0362-CMAA
494,0
139,4
125,7
25,4%
90,1%
0362-ENER
394,4
377,2
357,5
90,7%
94,8%
0362-MCTR
639,9
550,5
371,0
58,0%
67,4%
0362-MEFR
1 807,3
593,9
412,7
22,8%
69,5%
0362-MENJ
24,5
18,2
18,2
74,4%
100,0%
0362-TECO
1 064,4
583,9
446,3
41,9%
76,4%
12
Un arrêté de report en date du 25 janvier 2024
réouvre 26,9 M€ en AE sur le P. 362 correspondant
vraisemblablement à ces AENE.
13
Taux calculé sur la base des crédits disponibles défalqués des transferts.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
39
BOP*
CP disponibles
hors transferts
(M
€
)
CP mis à
disposition
(M
€
)
CP
exécutés
(M
€
)
Exécution/CP
disponibles
(%)
Exécution/
CP MAD
(%)
0362-TMER
579,5
335,1
332,0
57,3%
99,1%
Source :
Cour des Comptes, d’après Chorus et réponses responsable de programme
* CDIE = Direction de l’immobilier de l’État
; CINT = ministère de l’intérieur
; CJUS = ministère de la justice ; CMAA
=
ministère de l’agriculture et de la souverain
eté alimentaire ; ENER = Ministère de la transition énergétique (DGEC) ; TECO
/ TMER / MCTR = ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires ; MEFR = Ministère de l'économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ; MENJ
=
ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse.
Les besoins apparaissent manifestement surévalués dès le stade de la programmation, une
partie des crédits de paiement n’ayant pas été ventilée, et seuls 3
370,8
M€ en CP ayant fait
l’objet de mise à disposition auprès des responsables de BOP. De fait, l’élaboration du PLF
2023 n’a pas donné lieu à des ajustements permettant de mieux tenir compte des retards
structurels prévisibles déjà relevés par la Cour. Le responsable de programme justifie ce choix
par les fortes incertitudes liées à la multiplicité des actions et mesures. Comme ce fut déjà le
cas sur les deux précédents exercices, les crédits n’ont pas été ajustés à la baisse en gestion. Ce
choix de budgétisat
ion s’accompagne
par ailleurs
d’une information lacunaire, bien
qu’améliorée par rapport à l’exercice
précédent, quant aux volumes de reports estimés au stade
du vote de la LFI. Ainsi, le PAP du programme en PLF 2024 fait à de multiples reprises mention
de reports, sans
fournir d’agrégat ni
préciser les hypothèses sous-jacentes.
Les retards structurels concernent plus particulièrement :
-
les
mesures visant à la décarbonation de l’industrie (sous
-consommation en 2023 de
559
M€
; BOP MEFR) ;
-
les subventions de projets européens retenus dans le cadre de la stratégie hydrogène
14
(sous-
consommation en 2023 de 553 M
€
; BOP MEFR) ;
-
les soutiens au secteur ferroviaire
et à l’accélération d’infrastructure
s (sous-consommation
de 247
M€
; BOP TMER).
Aux retards structure
ls s’ajoutent en 2023 des difficultés liées à la dégradation de la
conjoncture économique (inflation et hausse des coûts des matières premières, tensions sur
divers marchés
, hausse des taux d’intérêt qui affectent les opérations d’aménagement,
dégradation
de la trésorerie des lauréats aux appels d’offre). La DGE a ainsi
soit procédé à des
reports de calendrier pour s’ajuster aux difficultés de trésorerie des entreprises concernées
(notamment sur les mesures de soutien à la modernisation de la filière aéronautique et de la
filière automobile), soit convenu de la réduction de
l’
assiette des projets, à subvention
constante
. Cette deuxième solution, bien qu’elle permette de préserver les délais, présente le
risque de résultats moindres qu’escompté
s.
Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève également
une surcharge de travail des services métiers dans les directions déconcentrées (DREAL et
DDT)
, déjà très fortement mobilisés, auquel s’ajoute en 2023 l’accompagnement
de la mise en
14
Par
ticipation française au « Projet Important d’Intérêt Européen Commun (PIIEC) hydrogène »
, financée par
deux leviers : le plan « France Relance », à hauteur de 1,275 Md€, et le plan « France 2030 », à hauteur de 2 Md€.
COUR DES COMPTES
40
œuvre de la mesure «
recyclage foncier », portée par le programme 380 dit « Fonds vert ». Ces
difficultés expliqueraient pour partie la sous-exécution des crédits alloués au fonds friche.
Ainsi, des sous-consommations importantes sont observées en 2023 sur les dispositifs
suivants :
-
Le fonds de renouvellement des friches (BOP TECO) présente une sous-consommation de
221
M€ par rapport à la ressource ouverte. Ces sous
-consommations sont justifiées par un
effet ciseau entre l’offre et la demande du fait d’une part de l’augmentation des coûts
d’intervention et d’autre part de la baisse de la demande liée notamment à la hauss
e des
taux d’emprunt. Un tel constat doit appeler l’attention
alors que cette mesure doit se
poursuivre dans le cadre du programme 380, dit « fonds vert ». Par ailleurs, certains
dispositifs relatifs à la biodiversité sur les territoires et les réseaux d’e
au (BOP TECO) ont
donné lieu à des moindres versement aux opérateurs. La DGALN estime ainsi que la
consommation des CP pourrait s’étendre jusqu’en 2026 inclus pour certaines mesures du
BOP TECO au regard de la complexité des opérations financées ;
-
Les mesu
res portées par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (BOP
CMAA) présentent une sous-consommation de 368
M€ constatée en cours de gestion et
attribuée aux tensions sur les différents marchés (plantes et pépinières, matières premières,
bâtiment). I
l est néanmoins difficile d’apprécier le taux d’exécution par mesure, le MASA
ayant fourni une clé de répartition des CP manifestement caduque car non réajustée suite
aux redéploiements des AE, importants au sein du BOP ;
-
Les crédits à destination des collectivités territoriales en particulier pour des projets de
rénovation énergétique des bâtiments (-269
M€
; BOP MCTR), en raison du retard pris
dans certains travaux menés au niveau local lié à la hausse du coût des matières premières
et aux difficultés en matière d’appel d’offre
; un second report du délai d’achèvement
des
travaux a été sollicité et obtenu, afin de permettre aux collectivités de terminer les projets
soutenus par ces dotations.
La sous-
exécution des crédits ouverts sur l’année 2023 s’élève ainsi à 3,34
Md€.
Les restes à payer hors transferts s’élèvent à fin 2023 à 5,96
Md€, quand le PL
F 2024 les
évaluaient à 5,10 Md
€
,
et concernent en majorité des opérations d’investissements
de long
terme s’agissant de l’industrie (BOP MEFR) et des
infrastructures de transports (BOP TMER).
Hors transferts
, les restes à payer représentent le tiers de l’
enveloppe du plan de relance et seuls
trois des dix BOP présentent des restes à payer inférieurs à 5
% de l’enveloppe initiale,
permettant d’envisager leur clôture à court terme.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
41
Tableau n° 13 :
évolution des restes à payer du P. 362
BOP
RAP 2022
RAP 2023
RAP 2023
rapporté à
l
’
enveloppe du
BOP*
0362-CDIE
1 179,9
457,5
17,2%
0362-CINT
10,0
2,1
1,9%
0362-CJUS
1 435,5
0,6
3,8%
0362-CMAA
502,6
377,0
28,2%
0362-ENER
379,4
62,5
1,7%
0362-MCTR
1 001,5
610,2
38,7%
0362-MEFR
2 407,5
1 994,3
60,1%
0362-MENJ
37,3
19,0
19,0%
0362-TECO
1 466,1
973,6
37,7%
0362-TMER
1 788,9
1 459,6
49,9%
TOTAL
8 774,5
5 956,4
32,3%
Source :
Cour des comptes d’après
Direction du Budget. * Enveloppe du BOP calculée hors transferts vers des
programmes de droit commun.
Les calendriers en CP présentés dans les documents budgétaires prévoient des
décaissements au-delà de 2026, dont le montant apparait faible au regard des retards structurels
et désormais également conjoncturels affectant de nombreux dispositifs financés par le
programme.
L
’exécu
tion a également été marquée par des versements moindres que prévus aux
opérateurs, expliquant
pour partie les faibles taux de consommation et justifiant l’attention
déjà
portée à ce sujet dans l’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission.
C -
Les di
spositifs mis en œuvre par les opérateurs
: le besoin d’un suivi
sur le temps long
Plus de 60 % des crédits du programme sont transférés à des opérateurs qui assurent la
mise en œuvre de nombreux dispositifs du plan de relance
; il s’agit principalement de
l’AFIT
France, Bpifrance, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), l’Ademe et l’ASP
.
COUR DES COMPTES
42
À fin 2023, sur 54 dispositifs
15
, dont 47 encore actifs,
mis en œuvre par les opérateurs et
dotés d’une enveloppe de 11,5
Md€, 7,3
Md€ ont été effectivement décaissés depui
s le
programme 362, soit près de 64
% de l’enveloppe, dont 1,5
Md€ sur l’exercice 2023.
Les décaissements effectués au cours l’exercice 2023 traduisent
des arbitrages entre
volonté d’un décaissement rapide des crédits relance et maîtrise de l’enveloppe de
ces crédits
exécutés par les opérateurs, qui tendrait à ajuster les transferts aux besoins réels de ces derniers.
Or l’exécution effective des crédits ainsi transférés conditionne la réalité de la mise en œuvre
du plan de relance.
La DGE (BOP MEFR) indique ainsi que la consommation des CP correspond aux appels
de fonds des opérateurs sur les dispositifs qu’elle pilote afin de couvrir les versements
intermédiaires des aides en fonction de l’avancement des projets par les entreprises
. Cette
explication est avancée sans que la DGE ne fournisse cependant les
données d’exécution des
opérateurs permettant d’en apprécier la réalité
.
L’analyse de la Cour sur plusieurs exemples met en lumière l’importan
ce
d’un suivi
s’inscrivant dans le temps long, nécessaire pour dresser un bilan de l’exécution effective de
ces
crédits auprès des bénéficiaires finaux.
Enfin, s’agissant des
risques de fraude
16
, des erreurs
17
et des non atteintes des objectifs
fixés, le renforcement des dispositifs de contrôle
mérite d’être relevé
. Néanmoins, très peu
d’information a été fournie s’agissant des demandes de remboursement d’indus, qui constituent
un point d’attention.
1 -
AFIT-France, un engagement encore partiel des crédits, des restes à payer élevés
L’agence de financement des infrastructur
es de transport de France (AFIT France) porte
à elle seule 3,20
Md€ de crédits issus de plan de relance, dont la majorité, 2,
88
Md€,
issus du
BOP TMER du programme 362
18
. L’agence a perçu
, sur la période 2020-2023, 1429,7
M€
du
P. 362, et versé aux bénéficiaires finaux 1 393,9
M€, les versements étant ajustés par la tu
telle.
Sur l’exercice 2023, l’exécution est inférieure aux prévisions tant en AE qu’en CP.
En AE, l’agence disposait à fin 2022 de 364
M€ sur les 450
M€ du plan de relance
destinés à l’appel à projet transports en commun en site propre (AAP TCSP). Ce mont
ant, qui
devait être intégralement engagé en 2023, ne l’a été qu’à hauteur de
68
M€ en AE
, soit une
15
Cette notion de « dispositif
» est cependant hétérogène dans les données remontées par les ministères, et n’est
donnée qu’à titre
illustratif. Ainsi, les crédits délégués à l’AFIT France sont comptabilisés comme un seul
dispositif.
