FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Régimes sociaux et de retraite »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES PROJETS DE RECOMMANDATIONS
........................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
A - Une programmation qui repose essentiellement sur des hypothèses exogènes
....................................
13
B - Une architecture de la mission appelée à connaître de fortes évolutions en 2024 et 2025
...................
14
C - La budgétisation initiale 2023 a été identique au montant voté en loi de finances
..............................
16
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
16
A - Une réserve de précaution levée en fin de gestion
...............................................................................
16
B - Des crédits ouverts en LFI qui ont été suffisants
.................................................................................
17
C - Des annulations de crédits en loi de finances de fin de gestion
...........................................................
19
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
20
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
22
A - Des régimes structurellement déséquilibrés
.........................................................................................
22
B -
Une tendance à la baisse des crédits contrecarrée par l’accélération de l’inflation
..............................
23
C - Un nouveau schéma global de financement des régimes spéciaux fermés qui va profondément affecter
le périmètre et le budget de la mission
.......................................................................................................
25
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
28
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
30
I - PROGRAMME 195 -
RÉGIMES DE RETRAITE DES MINES, DE LA SEITA ET DIVERS
......
30
II - PROGRAMME 197 -
RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS
...................................................................................................................................................................
31
III - PROGRAMME 198 -
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS
TERRESTRES
..........................................................................................................................................
32
A - La CPRP SNCF
...................................................................................................................................
32
B - La CRP RATP
......................................................................................................................................
34
IV - LA PERFORMANCE
.......................................................................................................................
35
A - Une maquette de performance inchangée et toujours perfectible
........................................................
35
B - Une justification au premier euro à consolider, un suivi des réformes toujours lacunaire
...................
37
V - LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX JEUNES DE 15 À 25 ANS
...................................................
38
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT À LA POLITIQUE
DES
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
............................................................................
41
I - LES DÉPENSES FISCALES ET TAXES AFFECTÉES
................................................................
41
II - LES OPÉRATEURS
.........................................................................................................................
41
A -
Le financement de l’Énim, seul opérateur de la mission
.....................................................................
41
B -
Des caisses de sécurité sociale qui font aussi l’objet d’un suivi dans le périmètre de la mission
........
44
III -
L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE TOTALE (BUDGÉTAIRE, FISCALE, EXTRA-
BUDGÉTAIRE) SUR MOYENNE PÉRIODE
......................................................................................
46
COUR DES COMPTES
4
A - Synthèse de la dép
ense de l’État consacrée aux retraites
.....................................................................
46
B - Suivi sur moyenne période de la dépense budgétaire de la mission
.....................................................
47
ANNEXES
............................................................................
ERREUR ! SIGNET NON DÉFINI.
Synthèse
La mission interministérielle
Régimes sociaux et de retraite
(RSR) regroupe
principalement les subventions accordées par l’État à différents régimes spéciaux de retraite.
Elle est organisée en trois programmes sectoriels qui relèvent de différents ministères : le
programme 195 -
Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers
et le programme 198 -
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
(qui comprend essentiellement les
subventions d’équilibre
des régimes de retraite des agents de la SNCF et de la RATP), qui
dépendent du ministère chargé des finances, ainsi que le programme 197 -
Régime de retraite
et de sécurité sociale des marins
, qui dépend du ministère de la transition écologique et de la
cohésion des territoires.
Les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2023 au titre de la mission se
sont élevés à 6 136,9
M€, soit plus que les crédits consommés en 2022 (6
077,4
M€)
malgré la
sortie du
congé de fin d’activité des routiers (
CFA) du périmètre de la mission (146,2
M€
exécutés en 2022).
Un exercice 2023 caractérisé par une programmation satisfaisante des dépenses, à
l’exception de
celles en faveur de la CPRP SNCF
Les crédits de la mission étaient programmés à hauteur de 6 136,9
M€
dans le projet de
loi de finances (PLF)
pour 2023. Le montant retenu dans la LFI pour 2023 a été d’un montant
égal. La mission n’a donc pas connu d’écarts entre la prévision en PLF 2023 et la LFI 2023.
Il faut déduire de ce montant un transfert de crédits de 1,5
M€ intervenu en cours d’
année
afin de corriger un oubli dans le transfert du co
ngé de fin d’activité des routiers
au
programme 203 -
Infrastructures et services de transports
de la mission
Écologie, développement
et mobilités durables
. L’autorisation budgétaire sur la mission porte donc
in fine
sur 6 135,4
M€.
L
’exécution de la mission s’
est élevée à 5 932,3
M€
, soit une sous-exécution de 203,1 M
€
(- 3,3 %) par rapport à la LFI 2023 après correction du transfert du reliquat des crédits du CFA.
Cette sous-exécution résulte essentiellement
d’
une augmentation des produits de 123
M€ et
d’
une baisse des charges à hauteur de 87,5
M€
pour la CPRP SNCF (soit des évolutions
favorables d’un montant total de 210
M€ par rapport à la LFI) qui ont co
nduit à diminuer la
subvention d’équilibre au régime spécial de la SNCF
à 3 244,23
M€ (
- 205,8
M€).
COUR DES COMPTES
6
Une consommation de crédits quasi-stable à périmètre de la mission constant
Les dépenses de la mission ont diminué de 2,4 % (- 145,1
M€ en AE
et en CP) par
rapport à 2022. Cette baisse résulte du fait qu
’elle
ne comprend plus les crédits finançant le
CFA (146,2
M€ en exécution en 2022), qui ont été transférés au
programme 203. À périmètre
constant, les dépenses de la mission ont augmenté de 1,1
M€ par
rapport à 2022.
De fortes incertitudes sur le périmètre et les crédits de la mission pour les
exercices à venir
La loi de finances pour 2024 a transféré le financement les régimes de retraite du ministère
de la culture (Opéra national de Paris et Comédie française) au programme 195 -
Régimes de
retraite des mines, de la Seita et divers
. Ce mouvement préfigure les conséquences budgétaires
découlant de la fermeture de cinq régimes spéciaux actée par la loi de financement rectificative
de la sécurité sociale (
LFRSS) pour 2023 et de la mise en place d’un schéma global de
financement de l’ensemble des régimes spéciaux fermés courant 2024. Ceux
-ci seront
désormais équilibrés par le régime général et non plus directement par l’État. Ils sortiraient
donc du champ de la mission.
À l’exception du programme 197
-
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins
,
tous les programmes actuellement portés par la mission seront donc affectés par cette réforme.
Le programme 195 ne porterait plus que les crédits des régimes spéciaux demeurant ouverts,
soit à ce stade ceux des régimes de la Comédie française et de l’Opéra national de Paris. La fin
d’un financement budgétaire direct des régimes de la RATP et de la SNCF affectera
pareillement, dès 2025, le programme 198, qui se trouverait privé de son objet initial.
La loi prévoit, à compter du 1
er
janvier 2025, une compensation intégrale
par l’
État des
charges du régime général découlant de sa nouvelle mission d’équilibrage des régimes spéciaux
fermés. La Cour considère que celle-
ci devrait s’effectuer par des crédits budgétaires prévus
annuellement par un programme de la loi de finances, et non par une affectation de recettes,
dont l’évolution spontanée ne serait pas corrélée à celle des charges d’équilibrage pour le
régime général. Ces dernières sont en outre susceptibles
d’
être affectées par des décisions
concernant les paramètres de ces régimes.
Récapitulatif des projets de recommandations
1.
(Recommandation modifiée) Pour améliorer l’information du Parlement, regrouper les
régimes spéciaux de retraite subventionnés directement ou indirectement par l’É
tat au sein
d’une même mission (
direction du budget
).
2.
(Recommandation nouvelle) Pour garantir au régime général la compensation intégrale des
charges découlant de l’équilibrage des régimes spéciaux fermés, procéder à l’é
valuation
annuelle de ces charges et les compenser au régime général par des crédits budgétaires
(
direction du budget, direction de la sécurité sociale
).
3.
(Recommandation réitérée) Définir, dans le cadre des projets et rapports annuels de
performance,
des indicateurs harmonisés de délai de liquidation et d’exactitude des
montants de prestations servies (
direction du budget, direction générale des affaires
maritimes, de la pêche et de l’aquaculture, direction de la sécuri
té sociale
).
4.
(Recommandation reformulée) Présenter les comptes de résultat simplifiés des principaux
régimes de la mission (en LFI, selon les dernières prévisions et en exécution) et leurs sous-
jacents, ainsi que les éva
luations disponibles de l’incidence financière des réformes mises
en œuvre sur les régimes spéciaux de retraite, que ceux
-ci soient ouverts ou fermés
(
direction du budget, direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de
l’aquaculture
).
Introduction
La mission interministérielle
Régimes sociaux et de retraite
(RSR) regroupe
principalement les subventions accordées par l’État à différents régimes spéciaux de retraite.
Elle est organisée en trois programmes sectoriels qui relèvent de ministères différents :
-
le programme 195 - Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers et le programme
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres dépendent du ministère chargé
des finances ;
-
le programme 197 -
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins
relève du
ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, la direction générale
des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA) en ayant la
responsabilité.
La quasi-totalité des crédits de cette mission (99,8 %) relève
du titre 6. Il s’agit de
dépenses d
’intervention visant à financer les prestations d’assurance vieillesse versées aux
assurés relevant de ces régimes spéciaux. Les 0,2 % de crédits restants relèvent du titre 3 et sont
destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement de l’Établissement nati
onal des invalides de
la marine (Énim), unique opérateur relevant de la mission, chargé de la gestion de la protection
sociale des marins.
Les programmes de la mission ne rémunèrent ainsi directement aucun ETPT et aucune
dépense fiscale n’y est rattachée.
La subvention pour charges de service public versée à l’
Énim
couvre toutefois une partie de la masse salariale de l’établissement et finance donc
indirectement des emplois.
Le périmètre de la mission a évolué en 2023, puisque le congé de fin d’activité d
es routiers
(CFA)
1
a été transféré à un autre programme, en application d’une recommandation de la Cour
visant à améliorer la cohérence de la mission.
Ce périmètre évoluera à nouveau en 2024, puisque la loi de finances pour 2024 organise
le transfert du financement des régimes de retraite du domaine de la culture
–
Comédie française
et Opéra national de Paris - du programme 131
–
Création
au programme 195 -
Régimes de
retraite des mines, de la Seita et divers
.
1
Ce dispositif sectoriel créé par un accord du 28 mars 1997 avait pour objectif une fin d’activité des conducteurs
de transports routiers et collectifs à 55 ans, pour un âge de liquidation de la retraite fixé à 60
ans à l’époque. Il était
financé par des contributions patronales pour la prise en charge des bénéficiaires entre 55 ans et 57,5 ans et par
des crédits budgétaires de l’État portés par le programme 198 entre 57,5
ans et 60 ans. Si les paramètres ont évolué,
le principe d’un cofinancement par l’État a perduré. S’agissant d’un dispositif sectoriel ne portant pas sur le
versement de pensions de retraite, la Cour estimait que les crédits budgétaires correspondant à la part du
financement supportée par l’État ne devaient pas figurer dans la mission
Régimes sociaux et de retraite
, mais être
portés par un programme budgétaire relevant du ministère chargé des transports.
COUR DES COMPTES
10
Il sera profondément transformé en 2025. La loi de financement de la sécurité sociale
(LFSS) pour 2024 prévoit le principe d’un schéma global de financement des régimes spéciaux
fermés dont l’une des conséquences sera de mettre fin au financement direct par l’État des
régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP (programme 198), ainsi que des régimes fermés
du programme 195 (mines, Seita, ORTF, etc.). Ceux-ci vont donc sortir du périmètre de la
mission. À partir de 2025, leur financement sera organisé par la LFSS au titre des relations
financières entre
l’État et le régime général, ce dernier étant désormais chargé de l’équilibrage
de l’ensemble des régimes spéciaux fermés.
