FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Sécurités »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I - LA PROGRAMMATION INITIALE ET LES LFR
.......................................................................
15
A - Une croissance accélérée des crédits de la mission
..............................................................................
15
B - Des mesures de périmètre réduites en 2023, sauf pour le programme 207
–
Sécurité routière
...........
16
C - Une prévision budgétaire qui atteste de la tension croissante sur les dépenses de la mission
« Sécurités »
.........................................................................................................................................
17
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
18
A - Une réserve de précaution presque intégralement mobilisée
...............................................................
18
B - Des mouvements en cours de gestion modestes
...................................................................................
20
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES
PAR RAPPORT À L’ANNÉ
E PRÉCÉDENTE
............................................................................
22
A -
Des dépenses de personnel marquées par un écart croissant entre plafonds d’emplois
autorisés et exécutés
.............................................................................................................................
23
B -
Des dépenses de fonctionnement affectées par l’inflation et l’activité opérationnelle
.........................
28
C -
Des dépenses d’investissement toujours en retrait
...............................................................................
30
D -
Des dépenses d’intervention qui poursuivent leur progression
............................................................
35
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
37
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES
SUR L’ENVIRONNEMENT
..................................................
39
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
41
I - DES RECRUTEMENTS DANS LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
QUI METTENT L’APPARE
IL DE FORMATION SOUS PRESSION
.......................................
41
A -
Une présentation faussée des schémas d’emplois
................................................................................
41
B - Des sorties en aug
mentation et des schémas d’emplois qui mettent l’appareil de formation
sous pression
........................................................................................................................................
42
C - Le difficile recrutement de
réservistes, compensé par une accélération du rythme d’emploi
de la réserve
..........................................................................................................................................
46
II - DES COÛTS SALARIAUX EN FORTE AUGMENTATION AU SEIN
DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES
...................................................
48
A - Une forte hausse des dépenses de personnel depuis 2017
...................................................................
48
B - Une augmentation portée à la fois par les primes et par des hausses indiciaires
..................................
49
III - UN RISQUE PERS
ISTANT D’ÉVICTION DES DÉPENSES D’INVESTI
SSEMENT
............
53
A -
Malgré la LOPMI, des crédits d’investissement qui servent souvent de variables d’ajustement
.........
53
B - Le petit entretien immobilier en croissance pour la police nationale, en recul
pour la gendarmerie nationale
..............................................................................................................
57
C - Une programmation immobilière insuffisante, qui nuit aux conditions de travail
des personnels de la police et de la gendarmerie
..................................................................................
58
IV - LA REVUE DE DÉPENSES ET LES ÉCONOMIES STRUCTURELLES
...............................
61
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’ÉTAT À LA MI
SSION SÉCURITÉS 65
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
65
II - DEUX OPÉRATEURS ET UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC
......................................................
67
III - UN FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE : LE RÉGIME
D’INDEMNISATION DES
SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES (RISP)
........................
69
IV - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
.......................................................................................
70
A - Une maquette de performance qui prend en compte des nouvelles thématiques majeures
..................
70
B - Des résultats globalement à la baisse
...................................................................................................
71
ANNEXES
..................................................................................................................................
75
Synthèse
En 2023, près de 23,07 Md€ de crédits de paiement ont été ouverts
en loi de finances au
profit de la mission
Sécurités
, soit 1 % du PIB, ce qui est révélateur de la place de cette politique
publique
dans le budget de l’État.
Elle représente aujourd’hui le sixième poste de dépenses de
l’État (hors charge de la dette).
Grâce à la croissance des crédits prévue par la LOPMI,
l’exécution budgétaire de
la mission
Sécurités
s’est faite sans accroc majeur en 2023, à l’exception d’une
tension en fin de gestion pour la gendarmerie nationale.
2023 constitue la première année de mise en œuvre de la loi d’orientation et de
programmatio
n du ministère de l’intérieur (LOPMI) votée
fin 2022. Celle-ci ancre une
trajectoire budgétaire pour la période 2023 à 2027, prévoyant une augmentation du budget du
ministère de l’intérieur de près de +1
Md€ par an. Cette LOPMI profite principalement à la
mission
Sécurités
, étant donné que la police et la gendarmerie nationales bénéficient à eux seuls
de 67
% des crédits nouveaux ouverts par la loi d’orientation, soit une hausse de 17
% de leurs
dépenses d’ici 2027.