16
Ces risques sont avérés s’agissant de l’ANAH, et ont été notamment relevés par l’inspection générale des
finances (Revue des aides à la transition écologique, avril 2023, p 60) qui souligne par ailleurs le volume de non-
conformités et la faiblesse des suites données.
17
La Commission européenne mentionne ainsi un taux d’erreur de 32,26
% s’agissant des bonus écologiques
accordés en 2021 dans son avis préliminaire sur la deuxième demande de remboursement au titre du PNRR (p 55).
18
Don
t 124 M€ en CP seulement qui se sont ajoutés en 2022 pour couvrir des AE déjà engagées par l’AFITF pour
l’essentiel antérieurement au plan de relance dans le cadre du financement de la ligne Lyon
-Turin.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
43
sous-consommation de 296
M€
19
. Ce retard, dont la Cour avait déjà pointé le caractère
structurel eu égard à l’expérience engrangée lors des précédents AAP TC
SP
20
, souligne la non-
adéquation du dispositif financé avec les objectifs
d’une relance rapide
. À compter de 2024,
l’administration indique que ces crédits seront désormais portés par des fonds de concours du
P. 203 au même titre que les crédits hors relance, ce qui présente un risque de perte de
traçabilité.
En CP, l’agence prévoyait
dans son budget initial des paiements à hauteur de 409,5
M€,
finalement exécutés à hauteur de 306,0
M€,
du fait de sous-consommations sur les
infrastructures de transports en commun et de transport ferroviaire.
Tableau n° 14 :
e
xécution du plan de relance par l’AFIT France (en
M€)
Mode de transport
Engagements
2023
Paiements
2023
Total engagements
2020-2023
Restes à payer
Ports
0
33
175
67
Transports collectifs
province
68
24
384
342
CPER
–
transp.
Collectifs IDF
0
101
670
403
Mobilités actives
vélo
0
35
145
85
Ferroviaire
–
petites
lignes
0
47
300
153
Trains de nuit
0
9
100
7
FRET
0
43
250
122
TELT, VNF et voies
réservées
0
13
549
0
Total
68
306
2578
1 178
Source : ministère
À fin 2023, les restes à payer
s’élèvent
à 1,18
Md€
concentrés sur les transports
ferroviaires et les transports collectifs
. S’y ajouteront les
296
M€ d’
AE non encore engagées.
La trajectoire
d’apurement des restes à payer
fournie par la DGITM s’étale jusqu’en 2030.
19
D’autres sources font état d’une enveloppe de 276 M€ de crédits non engagés, ces données restant provisoires
dans l’attente de la consolidation des comptes de l’AFIT France.
20
Un premier retard est lié à la temporalité de l’appel à projet, donc les lauréats n’ont été annoncés que fin 2021
par le gouvernement ; un second retard vient du temps nécessaire pour la mise en place des conventions de
financement.
COUR DES COMPTES
44
2 -
Ademe
–
un arrêt de certains versements en réponse à une trésorerie abondante,
un échéancier jusqu’en 2037
L’Ademe assure la mise en œuvre de 11 dispositifs du programme 362,
pour une
enveloppe totale de 1,63
Md€, dont 718
M€ conce
rnent le BOP TECO
21
. À
fin 2022, l’agence
avait perçu de la part du BOP des crédits à hauteur de 349,1
M€, pour des versements auprès
des bénéficiaires finaux à hauteur de 234,8
M€
, le différentiel alimentant la trésorerie fléchée
de
l’Ademe
. La DGALN, responsable du BOP TECO a ainsi fait le choix de ne procéder à
a
ucun versement à l’opérateur en 2023.
Sur cet exercice
, les décaissements de l’A
demepour les
dispositifs du BOP TECO
22
adossés au programme 362 se sont élevés à 96,4
M€, laissant une
trésorerie positive estimée à 114
M€ fin 2023
.
Tableau n° 15 :
dispositifs du BOP TECO m
is en œuvre par l’Ademe
Source : ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
. L’échéancier porte sur des désengagements
prévisionnels à hauteur de 424
€ tenant compte d’un taux de chute.
PL électriques correspond à l’appel à p
rojet « Ecosystèmes
poids lourds électriques » lancé en 2022.
Les décaissements prévisionnels bruts sont établis à 452
M€, le ministère indiquant qu’ils
pourraient s’étaler jusqu’en 2037 «
notamment pour les aides aux poids lourds électriques
conditionnées à des contrats de location ou de crédit-
bail allant jusqu’à 12 ans à partir de la
date d’engagement
».
21
Le BOP TECO est en charge de 7 de ces 11 dispositifs, à savoir :
22
Incluant l’appel à projet «
Ecosystèmes poids lourds électriques », parfois rattaché au BOP ENER
2020-2023
2024
2025
2026
2027
2028 et +
TOTAL
AE
206 376
206 376
CP
73 624
43 228
34 861
13 346
5 436
2 792
173 286
AE
267 168
267 168
CP
64 630
55 334
59 558
28 210
11 502
5 188
224 422
AE
73 125
73 125
CP
9 900
18 118
14 643
9 048
6 587
3 130
61 425
AE
60 326
60 326
CP
6 846
15 783
6 519
8 485
13 041
50 674
AE
67 476
67 476
CP
9 557
25 699
11 882
3 892
3 309
2 340
56 680
AE
48 750
48 750
CP
42 339
250
1 423
515
32
9
44 568
AE
25 441
25 441
CP
12 773
3 774
2 907
1 113
501
303
21 370
AE
9 817
9 817
CP
9 642
9 642
AE
15 347
1 600
1 000
600
500
350
19 397
CP
12 316
1 312
1 353
831
545
650
17 006
AE
773 827
1 600
1 000
600
500
350
777 877
CP
234 781
154 559
142 410
63 473
36 397
27 454
659 073
Ecoconception TPE-PME
Communication MaPrimRenov
Programme 362
Frais de gestion
Entreprises engagées dans la
transition écologique
PL électriques
Friches
Modernisation des centres de
tri
Stratégie Hydrogène
Investissement dans le
recyclage et le réemploi
Programme 362 ADEME (en k€)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
45
3 -
L’apurement des dispositifs portés conjointement avec le
programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
Une part importante des crédits relance a permi
s l’abondement de dispositifs existants,
financés par des programmes de droit commun et mis en œuvre par des opérateurs en
particulier :
-
MaPrimeRénov’ (MPR), pour l’aide aux travaux de rénovation thermique des logements
des particuliers,
ainsi que l’intensification des plans nationaux de l’ANAH et
MaPrimeRénov’Co
pro
mis en œuvre par l’ANAH
, et abondé par le programme 362 à
hauteur de 1 655,1
M€ pour les particuliers et 338,9
M€ pour les copropriétés et bailleurs
sociaux ;
-
les bonus automobiles et primes à la conversion (Bonus/PAC) au profit du renouvellement
du parc automobile, géré par l’ASP
et abondés par le programme 362 à hauteur de
1 014
M€.
Les dispositifs MPR et Bonus/PAC sont cofinancés par le programme 362
‑
Écologie
et
par le programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
, la Cour ayant déjà souligné le manque
de lisibilité de leur articulation et de leur
financement, qui s’appuie également sur la trésorerie
des opérateurs
23
. S’agissant du programme 362, l’intégralité des crédits a été déléguée aux
opérateurs en AE = CP. Ce choix a été
mis en œuvre dès 2022 pour le dispositif Bonus/PAC et
en 2023 pour les dispositifs MPR,
l’intensification des plans nationaux de l’ANAH et
MaPrimeRénov’Co
pro
, ce afin d’en rationaliser la gestion budgétaire. De fait, l’
équilibrage des
CP, liés aux taux de chute, sera réalisé par le seul programme 174
24
.
Si leur bonne mise en œuvre par les opérateurs fait l’objet d’un suivi par le
programme
174, ce choix se traduit par l’affichage erroné d’un taux d’exécution de 100
% sur
le programme
362, et d’un bilan
flatteur
de l’utilisation des crédits
de relance.
Un autre cas d’apurement est nettement plus critiquable. L’appel à projet «
infrastructures
de recharge de véhicules électriques
», géré par le BOP ENER et mis en œuvre par l’ASP,
dispose d’une enveloppe relance de 100
M€. Sur 2021
-2023, la totalité des AE et 98,5
M€ de
CP ont été versés à l’ASP, dont 58,2
M€ de CP en 2023. Or, ce dispositif présente une très nette
sous-consommation des crédits, les dépenses cumulées 2021-23 s
’élevant à 18,3
M€. Le
versement réalisé en 2023 depuis le BOP ENER est ainsi venu abonder la trésorerie de l’ASP
sur ce dispositif, passée de 40
M€ fin 2022 à près de 80
M€ à fin 2023.
D -
Une exécution des crédits transférés inégalement suivie
Les transfert
s sortants exécutés en 2023 s’élèvent à 61,9
M€ en AE et 419,6
M€ en CP.
23
Le solde de trésorerie fléchée
de l’ANAH (crédits issus des programmes 174 et 362) s’élevait à 858 M€ au
31/12/2022 et s’élève à près de 480 M€ au 31/12/2023.
24
Voir Cour des Comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire de la mission Écolog
ie, développement et mobilité
durables
pour l’année 2023 pour plus d’information sur ces dispositifs.
COUR DES COMPTES
46
Sur les huit transferts exécutés en 2023, cinq sont constitués uniquement de CP, pour un
total de 357,8
M€, au titre des restes à payer de transferts exécutés en 2021 et 2022.
Les trois autres transferts, soit 61,9
M€ en AE et CP
25
, abondent des dispositifs n’ayant
jusqu’alors pas donné lieu à transfert
.
Un premier transfert sortant de 46,3
M€ en AE et CP
est destiné au P. 149
–
Compétitivité
et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture
pour le financement des dispositifs de guichet pour l'acquisition d'agroéquipements. Ce transfert
abonde deux dispositifs de guichet distincts des dispositifs initialement déployés au titre du plan
de relance, clos à ce jour.
Il s’agit
de guichets également abondés par France 2030 pour
l’
accompagnement des agriculteurs dans les investissements nécessaires pour faire face aux
aléas climatiques
, dont l’un n’est pas encore ouvert, dans l’attente d’une aut
orisation de la
Commission européenne. Les crédits transférés depuis le P.362 ont été intégralement mis à
disposition de FranceAgriMer, qui en assure la mise en œuvre.
À fin 2023, 16,7
M€ ont été
engagés et 2,0
M€ payés, soit un taux de consommation par l’
opérateur de 36,1 % en AE et
4,3 % en CP.
Ce transfert témoigne d’une volonté de consommer complètement les crédits du
programme au bénéfice de dispositifs ne relevant pas du plan de relance.
Un second transfert sortant de 15
M€ en AE et CP
est destiné au P. 174 -
Énergie, climat,
après-mines
pour réabonder l’appel à projet «
Écosystème véhicules lourds électriques » mis
en œuvre par l’A
deme, lancé en 2022. A son sujet, les réponses de la direction du budget et du
ministère de la transition énergétique n
e sont pas pleinement cohérentes quant à l’usage de ces
crédits. Fin 2022, un arbitrage interministériel avait acté le redéploiement de 20
M€ de crédits
recyclés depuis le dispositif d’aide aux maires densificateurs (ARCD, BOP DIE), pour
réabonder l’appel
à projet « Ecosystèmes véhicules lourds électriques » (BOP ENER). Au
regard du schéma suivi en 2022, cet abondement supplémentaire par des crédits relance aurait
dû être versé directement à l’A
deme à partir du programme 362.