Il n’est à ce stade pas décidé si les financements de l’État au régime général, au titre de
la couverture de ses engagements passés envers les régimes spéciaux, seront organisés par des
financements budgétaires ni, si tel est le cas, si les crédits correspondants relèveront de la
mission
Régimes sociaux et de retraite
.
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2023 par programme à périmètre courant
En M€
AE
Évolution
LFI 2023/LFI 2022
CP
Évolution
LFI 2023/LFI 2022
Programme 195
1 056,3
+ 3,74 %
1 056,3
+ 3,74 %
Programme 197
802,0
0,00 %
802,0
0,00 %
Programme 198
4 278,6
- 1,73 %
4 278,6
- 1,73 %
Mission
6 136,9
- 0,56 %
6 136,9
- 0,56 %
Source : Cour des comptes
d’après les données des
responsables de programme
INTRODUCTION
11
Mission gestion des finances publiques
Programme 195
–
Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers
Programme 197 - Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins
Programme 198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source :
Cour des comptes, équipe de synthèse du rapport sur le budget de l’État
Graphique n° 2 :
les dépenses de la mission par titre
–
exécution 2023 (%, CP)
Source : Cour des comptes
0,80
1,06
4,07
5,93
0
1
2
3
4
5
6
7
P.197
P.195
P.198
Total mission
99,83%
0,17%
Dépenses d'intervention
Dépenses de fonctionnement
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Une programmation qui repose essentiellement sur des hypothèses
exogènes
Les dépenses subventionnées par
la mission, pour l’essentiel des subventions publiques à
des régimes spéciaux de retraite, ont un caractère obligatoire et dépendent de déterminants
démographiques, écon
omiques et réglementaires à l’égard desquels les responsables de
programme disposent de peu de marges de manœuvre.
Ces subventions publiques, qui complètent les autres ressources des régimes concernés,
dépendent par construction des dépenses annuelles constatées et du niveau des ressources hors
subventions. Or, les dépenses des régimes sont peu maîtrisables : elles sont fonction du nombre
de retraités, donc des départs à la retraite et des décès annuels, et du montant de la pension
moyenne, qui évolue lui-même en fonction du taux de revalorisation et du remplacement des
pensions des retraités décédés par celles des nouveaux retraités.
Les ressources hors subventions sont constituées pour l’essentiel des cotisations, dont le
montant évolue en fonction de la masse salariale et des taux de cotisation. Elles proviennent
aussi, pour la plupart des régimes subventionnés par la mission, de transferts de compensation
démographique qui sont difficiles à prévoir avec précision.
L’enjeu de budgétisation tient donc à l
a robustesse des prévisions macro-économiques
retenues (inflation, croissance économique, etc.) et à la qualité des informations micro-
économiques (comportements de départ à la retraite, niveau des rémunérations, etc.) que
peuvent connaî
tre les caisses. L’
exercice de la fonction de responsable
d’un programme se situe
ainsi en large partie dans les échanges avec les caisses visant à apprécier la qualité des
prévisions de dépenses et de ressources des régimes (hypothèses retenues, robustesse des
modèles, etc.).
Enfin, des évolutions statutaires peuvent affecter les crédits de la mission. Ce sera le cas
à compter de l’exercice 2025, en fonction des arbitrages qui seront pris sur le schéma de
financement simplifié des régimes spéciaux fermés prévu par l’article
15 de la LFSS pour 2024.
COUR DES COMPTES
14
B -
Une architecture de la mission appelée à connaître de fortes
évolutions en 2024 et 2025
Ainsi que la Cour l’a signalé dans ses précédentes notes d’analyse de l’
exécution
budgétaire et dans le référé du Premier président du 19 juillet 2017
2
, l’architecture globale de
la mission et son pilotage apparaissaient insatisfaisants à trois titres :
-
la responsabilité du programme 198
–
Régimes sociaux et de retraite des transports
terrestres
confiée à la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités
(DGITM) ;
-
l’intégration à la mission d’un dispositif de soutien sectoriel (le congé de fin d’activité
des
routiers ou CFA) ;
-
l’exclusion du périmètre de la mission d’
un certain nombre de régimes sociaux et de retraite
fi
nancés par le budget de l’État
.
Sur les deux premiers points, des dispositions ont été prises en réponse aux
recommandations de la Cour. Elles sont effectives à partir de l’exercice 2023
:
-
le programme 198 relève désormais de la responsabilité de la direction du budget ;
-
le CFA reste de la responsabilité de la DGITM, mais la direction du budget a transféré ses
crédits à une mission et un programme portant des dépenses sectorielles.
Le programme 203
Infrastructures et services de transports
de la mission
Écologie,
développement et mobilités durables
s’est vu transférer
au 1
er
janvier 2023 les crédits relatifs au
CFA, depuis le programme 198
3
. Toutefois, si la charge du CFA a bien été transférée au
1
er
janvier 2023, son volet concernant la retraite complémentaire des conducteurs roulants,
gérée par la Caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance du transport
(Carcept), est demeuré par omission à la charge du programme 198 à hauteur de 1,48
M€ (
en
AE et en
CP) alors qu’il aurait dû être trans
féré avec le CFA. Un décret de transfert est intervenu
au cours de la gestion, le programme 203 assumant cette dépense sur ses crédits dans l’attente
de la réception des fonds en provenance du programme 198. Cette situation confuse a été
régularisée avec le transfert définitif du dispositif concernant la Carcept au programme 203 en
loi de finances pour 2024.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2024 a modifié le programme 195
–
Régime de retraite
des mines, de la Seita et divers
. Celui-ci va désormais financer les régimes de retraite dans le
champ du ministère de la culture (Opéra national de Paris et Comédie française). Les crédits
2024 correspondants sont transférés depuis le programme 131 -
Création
, auquel ces régimes
demeurent affectés pour l’exerc
ice 2023.
Si le regroupement des régimes spéciaux au sein de la mission
va dans le sens d’
une
recommandation de la Cour, cette affectation au programme 195 des crédits à destination de
2
Référé n° 2017-2207 relatif aux r
ecommandations des notes d’exécution budgétaire susceptibles d’être mises en
œuvre dans la prochaine
loi de finances
adressé au ministre de l’action et comptes publics.
3
Le périmètre de la mission a déjà évolué en 2020 dans un souci de cohérence d’ensemble de la mission. L
a LFI
2020 a prévu, à compter du 1
er
janvier 2020, de ne plus financer par des crédits budgétaires le régime
complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles qui a disparu ainsi de la maquette de la mission.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
régimes spéciaux ouverts pose question sur le plan technique, puisque ce programme ne
concernait jusqu’à présent que des régimes spéciaux fermés.
Elle est toutefois à apprécier au
regard des fermetures de régimes spéciaux aux nouveaux embauchés à compter du
1
er
septembre 2023 par la LFRSS pour 2023
4
et du schéma global de financement des régimes
spéciaux fermés prévu par la LFSS pour 2024, qui vont avoir des conséquences importantes
pour l’architecture budgétaire de l’État (voir
infra
1.3.3). En effet, ces évolutions vont conduire
à sortir du champ de la mission tous les régimes spéciaux fermés, qui seront désormais
équilibrés par le régime général et non plus directement par l’État.
À l’exception du programme 197 –
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins
,
tous les programmes actuellement portés par la mission seront donc affectés par cette réforme.
Le programme 195 ne porterait plus que les crédits des régimes spéciaux demeurant ouverts
(régimes de la comédie française et de l’opéra national de Paris). L’avenir du programme 198
n’est à ce stade pas arrêté
; il p
ourrait porter à compter de l’exercice 2025 les crédits budgétaires
destinés au régime général en couverture du financement des engagements passés de l’État à
l’égard des régimes spéciaux fermés.
Dans ce contexte, il n’en reste pas moins que, conformément aux recommandations
réitérées de la Cour, l’information complète du Parlement gagnerait à ce que les régimes
spéciaux soient regroupés au sein de la même mission.
La direction du budget reste réservée sur l’opportunité de faire évoluer à court terme le
périmètre de la mission en ce sens, considérant en particulier que l’objectif de lisibilité est
assuré à travers le « jaune » Pensions annexé au projet de loi de finances. Or, le fait que ce
document comporte tous les ans un tableau retraçant les financements de l’État vers les régimes
spéciaux et d’autres régimes n’est pas suffisant.
Cette évolution du périmètre de la mission apparaît nécessaire, par souci de cohérence et
pour afficher de manière exhaustive l’effort budgétaire de l’État
au bénéfice des régimes
spéciaux de retraite, ce qui conduit à réitérer la recommandation relative au périmètre de la
mission
–
qui est également l’une des
recommandations du rapporteur spécial de la mission
figurant en annexe du rapport fait au nom de la commission des finances,
de l’économie
générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2023
5
.
4
Régimes de retraite de la RATP, des industries électriques et gazières (IEG), de la Banque de France, des clercs
de notaire (CRPCEN) et du conseil économique, social et environnemental (Cese).
5
Assemblée nationale, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, annexe n°
38
du rapport, M. Benoît Mournet, rapporteur spécial de la mission.
COUR DES COMPTES
16
C -
La budgétisation initiale 2023 a été identique au montant voté en loi
de finances
La budgétisation initiale des crédits de la mission s’est attachée à prendre en compte les
dernières prévisions des déterminants de la dépense, dont on a souligné la complexité.
Les crédits de la mission étaient programmés à hauteur de 6 137
M€ en PLF pour 2023.
Le montant retenu dans la LFI pour 2023 a été d’un montant exactement égal. La mission n’a
donc pas connu d’écarts entre la prévision en PLF 2023 et la LFI 2023.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
Une réserve de précaution levée en fin de gestion
La réserve constituée sur le programme 195 (52,8
M€ au taux commun de 5
%) a été
complétée par un « surgel » de 10,6
M€ en mai 2023.
La réserve a été totalement dégelée en fin
de gestion et la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2023
6
a procédé à une ouverture
de crédit de 2,2
M€
sur le programme 195.
Conformément à la LFI 2023, 802,0
M€ ont été ouverts pour le programme 197
–
Régimes
de retraite et de sécurité sociale des marins
, dont 47,7
M€ de réserve de précaution. Le
solde
de 67
M€ a été versé à l’
É
nim fin novembre 2023 afin qu’il puisse faire face aux dépenses de
la branche vieillesse (66
M€ le 25 novembre
en crédits
d’intervention et 1
M€ le
29 novembre 2023 au titre de la subvention pour charges de service public). La réserve de
précaution a été entièrement levée en fin de gestion.
La réserve constituée sur le programme 198 (222,5
M€ intégrant une majoration de
8,5 M
€ au titre du redéploiement de la réserve ministérielle) a été complétée par un «
surgel »
de 44,5
M€
en mai 2023. Cette réserve totale de 267
M€ a été annulée à hauteur de 188,9
M€
en LFFG pour 2023,
assortie d’
une levée de réserve de 78,1
M€ au titre du schéma de fin de
gestion.
Un transfert de crédits du programme 198 à destination du programme 203
Infrastructures et services de transports
de la mission
Écologie, développement et mobilité
durables
d'un montant de 1,475
M€ en AE et CP
a été effectué par décret en novembre 2023
pour le remboursement des frais avancés par la Carcept, à la suite de son omission dans le
transfert des crédits du CFA au programme 203 prévu par la loi de finances pour 2023.
6
Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Tableau n° 2 :
évolution de la réserve de précaution par programme
au cours de l’exercice 2023
Taux de mise
en réserve
Montant mis
en réserve
LFFG pour
2023
Dégel de la
réserve
novembre
2023 (b)
Dégel en
gestion (b)/(a)
P 195
5 %
63,4
M€
-
63,4
M€
100 %
P 197
5 %
31,8
M€
-
31,8
M€
100 %
P 198
5 %
267
M€
- 188,9
M€
78,1
M€ *
29 %
Source : Cour des comptes à partir des données des responsables de programme
La Cour maintient ses réserves sur la pratique du gel de crédits sur la mission.
L’annulation de crédits en LFR
ou en LFFG ne nécessite pas leur gel préalable.
La mise en réserve ainsi effectuée demeure purement faciale pour une mission qui couvre
des dépenses non pilotables dans leur quasi-
intégralité. Conformément à l’article 51
7
de la
LOLF, cette pratique a pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un
outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives, mais les
possibilités de régulation sur la mission sont quasi-nulles.
La direction du budget considère que la réserve de précaution permet principalement une
plus grande vigilance des responsables de programme et ne souhaite pas faire d’exception
à
l
’application du
principe de mise en réserve. Les responsables des programmes estiment quant
à eux que la réserve ayant été levée suffisamment tôt, ce système ne crée pas de risque
particulier, mais suppose une certaine prudence en termes de gestion pour assurer la continuité
des opérations de versement aux organismes bénéficiaires.
B -
Des crédits ouverts en LFI qui ont été suffisants
À l’échelle de la mission, l’exécution s’élève à 5
932,3
Md€, contre 6
136,9
M€
initialement prévu par la LFI pour 2023, soit une sous-exécution de 203,1
M€,
(- 3,3 % ) après
prise en compte du transfert de 1,48
M€ au programme 203 pour corriger l’oubli d’un reliquat
de crédits liés aux CFA.
7
Article 51, 4°bis : «
des
mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses
[…] en particulier […] le taux de mise en réserve
».
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 3 :
synthèse des crédits programmés en LFI et consommés
Programme 195
Programme 197
Programme 198
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2020
1 203,4
1 203,4
823,2
823,2
4 201,0
4 201,0
6 227,5
6 227,5
Exécution 2020
1 199,50
1 199,50
823,2
823,2
4 222,5
4 221,6
6 245,2
6 244,3
LFI 2021
1 148,7
1 148,7
809,6
809,6
4 195,0
4 195,0
6 153,3
6 153,3
Exécution 2021
1 129,8
1 129,8
809,6
809,6
4 168,1
4 169,0
6 107,5
6 108,3
LFI 2022
1 095,8
1 095,8
802
802
4 204,5
4 204,5
6 102,4
6 102,4
Report 2021
4,9
4
4,9
4
Décret d’avance
- 27,3
- 27,3
- 18,7
- 18,7
- 98,9
- 98,9
- 144,9
- 144,9
LFR 16/08/22
25,3
25,3
20
20
132,4
132,4
177,6
177,6
LFR 01/12/22
- 0,3
- 0,3
- 60,9
- 60,1
- 61,2
- 60,4
Exécution 2022
1 092,2
1 092,2
803,3
803,3
4 181,9
4 181,9
6 077,4
6 077,4
LFI 2023
1 056,3
1 056,3
802,0
802,0
4 278,6
4 278,6
6 136,9
6 136,9
Décret de transfert
27/06/23
- 1,5
- 1,5
- 1,5
- 1,5
LFFG 30/11/23
+ 2,2
+ 2,2
- 188,9
- 188,9
- 186,7
- 186,7
Exécution 2023
1 058,4
1 058,4
802,0
802,0
4 071,9
4 071,9
5 932,3
5 932,3
LFI 2024
1 075,6
1 075,6
787,3
787,3
4 365,7
4 365,7
6 228,6
6 228,6
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des écarts. La LFI 2024 intègre à la mission des
régimes spéciaux de la comédie française (4,9
M€) et de l’opéra de Paris (20,9
M€)
.
Source : responsables de programme
Tableau n° 4 :
crédits autorisés et exécutés en 2023 par action
(CP, en M€)
LFI 2023
Exécution 2023
Exécution - LFI
P 198
4 278,6
8
4 071,9
- 205,3
8
03 - régime de la SNCF
3 450,1
3 245,8
- 204,2
04 - régime de la RATP
810,7
809,8
- 0,9
8
Y compris 1,48
M€ finalement affecté en cours d’année au
programme 203.
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
19
LFI 2023
Exécution 2023
Exécution - LFI
05 - autres
16,4
16,3
- 0,1
P 197
802,0
802,0
0
01 - régimes de retraite et de sécurité
sociale des marins
802,0
802,0
0,0
titre 3 - dépenses de fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses d'intervention
791,8
791,8
0,0
P 195
1 056,3
1 058,4
2,1
01
–
régime de retraite des mines
925,0
924,6
- 0,4
02 - régime de la Seita
130,4
132,9
2,5
04 - caisse des retraites et des régies
ferroviaires d'outre-mer
0,8
0,8
0,0
07 - versements liés à la liquidation de
l'ORTF
0,1
0,1
0,0
Total
6 136,9
7
5 932,3
- 203,1
9
titre 3 - dépenses de fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses d'intervention
6 126,7
5922,1
- 203,1
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des écarts.
Source : responsables de programme
C -
Des annulations de crédits en loi de finances de fin de gestion
L’exécution 2023 n’a donné lieu à aucune dépense par anticipation, ni
report de charges,
sauf éventuelle dette résiduelle auprès de la CPRP SNCF après clôture des comptes.
La LFGG pour 2023 a procédé à une ouverture de crédits de 2,2
M€ sur le
programme
195 et à une annulation de crédits de 188,9
M€ sur le
programme 198.
Seulement 40 000
€
du programme 195
n’ont pas été consommés
et les crédits
disponibles sur le programme 197
l’
ont été entièrement sans annulation de crédits en fin de
gestion.
S’agissant du programme 198, 16,4
M€ n’ont pas été consommés et feront l’objet d’une
annulation en loi de règlement.
9
Après transfert de 1,48
M€ du programme 198 au programme 203 intervenu en cours d’année.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 3 :
de la LFI à l'exécution 2023 (AE et CP,
en Md€)
Source : Cour des comptes
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
En 2023, les dépenses de la mission ont diminué de 2,4 % (- 145,1
M€ en CP et en AE)
par rapport à l’exécution 2022. Cette baisse résulte d’un effet de périmètre, car la mission ne
comprend plus les crédits finançant le CFA (146,2
M€ en exécution en 2022), qui ont été
transférés au programme 203. À périmètre constant, les dépenses de la mission ont augmenté
de 1,1
M€ par rapport à 2022.
Les dépenses du programme 195 ont connu une baisse (- 3,3 %, soit - 35,9
M€), moindre
qu’en 2022 (
- 37,6
M€) et qu’en 2021 (
- 69,7
M€). Ce programme couvre principalement le
régime des mines, qui est en extinction.
Pour le régime de retraite des marins (programme 197), dont le nombre d’affiliés est en
constante diminution, les crédits consommés n’ont baissé que de
0,16 % (- 1,3
M€)
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
La baisse des crédits consommés par le programme 198 (- 2,6 %, soit - 110
M€)
est dû à
l’exclusion des crédits du CFA. À périmètre constant, les dépenses de ce programme ont
augmenté de 32,5
M€ (+
0,8 %) par rapport à 2022.
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2019-2023 (AE et CP, périmètre courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes
6,28
6,23
6,15
6,10
6,14
6,19
6,25
6,11
6,08
5,93
5,7
5,8
5,9
6,0
6,1
6,2
6,3
6,4
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (AE)
Exécution (AE)
COUR DES COMPTES
22
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Des régimes structurellement déséquilibrés
En 2023, les subventions
de l’État
ont contribué à financer 66 % des dépenses des quatre
principaux régimes de retraite dans le champ de la mission. En particulier, pour le régime de
retraite des mines qui est en voie d’extinction, elle finance
près de 85 % des dépenses, les
cotisations n’en couvr
ant que 0,6 %
10
.
La singularité du régime des marins demeure : 79 % de ses dépenses de pensions sont
fina
ncées par l’État, alors qu’il ne s’agit pas d’un régime fermé, et 11
% seulement le sont par
les cotisations. Les spécificités de ce régime ont été récemment examinées par la Cour
11
.
Tableau n° 5 :
rapport entre la subvention versée et la masse des pensions servies par la
CPRP SNCF et la CRP RATP, 2016-2023
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
CPRP SNCF
62,0 %
61,6 %
62,1 %
61,2 %
63,4 %
62,7 %
62,2 %
60,3 %
CRP RATP
58,5 %
60,5 %
61,8 %
58,2 %
61,8 %
61,4 %
63,8 %
62,3 %
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par la direction du budget
10
Le régime bénéficie en outre de la compensation démographique inter-régimes.
11
Cour des comptes,
L’Établissement national des invalides de la marine
(Énim),
septembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 6 :
s
ubvention de l’État et cotisations
en proportion des dépenses des
principaux régimes de la mission en 2023 (en M
€)
Dépenses de
la branche
vieillesse
Subvention
de l'État
Montant des
cotisations
(prévision)
Cotisations /
dépenses
Subvention
/ dépenses
CPRP SNCF
5 384,0
3 244,2
1 986,6
36,9 %
60,3 %
CRP RATP
1 300,2
809,8
505,8
38,9 %
62,3 %
Retraite des marins
1 012,5
802,0
116,0
11,5 %
79,2 %
Retraite des mines
1 092,5
924,6
6,2
0,6 %
84,6 %
Total
8 789,3
5 780,7
2 614,6
29,7 %
65,8 %
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par la direction du budget
À l’exception de celles versées aux régimes de retraite des mines et des marins, pour
lesquels l’État n’est pas juridiquement tenu d’équilibrer le solde annuel, ces subventions
constituent des subventions d’équilibre
12
.
B -
Une tendance à la baisse des crédits contrecarrée par l’accélération
de l’inflation
Les projections des caisses en euros constants prévoient une décroissance des dépenses
au cours des prochaines années du fait notamment de la baisse du nombre de retraités de ces
régimes (à l’exception de la CRP
RATP pour laquelle il est prévu que le nombre de retraités
continue à progresser).
Du fait de la forte inflation au cours
de l’exercice 2023, on constate une augmentation
des dépenses de pensions en cours de service du fait de leur indexation, mais aussi en raison de
l’augmentation du montant moyen des pensions nouvellement liquidées pour ce qui concerne
les régimes les exprimant en termes de pourcentage du dernier salaire (SNCF et RATP), qui
reflète les revalorisations salariales récemment accordées aux salariés affiliés à ces régimes.
12
Dans le cas de la CRP
RATP, la subvention correspond au besoin d’équilibre du régime estimé par la caisse.
L’écart d’estimation est
in fine
supporté par la CRP RATP
via
sa trésorerie. Dans le cas de la CPRP SNCF, la
subvention do
it couvrir le besoin effectif d’équilibre du régime, pouvant conduire à une dette ou une créance de
l’État en cas d’écart à la prévision.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 7 :
masse des pensions, prévisions 2023-2026 (en
M€ constants
)
2023
2024
2025
2026
CPRP SNCF
5 197
5 190
5 122
5 043
CRP RATP
1 278
1 324
1 359
1 394
Retraite des
marins
955
936
917
897
Retraite des
mines
1 071
1 013
985
933
Source : responsables de programme, sauf pour le régime des mines (estimation de la Cour
des comptes à partir des
projections du Conseil d’orientation des retraites de 2017).