Or, selon les éléments obtenus
par la Cour, il semble que dans l’attente de la réalisation
effective de ce redéploiement, une « avance » ait été
versée à l’Ademe
à partir du programme
174, d’un montant total de 40 M€ de crédits non labellisés relance. En «
compensation », ce
programme 174 a par la suite été destinataire d’un transfert de 15 M€ en provenance du
programme 362. La direction du budget indique que le schéma ainsi retenu visait à remédier
au
délai d’organisation du transfert de crédits
etet
à éviter l’impasse de financement sur l’AAP
géré par l’Ademe
,
et que le programme 174 a obtenu une compensation égale au montant qu’il
avait avancé pour le compte du plan de relance. La DGEC indique cependant que ce transfert a
couvert une insuffisance de financement des dispositifs des bonus automobile et de prime à la
conversion, marqués par une très forte dynamique sur la fin d’exercice 2023. Un tel schéma ne
perme
t pas de s’assurer ni du plein respect des dispositions de l’article 12
-II de la Lolf, ni de la
traçabilité des crédits relance ainsi transférés. L’A
deme
indique en effet que l’enveloppe de 40
M€ qu’elle a reçue du P.174 ne comportait aucun crédit «
labellisé » relance.
Un troisième transfert sortant de 0,6
M€ en AE et CP
est destiné au P.119
–
Concours
financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements
pour financer des « travaux de
rénovation thermique dans le cadre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL)
25
Transferts datés des 28 mars, 20 novembre et 26 décembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
47
exceptionnelle ». Ce transfert,
au regard de sa date d’exécution
–
le 26 décembre 2023
–
, du
montant concerné et de l’objet également porté directement par le P.362 s’apparente à une
volonté de consommation intégrale des crédits.
Sur la période 2021-2023, le montant total des transferts so
rtants du programme s’élève
ainsi à 1 600,8
M€ en AE et 1
265,9
M€ en CP, générant des restes à payer à hauteur de
334,9
M€, auquel le responsable de programme ajoute 80
M€ correspondant aux restes à payer
de crédits engagés et consommés en 2020 au profit de la recherche menée par le Conseil pour
la recherche aéronautique civile (CORAC) et rattachés
a posteriori
au programme.
Si la traçabilité de ces transferts doit être assurée dans l’outil Chorus
26
, le bilan de leur
exécution n’est pas repris dans les RAP
2021 et 2022 du programme, et ne fait pas
systématiquement l’objet d’un bilan dédié dans les RAP des programmes bénéficiaires.
Ce
faisant, ils ne respectent pas les dispositions de l’article 12, III° de la L
olf qui prévoit que
«
L'utilisation des crédits [
…] transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu
spécial, inséré au rapport
[annuel de performance] ».
La chronique d’exécution des crédits, reconstituée par la Cour s’agissant des
trois
principaux programmes bénéficiaires apparait ainsi inégale.
-
Les crédits alloués au programme 190 au profit d’activités de r
echerche et développement
dans le domaine de l'aéronautique civile dans le cadre des activités du CORAC, soit
930,0
M€ en AE et 891,4
M€ en CP sur 2021
-2023, sont exécutés par le programme 190 à
hauteur de 930
M€ en AE (100
%) et 875,2
M€ en CP (98
%). La légère sous-
consommation en CP est attribuée à un ralentissement des décaissements de la direction
géné
rale de l’aviation civile (DGAC) sur l’exercice 2023 au profit des bénéficiaires. Les
échéanciers de paiement fournis par la DGAC sont jugés fiables par le DCB et permettent
de calibrer le montant des transferts. De fait, le montant du transfert effectué le 30 octobre
2023 a été revu à la baisse (-50
M€ en CP).
-
Les crédits transférés aux programmes 135 et 123 pour la rénovation énergétique et
réhabilitation lourde des logements sociaux, soit 499,5
M€ en AE et 246,9
M€ en CP sur
2021-2023 ont été consommés à hauteur de 95,5 % en AE et 75,5 % en CP (cf. Tableau n°
16 :). Ces transferts de crédits masquent ainsi une exécution partielle des crédits alloués à
la relance.
26
Conformément à la circulaire CCPB2100712C de gestion budgétaire du Plan de relance du 11 janvier 2021 et
documents annexés.
COUR DES COMPTES
48
Tableau n° 16 :
exécution des crédits transférés vers le P. 135
En
M€
AE
CP
Transféré depuis le
P362*
Exécuté sur le
P135
Transféré depuis
le P362*
Exécuté sur le
P135
2021
429,5
402,34
72,5
19,97
2022
70
79,01
165
73,69
2023
0
-4,26
9,37
92,66
Total
499,5
477,09
246,87
186,32
Source : Cour des comptes. * Inclut le
s transferts ayant transité par le P. 123
à hauteur de 15M€ en AE et CP au profit des
logements sociaux outre-mer.
•
Les crédits transférés au programme 149 au titre du pacte de biosécurité
–
Bien-être
animal
s’élèvent à
86,5
M€ en AE et 50,9
M€ en CP sur l
a période 2021-2023, dont
25
M€ en CP sur 2023. Le ministère de l’agriculture
et de la souveraineté alimentaire
indique que ces crédits ont été intégralement
délégués à l’ASP
, et exécutés par cette
dernière auprès des bénéficiaires finaux à hauteur de 100 % en AE et 93,5 % en CP sur
la période 2021-2023.
II -
Programme n° 363
‑
Compétitivité
A -
Un périmètre en voie de resserrement autour des mesures encore
actives
En 2023, le programme 363 a
fait l’objet d
e plusieurs ajustements significatifs de son
périmètre, afin de tenir compte des mesures qui ne donnaient plus lieu à mouvements de
crédits : 9 unités opérationnelles (
toutes concernant le ministère de l’intérieur
), 5 briques
(soutien à la demande en véhicules propres, dotation à l’ANTS, fonds BPI assurance
-export,
renforcement des fonds propres des TPE, PME et ETI
via
le fonds de garantie BPI, IA Booster
et Année de la gastronomie) et 18 activités ont été supprimées de la nomenclature.
Ce resserrement de périmètre a vocation à se poursuivre en 2024. La direction du budget
estime qu’au moins six autres dispositifs ressortant de quatre BOP ont vocation à disparaître à
court terme de la nomenclature. Ils portent sur :
-
Le soutien à l’innovation et à la transformation numérique de l’
État (DITP),
-
La création d’un cloud s
ouverain et sécurisé pour les Armées (CARM),
-
Deux dispositifs de mise à niveau numérique de l’
État portés par le BOP DINUM,
-
Le soutien au secteur spatial, au travers du dernier versement au CNES,
-
Les dispositifs « livres » et « soutien à la création » du BOP géré par le ministère de la
culture,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
49
-
La mise à niveau numérique portée par le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse
et des sports.
B -
Des ressources disponibles majoritairement formées par les reports
de 2022
1 -
Les ouvertures en loi de finances initiale
La loi de finances initiale pour 2023 a autorisé l’ouverture de
380
M€ en CP
uniquement
, un niveau en nette diminution par rapport à l’année 2022. Aucune AE n’a été
prévue dans la LFI.
Tableau n° 17 :
é
volution des autorisations d’ouverture de crédits en LFI (en
M€)
AE
CP
2021
2022
2023
2021
2022
2023
6 700
547,24
0
3 909,68
2 763
380
Source : lois de finances initiales.
Ces crédits nouveaux étaient fléchés :
-
pour 232,30
M€, vers le financement du soutien aux projets industriels de relocalisation
dans les territoires,
-
pour 36,50
M€, vers le financement des commandes aéronautiques pass
ées par le ministère
de l’intérieur,
-
pour 31,61
M€, sur le financement de la sécurisation des approvisionnements critiques,
-
pour 17
M€ en direction des investissements réalisés par le Centre des monuments
nationaux, pour 10
M€ en direction du plan cathédra
les
et pour 15 M€ en soutien des
monuments historiques n’appartenant pas à l’
État,
-
pour 15
M€, respectivement au profit du déploiement du «
nouveau poste de travail de
l’agent
public » dans le cadre de la mise
à niveau numérique de l’
État ainsi que, dans ce
même cadre, du soutien à l’innovation et à la transformation numériques de l’
État et des
territoires (portage DITP),
-
pour 8 M
€ au financement du Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP).
2 -
Des reports de crédits 2022 qui représentent la totalité des ressources en AE et
plus de 82 % des CP disponibles
Le programme a bénéficié du report de l’intégralité des crédits 2022 non consommés
(331,93
M€ en AE et 1
781,82
M€ en CP)
et d’un report croisé en provenance du programme
362 à hauteur de 8,08
M€ en AE
et 4
M€ en CP.
Les reports représentent ainsi la totalité des
AE et plus de 82 % des CP disponibles en 2023.
COUR DES COMPTES
50
Graphique n° 5
: évolution des reports de crédits entre 2022 et 2023
Source : Cour des comptes. Lecture : les reports de CP 2021 non consommés sur
2022 s’éleva
ient à 6
010M€.
Selon la direction du budget, ce report croisé a été réalisé
pour mettre en œuvre des
redéploiements actés en sous-jacents des mouvements de crédits réalisés en LFR de décembre
2022. Il s’agissait de financer notamment des dispositifs de s
ecours en mer, le projet Pix-edu et
une mesure à destination des écoles d’architecture, pour lesquels le programme de rattachement
le plus naturel en termes de spécialité s’est révélé être le
programme 363, à partir de marges
identifiées sur le programme 362, notamment en AE
–
le 363 pouvant absorber sur ses propres
ressources une partie du financement en CP.
Comme il a été indiqué, il n’est pas certain que ce report croisé s’impos
ait au regard des
marges qui existaient d’ores et déjà sur le programme 363
,
ni qu’il respect
ait les règles de
l’article 15
-II de la LOLF (voir les développements sur ce sujet au I-B du chapitre I).
3 -
Un léger abondement de crédits par le biais de transferts entrants
Aucun transfert sortant n’a concerné le programme, contrairement
aux années
précédentes. Le programme a bénéficié en revanche de deux transferts entrants opérés par le
décret 2023-1000 du 30 octobre 2023, pour un montant total de 1,99
M€ en CP uniquement.
Tableau n° 18 :
évolution des crédits transférés (nets) entre 2021 et 2021
2021
2022
2023
AE
- 196
- 408,09
0
CP
- 172
- 431,5
1,99
Source : Cour des comptes
Le premier transfert, d’un montant de 1,27
M€, émane du programme 176 Police. Le
second, d’un montant de 0,73
M€, provient du programme 354
-
Administration territoriale de
l’État
. Tous deux ont visé à couvrir les restes à payer attachés à des opérations immobilières.
602,84
6 010
331,93
1785,82
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
AE
CP
2021 sur 2022
2022 sur 2023
ANALYSE DE L’
EXÉCUTION PAR PROGRAMME
51
C -
Un faible niveau d’exécution, des interrogations sur la capacité de
certains dispositifs à atteindre les objectifs initiaux
1 -
Une exécution en baisse, à hauteur de 30 % des AE et 31 % des CP disponibles
Le niveau de consommation des crédits du programme est en nette baisse par rapport à
2022, alors que le montant des crédits disponibles a diminué en parallèle. Il s’établit à 30
% des
AE (67 % en 2022) et 31 % des crédits disponibles (52 % en 2022). 23
3 M€ d’AE et 1
490
M€
de CP disponibles après transferts
n’ont pas été consommés.