La direction du budget estime que les dépenses de l’État dans le périmètre de la mission
(avant décision sur les implications de la mise en place du nouveau schéma unique de
financement des régimes fermés) augmenteraient de 4,6 % entre 2023 et 2026, avec les
évolutions suivantes pour chaque programme sur la période :
-
le programme 195 (régime des mines notamment) aurait des besoins de subvention en
baisse de 4,4 % ;
-
le programme et 197 (régime de
s marins) aurait à l’inverse des besoins de subvention en
hausse de 2,8 % ;
-
enfin, le programme 198 (régimes des transports terrestres, dont SNCF et RATP) aurait des
besoins de subvention en plus forte hausse, de 7,2 %.
Tableau n° 8 :
évolution prévisionnelle des crédits de la mission à trois ans
(
en M€ courants)
LFI 2023
PLF 2024
Prévision 2025
Prévision 2026
Programme 195
1 056,3
1 075,6
1 044,7
1 008,9
Programme 197
802,0
787,3
823,2
824,2
Programme 198
4 278,6
4 365,6
4 500,9
4 586,9
Total
6 136,9
6 228,6
6 368,9
6 420,1
Source
: direction du budget, hors intégration dans la mission des régimes de retraite de l’
Opéra national de Paris et de la
Comédie française à compter de
l’exercice 2024
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
C -
Un nouveau schéma global de financement des régimes spéciaux
fermés qui va profondément affecter le périmètre et le budget de la
mission
Depuis 2008, plusieurs réformes ont été mises en œuvre afin de faire converger
progressivement les régimes spéciaux de retraite vers ceux de la fonction publique, qui, eux-
mêmes, convergent vers le régime général
13
. Les régimes de retraite des mines et des marins,
compte tenu de leurs spécificités, ont été exclus de la plus grande part des réformes.
Les régimes spéciaux de retraite ont vu leurs dépenses et leurs recettes affectées à
plusieurs titres. Pour le régime de la SNCF, dont le poids financier est le plus élevé, les impacts
sont estimés comme suit en 2023 :
-
la réforme de 2010 prévoit le décalage progressif de l’âge d’ouverture des droits de deux
ans. Ce décalage est entré en vigueur au 1
er
janvier 2017 pour les régimes spéciaux de la
SNCF et de la RATP ; il a entraîné, pour le régime de la SNCF, une diminution du total des
pensions versées estimée à 15,5
M€
en 2023 ;
-
le décret du 2 juillet 2012 dit « carrières longues », qui assouplit les conditions de départ
anticipé à la retraite, est également entré en vigueur le 1
er
janvier 2017 pour les régimes
spéciaux de retraite subventionnés par la mission, à l’exception des rég
imes des marins et
de la SNCF, non concernés par ces départs anticipés. Toutefois, le décret, qui a augmenté
les cotisations salariales et patronales, a également concerné le régime de la SNCF, mais
uniquement pour les cotisations patronales. Les recettes supplémentaires
14
pour la
CPRP SNCF sont évaluées à 29,6
M€ en 2023
;
-
la réforme du 20 janvier 2014 augmente progressivement la durée d’assurance nécessaire
pour bénéficier d’une pension à taux plein,
mais cela est sans effet en 2023 pour la
CPRP SNCF
15
. Elle a également augmenté les taux de cotisation et décalé la date de
revalorisation des pensions, soit 40
M€ de recettes supplémentaires et
1,8
M€ de moindres
prestations pour le régime de la SNCF en 2023.
En outre, le régime de la SNCF est fermé aux nouveaux embauchés depuis le
1
er
janvier 2020 à la suite du pacte ferroviaire de 2018.
La LFRSS du
14 avril 2023 et ses décrets d’applications
16
procèdent, pour les nouveaux
embauchés à compter du 1
er
septembre 2023, à la fermeture des régimes des industries
13
Voir le rapport de la Cour remis en juin 2019 à la commission des affaires sociales de l’Assemblée Nationale,
Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières
.
14
Par comparaison avec les recettes calculées sur la base des taux de cotisation patronale de 2011.
15
Les premières générations concernées seront celles nées en 1981 pour les agents de conduite et en 1978 pour les
autres agents de la SNCF.
16
Décret n° 2023-690 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la Régie autonome
des transports parisiens.
Décret n° 2023-967 du 20 octobre 2023 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la société nationale
SNCF et ses filiales relevant du I de l'article L. 2101-2 du code des transports.
Décret n° 2023-689 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite des clercs et employés de notaires.
Décret n° 2023-691 du 28 juillet 2023 relatif aux taux des cotisations du régime des clercs et employés de notaires.
Décret n° 2023-692 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite des industries électriques et gazières.
Décret n° 2023-693 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite de la Banque de France.
COUR DES COMPTES
26
électriques et gazières (IEG), de la RATP, des clercs et employés de notaire, de la Banque de
France et des membres du Conseil économique, social et environnemental (Cese).
Ils prévoient également pour ces régimes (y compris celui de la SNCF) un décalage de
deux ans des âges d’ouverture des droits, tout en maintenant les âges d’annulation de la décote
inchangés, et une accélération de la hausse de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier
d'une retraite à taux plein. Le calendrier de mise en application de ces dispositions est toutefois
décalé par rapport au régime général, pour tenir compte du décalage de montée en charge des
réformes précédentes (cf.
supra
dans le cas de la SNCF).
Dans le prolongement de la LFRSS pour 2023, plutôt que des schémas tripartites et
récurrents avec chacun des régimes sur le modèle de la SNCF
17
, l’État souhaite définir un
schéma financier global pour l’ensemble des régimes fermés, afin de garantir le financement de
l’ensemble des régimes mis en extinction.
L’article 15 de la
LFSS pour 2024 prévoit un schéma de financement commun qui
concernera non seulement les régimes spéciaux fermés par la LFRSS pour 2023, mais aussi
tous les autres régimes fermés précédemment (dont celui de la SNCF). Le régime général sera
substitué à l’Ét
at dans le rôle de financeur en dernier ressort pour équilibrer ces différents
régimes :
-
resteront prioritairement affectées au financement des régimes les cotisations et
contributions
sociales
et
les
taxes
affectées
(comme
la
contribution
tarifaire
d’ache
minement pour la Cnieg et la taxe sur les émoluments pour la CRPCEN). Tant que
ces ressources sont suffisantes, aucun mécanisme d’équilibre ne sera nécessaire
;
-
à défaut de recettes propres suffisantes pour couvrir leurs dépenses, les régimes
mobiliseront en premier lieu leurs éventuelles réserves ;
-
à défaut de fonds propres suffisants pour couvrir les dépenses, les régimes bénéficieront
d’une dotation d’équilibre du régime général, qui se substituera donc à l’État à cette fin.
Aux termes du nouveau 7° int
roduit à l’article L. 134
-3 du code de la sécurité sociale par
la LFSS pour 2024, l’Agirc
-Arrco verse au régime général une contribution correspondant aux
gains qu’il réalise en raison de la fermeture de ces régimes (augmentation progressive du
nombre de cotisants sans avoir à verser de pensions pour ces populations à court et moyen
terme)
–
contribution dont le montant sera fixé par une convention avec le régime général ou,
à défaut, par un décret.
Dans la logique de ce schéma de financement, l’État doit a
ussi verser au régime général
des financements se substituant à ceux qui auraient été versés aux régimes en l’absence de
fermeture. À
ce stade, ni les modalités de calcul de ce versement global de l’État au régime
général, ni l’origine des financements cor
respondants ne sont déterminés.
Pour ce qui concerne l’origine des financements, deux options sont actuellement
considérées :
-
le versement à la branche vieillesse de crédits budgétaires ;
-
l’affectation au régime général d’une part de recettes fiscales, p
ar exemple de TVA.
17
Voir 2.3.1
infra
pour une description succincte du schéma retenu en 2020 pour la SNCF.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Les futurs équilibres du financement des régimes spéciaux seront précisés courant 2024.
Dans tous les cas, les régimes spéciaux fermés, dont les crédits étaient jusqu’à présent
inscrits dans la mission
Régimes sociaux et de retraite
et qui sont concernés par le schéma
unique de financement
18
, sortiront du champ de la mission, puisqu’ils n’auront de relations
financières qu’avec le régime général. Pour la même raison, les autres régimes fermés par la
LFRSS pour 2023
19
n’entreront pas dans l
e périmètre de la mission. Les relations financières
entre le régime général et ces régimes spéciaux fermés seront organisées par la LFSS et non par
la loi de finances.
Les régimes spéciaux financés directement par les crédits de la mission seraient donc
restreints au régime des marins (programme 197) et à ceux de l’Opéra
national de Paris et de la
Comédie française (programme 195).
Le VII de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 précise que
«
Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1
er
juillet 2024, un rapport présentant les
modalités de compensation intégrale par l'État, chaque année, des conséquences financières
pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse du 2° du I du présent article
». Le législateur a
donc posé comme principe la neutralité financière, pour le régime général, de sa nouvelle
mission d’équilibrage des régimes spéciaux fermés. La compensation intégrale de ces charges
par l’
État pose la question des modalités et de la périodicité de leur calcul, ainsi que du vecteur
de leur financement.
S’il était décidé d’affecter une fraction de TVA au bénéfice du régime général pour
financer les engagements de l’État à l’égard de ces régimes spéciaux fermés, l’utilisation des
sommes correspondantes ne ferait
plus l’objet d’un suivi détaillé dans le cadre de la loi de
finances. Les crédits correspondants sortiraient du champ de la mission
Régimes spéciaux et de
retraite
. Cette option serait simple à mettre en œuvre
, mais elle pose la question de la
détermination de la fraction de TVA à affecter au régime général et de son éventuelle évolution
dans le temps.
L’objectif des affectations de recettes décidées par le passé était de
compenser par des
recettes pérennes une moindre ressource (à la suite
d’
allégements de charges, par exemple). Or,
tel n’est pas le cas pour l’équilibrage des régimes sp
éciaux fermés : les charges qui en résultent
pour le régime général correspondent au financement de soldes entre des dépenses et des
recettes, par nature instables. Une affectation de recettes non
révisée périodiquement n’est pas
susceptible de garantir la « compensation intégrale » au régime général des charges liées à
l’équilibrage des régimes spéciaux fermés
telle que prévue par la loi. Une compensation
intégrale, garante de la neutralité financière pour le régime général, implique un calcul
à l’euro
l’euro, de préférence annuel et
a minima
périodique.
Ce point est d’autant plus à souligner que, bien que fermés, les régimes spéciaux
concernés continueront d’avoir des cotisants pendant encore une quarantaine d’années. Une
modification par les autorités de tutelle
de l’assiette ou du taux de cotisation
de ces régimes
18
Régimes de retraite des mines,
de la Seita, des régies ferroviaires d’outre
-
mer, de l’ORTF, de la RATP et de la
SNCF.
19
Régime de retraite des IEG, de la Banque de France, des clercs de notaire et du Cese.
COUR DES COMPTES
28
pourrait avoir des conséquences importantes sur leurs recettes
20
, alors même que le régime
général sera désormais tenu d’équilibrer le solde de ces régimes. L’absence de vérification
périodique de la neutralité financière pour le régime général risquerait de déresponsabiliser les
tutelles quant à
l’évolution des paramè
tres des régimes spéciaux fermés, d
ès lors qu’elles
n’auraient plus à en supporter le coût.
A contrario
, s
’il était effectué sur crédits budgétaires, le versement annuel unique de l’État
au régime général serait calculé de façon à couvrir les charges qui auraient été constatées en
l’absence de fermeture des régimes spéciaux fermés
et demeurerait du ressort de la loi de
finances. Un programme destiné à organiser la programmation, le versement et le suivi de ces
crédits devrait être prévu, possiblement en r
emplacement de l’actuel programme 198, dont
l’objet aura disparu. Ces crédits demeureraient alors dans le champ de la mission.
Cette option
préserverait la bonne information du Parlement dans une approche de compensation à l’euro
l’euro du régime général.
Il importe que le mode de financement retenu garantisse la neutralité financière pour le
régime général par rapport
à la situation qui aurait prévalu en l’absence de fermeture des
régimes spéciaux. Cet objectif implique une révision annuelle, ou
a minima
périodique, de ces
charges et donc des financements destinés à les couvrir. Le financement par des crédits
budgétaires prévus par la loi de finances est à privilégier à cette fin.
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
Les dépenses de la mission n’ont pas d’impact sur l’environnement.
20
La sous-exécution budgétaire constatée sur la CPRP
SNCF pour l’exercice 2023 (
-204
M€) montre que des
erreurs sur l’assiette de cotisation ou sur le calcul de l’indexation des pensions peuvent avoir des conséquences
financières importantes.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation modifiée) p
our améliorer l’information du Parlement, regrouper
les
régimes spéciaux de retraite subventionnés directement ou
indirectement par l’État au sein
d’une même mission (
direction du budget) ;
2.
(Recommandation nouvelle) pour garantir au régime général la compensation intégrale
des charges découlant de l’équilibrage des régimes spéciaux fermés, procéder à
l
’
évaluation annuelle de ces charges et les compenser au régime général par des crédits
budgétaires (direction du budget, direction de la sécurité sociale).
Chapitre II
Les politiques publiques
I -
Programme 195 -
Régimes de retraite des mines, de la Seita et
divers
Les dépenses du programme 195 sont essentiellement déterminées par la démographie
des bénéficiaires et par les revalorisations des pensions et allocations versées. La
programmation initiale de 2023 était alignée sur la dotation ouverte en LFI (1 056,3
M€), contre
1 095,8
M€ en LFI
pour 2021 (- 39,5
M€, soit
- 3,6 %). La très grande majorité des crédits
exécutés du programme (924,6
M€) est affectée à la caisse des mines
.
Tableau n° 9 :
compte de résultat du régime de retraite des mines en 2023 (en
M€)
Charges
Produits
LFI 2023
Exécution
Écart
LFI 2023
Exécution
Écart
Pensions
1 092,5
1 092,5
0
Cotisations
6,16
6,16
0
Gestion
administrative
19,64
19,94
0,3
Subvention
de l'État
918,91
924,63
5,72
Charges
financières
25,37
33,24
7,87
Produits
financiers
18,43
21
2,57
Compensation
démo (-)
0
0
0
Compensation
démo (+)
194,01
189,19
- 4,82
Total
1 137,51
1 145,68
8,17
Total
1 137,51
1 140,98
3,47
Note : les chiffres concernant
l’exécution sont provisoires en l’attente de l’approbation des comptes définitifs
.
Source : direction du budget
La subvention de l’État au régime de la S
eita en LFI (130,4
M€) est stable par rapport à
2022. Une ouverture en LFFG de 2,17 M
€
est intervenue pour couvrir les besoins du régime,
portant l’exécution à 132,9
M€, compte tenu d’un complément de 330
000
€ apporté au régime
LES POLITIQUES PUBLIQUES
31
de la Seita grâce à la sous-
exécution d’un même montant du budget de la caisse des mines, dont
les crédits se situent sur le même programme.
La dépense finale
de l’ensemble du programme
s’est établie à 1
058,4
M€, ce qui
démontre un calibrage adapté de la budgétisation.
II -
Programme 197 -
Régimes de retraite et de sécurité sociale
des marins
S’agissant du programme 197,
la programmation initiale
de la subvention de l’État à
l’Énim avait été fixée pour 2023 à un niveau identique à celui de la LFI pour 2022 (802,0
M€).
Sur le volet des dépenses, l
’effectif des pensionnés
est proche de la projection initiale. La
prévision initiale des dépenses de pensions pour 2023 était de 1 012,5
M€
; le montant exécuté
sera légèrement inférieur à ce montant (1 009,75
M€)
. En ce qui concerne les cotisations,
l’exécution sera supérieure de près de 27
M€ au
x prévisions de la loi de finances.
Au total, la prévision de solde du régime de retraite des marins fait apparaître un excédent
de 32,4 M
€
pour l’exercice 2023.
Tableau n° 10 :
compte de résultat simplifié du régime de retraite des marins en 2023
(en M€)
Charges
Produits
LFI 2023
Exécution
Écart
LFI 2023
Exécution
Écart
Pensions
1 012,56
1 009,75
- 2,81
Cotisations
106
132,71
26,71
Gestion
administrative
11,56
11,48
- 0,08
Subvention
de l'État
802,01
802,01
0
Autres charges
10,15
20,02
9,87
Autres
produits
37,41
62,84
25,43
Compensation
démo (-)
0
0
0
Compensation
démo (+)
78,8
76,09
- 2,71
Total
1 034
1 041,25
6,98
Total
1 024,22
1 073,65
49,43
Note
: les chiffres concernant l’exécution sont provisoires en l’attente de l’approbation des comptes définitifs.
Source : Énim
COUR DES COMPTES
32
III -
Programme 198 -
Régimes sociaux et de retraite des
transports terrestres
Les crédits consommés du programme 198 ont été moindres que prévu par la LFI.
L
’exécution finale s’élève à 4
071,9
M€
(- 205,3
M€, soit
- 4,8 % par rapport à la LFI),
compte tenu de la moindre consommation des crédits prévus pour la CRP SNCF (- 204
M€).
A -
La CPRP SNCF
L
es évolutions du montant de la subvention d’équilibre
à la CPRP SNCF sont
déterminées par les ampleurs respectives de la baisse des pensions liée à la diminution du
nombre de retraités et de la baisse des cotisations liée à la diminution du nombre de cotisants.
L’article 25 de la LFSS pour 2020 a instauré une obligation de
compensation du régime
de la SNCF par les régimes de droit commun, dont le nombre des cotisants est augmenté par
l’arrêt des recrutements sous le statut de la SNCF. En outre, il convient d’intégrer le
complément financier que le régime reçoit au titre de la compensation démographique inter-
régimes. En effet, en fermant le statut de la SNCF, la loi pour un nouveau pacte ferroviaire
influe sur la structure démographique du régime en accentuant le déséquilibre entre la
population cotisante et la population retraitée du régime spécial. Or, ce déséquilibre est pour
partie compensé par la compensation démographique inter-régimes.
Les régimes ont signé début 2021 une convention
21
qui prévoit que le montant de la
compensation sera déterminé selon la formule suivante
jusqu’en 2024
:
(
Cotisations de base estimées statistiquement par la Cnav + cotisations réellement perçues par l’Agirc
-Arrco)
☓
coefficient invariants
22
—
part de la compensation démographique inter-
régimes liée à l’arrêt des recrutements au statut
À partir de cette formule et du modèle de projection construit en 2021 à cet effet par la
CPRP SNCF, la dernière actualisation réalisée par les services de la caisse, en lien avec la Cnav
et l’Agirc
-Arrco, prévoyait une montée en charge progressive des flux de compensation. Ces
projections ont été revues à la hausse à partir de 2022 pour prendre en compte l’augmentation
récente des embauches à la SNCF
23
.
21
Convention relative aux transferts financiers entre la CPRP SNCF, la Cnav et l'Agirc-Arrco en application de
l'article 25 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.
22
Coefficient visant à tenir compte de la part estimée des cotisations liées aux recrutements au cadre permanent
dans les cotisations
relatives à la totalité des recrutements des salariés pris en compte pour l’estimation
.
23
Elles tiennent compte de la déduction de la compensation démographique inter-régimes. En effet, par son
mécanisme de calcul, la compensation démographique inter-régimes tient compte de l'arrêt, par la SNCF, des
recrutements au cadre permanent à compter du 1
er
janvier 2020. Le différentiel de compensation démographique
inter-régimes dû à l'arrêt des recrutements au statut doit être soustrait de la compensation prévue par l'article 25 de
la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 à charge de la Cnav.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
33
Tableau n° 11 :
prévision des montants de compensations versées par la Cnav et
l’Agirc
-Arrco à la CPRP SNCF à la suite de la fermeture du statut SNCF
(en M€ constants)
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Cnav
5
11
26
44
62
76
Agirc-Arrco
5
12
22
37
51
63
Total
10
23
48
81
114
139
Source : estimations de la CPRP
SNCF, de la Cnav et de l’Agirc
-Arrco
Pour 2023, le montant total
versé par le régime général et l’A
girc-Arrco en application
de ces mécanismes a atteint 98,2
M€ (soit +
17,2
M€ par rapport aux projections
revues à la
hausse en 2022). Cette compensation spécifique arrivera à son terme en 2025. L
’article 15 de
la LFSS po
ur 2024 prévoit qu’il sera remplacé par un mécanisme général simplifié (voir
supra
).
Les conséquences de la mise en place du nouveau dispositif de financement devront être
prises en compte pour les projections de charges de l’État, qui devront être
actualisées en
conséquence.
La part des pensions financées par les moyens d’équilibre du régime
(principalement la subvention d’équilibre
de l’État, mais aussi la
compensation démographique
inter-régimes et la
compensation versée par la Cnav et l’Agirc
-Arrco) était censée augmenter
plus rapidement au-delà de 2030, passant de 63,6 % en 2022 à 90,5 % en 2050.
Un écart significatif
entre la LFI et l’exécution provisoire (hors subvention d’équilibre de
l’État) a été constaté. Celui
-
ci découle d’
une augmentation des produits (hors subvention
d’équilibre de l’
État) de 123
M€ et d’
une baisse des charges à hauteur de 87,5
M€
(soit au total
une évolution favorable de 210
M€ par rapport à la LFI)
. Trois facteurs expliquent ces
évolutions :
-
les cotisations recouvrées ont augmenté plus rapidement que prévu (+ 71,6
M€)
en raison
d
e l’
application du taux de cotisation T1 sur la base de données salariales minorées en
prévision (omission d’une prime) et
de différentes mesures de revalorisation salariale
décidées en cours d
’exercice 2023 augment
ant l
’assiette des cotisations
;
-
les montants
du versement compensatoire du régime général et de l’A
girc-Arrco et de la
compensation généralisée ont augmenté plus rapidement que prévu (respectivement
+ 41,5
M€ et +
10,5
M€)
du fait des mécanismes décrits
supra ;
-
les pensions servies
n’ont mobilisé que
5 384
M€ en 2023, en baisse de 87,5
M€ par rapport
à la prévision initiale
qui résulte principalement d’une mauvaise appréciation du report sur
2023 de la revalorisation anticipée des pensions de 4 % au 1
er
juillet 2022.
En conséquence, par rapport à un montant de 3 450,1
M€ inscrit en LFI
pour 2023,
l’exécution
de la subventio
n d’équilibre au régime spécial de la SNCF
a été abaissée à
3 245,8
M€ (
- 204,3
M€).
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 12 :
c
ompte de résultat simplifié de la CPRP SNCF en 2023 (en M€)
Charges
Produits
LFI 2023
Exécution
Écart
LFI 2023
Exécution
Écart
Masse des pensions
5 471,5
5 384,05
- 87,45
Masse des
cotisations
1 915
1 986,6
71,6
Gestion
administrative
26,05
27,92
1,87
Subvention de
l'État
3 450,07
3 245,80
- 204,27
Charges financières
et divers
0
Produits financiers
et divers
0,4
0,23
-0,17
Compensation
démographique (-)
0
Compensation
démographique (+)
75
85,49
10,49
Compensation
Cnav-AA
56,8
98,26
41,46
Total
5 497,55
5 411,97
- 85,58
Total
5 497,27
5 416,38
- 80,89
Note
: les chiffres concernant l’exécution sont provisoires en l’attente de l’approbation des
comptes définitifs.