Tableau n° 19 :
évolution de la consommation des crédits budgétaires sur le programme
363 (en
M€)
2021
2022
2023
Total 2021-2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Exécution
budgétaire
5 234,75
2 943,38
1 154,97
1 944,27
98,94
678,12
6 488,66
5 565,77
Crédits
transférés
sortants
196
172
408,09
431,50
0
0
604,09
603,50
Consommation
totale
5 430,75
3 115,38
1 563,06
2 375,77
98,94
678,12
7 092,75
6 169,27
Source
: Cour des comptes d’après les don
nées budgétaires
Seule une part des crédits disponibles a été déléguée au niveau des RBOP (133
M€ en
AE sur 332, 963
M€ en CP sur 2
168
M€ disponibles), à l’échelle desquels les niveaux
d’exécution sont sensiblement plus élevés.
Tableau n° 20 :
n
iveau d’exécution des BOP du programme 363 (en
M
€)
AE
Taux de
consommation des
crédits délégués
disponibles
CP
Taux de consommation
des crédits délégués
disponibles
BOP CARM
-
-
4,31
87 %
BOP CDCR
-0,35
-
12,47
42 %
BOP CDEF
-0,56
-
-
-
BOP CDGN
0,04
100%
31,99
100 %
BOP CDMA
-0,02
-
0,42
58 %
BOP CDPN
0,22
34 %
5,00
74 %
BOP CMCC
0,38
22 %
50,38
79 %
COUR DES COMPTES
52
AE
Taux de
consommation des
crédits délégués
disponibles
CP
Taux de consommation
des crédits délégués
disponibles
BOP CRSC
0,32
39 %
2,89
69%
BOP DITP
-1,33
-
34,47
82 %
BOP DNUM
0,35
18 %
64,19
84 %
BOP MEFR
101,93
91 %
390,83
66 %
BOP MENJ
-2,64
-
41,35
84 %
BOP MESR
-
-
-
-
BOP SGDN
0,62
55 %
39,82
68 %
Source : direction du budget
Le BOP 0363-MEFR, qui porte notamment les dispositifs encore actifs de financement
des entreprises et
de soutien aux relocalisations et d’industrie du futur, a concentré la majorité
des mises à disposition (111
M€ en AE et 595
M€ en CP).
Il connaît un niveau élevé
d’exécution en AE (91
%) et moins en CP (66 %).
Il en est de même s’agissant du
BOP 0363-
CMCC porté par le ministère de la culture : si certains chantiers portant sur les monuments
historiques ou le plan cathédrale ont pris quelque retard, les
montants d’exécution
sont
supérieurs à la moyenne.
2 -
Une sous-consommation marquée sur certains dispositifs de soutien au
financement des entreprises
L’analyse détaillée des dispositifs révèle cependant une situation plus contrastée que le
taux d’exécution par BOP ne permet de le montrer. En effet
, ce sont précisément les dispositifs
du BOP 0363-MEFR dont la sous-
exécution a justifié l’absence de délégation par le RPROG
de la totalité des crédits initialement envisagés et qui donc contribue à la faible consommation
à l’échelle du programme
. Les dispositifs portés par ce BOP prennent la forme de soutiens
financiers apportés aux entreprises, par le biais d’opérateurs. De ce fait, leur déploiement
dépend de la capacité des entreprises à conduire à temps et selon les modalités envisagées les
projets sou
tenus par l’
État
. La capacité de pilotage par ce dernier s’en trouve limitée.
Le dispositif « Industrie du futur
» présente un niveau d’exécution des CP inférieur de
354
M€ à ce qui était initialement programmé. Selon la direction du budget, cet écart rés
ulte de
l’extension de 24 à 36 mois du délai de réalisation des investissements inscrit dans les
conventions, supposé permettre aux entreprises bénéficiaires d
’absorber
les conséquences de la
crise énergétique. Il conduit à un étalement des paiements plus
long qu’initialement prévu. Le
fonctionnement du dispositif sous la forme d’un dispositif de guichet géré par l’ASP rend par
ailleurs la prévision des dépenses moins aisée.
En parallèle, et afin d’éviter des délégations de
crédits par le RBOP, la trésorerie disponible sur ce dispositif a été utilisée, diminuant de
70,37
M€ fin 2022 à 27,24
M€ fin 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
53
Tableau n° 21 :
évolution des ressources et dépenses du dispositif Industrie du futur sur
BOP 0363-MEFR
(M€)
Ressources en
AE disponibles
2021-2023
AE consommées
2021-2023
Ressources en
CP disponibles
2021-2023
CP consommées
2021-2023
824
824
868
499,6
Source
: Cour des comptes d’après les données d’exécution à la brique transmise par la direction
du budget.
Des causes similaires ont affecté le calendrier de déploiement des deux dispositifs de
soutien aux relocalisations, le premier portant sur la sécurisation des approvisionnements
critiques et le second sur les projets industriels dans les territoires. L’exécution 2023 s’établit
346
M€ en
-dessous des ressources disponibles sur le programme 363, les décaissements étant
retardés, selon la direction du budget, par les ajustements apportés aux calendriers. Ils devraient
conduire à une concentration des paiements en 2024 et 2025, les projets étant financés pour une
durée moyenne de 30 mois et maximale de 48.
En revanche, l
’exécution des
crédits délégués, au titre de ces deux dispositifs, à Bpifrance,
s’établit à 73
% pour le premier dispositif et 87,9 % pour les projets industriels territoriaux. Le
niveau de la trésorerie de l’opérateur sur ce dispositif apparaît
ainsi correctement dimensionné.
Tableau n° 22 :
état de la mobilisation des crédits du programme 363 délégués à
Bpifrance
pour les dispositifs de soutien aux relocalisations (M€)
2020-2023
Crédits du BOP
0363-MEFR versés
à Bpifrance
Crédits exécutés par
Bpifrance
Relocalisations : soutien aux
approvisionnements critiques
AE
571,09
556,97
CP
313,21
292,08
Relocalisations : soutien aux projets
industriels dans les territoires
AE
712,80
685,62
CP
550,73
484,29
Source/note : direction générale des entreprises. En 2020, les crédits Relance ont été versés à Bpifrance à partir du programme
134. Crédits versés et exécutés h
ors frais de gestion de l’opérateur. Les AE sont renseignées à partir des tableaux de gestion
de Bpifrance. Les CP sont issus
de la reddition des comptes de l’opérateur.
Des retards expliquent également un décalage des consommations de CP au titre du
dispositif spatial (décalage dans le temps du versement des CP encore disponibles au CNES
pour ne pas gonfler sa trésorerie) ou s’agissant du renforcement des fonds propres des TPE,
PME ou ETI au titre de la garantie du label relance. Pour ces dispositifs, les AE ont bien été
engagées.
Enfin, pour certains dispositifs, la question se pose de leur aptitude à atteindre les objectifs
qui leur étaient assignés.
COUR DES COMPTES
54
Les dotations aux fonds régionaux
d’investissement
visent à financer à parité avec les
conseils régionaux les prises de participation dans les fonds en fonds propres dans les TPE,
PME et ETI. Elles sont
jusqu’à présent très éloigné
es de leur cible initiale. Sur les 250
M€
prévus au titre de la relance, 28
M€ ont été exécutés entre 2021 et 2022 et 19
M€
supplémentaires en 2023. La direction du budget rappelle la temporalité de déploiement
relativement longue propre à ces dispositifs et les difficultés à anticiper de manière fiable la
chronique de dépenses. Trois ans et demi après le lancement du Plan de relance, il est toutefois
permis de s’interroger sur la réalité des besoins à venir.
À cet égard, la direction du budget a
indiqué à la Cour son intention de mener «
une analyse […] à l’issue de l’exécution 2023 pour
tirer les conséquences de retards manifeste
s et / ou en cas d’incapacité documentée à atteindre
les objectifs initialement prévus, y compris une fois tenu compte des aléas et du contexte qui
ont pu justifier un décalage dans la mise en œuvre
».
Le projet de facturation électronique, quant à lui, a non seulement connu des retards,
mais l’échéance légale obligeant les entreprises à s’y conformer a été décalé
e du 1
er
juillet 2024
au 1
er
septembre 2026 pour les grandes entreprises et ETI, et au 1
er
septembre 2027 pour les
PME et TPE. Dans ces conditio
ns, l’opportunité du transfert
dès 2025 de ce dispositif sur un
programme de droit commun se pose.
D -
Des besoins futurs en CP en extinction plus lente que prévue
Le projet annuel de performance pour 2024 évaluait à 730
M€
le niveau des AE non
couverts par des paiements au 31 décembre 2023. Sur ce montant total, le besoin de crédits
nouveaux était estimé à un quart du total, soit 188,44
M€, dont 10,89
M€ au
-delà de 2026.
Tableau n° 23 :
évolution entre 2022 et 2023 des CP nouveaux nécessaires (en
M€)
AE non couvertes par des CP au 31 décembre
Estimation des CP
nécessaires au-delà de
2025 sur AE ouvertes
antérieurement à 2023
Estimation des CP
nécessaires au-delà
de 2026 sur AE
ouvertes
antérieurement à
2024
2022
2023
2022
2023
930,77
730,00
21,70
10,9
Source : projets annuels de performance annexés aux projets de loi de finances pour 2023 et 2024
L’essentiel des besoins futurs sera donc couvert par les reports de crédits.
A cet égard, la
loi de finances initiale pour 2024 procède à un
montant limité d’ouverture de CP nouveaux, à
hauteur de 65,99
M€.
Le maintien du programme 363, au-
delà de 2025, devra faire l’objet d’un examen attentif.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
55
III -
Programme n° 364 -
Cohésion
A -
Un programme marqué par une nouvelle réduction de son périmètre
d’action et une baisse significative des crédits
Après avoir représenté 12,09 Md
€ de crédits exécutés en 2021 puis de 4
,55 Md
€ en 2022,
le programme 364 affiche
une décroissance de son champ d’action et des projets financés, avec
un volume de crédits en LFI représentant 460
M€ et une exécution de 632
M€.
1 -
Un périmètre qui ne se concentre plus que sur deux thématiques
Contrairement à l’année 2022, le programme 364 n’est
pas doté en 2023 de crédits
nouveaux
pour l’intégralité des BOP mais
pour seulement cinq
d’entre eux
, et concentrés
uniquement sur deux actions thématiques (Action 2 : Jeunes; Action 7 : cohésion des territoires)
gérées par les ministères métiers. Les volumes de crédits pilotés, par délégation du responsable
de programme, sur chacun d’eux, restent très disparates. Toutefois, contrairement à l’année
2022 où le BOP Travail et emploi concentrait à lui seul près de 76 % des crédits totaux, ce BOP
ne représente plus que 34 % des crédits votés en LFI 2023 et 44 % des crédits disponibles. Pour
l’année 2024, aucun crédit nouveau n’a été voté en LFI
pour ce BOP.
Tableau n° 24 :
répartition des crédits par BOP en 2023 sur le programme 364 (en
M€)
Actions
LFI 2023
Crédits disponibles 2023
Crédits exécutés au 31
/ 12 / 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
BOP MTEI
0
155
70,6
657,1
-75
370,7
BOP MEFR
0
70
0
119,4
0
55,8
BOP CMSS
0
0
0,11
21,1
0
13,9
BOP Tourisme
(DGPR)
0
15
0
15
0
11,5
BOP DHUP
0
0
3,8
30,3
0
6,5
BOP CTRA
0
91,3
0
103,8
0
89,9
BOP DFAS
0
0
0
0,9
-23,6
-1,7
BOP MCTR
0
129,2
2,7
108,2
1
53,4
BOP MENJS
0
0
2,6
36,8
1,5
16
BOP MESR
0
0
46,9
46,9
16
16
TOTAL Programme
364
0
460,7
136,8
1 500,1
-79,4
631,8
Source
: Cour des comptes d’
après chiffres de la direction du budget
COUR DES COMPTES
56
Au total, les crédits nouveaux en LFI ne représentent que 30 % des crédits disponibles du
programme
, interrogeant sur l’opportunité de l’ouverture de crédits nouveaux en 2024.
Le périmètre du programme
n’a été modifié qu’à la marge en cours d’année
: l’activité
« VAE
–
plan santé
», au sein des crédits de la Formation professionnelle, a été créée, dans
l’objectif
d
’
imputer et de suivre une partie des dépenses du plan de formation dans le secteur
médico-social, financés sur les crédits du programme 364 par redéploiement (20
M€ au titre de
la VAE ; 65
M€ au titre de la pro
-A).
Aucune autre modification de nomenclature n’est
intervenue sur le programme en 2023.
2 -
Une complexité de gestion qui demeure malgré la rationalis
ation de l’architecture
budgétaire
La Cour avait souligné, dans sa note sur l’exécution du programme en 2022,
sa
complexité de gestion, tout particulièrement s’agissant des mesures portées par le BOP du
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion.
La suppression du programme 354, qui portait
des dispositifs semblables à ceux du programme 364
jusqu’à l’année dernière
, la bascule
presque définitive des aides, notamment à l’apprentissage, sur le programme 103 au cours de
l’année 2022, et la réduction i
mportante des crédits nouveaux votés en LFI 2023, atténuent de
fait les difficultés de gestion du programme.
Toutefois, deux éléments contribuent à maintenir une complexité de gestion
. D’une part,
alors que les crédits gérés sur le BOP du ministère chargé
du travail et de l’emploi représentaient
plus de 80 % des ressources du programme à sa création, en 2021, ce qui justifiait le choix de
la 6
ème
sous-direction de la direction du budget comme RPROG, leur part est désormais
minoritaire ; la complexité des interactions avec des bureaux sectoriels et ministères RBOP qui
ne sont pas les interlocuteurs habituels de la sous-
direction s’en trouve accrue. D’autre part, l
e
niveau devenu structurel de sous-exécution, du fait la réduction progressive des dispositifs
strictement liés à la relance.
3 -
Des reports de crédits substantiels de 2022 sur 2023
L’arrêté ministériel du
8 février 2023
a procédé au report de l’intégralité des crédits
ouverts en 2022 non exécutés, soit un montant de 132,8
M€ en AE et de 1
210,1
M€ en CP. Ces
reports représentent ainsi la totalité du montant des AE et 81 % de celui des CP disponibles en
début d’exercice budgétaire.
Contrairement à l’année 2022, aucune ouvert
ur
e d’AE
ni de CP
n’a été nécessaire pour
l’année 2023. Le report d’AE de 2022 à 2023 est par ailleurs très limité
au regard du report
entre 2021 et 2022 où il représentait 2,10 Md
€.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
57
Tableau n° 25 :
crédits disponibles sur le programme 364 pour la gestion 2023 (en
M€)
AE
CP
PLF 2023
0
460,7
LFI 2023
0
460,7
Reports 2022
132,8
1 210,1
Total des crédits LFI + reports
et avant transfert ou virement
132,8
1 670,8
Total des crédits LFI + reports
et après transferts
136,8
1 500,8
Part des reports
100 %
72,4 %
Source : Cour des Comptes
Les avis des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels sur la programmation
initiale ont tous été favorables.
B -
En gestion, une sous-exécution récurrente en CP
1 -
Le schéma général d’exécution
Comme en 2022, les crédits du programme ont été exécutés soit par transferts vers les
programmes de missions budgétaires de droit commun
, soit sur l’un des BOP du programme,
dont la gestion est déléguée à des ministères.
COUR DES COMPTES
58
Graphique n° 6
: d
e la LFI 2023 à l’exécution (CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
2 -
Des transferts nets d’ampleur moindre
En 2021, le montant net
des transferts opérés sur le programme 364 s’établissait à
2,19 Md
€ en AE et 1
,46 Md
€ en CP.
Ces transferts avaient bénéficié principalement aux
programmes 102 et 103 de la mission
Travail et emploi
. En 2022, ces montants étaient déjà
nettement en baisse
: ils s’établissaient à +
400,90
M€ en AE et
- 693,47
M€ en CP.
L’année 2023 a confirmé cette tendance à la baisse, avec des transferts de 3,9
M€ en AE
et -169,7
M€ en CP.
En AE, le programme a bénéficié d’engagements du programme 103, visan
t à
régulariser un ancien appel à projet en faveur des tiers-lieux dont le coût a été revu à la baisse.
S’agissant des CP, le programme a, inversement, contribué au financement de restes à payer
d’enveloppes complémentaires allouées en 2021 à plusieurs dis
positifs du plan d'investissement
dans les compétences, et des actions de soutien au développement local (CPET, PTIC). Le
programme n’a bénéficié d’aucun CP entrant.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
59
Tableau n° 26 :
répartition par programme de
destination des transferts opérés à partir
du programme 364 (CP, en
M€)
Programme
En
M€
P. 112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire
43,8
P. 103 "Accompagnement des mutations économiques et développement de
l'emploi"
97
P. 231 « Vie étudiante » "Infrastructures et services de transports"
1
P. 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
7,8
P. 162 "Programme d'interventions territoriales de l'État"
20,3
Total transferts
169,9
Source : Cour des comptes
Plus de la moitié des CP transférés ont bénéficié au programme 103. De même, une part
importante a contribué au financement du programme 112 (26 % des CP transférés), afin de
financer des actions en faveur des contrats de plan État-région (CPER) et des programmes de
l'agence nationale de la cohésion des territoires, ainsi que des actions au soutien de
développement local notamment au titre des annuités relance des CPER.
3 -
Des redéploiements
de crédits bien inférieurs à l’année précédente
Contrairement à l’année 2022, les redéploiements entre BOP du programme n’ont
repré
senté qu’une part marginale des crédits disponibles.
Un seul redéploiement a été réalisé, afin d’assurer le financement d’un plan de formation
dans le secteur médico-social de 95
M€, tant en AE qu’en CP. Ce redéploiement n’a pu être
imputé sur 2023 en raison, selon la direction du Budget, de retards dans la rédaction des
conventions, et sera mis en œuvre en gestion 2024. Il a été entièrement financé au sein du
programme par une reprise de trésorerie excédentaire sur les contrats de professionnalisation
(BOP MTEI), sur les mesures liées au renforcement de la garantie de prêts étudiants (BOP
MESR) et les mesures relatives aux internats d’excellence (BOP MENJS)
.
COUR DES COMPTES
60
Tableau n° 27 :
redéploiements au sei
n du programme 364 pour l’année 2023 (en
M€)
Programme
concerné
BOP
concerné
Crédits
redéployés
Dispositif concerné
364
MTPEI
+65,0
Plan formation Santé - Pro-A Santé
364
MTPEI
+20,0
Plan formation Santé - Parcours de VAE dédiés
aux métiers du soin
364
-
+10,0
Plan formation Santé - Divers MSAPH/MSP
364
MTPEI
-74,3
Contrats de professionnalisation (reprise de
trésorerie excédentaire)
364
MESR
-16,0
Renforcement de la garantie de prêts étudiants
364
MENJS
-4,7
Internats d'excellence
Programme 364
0
Source : direction du budget
4 -
Une sous-exécution structurelle, assortie
d’
une concentration des dépenses sur un
dispositif dont la place au sein de la mission
Plan de relance
interroge
Les crédits de paiement exécutés sur le programme 364 diminuent nettement entre 2022
et 2023, passant de 4,55 Md
€ à 632
M€
, soit une baisse de 86 % entre les deux années.
Ce niveau de consommation de 632
M€
en CP, correspond à 42 % des crédits ouverts.
Pour les AE, la consommation de crédits ressort à un niveau négatif
sur l’année,
de -79
M€ (cf.
infra
), principalem
ent en raison d’une remontée de trésorerie de l’ASP au titre des contrats de
professionnalisation à hauteur de 74,30
M€, et des retraits d’engagement sur le dispositif de
création de places dans les formations d’infirmiers, d’aides
-
soignants et d’AES à hau
teur de
23,6 M€ (cf.
infra
).
Tableau n° 28 :
niveau de consommation des crédits du programme (en
M€)
AE
CP
Crédits ouverts
136,77
1500, 78
Crédits consommés
-79, 44
631,96
Solde des crédits non
consommés
216,21
868,8
Taux d’exécution
non significatif
42,11%
Source :
Cour des comptes d’après les données Chorus
En CP, plus de la moitié de la consommation est portée par le « Plan jeunes
–
aides au
recrutement (362
M€)
». Cette dépense comprend les crédits finançant une partie des aides
exceptionnelles aux contrats d’app
rentissage et les aides exceptionnelles au contrat de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
61
professionnalisation. L
’exécution en CP sur ce dispositif s’établit à 361,57
M€ en CP, soit 57
%
des dépenses exécutées sur le programme (contre 435,87
M€ sans cette remontée de trésorerie).
La prépondérance du dispositif et son maintien au sein de la mission
Plan de relance
interroge.
La bascule opérée en 2022 aurait dû impliquer une bascule complète de ces aides sur
le programme 103. La pérennisation du dispositif fait de ces aides un outil de la politique de
l’emploi et non de relance.
La DGEFP précise que ces dépenses imputées sur le programme
364 ne valent que pour les contrats signés avant le 1
er
juillet 2022. Au-delà, les dépenses liées
à cette aide sont imputées sur le programme 103.
Tableau n° 29 :
répartition des a
ides exceptionnelles aux contrats d’apprentissage et de
professionnalisation entre les programmes 103 et 364
2023
LFI 2023
Crédits exécutés sur les
programmes
budgétaires
AE
CP
AE
CP
Aide exceptionnelle aux contrats
d'apprentissage
1 723,05
3 242,34
3 477,4
3 713,74
dont P103
1 723,05
3 115,62
3 477,40
3 277,87
dont P364
0
126,72
0
435,87
Aide exceptionnelles aux contrats
de professionnalisation
237,52
260,61
88,1
147,46
dont P103
237,52
232,16
88,1
147,46
dont P364
0
28,45
0
0
Total
1 960,57
3 502,95
3 565,5
3 861,2
Source : DGEFP
Aux crédits exécutés sur le programme 364, il convient d’ajouter la mobilisation par
l’ASP des crédits dont elle disposait déjà. La trésorerie des dispositifs de la mission
Plan de
relance
gérés
par l’ASP s’élevait à 177,56 M€ fin 2023, contre 802,32 M€ fin 2022. En tenant
compte de la reprise de crédits opérée sur l’aide exceptionnelle aux contrats de
professionnalisation, 550,76 M€ de CP déjà versés à l’ASP ont ainsi contribué à financer les
aides exceptionnelle
s à l’emploi du Plan de relance.
A l’avenir,
la trésorerie dont dispose
l’ASP
sur ces dispositifs devrait permettre de payer
ces aides sans avoir besoin de CP
nouveaux. L’année 2024 devrait donc voir l’extinction de
cette ligne budgétaire au sein du programme 364.
Les autres dispositifs présentant une consommation importante ont concerné le plan
« développement et modernisation du réseau routier national et renforcement des ponts »
(90
M€), le plan «
très haut débit » (40
M€ CP), et le «
soutien aux actions de développement
local » (CPER, PTIC, fabriques de territoires et programmes ANCT) pour 32
M€.