Source : direction du budget
Le résultat provisoire de la CPRP SNCF, solde des charges (5 412,0
M€) et des produits
(5 416,4
M€)
, serait positif de 4,4
M€
pour l’exercice 2023
.
B -
La CRP RATP
L’article 3 du décret n°
2005-1636 du 26 décembre 2005 relatif aux conventions
financières passées par le régime de la RATP, au taux et à l’assiette des cotisations perçus par
ce régime, modifié par le décret n° 2019-230 du 25 mars 2019, prévoit un mécanisme
d’ajustement annuel de la cotisation v
ieillesse à la charge de la RATP.
La fixation définitive du taux patronal est réalisée au premier trimestre de l’année N+1
(soit au premier trimestre 2023 pour le taux définitif 2022
–
arrêté du 20 mars 2023).
Pour 2022, le taux de cotisation définitif à la charge de la RATP était de 19,19 %.
Comparé au taux prévisionnel de 19,13 %, qui a servi au versement des cotisations 2022, une
régularisation de 138 629,49 € à la charge de la RATP a eu lieu sur l’exercice 2
023.
Pour 2023, le taux de cotisation définitif à la charge de la RATP sera fixé fin février/début
mars 2024 et le montant de la régularisation sera alors connu.
L
e montant de la subvention de l’État versée à
la CRP RATP en 2023 est quasiment égal
à celui programmé en LFI (809,8
M€, soit +
0,9
M€).
LES POLITIQUES PUBLIQUES
35
Les cotisations encaissées sont conformes aux prévisions (505,8
M€) et les dépenses de
pension ne sont que de 7,5
M€ supérieures à la prévision, écart partiellement compensé par des
économies sur la gestion administrative et une baisse du montant de la compensation
démographique inter-régimes à la charge de la caisse.
Tableau n° 13 :
compte de résultat simplifié de la CRP
RATP en 2023 (en M€)
Charges
Produits
LFI 2023
Exécution
Écart
LFI 2023
Exécution
Écart
Pensions
1292,7
1300,2
7,5
Cotisations
505,5
505,8
0,3
Gestion
administrative
7,3
6,8
- 0,5
Subvention
de l'État
810,7
809,8
- 0,9
Autres charges
0,7
0,9
0,2
Autres
produits
1,2
1,3
0,1
Compensation
démographique
(-)
24
21
- 3
Compensation
démo
graphique (+)
0
Total
1324,7
1328,9
4,2
Total
1317,4
1316,9
-0,5
Note
: les chiffres concernant l’exécution sont provisoires en l’attente de l’approbation des comptes définitifs.
Source : direction du budget
Au total, le solde technique provisoire serait négatif de 12
M€,
ce
qui réduirait d’autant
le niveau de trésorerie de la CRP RATP.
IV -
La performance
A -
Une maquette de performance inchangée et toujours perfectible
La maquette de performance est inchangée en PLF
2024. Un travail d’harmonisation des
indicateurs
visant à mesurer l’efficience des organismes charg
és de la gestion de ces régimes a
été engagé
. En particulier, un indicateur de mission retrace l’évolution du coût d’une primo
-
liquidation dans les quatre principaux régimes de la mission (SNCF, RATP, marins et mines).
Dans un contexte de changements importants (évolution des indicateurs en 2022, transfert de
la responsabilité du programme 198 en 2023, intégration des régimes du champ de la culture
pour 2024), le choix a été fait de consolider les indicateurs existants avant de prévoir leurs
modifications éventuelles en PLF 2025.
Dans cette attente, la Cour ne peut que réitérer ses constats et recommandations.
COUR DES COMPTES
36
Les indicateurs de performance utilisés dans les différents documents budgétaires
préparatoires à destination des parlementaires sont pour l’essentiel des indicateurs de gestion.
Ces indicateurs gagneraient à être harmonisés pour renseigner de manière plus pertinente sur
l’efficience de la gestion des or
ganismes chargés de ces régimes. Ils devraient en outre être
complétés afin de mesurer la qualité du service rendu aux bénéficiaires.
Des indicateurs de performance concentrés sur l’efficience de la gestion des régimes
Les indicateurs de gestion suivis dans le cadre des projets et des rapports annuels de
performance (PAP et RAP) sur le champ de la mission peuvent être regroupés en trois
catégories principales :
-
pour la CPRP SNCF, la CRP RATP, l’
Énim, le régime de retraite des mines et celui de la
Seita, des indicateurs de coûts globaux, qui rapportent les coûts de fonctionnement imputés à
la gestion des liquidations (ou, pour les mines et la Seita
, la rémunération de l’État pour charge
s
de service public) à la masse des prestations versées ;
- pour la CPR
P SNCF, la CRP RATP, l’
Énim, la CANSSM et la Seita, des indicateurs de coûts
de primo-
liquidation d’une pension de retraite, selon des modes de calculs différents ;
-
pour la CPRP SNCF, la CRP RATP et l’
Énim, un indicateur de performance de la gestion
appréhendée par le taux de récupération des indus (CPRP SNCF, CRP RATP) ou le taux de
recouvrement global (Énim).
Le PAP présente l’efficience de la gestion et la qualité du service rendu aux bénéficiaires
comme les deux objectifs principaux de la mission
24
, mais aucun des indicateurs-type ne mesure
vraiment la qualité du service rendu.
Deux des trois indicateurs-
types de la mission visent l’efficience de la gestion, qu’il
s’agisse de la maîtrise des coûts globaux des caisses (à partir de l’indicateur rapportan
t les coûts
de gestion et les prestations servies) ou de celle de leurs coûts de gestion technique (à partir du
coût unitaire d’une primo
-liquidation de pension de retraite).
Ces deux indicateurs gagneraient à être rapprochés des indicateurs équivalents pour le
régime général, et le classement de la caisse en question par rapport aux autres caisses, au regard
de ces mêmes indicateurs, pourrait être indiqué. Le commentaire des évolutions prévisionnelles
de ces indicateurs devrait expliciter les raisons (complexité de la réglementation, nombre
d’opérations pour une liquidation, coûts de structure élevés, etc.) qui expliquent que le ratio
considéré soit plus (ou moins) élevé que ses comparateurs, et les mesures envisageables en vue
de son amélioration.
Le troisième indicateur-type, le taux de recouvrement ou de récupération des indus,
dépasse 90 % pour la plupart des régimes depuis 2014
25
; s’il s’agit évidemment d’une mission
24
Dans la présentation stratégique de la mission (p. 8 et 9 des PAP), il est écrit «
l’État doit cependant s’assurer
de la bonne gestion
des différents dispositifs et régimes et veiller à ce qu’un
service de qualité soit rendu à leurs
bénéficiaires, au meilleur coût pour la collectivité nationale qui les finance majoritairement
[…]. À ce titre, les
indicateurs de performance de
la mission sont destinés à mesurer l’efficience des organismes en charge de la
gestion de ces régimes.
».
25
La seule exception est le taux de récupération des indus à la CRP RA
TP qui n’aurait été que de 51
% en 2021,
avec une cible qui augmenterait de 80 % en 2022 à 88 % en 2025.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
37
essentielle des caisses, le maintien d’un indicateur de performance proche de 100
% conduit à
s’interroger sur sa pertinence. D’ailleurs, le PAP indique qu’atteindre 100
% n’est pas possible.
Un indicateur relatif à la détection de fraudes (en nombre et en montants, rapportés aux
prestations versées), pourrait être plus utile pour mesurer la performance des caisses.
À nombre d’indicateurs constant, l’introduction d’un ou plusieurs indicateurs
-types
portant sur la qualité de service des caisses, notamment en termes de délai de liquidation et
d’exactitude des montants de prestations servies, p
ermettrait une meilleure information sur leur
performance. Ces indicateurs «
du point de vue de l’usager
» gagneraient à être sélectionnés de
manière à être aussi comparables que possible entre les différents organismes.
À défaut d’harmoniser les cibles, l’harmonisation de
s modalités de calcul de ces
indicateurs
permettrait de renforcer l’information sur ces programmes. Le coût unitaire d’une
primo-
liquidation de pension de retraite est ainsi mesuré, selon l’organisme, en charges de
personnel (régimes des mines, de la RATP et de la SNCF) ou en charges de personnel y compris
charges de personnel indirectes (régime des marins), tandis que le coût de gestion pris en
compte pour être rapporté à la masse de prestations servies est calculé sur le fondement du
budget de gestion (CPRP SNCF, CRP RATP), sur celui de la rémunération versée pour cette
gestion (à la Caisse des dépôts pour le régime de retraite des mines, à l’Association pour la
prévoyance collective
–
APC
–
pour celui de la Seita) et sur une estimation
26
(régime des
marins)
–
différences de méthode qui recoupent pour partie la différence de situation entre
gestion directe et gestion déléguée à un tiers.
D’une manière générale, les évolutions des indicateurs de performance, sur le passé récent
et en prévis
ion, mériteraient d’être plus précisément commentées, comme déjà
demandé par la
Cour à propos des coûts et ratio de gestion.
Les responsables de programme sont conscients des défauts actuels de la maquette de
performance, mais ne formulent pas de propositions alternatives. Un rapprochement avec les
travaux conduits par la direction de la sécurité sociale dans le cadre du groupe de travail
« benchmarking » serait à cet égard nécessaire.
B -
Une justification au premier euro à consolider, un suivi des réformes
toujours lacunaire
Comme la Cour l’a déjà souligné, l’information présentée
pour la justification au premier
euro doit être complétée, et les déterminants de la dépense pourraient être mieux explicités au
sein des PAP et des RAP.
A minima
pour les principaux régimes de la mission, il est nécessaire
de pouvoir comparer les comptes de résultat simplifiés (écarts de masse des pensions, de masse
des cotisations, de transfert de compensation, etc.) entre les différents exercices (LFI, exécution,
etc.) et
d’en expliciter les sous
-jacents.
Pour chacun des quatre principaux régimes de retraite de la mission, le RAP de l’année
N devrait faire apparaître les comptes de résultat simplifiés en LFI et en exécution pour l’année
26
Le périmètre pris en compte est celui des frais directs et indirects de personnel et de fonctionnement, hors charges
non décaissables.
COUR DES COMPTES
38
N, et le PAP de l’année N devrait f
aire apparaître les comptes de résultat simplifiés en LFI pour
l’année N
-1, selon les dernières prévisions en année N-
1 et en PLF pour l’année N.
La soutenabilité des régimes représente, comme l’a souligné la Cour à plusieurs reprises,
un deuxième domaine dans lequel les indicateurs de performance ne fournissent que peu
d’information. Si à la fois la soutenabilité à long terme de ces régimes et l’évolution de la
subvention accordée par l’État dépassent le champ de compétence des responsables de
programme, elles devraient cependant être présentées de manière claire au sein des PAP. Or, la
documentation actuellement fournie dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finances
demeure incomplète sur certains points. Par exemple, le PAP ne permet pas d’évaluer l’impact
des réformes des retraites précédentes, réformes qui sont citées et justifient les montants de
crédits inscrits en loi de finances
27
. Il s’agirait
au moins de rappeler les évaluations produites
régulièrement par le Conseil d’orientation des r
etraites.
Ces éléments semblent indispensables pour documenter les efforts réalisés par ces
régimes (augmentation des cotisations, allongement de la durée d’assurance, relèvement des
âges de départ à la retraite, etc.), au même titre que le régime général et le régime des
fonctionnaires, par exemple.
La Cour réitère les observations formulées les années précédentes sur la montée en charge
des multiples réformes à l’égard des différents régimes spéciaux. Pour chaque régime, il serait
souhaitable d’évaluer annuellement l’incidence des différentes réformes
:
-
pour l’information du Parlement, dans la mesure où elles ont un impact sur le budget
de l’État et désormais de la sécurité sociale,
-
mais également pour renforcer le pilotage par les responsables de programme sur les
dépenses induites.