COUR DES COMPTES
62
Tableau n° 30 :
niveaux de consommation des crédits, par BOP (CP, en M
€)
Dispositifs et total par BOP
LFI
Crédits
disponibles
Crédits exécutés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Total BOP MTEI
0
155,2
70,6
657,1
-74,4
370,7
Plan très haut débit
0
70
0
70
0
40
Prêt croissance TPE
0
0
0
49,4
0
15,8
Total BOP MEFR
0
70
0
119,4
0
55,8
Plan de soutien aux associations de lutte
contre la pauvreté
0
0
112,9
19
-4 629
12,1
AMI Alimentation
0
0
0
2,1
0
0,75
AMI Grande pauvreté
0
1
Total BOP CMSS
0
0
0,1
21,1
0
13,9
Total BOP DGPR
0
15
0
15
0
11,5
CHU et AMI humanisation
0
0
- 7
12,2
0
6,5
Plan FTM Résidences sociales/ Aires
d'accueil GdV
0
0
10,8
18,1
0
0
Total BOP DHUP
0
0
3,8
30,3
0
6,5
Accélération CPER Routes
0
89,9
Total BOP CTRA
0
91,3
0
103,3
0
90
Création de places dans les formations
d'infirmiers, d'aides-soignants et d'AES
0
0
0
0,9
-23,6
-1,7
Total BOP DFAS
0
0
0
0,9
-23,6
-1,7
Développement et modernisation du
réseau routier des collectivités locales
0
16
0
11,5
0
11,5
Soutien aux actions de développement
local (CPER, PTIC, fabriques de
territoires et programmes ANCT)
0
113,2
1
85,1
0,8
32
Inclusion numérique
0
0
1,7
11,6
0,2
0,9
Total BOP MCTR
0
129,2
2,7
108,2
1
53,4
Aide au service des clubs et fédérations
0
0
0,2
0,3
0,14
0,22
Revitalisation des internats d'excellence
0
0
2,4
36,6
1,3
15,8
Total BOP MENJS
0
0
2,6
36,8
1,5
16
Création de places
0
0
46,9
46,9
16
16
Total BOP MESR
0
0
46,6
46,9
16
16
Total Programme 364
0
460,7
136,8
1 500,1
-79,4
631,8
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON PAR PROGRAMME
63
Source : direction du budget
En AE, les sous-
exécutions s’expliquent essentiellement par des retraits d’engagements
sur deux dispositifs :
-
Le «
Plan Jeunes - Création de places dans les formations d'infirmiers, d'aides-soignants
et d'AES
» : -23,6
M€, basculé depuis 2023 sur le programme 124 «
Conduite et soutien des
politiques sanitaires et sociales ». Une partie des créations de places prévues initialement
ne s’est par ailleurs pas réalisée
;
-
Le «
Plan Jeunes - Aides au recrutement »
: comme indiqué
s’agissant des redéploiements
de crédits, l'exécution en AE inclut un rétablissement de crédits (
‑
74,3
M€)
correspondant
à une reprise de trésorerie de l'ASP au titre des contrats de professionnalisation.
En CP, les sous-
consommations s’expliquent par une moindre consommation sur
quatre
dispositifs :
-
Sauvegarde de l’emploi
- Activité partielle de longue durée
: la sous-consommation (-
30,5
M€
en AE/CP par rapport à la prévision) s’explique par le report du dernier versement
à l’ASP sur l’exercice
2024, au regard du niveau de trésorerie globale. Cependant, la ligne
spécifique à l’APLD était déficitaire de 55
M€ au 31 décembre 2023. Or, les règl
es de
gestion de ce dispositif ne permettent pas à l’ASP
de compenser les insuffisances de
financement d’un dispositif par les excédents de crédits d’un autre
;
-
Plan Jeunes - Création de places dans les formations d'infirmiers, d'aides-soignants et
d'AES
(-23,6
M€ en AE et
-
1,7M€ en CP), lié au retrait d’engagements et à des
reversements effectués par des régions en CP ;
-
Formation professionnelle
: l’absence de consommation sur cette mesure (103
M€ d’AE
disponibles et 133,7
M€ de CP) s’explique par le repor
t des dépenses prévues sur 2024 ;
-
Soutien aux actions de développement local (CPER, PTIC, fabriques de territoires et
programmes ANCT)
: la sous-
consommation de 37,5M€ est principalement
le fait du plan
« avenir montagne
», dont l’avancement dépend des d
emandes de versements faites par les
collectivités.
De fait, le pilotage de cette ligne est rendu complexe et peut s’étaler sur
plusieurs années, ce qui ne va pas dans le sens de la logique générale de la mission.
C -
Une clôture du programme à préparer
1 -
Des restes à payer conséquents, majoritairement concentrés sur 2024
Les restes à payer au 31 décembre 2023 s’établissent à un niveau élevé mais en baisse
par rapport à 2022 : - 1 452,5
M€
, contre - 2 163, 96
M€ l’an passé. Ils résultent
pour un peu
moins des trois-quarts des restes à payer sur les dispositifs portés par le BOP MTEI.
COUR DES COMPTES
64
Tableau n° 31 :
niveau des restes à payer au 31 décembre 2023, détaillé par budget
opérationnel de programme (en
M€)
Restes à payer
(en
M€)
En % des RAP du
programme
Programme 364 -
Cohésion
(total)
1 452,5
BOP Économie, finances et relances
196,5
13,5
BOP Enseignement supérieur et recherche
0
0
BOP Éducation nationale
19,65
1,6
BOP Transports
65,1
1,35
BOP Prévention des risques
18,5
1,3
BOP Hébergement
0
0
BOP Travail, emploi et insertion
1 035
71,3
BOP Solidarités
7,11
0,4
BOP Cohésion territoriale
110,67
7,6
BOP DFAS
0
0
Source :
Cour des comptes d’après chiffres de la d
irection du Budget
La direction du b
udget précise que l’apurement progressif et continu des restes
-à-payer
constituera l’un des objectifs de gestion pour 2024, avec des plans d’action par ministère
proposé aux différents CBCM.
2 -
Une budgétisation initiale en LFI 2024 à un niveau encore plus réduit de CP
La loi de finances pour 2024 a ouvert 178,9
M€ de CP
nouveaux sur le programme
–
un
montant inférieur de 62 % au niveau des crédits nouveaux autorisés par la LFI pour 2023. Ces
crédits concernent
intégralement les mesures de l’action 07 Cohés
ion territoriale.
3 -
Un dispositif de mesure de la performance devenu obsolète
Le dispositif de mesure de la performance comporte trois indicateurs relatifs :
-
au taux de consommation des crédits ;
-
au dispositif d’activité partielle, donnant lieu à trois sou
s-indicateurs portant sur le
nombre d’entreprises bénéficiaires, de salariés couverts et d’heures chômées, sans
que les données se limitent à la seule APLD ;
-
à l’insertion des jeunes, construit notamment à partir des données d’alternance.
Ces indicateurs n
’ont pas évolué malgré la réduction importante du périmètre d’action
du programme.
Comme déjà indiqué lors de la NEB 2022, l
e premier indicateur relève d’une logique de
gestion et non de mesure de la performance. Le second n’apparaît plus pertinent
au sortir de la
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION PAR
PROGRAMME
65
crise covid au regard du très
faible déploiement de l’activité partielle de longue durée. Il n’est
d’ailleurs fait mention d’aucune cible pour l’année 2023 et suivant
es pour ce dispositif.
Chapitre III
Les perspectives de la mission
Plan de relance
: une
anticipation nécessaire de son extinction
La Cour
a signalé, dans son analyse de l’exécution budgétaire de la mission pour 2022,
la nécessité d
’en
préparer la clôture.
Ce besoin est d’autant plus marqué au terme de l’exercice
2023 que les décalages dans le temps constatés en 2023 se traduisent par un décalage des
échéanciers pluriannuels de CP allant au-delà de 2025, au risque de pérenniser une mission qui
devait n’être que temporaire
. Certains dispositifs, même pour des montants modestes,
pourraient n’êtr
e clos que bien après 2030.
Si une réflexion est engagée en ce sens
, aucune décision n’a encore été prise à ce jour sur
le devenir de la mission
Plan de relance
. Quel que soit le scénario retenu, les opérations de
clôture seront complexes et nécessiteront la mobilisation conjointe des ministères responsables
de BOP, de la direction du budget en tant que RPROG et du réseau des contrôleurs budgétaires
comptables et ministériels (CBCM).
I -
Un décalage dans le temps des derniers paiements qui se
confirme
A -
La soutenabilité budgétaire à court et moyen termes
Le montant des charges à payer au 31 décembre 2023 s’établit à un peu moins de 148
M€,
principalement concentrées sur le programme 362.
Tableau n° 32 :
charges à payer par programme (en
M€)
Programme
2022
2023
362
557,25
134,55
363
47,96
12,36
364
65,27
1,06
Mission
670,48
147,97
Source : direction du budget
COUR DES COMPTES
68
Au 31 décembre 2023, les restes à payer de la mission
27
s’élevaient à 8
581,74
M€
. Ce
montant s’inscrit
en diminution de 4 108,8 M
€ par rapport au
montant constaté fin 2022.
L’ampleur de la diminution
(- 32 %) est similaire pour chacun des trois programmes.
Tableau n° 33 :
restes à payer en fin d’exercice (en
M€)
Programme
2021
2022
2023
362
10 313,75
8 774,50
5 956,45
363
2 959,02
1 752,08
1 172,74
364
3 850,54
2 163,96
1 452,54
Mission
17 123,21
12 690,54
8 581,73
Source : direction du budget
Les restes à payer concernent principalement le programme 362, qui finance un nombre
important de
dispositifs relevant du volet « transformation de l’économie » du plan de relance,
dont la mi
se en œuvre
s’étale sur une période plus longue que les dispositifs du volet «
relance
de l’activité économique
». La part de ces derniers dans les dépenses de la mission tend
logiquement à disparaître. En cohérence avec la nature des dispositifs financés, le programme
362 en porte à lui seul plus des deux tiers (70 %), le programme 364, 17 % et le programme
363, 13 %.
B -
Dans le PLF 2024, un échéancier de paiement qui reporte bien au-
delà de 2026
le terme de l’exécution
L’échéancier
pluriannuel de crédits de paiement présenté dans le projet annuel de
performances annexé au PLF pour 2024 fait apparaître une estimation des restes à payer à la fin
de l’année 2023 supérieure
à ce qui était estimé dans le
PLF pour 2023. En outre, l’échéancier
de consommation de CP reporte au-delà de 2026 le besoin de près de 139
M€
.
27
Les restes à payer correspondent aux AE exécutées, non encore couvertes par des crédits de paiement.
LES PERSPECTIVES DE LA MISSION PLAN DE RELANCE : UNE ANTICIPATION NÉCESSAIRE DE SON EXTINCTION
69
Tableau n° 34 :
évolution entre 2022 et 2023 des CP nouveaux nécessaires (en
M€)
PLF 2023
PLF 2024
Estimation des
restes à payer au
31 décembre 2022
Estimation des
CP nécessaires
au-delà de 2025
sur AE ouvertes
antérieurement à
2023
Estimation des
restes à payer au
31 décembre 2023
Estimation des
CP nécessaires
au-delà de 2026
sur AE ouvertes
antérieurement à
2024
362
5 399,38
463,04
5 100,00
121,23
363
930,77
21,70
730,00
10,90
364
236,49
10,00
1 420,00
6,93
Mission
6 566,26
494,74
7 250,00
139,06
Source : projets annuels de performance annexés aux projets de loi de finances pour 2023 et 2024
Les conditions d’exécution de la mission en 2023 vont toutefois conduire à réviser à la
hausse ces montants, de nombreux décalages ayant été constatés.
En loi de finances initiale pour 2024, des ouvertures de CP ont été prévues à hauteur de
1 1413,97
M€
dont 1 169,08
M€ pour le programme 362, 65,99
M€ pour le programme 363 et
178,90 M
€
pour le programme 364. Aucun ajustem
ent n’est donc intervenu, pour tenir compte
des crédits dont la consommation en 2023 apparaissait peu probable.
La campagne de report sur 2024 des crédits non consommés fin 2023 a conduit à reporter
92,1 % des 526 M€ d’AE et la totalité des 5
694 Md€ de CP
disponibles
28
.
Tableau n° 35 :
reports de crédits 2023 non consommés sur l’exercice 2024
Arrêté du 25 janvier
2024
Arrêté du 12 mars
2024
Total des reports
Reports en % des
crédits 2023 non
consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
362
26,91
0
14,59
3 335,45
41,5
3 335,45
53,9
100
363
1,55
0
226,22
1 490,10
227,77
1 490,10
97,8
100
364
0
0
214,93
868,81
214,93
868,81
99,5
100
Total
mission
28,46
0
455,74
5 694,36
484,2
5 694,36
92,1
100
Source : Cour des comptes
Le niveau des reports démontre un travail de réévaluation
a minima
des besoins de crédits.
Ce dernier doit être poursuivi et amplifié, afin de resserrer les crédits de la mission au strict
nécessaire.
28
Arrêtés du 25 janvier et du 12 mars 2024.
COUR DES COMPTES
70
II -
La fin de la mission budgétaire
Plan de relance
: une
anticipation nécessaire compte-tenu de la complexité des
opérations de clôture
Dans sa note d’analyse de l’exécution
budgétaire en 2022, la Cour insistait sur la nécessité
de préparer la clôture de la mission. Elle recommandait à la direction du budget, «
dans le cadre
de la préparation du projet de loi de finance
s pour 2024, [d’]analyser les dispositifs et mesures
portés par la mission Plan de relance, afin d’identifier ceux qui [devaient] encore être financés
par des crédits relance, ceux destinés à intégrer le périmètre de programmes de droit commun
et ceux qu’il [convenait] d’abandonner
». Elle insistait sur la technicité de ces opérations, au
regard du nombre des mesures et ministères concernés.
La direction du budget indique avoir agi dans ce sens. Dans le cadre de la préparation du
PLF pour 2024, elle a anal
ysé, en lien avec les RBOP, l’opportunité de prolonger certains
dispositifs sur la mission, d’en supprimer certains ou d’opérer leur bascule vers les programmes
de droit commun. Si des opérations de fermetures ont bien eu lieu, la conclusion retenue,
s’agissant des dispositifs donnant toujours lieu à mouvements de crédits, est qu’une bascule sur
des vecteurs de droit commun était encore inopportune du fait de la lourdeur des opérations, du
volume encore élevé de crédits concernés avec le risque d’un
« soclage » dans les programmes
de destination et des enjeux de traçabilité.
L’
architecture budgétaire
n’a donc pas été modifiée
au stade du PLF 2024.
La direction du budget signale également le travail plus fin mené
à l’échelle des trois
programmes, en fin de gestion 2023, visant à effectuer un bilan à date
, à l’échelle des
programmes, des BOP, des briques et des activités, des restes à payer et de cerner les
perspectives de clôture. Mené, au sein de la direction, par chaque bureau sectoriel en lien avec
les ministères RBOP ce travail a permis de procéder sans attendre aux premières suppressions
de la nomenclature relance au 31 décembre 2023. Il servira de fondement aux actions de
nettoyage et de bascule mises
en œuvre en 2024
et constitue un préalable nécessaire à la bascule
intégrale des dispositifs relance vers des programmes classiques.
En effet, les opérations de fermeture des programmes exigent au préalable une série
d’opérations techniques
:
-
un travail initial de repérage des lignes sans restes à payer devra être effectué, afin de
nettoyer chaque programme des mesures inactives ;
-
une deuxième étape consistera, pour ces mesures, à nettoyer les lignes de gestion CHORUS
(il en existe plusieurs pour chaque engagement juridique). Au 1
er
janvier 2024, 16 891
lignes étaient actives pour un montant total de 8,66
Md€
: 12 885 sur le programme 362,
3 140 sur le programme 363 et 866 sur le programme 364 ;
-
des règles seront à prévoir dans l’hypothèse d’une bascule des dispositifs relance ayant
encore des actes de gestion en cours vers des programmes de droit commun. Elles
permettront d’établir les règles d’imputation (par centre financier, domaine fonctionnel et
activité) sur le programme cible, et devront être créées en collaboration avec le/les
ministères. Selon la direction du budget, ces règles de bascule doivent être déterminées à
l’automne, pour intégration dans Chorus par l’AIFE et mise en application à compter de
l’exercice suivant
.
LES PERSPECTIVES DE LA MISSION PLAN DE RELANCE : UNE ANTICIPATION NÉCESSAIRE DE SON EXTINCTION
71
Ce travail pourrait être en partie facilité par la concentration des restes à payer sur un
faible nombre de mesures (selon le CBCM, 1 % des lignes de gestion concentrent 87 % des
RAP fin 2023). L’agence pour l’information financière de l’État (AIFE) pourrait être mobilisée
pour une suppression par traitement automatique des lignes n’ayant pas de crédit
s ou seulement
pour des montants faibles.
La direction du budget dit partager pleinement la nécessité et la volonté de poursuivre en
cours de gestion et en amont des travaux de fin de gestion les opérations de nettoyage sur
l’ensemble de la mission
Plan de relance
.
Elle indique qu’u
n passage en revue des lignes de
poste sera réalisé en 2024 avec les ministères et
l’AIFE
, afin de déterminer les lignes ayant
vocation à être basculées
de manière automatique, afin d’alléger, autant que possible,
la charge
opérationnelle des ministères ordonnateurs. Elle précise cependant que, si ces travaux
impliqueront la sensibilisation et mobilisation d’un grand nombre d’acteurs, pilotés par la
direction, «
aucune organisation ad hoc dédiée spécifiquement à ces opérations
n’est envisagée
à ce stade, ces travaux pouvant s’insérer dans les relations classiques entre la direction, les
responsables de BOP, le réseau du contrôle, dès lors qu’ils constituent un objet prioritaire pour
la communauté financière
». La recommandation n°2 est ajustée en conséquence de manière à
ne plus faire référence à une «
organisation dédiée
».
Le processus, dans son ensemble, n’en demeurera pas moins, par son ampleur, très lourd
et s’étalera sur plusieurs mois. Pour le mener à bien, la mobilisation
de l’ensemble des acteurs
de la mission sera nécessaire : la direction du budget en tant que responsable des trois
programmes, l’ensemble des ministères métiers responsables de BOP et le réseau des CBCM
concernés.
À horizon de moyen terme, la direction du budget indique travailler sur deux hypothèses
de fermeture.
La plus ambitieuse consisterait à regrouper de façon anticipée les crédits des trois
programmes actuels sur un unique programme. Une mission ne pouvant être monoprogramme,
le nouveau programme serait intégré à une mission de droit commun, telle que par exemple la
mission « Investir pour la France de 2030 ». Elle soulève cependant la question de la lourdeur
de l’opération, compte
-tenu du nombre de mesures donnant encore lieu à mouvements de
crédits.
La deuxième hypothèse consisterait à supprimer dès le PLF 2025 le programme
364 -
Cohésion
, compte-tenu du faible nombre de mesures encore actives et de la forte baisse
du montant des mouvements de crédits. La mission
Plan de relance
perdurerait alors avec les
seuls programmes 362 et 363, la suppression de ce dernier pouvant être envisagée en PLF 2026,
selon l’évolution de l’exécution en 2024
.
En revanche, la direction du budget comme le CBCM auprès des ministères économiques
et financiers estiment inenvisageable la suppression complète de la mission et des programmes
avec bascule intégrale des mesures sur des programmes de droit commun, en raison de
l’ampleur des opérations nécessaires. Un tel scénario poserait en outre la question de la
traçabilité des crédits relance et celle du risque de « soclage » des crédits ainsi transférés dans
les programmes de droit commun.
En réalité, les scénarios de la direction du budget sont moins des hypothèses que des
étapes à mener à bien successivement, en commençant, dès le PLF 2025, par la suppression du
programme
Cohésion
, avant qu’il soit statué, en vue du PLF 2026, si la mission peut être
COUR DES COMPTES
72
définitivement close dans toutes ses composantes ou si tout ou partie du programme
Écologie
doit perdurer.
LES PERSPECTIVES DE LA MISSION PLAN DE RELANCE : UNE ANTICIPATION NÉCESSAIRE DE SON EXTINCTION
73
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation nouvelle) : poursuivre en 2024 les opérations nécessaires à la fermeture
de la mission Plan de relance en organisant la pleine mobilisation des responsables de BOP
et CBCM concernés (direction du budget, CBCM, responsables de BOP) ;
3.
(Recommandation nouvelle) : préparer la fermeture du programme 364 en vue du PLF pour
2025 (direction du budget, CBCM, responsables de BOP).
Annexes
COUR DES COMPTES
76
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques portées par la mission
Plan de relance
Le budget de l’État en 202
2
, rapport annuel prévu par le 4° de l’article 58 de la L
olf,
avril 2022
, ainsi que les notes d’exécution budgétaire 202
2 (NEB) relatives à la
mission Plan
d’urgence
, aux
Investissements d’avenir
, aux
Recettes non fiscales
ainsi qu’aux
Participations
financières de l’État
(CAS PFE), disponibles sur www.ccomptes.fr ;
La formation en alternance
, rapport public thématique, juin 2022, disponible sur
www.comptes.fr.