V -
Les crédits consacrés aux jeunes de 15 à 25 ans
Aucun crédit consacré aux jeunes de moins de 25 ans n’est rattaché à la mission.
27
Les PAP (p. 8) citent les réformes de 2008, 2010 et 2014 qui concernent les régimes de retraite de la SNCF et
de la RATP mais ne les évaluent pas.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
39
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
(Recommandation réitérée) définir, dans le cadre des projets et rapports annuels de
performance,
des indicateurs harmonisés de délai de liquidation et d’exactitude des
montants de prestations servies (direction du budget, direction générale des affaires
maritimes, de la pêche et de l’aquaculture,
direction de la sécurité sociale) ;
4.
(Recommandation reformulée) présenter les comptes de résultat simplifiés des principaux
régimes de la mission (en LFI, selon les dernières prévisions et en exécution) et leurs sous-
jacents, ainsi que les évaluations disponibles de l’incidence financière des réformes mises
en œuvre sur les régimes spéciaux de retraite, que ceux
-ci soient ouverts ou fermés
(direction du budget, direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de
l’aquaculture)
.
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
État à la politique
des régimes sociaux et de retraite
I -
Les dépenses fiscales et taxes affectées
Aucune dépense fiscale ni taxe affectée ne sont rattachées à cette mission.
II -
Les opérateurs
A -
Le finan
cement de l’
Énim, seul opérateur de la mission
La subvention pour charges de service public (SCSP) a été versée en totalité en 2023 par
rapport aux crédits inscrits en LFI. Elle représente 10,2
M€ comme pour les
trois exercices
précédents. Les recettes de
la branche vieillesse de l’
Énim proviennent principalement de trois
sources :
-
la subvention de l’État (7
7,5 %
selon l’exécution provisoire
en 2023) ;
-
les cotisations des marins et des armateurs (11 %) ;
-
la compensation démographique inter-régimes (7 %).
L
’
Énim
gère l’ensemble de la protection sociale des marins (retraite, maladie, accident,
invalidité, maternité, décès, action sociale et recouvrement). Il
fait l’objet d’une triple tutelle
(DGAMPA, direction du budget et direction de la sécurité sociale). La troisième convention
d’objectifs et de gestion (
COG), couvrant la période 2022-2026, a été signée le 8 février 2022.
En 2023, les objectifs de la COG pour les différentes dépenses de fonctionnement de
l’
Énim
n’
ont pas été atteints, ce qui conduit à une dépense exécutée supérieure aux objectifs
d’environ 1
M€. Cette sur
-exécution est notamment imputable aux dépenses informatiques.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 14 :
d
épenses de fonctionnement de l’
Énim 2018-2023
(en M€)
Schéma n° 1 :
Schéma n° 2
018
Schéma n° 3
019
Schéma n° 4
020
Schéma n° 5
021
Schéma n° 6
022
Schéma n° 7
023
Schéma n° 8 :
Dépenses de personnel
Schéma n° 9 :
bjectif de la
COG
Schéma n° 1
0,44
Schéma n° 1
9,93
Schéma n° 1
9,40
Schéma n° 1
9,30
Schéma n° 1
9,23
Schéma n° 1
9,10
Schéma n° 16
xécution
Schéma n° 1
9,90
Schéma n° 1
9,44
Schéma n° 1
8,87
Schéma n° 2
8,11
Schéma n° 2
8,81
Schéma n° 2
9,27
Schéma n° 23 :
Dépenses informatiques
Schéma n° 24
bjectif de la
COG
Schéma n° 2
,33
Schéma n° 2
,52
Schéma n° 2
,72
Schéma n° 2
,03
Schéma n° 2
,27
Schéma n° 3
,22
Schéma n° 31
xécution
Schéma n° 3
,80
Schéma n° 3
,38
Schéma n° 3
,96
Schéma n° 3
,17
Schéma n° 3
,69
Schéma n° 3
,93
Schéma n° 38 :
Autres dépenses de fonctionnement
Schéma n° 39
bjectif de la
COG
Schéma n° 4
,63
Schéma n° 4
,55
Schéma n° 4
,36
Schéma n° 4
,36
Schéma n° 4
,32
Schéma n° 4
,27
Schéma n° 46
xécution
Schéma n° 4
,41
Schéma n° 4
,63
Schéma n° 4
,42
Schéma n° 5
,26
Schéma n° 5
,13
Schéma n° 5
,25
Schéma n° 53 :
Total dépenses de fonctionnement
Schéma n° 54
bjectif de la
COG
Schéma n° 5
7,40
Schéma n° 5
7,00
Schéma n° 5
6,48
Schéma n° 5
7,69
Schéma n° 5
6,83
Schéma n° 6
6,59
Schéma n° 61
xécution
Schéma n° 6
7,11
Schéma n° 6
7,46
Schéma n° 6
6,25
Schéma n° 6
5,54
Schéma n° 6
6,63
Schéma n° 6
7,45
Note : toutes branches.
Sources : DGAMPA, Énim
Les pistes d’économies mises en œuvre dans le cadre de la trajectoire fixée par la COG
ne peuvent avoir qu’un impact marginal pour le budget de l’État au regard du montant
limité
de la subvention pour charges de service public.
Comme pour les années précédentes, l
e plafond d’emplois de 293 ETPT fixé dans la LFI
pour 2023 est sous-exécuté avec 282,6 ETPT. Selon la DGAMPA, cette sous-exécution a été
maintenue pour permettre le financement des dépenses de fonctionnement informatiques.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
43
Tableau n° 15 :
p
lafond d’emplois de l’
Énim prévu et exécuté sur 2016-2023
(en ETPT)
Schéma n° 6
Schéma n
016
Schéma n
017
Schéma n
018
Schéma n
019
Schéma n
020
Schéma n°
021
Schéma n°
022
Schéma n°
023
Schéma n° 7
lafond
d'emplois
(LFI)
Schéma n°
44
Schéma n°
37
Schéma n°
19
Schéma n°
07
Schéma n°
94
Schéma n°
93
Schéma n°
93
Schéma n°
90
Schéma n° 8
xécution
du plafond
d'emplois
Schéma n°
44
Schéma n°
26
Schéma n°
14
Schéma n°
01
Schéma n°
88
Schéma n°
78
Schéma n°
80,6
Schéma n°
82.6
Schéma n° 9
cart
Schéma n
Schéma n
11
Schéma n
5
Schéma n
6
Schéma n
6
Schéma n°
15
Schéma n°
12,4
Schéma n°
7,4
Sources : DGAMPA, Énim
Une
trajectoire de réduction des coûts de gestion d’environ 1,5
% par an est inscrite dans
la COG 2022-2026. Les leviers identifiés pour atteindre cet objectif se limitent au renforcement
des partenariats inter-régimes, à la r
ationalisation du système d’information et à l’adaptation de
la gestion du patrimoine immobilier.
Néanmoins, l
es dépenses immobilières n’ont pas fait l’objet d’un cadrage budgétaire
spécifique dans le cadre de la COG. Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de
l’
Énim a été approuvé par le
conseil d’administration de l’Énim en mai 2023. Il prévoit la
restitution d’un tiers des surfaces de l’immeuble de Périgny, réalisée en mars 2024, et
permettant une économie de 150 000
€ par an.
La vente de surfaces excédentaires à Lorient sera
réalisée en 2024. La réduction des surfaces excédentaires à Paimpol et Saint Malo est prévue
sur les années 2025 et 2026
. L’Énim reste cependant dans une situation fortement atypique avec
une implantation de
s services sur quatre sites, un taux d’occupation des locaux particulièrement
faible et un ratio de mètres carrés par agent élevé. Les mesures prévues par le nouveau SPSI ne
semblent donc pas à la hauteur des enjeux décrits par la Cour dans son rapport pré
cité sur l’Énim
publié en 2023.
Depuis 2012, l’État ajust
e
sa subvention à l’
Énim en faisant appel à la trésorerie de
l’opérateur pour verser ses prestations.
Cette subvention demeure stable, comme indiqué
supra
.
L’évolution de la trésorerie de la branche vieillesse de l’
Énim entre 2017 et 2023 est la suivante.
COUR DES COMPTES
44
Tableau n° 16 :
r
ésultat et trésorerie de l’
Énim branche vieillesse, 2018-2024
(en M€ courants)
Schéma n° 10
Schéma n°
018
Schéma n°
019
Schéma n°
020
Schéma n°
021
Schéma n°
022
Schéma n°
023 (p)
Schéma n°
024 (p)
Schéma n° 112
ésultat
Schéma n° 1
3
Schéma n° 1
7,6
Schéma n° 1
2
Schéma n° 1
5,4
Schéma n° 1
5,26
Schéma n° 1
2,2
Schéma n° 1
20,0
Schéma n° 120
résorerie
Schéma n° 1
,64
Schéma n° 1
5,39
Schéma n° 1
4,37
Schéma n° 1
6,62
Schéma n° 1
3,11
Schéma n° 1
01,0
Schéma n° 1
44,0
Note : les données 2023 et 2024 sont provisoires.
Sources : DGAMPA, Énim
L
e montant des capitaux propres de l’
Énim
s’élevait au 31 décembre 2022 à 112,36
M€
contre 97,01
M€ au 31
décembre 2021 compte tenu d’un résultat
excédentaire de 15
M€.
Leur
montant au 31 décembre
2023 sera connu après clôture de l’exercice 2023, soit en
mai 2024.
Le niveau final du fonds de roulement au 31 décembre 2023 ne sera connu qu’à l’issue
des opérations de clôture comptable. Selon les prévisions budgétaires, il serait plus faible de
10,7
M€
par rapport à son niveau au 31 décembre 2022 (145,5
M€ contre 156,2
M€
). Le fonds
de roulement diminuerait également
au cours de l’exercice 2024
(- 18,3
M€
). À noter que le
montant de la subvention
de l’État
du programme 197 prévu pour 2024 est en baisse de 14,7
M€
par rapport à 2023 (787,3
M€
contre 802,0
M€
en 2023), soit 27,3
M€
de moins que le besoin
budgétaire de l’
Énim pour 2024. Cette disposition est actée au projet annuel de performance
(PAP) 2024 et serait
financée par l’utilisation de la trésorerie non affectée de l’Énim des années
antérieures.
Pour mémoire, l’Énim n’est pas autorisé à emprunter.
B -
Des caisses de sécurité sociale qui font aussi l’objet d’un suivi dans le
périmètre de la mission
Bien que relevant du titre 6, les subventions accordées par cette mission couvrent
également, de manière indirecte, les coûts de gestion des différentes caisses subventionnées, à
l’exception de la CRP
RATP, dont les coûts de gestion sont gérés sur un compte séparé et sont
couverts en intégralité par l’entreprise
28
.
28
La CRP
RATP conclut périodiquement une COG avec l’État qui détermine notamment ses ressources de gestion.