Le plan #1jeune1solution en faveur de l’emploi des jeunes
, insertion au rapport public
annuel 2022, disponible sur www.ccomptes.fr ;
La conception et la mise en œuvre du plan de relance
, communication à la commission
des finances du Sénat, mars 2022, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Les finances publiques locales
, fascicule 2, novembre 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr ;
Les universités à l’horizon 2030 : plus de libertés, plus de responsabilités, Les enjeux
structurels pour la France
, octobre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Le déploiement par l’Anah du dispositif « MaPrimeRénov’ » : premiers enseignements
,
audit flash, octobre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du cinéma pendant la crise sanitaire
,
audit flash, septembre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Le soutien spécifique de l’État au patrimoine pendant la crise sanitaire
, audit flash,
septembre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant pendant la crise sanitaire
, audit
flash, septembre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Une stratégie des finances publiques pour la sortie de crise : concilier soutien à
l’activité et soutenabilité
, juin 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Les finances publiques locales
, fascicule 1, juin 2021, disponible sur www.ccomptes.fr
Le budget de l’État en 2020
, rapport annuel prévu par le 4° de l’article 58 de la L
olf,
mai 2021, ainsi que les notes d’exécution budgétaire 2020 (NEB) relatives à
la mission Plan
d’urgence
, aux
Investissements d’avenir
, aux
Recettes non fiscales
ainsi qu’aux
Participations
financières de l’État
(CAS PFE), disponibles sur www.ccomptes.fr
LES PERSPECTIVES DE LA MISSION PLAN DE RELANCE : UNE ANTICIPATION NÉCESSAIRE DE SON EXTINCTION
77
Annexe n° 2 :
niveau de consommation des crédits par actions des
différents programmes de la mission
Tableau n° 36 :
niveau de consommation par action du programme 362
‑
Écologie
AE
CP
0362-01
6,22
1 557,45
0362-02
-46,18
192,38
0362-03
0,00
147,83
0362-05
0,03
98,68
0362-06
1,77
57,78
0362-07
35,66
379,71
0362-08
6,00
265,23
0362-09
-4,72
117,23
Programme 362
-1,21
2 816,30
Source : données budgétaires extraites au 14 février 2024
Tableau n° 37 :
niveau de consommation par action du programme 363
Compétitivité
0363-01
76,29
70,78
0363-02
0
158,41
0363-03
6,42
9,56
0363-04
15,50
354,11
0363-05-01
0,38
50,38
0363-06
0,35
34,88
Programme 363
98,94
678,12
Source : données budgétaires extraites au 14 février 2024
Tableau n° 38 :
niveau de consommation par action du programme 364 -
Cohésion
AE
CP
0364-02
-80,46
400,97
0364-07
1,03
210,61
0364-08
-0,01
20,40
Total général
-79,44
631,98
Source : données budgétaires extraites au 14 février 2024
COUR DES COMPTES
78
Annexe n° 3 :
c
omité d’évaluation du plan de relance
- éléments
du rapport final intéressant certains des dispositifs portés par la
mission budgétaire
Plan de relance
Le comité d’évaluation du Plan France relance créé par la loi de finances
pour 2021 a rendu public son rapport final le 16 janvier 2024
29
. Pour remplir sa
mission, le comité indique avoir concentré ses travaux, d’une part, sur l’impact
macroéconomique du plan de relance dans son ensemble et, d’autre part, sur
l’analyse détaillée
de certains dispositifs qui, pris ensemble, représentent 50 % de
l’enveloppe budgétaire globale
:
-
La rénovation énergétique des logements privés,
-
La rénovation énergétique des bâtiments publics,
-
Les dispositifs de soutien à la demande de véhicules propres,
-
La décarbonation de l’industrie,
-
Le soutien à l’hydrogène décarboné,
-
L’investissement dans les protéines végétales,
-
La baisse des impôts de production,
-
Le soutien à l’investissement et à la modernisation de l’industrie et le soutien à
«
l’industrie du
futur »,
-
Le renforcement des fonds propres,
-
L’activité partielle de longue durée,
-
Le renforcement du dispositif FNE-formation et
-
Le plan « 1 jeune, 1 solution ».
Le champ couvert excède celui de la mission budgétaire
Plan de relance
et
inclut des dispos
itifs portés par d’autres vecteurs, tels par exemple que la baisse des
impôts de production.
Dans son rapport, le comité souligne la difficulté à évaluer le plan. Le recul
manque encore pour mener une évaluation complète, de nombreux dispositifs étant
encore en cours de déploiement ou non totalement achevés. Les données manquent
parfois au-delà de 2021 (cas des impôts de production), sont partielles (APLD,
FNE-
formation, MaPrimeRénov’) ou portent sur des données attendues et non pas
celles constatées (décar
bonation de l’industrie, rénovation des bâtiments publics,
MaPrimeRénov’).
L’impact de long terme de certaines mesures ne permet pas d’en
évaluer l’effet sur les toutes premières années de mise en œuvre (cas du plan «
1
jeune 1 solution »).
À
l’échelle glo
bale, le comité estime que «
l’objectif macroéconomique de
court terme [de retrouver à l’été 2022 le niveau de PIB d’avant
-crise] a été atteint,
mais [que] la contribution spécifique de France relance a été minoritaire
». La
contribution du plan de relance
à la reprise de l’activité est considérée comme
minoritaire par rapport à l’effet
-rebond notamment engendré par la levée des
29
Le
rapport
et
ses
annexes
sont
disponibles
sur
le
site
de
France
Stratégie.
ANNEXES
79
restrictions sanitaires. Dès le quatrième trimestre 2021, l’activité a ralenti et la
croissance du PIB n’a atteint que 1,3
% sur les trois derniers trimestres, du fait des
évolutions du contexte international, des conséquences de la guerre en Ukraine, de
la remontée des taux…Au troisième trimestre 2023, le PIB français s’
est établi à
1,7 % au
‑
dessus de son niveau du 4ème trimestre 2019, contre + 2,3 % pour la zone
euro (hors Irlande). Enfin, le retour du PIB à son niveau d’avant
-
crise n’efface par
la croissance perdue de l’économie, c’est
-à-dire celle qui aurait été constatée en
l’absence de crise.
Les principaux constats généraux du rapport sont les suivants :
-
Les objectifs d’engagement des dépenses sont globalement atteints (93
% fin
novembre 2023 pour un objectif de 100 % fin 2022), le taux de décaissement
global s’établit à 73
% et le plan de relance est déployé sur tout le territoire ;
-
Des effets significatifs sur l’emploi ont été identifiés par le comité s’agissant
de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage et
des mesures de soutien à la
rénovation des bâtiments. Le coût par emploi crée du plan de relance est mesuré
par l’OFCE à
84
000€ en moyenne. Le plan «
1 jeune 1 solution » a touché un
large public : les jeunes les moins qualifiés sont plus nombreux dans les
dispositifs depuis 2019 mais leur nombre a moins progressé que pour
l’ensemble des jeunes. S’agissant de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage, les
études suggèrent qu’environ 80
000 emplois auraient été créés en 2020 grâce à
elle (dont 55 000 au-dessus du bac), soit une moyenne de 20
000€ par emploi
créé. La montée en charge de l’APLD n’a pu être évaluée de façon rigou
reuse
mais elle semble avoir été plus lente que prévu, compte-tenu des conditions très
favorables maintenues jusqu’au printemps 2021, s’agissant de l’activité
partielle de droit commun.
-
S’agissant du bonus automobile et du soutien à la décarbonation de l’
industrie,
des effets significatifs sur les émissions de CO2 ont été identifiés. Le dispositif
de bonus-malus automobile expliquerait 40 % de la progression de la part de
marché des véhicules électriques. L’évaluation des dispositifs de décarbonation
ne peut encore être totalement évaluée
-
Les rénovations globales subventionnées dans le cadre de MaPrimeRénov’ et
de la rénovation énergétique des bâtiments publics sont très minoritaires.
MaPrimeRénov’ peine à déclencher des rénovations d’ampleur, même si le
c
iblage de l’aide vers les ménages modestes et très modestes (ils bénéficient de
83
% du montant des primes en 2022) doit contribuer à limiter l’effet d’aubaine.
Les économies annoncées s’agissant de la rénovation des bâtiments publics
sont en moyenne de l’
ordre de 40 % mais ne portent que sur une part très faible
de l’immobilier public.
Le comité identifie des points de vigilance. Il juge insuffisant le ciblage de
certaines dispositifs, notamment s’agissant des dispositifs de modernisation de
l’industrie tels qu’
« Industrie du futur », «
qui n’ont pas été utilisés pour des
investissements dans les technologies les plus récentes », ou des rénovations
subventionnées trop peu globales.
Si le comité clôt ses travaux à travers ce rapport final, France Stratégies
finance certains projets de recherche pour continuer d’évaluer, sur la durée, l’effet
macroéconomique du plan de relance.
COUR DES COMPTES
80
Annexe n° 4 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exé
cution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Etablir,
pour
la
clôture
de
l’exercice 2023, un rapport de
synthèse sur l’exécution réelle des
crédits de la mission par les
ministères
et
les
opérateurs,
précisant les modalités de reprise
des crédits en cas de sous-
consommation
(direction
du
budget).
S’agissant des crédits gérés par les opérateurs, la
direction du budget indique que dans le cadre de
la campagne du rapport annuel de performance
2023, un tableau ad hoc relatif à la situation 2023
des opérateurs relance sera constitué. Le RAP
2022 ne mentionne cependant que les crédits de
la mission alloués aux opérateurs et non le niveau
d’exécution de ces crédits par ces
mêmes
opérateurs.
S’agissant des crédits transférés,
la DB indique
consolider, dans la perspective de l’élaboration
du RAP 2023, les données d’exécution en 2023
sur les crédits transférés vers les programmes de
droit commun, quelle que soit leur date de
transfert.
Les éléments fournis
par la DB témoignent
des efforts de
consolidation mais ne
répondent que
partiellement à la
recommandation de la
Cour, faute de
dispositif de suivi de
l’exécution du plan
consolidant l’exécution
des crédits de la
mission,
l’exécution
des crédits relance
transférés et
l’exécution des crédits
versés aux opérateurs.
Non mise en
œuvre
2
Dans le cadre de la préparation
du projet de loi de finances pour
2024, analyser les dispositifs et
mesures portés par la mission
Plan de
relance, afin d’identifier
ceux qui doivent encore être
financés par des crédits relance,
ceux
destinés
à
intégrer
le
périmètre des programmes de
droit
commun
et
ceux
qu’il
convient d’abandonner (direction
du budget).
«
(…)il convient de distinguer deux v
olets
distincts d’analyse, et au sein de ceux
-ci de
distinguer l’analyse et la mise en œuvre
opérationnelle :
- Au cours de la budgétisation 2024, de
manière classique et telle qu’évoquée lors
des échanges de l’an dernier sur la NEB,
l’analyse de l’opport
unité de prolonger des
dispositifs exécutés sur la mission ou non,
d’éteindre certains, ou d’en prolonger
d’autres sur des vecteurs de «
droit
commun » au sein de la trajectoire de
chaque ministère concerné a bien été
conduite ;
-
Un autre volet d’analyse a concerné
l’opportunité de maintenir sur le vecteur
« mission « Plan de relance »
» l’exécution
de dispositifs engagés mais non finalisés,
plutôt que de basculer sur des programmes
de droit commun. La conclusion de cette
analyse a été que, au regard du nombre de
dispositifs encore ouverts, d’engagements
non finalisés, et des volumes de CP restant
à décaisser, une bascule sur des vecteurs de
droit commun était inopportune (enjeux de
soclage de crédits, de traçabilité, de suivi,
d’
ampleur des opérations techniques de
natures à retarder l’exécution).
Ainsi, dans cette seconde phase, plus
opérationnelle et uniquement pertinente dès
lors que l’exécution était plus avancée, un
travail plus fin a été mené en fin de gestion
2023 à l’éche
lle de la mission Plan de
relance,
avec
un
détail
par
Si la mobilisation des
RPROG dans ce travail
a été variable, force est
de constater que des
démarches sont
engagées en ce sens.
Les opérations de
préparation de la
fermeture de la mission
vont obliger à
systématiser et
amplifier ces mesures
de nettoyage et de
préparation des
bascules.
Mise en
œuvre
totalement
ANNEXES
81
programme/BOP/brique/activités.
Il
a
permis d’effectuer un bilan à date
-
provisoire car dépendant de l’atterrissage
budgétaire 2023- des restes-à-payer par
ministères et dispositifs et d’échanger sur le
s
perspectives de clôture. Chaque ministère a
été interrogé par son bureau sectoriel
référent et les services du contrôle afin de
recenser
les
dispositifs
à
clôturer,
susceptibles d’être clôturés en 2024, ou
encore
vivants
sur
une
trajectoire
pluriannuelle.
Ce travail d’analyse nous a permis de
procéder
sans
attendre
aux
premières
suppressions de la nomenclature relance au
31 décembre 2023, et constitue une base
solide
pour
le
plan
d’action
(nettoyage/bascule) qui sera mis en œuvre en
2024. De nouvelles suppressions de la
nomenclature relance sont ainsi à attendre au
31 décembre 2024, et sont déjà en cours
d’analyse.
En ce sens, la recommandation de la Cour a
pleinement été respectée. En parallèle, en
cours d’année, des messages ont été passés
afin, d’abord
, de finaliser les engagements,
ensuite de les clôturer chaque fois que cela
était possible. C’est cette phase qui est plus
particulièrement visée par l’analyse qui suit,
qui
ne
recoupe
pas
totalement
la
recommandation mise en regard ».