Celles-ci,
intégralement prises en charge par la RATP, ne relèvent pas du budget de l’État.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
45
Tableau n° 17 :
coûts et ratio de gestion 2018-2023
Schéma n° 1
Schéma n° 1
Schéma n° 1
018
Schéma n° 1
019
Schéma n° 1
020
Schéma n° 1
021
Schéma n° 1
022
Schéma n° 1
023
Schéma n° 13
égime de
retraite des
mines
Schéma n° 1
oûts de
gestion
(M€
courants)
Schéma n° 1
3,2
Schéma n° 1
2,7
Schéma n° 1
2,3
Schéma n° 1
1,6
Schéma n° 1
1,1
Schéma n° 1
0,8
Schéma n° 1
atio de
gestion (€)
Schéma n° 1
,97
Schéma n° 1
,98
Schéma n° 1
,99
Schéma n° 1
,99
Schéma n° 1
,98
Schéma n° 1
,98
Schéma n° 15
PRP SNCF
Schéma n° 1
oûts de
gestion
(M€
courants)
Schéma n° 1
4,3
Schéma n° 1
4,7
Schéma n° 1
4,0
Schéma n° 1
5,2
Schéma n° 1
5,7
Schéma n° 1
6
Schéma n° 1
atio de
gestion (€)
Schéma n° 1
,46
Schéma n° 1
,49
Schéma n° 1
,46
Schéma n° 1
,48
Schéma n° 1
,49
Schéma n° 1
,49
Schéma n° 16
RP RATP
(financé
par la
RATP)
Schéma n° 1
oûts de
gestion
(M€
courants)
Schéma n° 1
,9
Schéma n° 1
,9
Schéma n° 1
,8
Schéma n° 1
,3
Schéma n° 1
,5
Schéma n° 1
,3
Schéma n° 1
atio de
gestion (€)
Schéma n° 1
,42
Schéma n° 1
,42
Schéma n° 1
,41
Schéma n° 1
,42
Schéma n° 1
,45
Schéma n° 1
,41
Schéma n° 18
égime de
retraite des
marins
Schéma n° 1
oûts de
gestion
(M€
courants)
Schéma n° 1
,3
Schéma n° 1
,6
Schéma n° 1
,5
Schéma n° 1
,7
Schéma n° 1
,6
Schéma n° 1
,9
Schéma n° 189 :
R
atio de
gestion (€)
Schéma n° 1
,90
Schéma n° 1
,94
Schéma n° 1
,95
Schéma n° 1
,98
Schéma n° 1
,97
Schéma n° 1
,96
Note : la définition des indicateurs est celle des PAP, le ratio correspondant aux frais de gestion pour 100
€ de pension.
Source : PAP 2024
Pour les quatre principaux régimes de retraite financés par la mission (RATP, SNCF,
mines et marins), l’État est lié par une COG, qui prévoit un suivi des coûts de gestion. Bien que
ces coûts soient très inférieurs aux charges de pension, ils constituent un des déterminants de la
dépense auquel l’État doit veiller.
COUR DES COMPTES
46
Les comparaisons des coûts de gestion des caisses sont à manier avec précaution et ne
peuvent, en tout état de cause, viser à la convergence. Les différences structurelles entre les
caisses sont importantes (régime ouvert ou fermé, opérations de gestion très diverses, etc.).
Ainsi, la CPRP SNCF n’est pas chargée de reconstituer la carrière de ses assurés, l’entreprise
assumant elle-même cette reconstitution, ce qui allège le coût des liquidations. En revanche, le
travail de reconstitution des carrières des marins est une tâche longue et complexe. L
’
Énim sert
par ailleurs une pension dite « spéciale » (quérable entre 3 mois et 15
ans d’affiliation au régime
spécial) sur la base d’une durée moyenne d’affiliation courte (environ 3,5 ans). Ces pensions
spéciales, dont le montant moyen est faible
29
, représentent la moitié des pensions liquidées par
la caisse, ce qui a un effet négatif sur ses performances de gestion.
III -
L’évolution de la
dépense totale (budgétaire, fiscale, extra-
budgétaire) sur moyenne période
A -
Synthèse de la dépense de l’État consacrée aux retraites
La mission ne recouvre pas de politique publique claire ou exhaustive : elle ne regroupe
pas toutes les subventions budgétaires directes de l’
État aux régimes de retraite (cf.
supra
), ne
recouvre pas l’ensemble de la dépense de l’État aux régimes spéciaux définis à l’article R.711
-
1 du code de la sécurité sociale (même hors fonctionnaires de l’État)
30
et ne retrace pas non
plus l’ensemble des dép
enses fiscales ou taxes et impositions diverses affectées à la politique
publique des retraites au bénéfice de régimes qui demeurent en dehors du périmètre de la
mission (mais cela semble, dans ce dernier cas, dépasser son objet).
Le schéma ci-après présen
te une vision extensive du financement de l’État, direct ou
indirect, des retraites.
29
Le montant mensuel de pension spéciale (hors bonifications pour enfants) était en moyenne de 191
€ et
en
médiane de 140
€ en 2021.
30
La mission n’intègre pas le régime de re
traite des IEG ni celui de la Banque de France, qui sont les seuls à
demeurer en dehors de son champ à la suite de l’entrée des régimes de retraite de l’Opéra national de Paris et de
la Comédie française dans le champ de la mission en 2024.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
47
Schéma n° 196 :
présentation
globale des moyens consacrés par l’État
aux retraites en
2023 (en M€) (voir l’annexe n°
3)
Note : montants exécutés pour la mission et montants prévus pour les autres régimes.
Source
: Cour des comptes à partir des données d’exécution 202
3 pour la mission, des PAP 2023 et du rapport de la CCSS
de septembre 2023
L’effort global de l’État, à divers titres, peut ainsi être estimé en 2023
à 106 Md
€.
Sur le périmètre plus restreint des régimes spéciaux de retraite, hors fonctionnaires,
définis à l’article R.711
-1 CSS
31
, l’effort en 202
3 est évalué à 7,5 Md
€.
B -
Suivi sur moyenne période de la dépense budgétaire de la mission
Depuis 2014, le montant total des
subventions de l’État aux régimes spéciaux rattachés à
la mission a tendance à diminuer à un rythme relativement lent ; il est passé de 6,51
Md€ en
2014 à 5,93
Md€ en 2023, soit une baisse de
0,8
% en moyenne par an, alors qu’il augmentait
rapidement auparavant (+ 4,7 % en moyenne par an entre 2006 et 2014).
31
4° à 10° de l
’article.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 5 :
dépense budgétaire de la mission
Régimes sociaux et de retraite
,
2006-
2023 (en Md€)
Champ
: évolution à périmètre courant (hors subvention versée au CAS Pensions jusqu’en 2012 inclus).
Source : Cour des comptes à partir des RAP 2006-
2022 et de l’exécution 2023
4
4,5
5
5,5
6
6,5
7
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
ANNEXES
49
Annexes
COUR DES COMPTES
50
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques dans le champ de la
mission
Rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale,
Les
régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries électriques
et gazières
, juillet 2019
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale
,
chapitre V, «
Partir plus tôt à la retraite : des dispositifs nombreux et inégalement
justifiés, une redéfinition nécessaire
», octobre 2019
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale
,
chapitre III, «
L’évolution des dépenses de prestations familiales et d’assurance
retraite : des réformes et des effets importants pour les assurés
», octobre 2020
Note sur les enjeux structurels,
Continuer à adapter le système de retraite pour
résorber les déficits et renforcer l’équité
, octobre 2021
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale
,
chapitre X, «
Le régime de sécurité sociale des marins : une réforme
indispensable
», mai 2023
Observations définitives,
L’établissement national des invalides de la marine
,
septembre 2023.
ANNEXES
51
Annexe n° 2 :
suvi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2022
N°
Libellé de la
recommandation
Observation de
l’administration
Observation de la
Cour
Appréciation
du degré de
mise en
œuvre
*
1
(DB) : Pour améliorer
l’information du
Parlement, regrouper
dès la prochaine loi de
finances l’ensemble
des régimes spéciaux
de retraite
subventionnés par
l’État au sein de la
mission « Régimes
sociaux et de retraite »
(recommandation
réitérée).
La DB rappelle que le
jaune Pensions comporte
tous les ans un tableau
retraçant les
financements de l’État
vers les régimes spéciaux
et vers d’autres régimes.
Dès lors que l’objectif de
lisibilité est assuré, elle
reste réservée sur
l’opportunité de faire
évoluer à court terme le
périmètre de la mission.
Un regroupement de
l’ensemble des
subventions budgétaires
aux régimes spéciaux de
retraite sur la mission «
Régimes sociaux et de
retraite » pourrait
présenter des difficultés
quant à la
responsabilisation des
ministères sectoriels sur
leurs dépenses.
Le fait que le jaune
Pensions annexé au
projet de loi de
finances comporte tous
les ans un tableau
retraçant les
financements de l’État
vers les régimes
spéciaux et vers
d’autres régimes n’est
pas la hauteur des
enjeux. Au sein de la
mission qui
regrouperait tous les
régimes spéciaux
faisant l’objet de
subventions
budgétaires, chaque
programme pourrait
être de la
responsabilité des
ministères sectoriels.
Partiellement
mise en œuvre.
2
(DB, DGITM) :
Renforcer le pilotage
du CFA en exigeant du
gestionnaire de fournir
des données stabilisées
sur le nombre de
bénéficiaires, le
nombre d’entrées en
CFA et le nombre de
sorties du CFA dès la
fin de l’exercice,
ainsi
que des analyses
détaillées justifiant les
crédits alloués au
dispositif et permettant
d’en prévoir les
évolutions avec plus de
fiabilité
(recommandation
complétée).
Le CFA a été transféré
au programme 132, en
application de
précédentes
recommandations de la
Cour.
Recommandati
on devenue
sans objet pour
la mission
3
(DGAMPA, DB,
DGITM) :
Dès la
prochaine loi de
finances, définir, dans
le cadre des projets et
La DB
indique qu’un
travail d’harmonisation a
été réalisé pour
l’indicateur rapportant
les coûts de gestion aux
L’harmonisation, en
présentation, de
l’indicateur rapportant
les coûts de gestion
aux prestations servies
Non mise en
œuvre
.
COUR DES COMPTES
52
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre
partielle, non mise en
œuvre, recommandation devenue
sans objet.
rapports annuels de
performances, des
indicateurs harmonisés
de délai de liquidation
et
d’exactitude des
montants de
prestations servies
(recommandation
reformulée
prestations servies, qui
n’est plus exprimé en %
mais en termes de
dépenses de gestion pour
100
€ de prestations
servies.
Elle rappelle
que l’ensemble des
indicateurs sont définis,
de façon contractuelle,
par le biais des
conventions d’objectifs
et de gestion.
La DGAMPA et la
DGITM ne répondent
pas précisément.
constitue une avancée
très timide et a été
réalisé il y a un an.
4
(DGAMPA, DB,
DGITM) : Présenter
les comptes de résultat
simplifiés des
principaux régimes de
la mission (en LFI,
selon les dernières
prévisions et en
exécution) et leurs
sous-jacents, ainsi que
les évaluations
disponibles de
l’incidence financière
des réformes mises en
œuvre sur les régimes
spéciaux de retraite
(recommandation
complétée).
Le RAP portant sur
l’exercice budgétaire
2023, qui sera publié en
avril prochain,
comprendra les comptes
de résultats simplifiés
pour le régime de retraite
des mines et celui des
marins.
Compte tenu des
particularités de chaque
régime (et du manque de
granularité dans les
données disponibles pour
certains d’entre
eux), elle
considère qu’
il est
difficile de faire figurer
dans les documents
budgétaires les effets des
réformes sur les régimes
spéciaux, mais elle se dit
prête à faire des zooms
spécifiques pour certains
régimes sans s’engager à
les systématiser pour
l’ensemble
.
Il n’y a pas d’obstacles
techniques pour
présenter les comptes
de résultat simplifiés
des principaux régimes
de la mission (en LFI
et en exécution).
Malgré les
incertitudes, les
chiffrages
des réformes pour les
régimes les plus
importants de la
mission pourraient être
rappelés, en les
rebasant sur les
dernières données
connues.
Non mise en
œuvre
Les comptes de
résultats
simplifiés ne
figurent
toujours pas
dans les RAP ni
les PAP
ANNEXES
53
Annexe n° 3 :
moyens consacrés par l’État aux retraites en 2023
(en M€) –
Schéma n