Conformément à cette trajectoire, les crédits de la mission
Sécurités
ont augmenté de
8,6
% en autorisations d’engagement
(AE) et de 7 % en crédits de paiement (CP) par rapport à
2022. En volume, ces augmentations sont surtout liées à la hausse des dépenses de personnel
(+5,8 %), même si les dépenses hors titre 2 sont également en croissance de 13,7 %, soit
3,8
Md€ de crédits de paiement exécutés contre 3,65
Md
€ en 2022
.
Malgré l’apparition de certaines tensions budgétaires en cours d’année, notamment liées
à l’inflation et aux violences urbaines de juin 2023, l’exécution budgétaire s’est globalement
bien déroulée. Il y a peu de mouvements de crédits, à l’exception notable d’un virement de
crédits de 19
M€ au profit de la gendarmerie nationale en fin d’année. Cette dernière faisait face
à une possi
ble impasse dans le paiement des soldes en fin d’exercice. Les ouvertures de crédits
en fin de gestion ont été limitées, avec 40
M€ en AE pour la gendarmerie nationale et de 45
M€
pour la police nationale, principalement au titre des dommages subis pendant les violences
urbaines, ainsi que pour le développement de certains programmes informatiques. Les
responsables de programme ont su globalement faire face aux aléas de gestion, grâce à des
redéploiements internes et le dégel de la quasi-totalité de leurs crédits mis en réserve.
Enfin, pour la seconde année consécutive, la police nationale a fortement accru son effort
financier afin d’indemniser les heures supplémentaires
: 3,9 millions
d’entre elles ont ainsi été
rémunérées, pour un montant de 52
M€.
En 2024, ce mouvement devrait se poursuivre, les
COUR DES COMPTES
6
crédits prévus
pour l’indemnisation des heures supplémentaires
étant en hausse dans la loi de
finances initiale. Ces campagnes permettent de réduire le stock et ainsi de préserver le potentiel
opérationnel de la police nationale. Néanmoins, en raison de difficultés informatiques, la police
nationale n’a pas été en mesure de fournir à la Cour le stock définitif des heures supplémentaires
en 2023
, ne permettant pas d’apprécier son évolution.
Les dépenses de personnel continuent leur forte croissance, sans pour autant
permettre une meilleure fidélisation des policiers et gendarmes, dont les départs
continuent de croître.
Avec ses plus de 252 000 équivalents temps plein travaillés, la mission
Sécurités
porte
13
% des emplois de l’État
et près de 90
% des agents du ministère de l’intérieur
. Ces dépenses
représentent 84 % des crédits de la mission.
Pour cette première année de la LOPMI, le schéma d’emp
lois était particulièrement
ambitieux, avec la création de 2
874 emplois sur l’ensemble de la mission. C’est le niveau le
plus élevé depuis 2016, qui avait connu le recrutement en urgence de 4 730 équivalents temps
plein en réponse aux attentats de 2015. Les trois responsables de programme sont parvenus à
atteindre et même dépasser cet objectif.
Ce niveau élevé des recrutements
s’est
toutefois combiné avec une augmentation des
départs de personnels depuis les programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police
nationale
. Malgré une présentation en partie faussée des flux d’entrées et de sorties, que les
responsables de programme devront résoudre au plus vite, la Cour constate que les départs sont
en forte hausse tant au sein de la police nationale (+34 % de sorties temporaires ou définitives
depuis 2019) que de la gendarmerie nationale (+20 % entre 2019 et 2023). Cet accroissement
des départs s’observe par ailleurs dans l’ensemble de la fonction publique
dans des proportions
similaires. Ils ont plusieurs causes : la croissance des départs à la retraite (+45 % dans la police
nationale et +13 % dans la gendarmerie nationale depuis 2019) ; la hausse des départs
temporaires
et la hausse des départs définitifs, dont une partie s’explique par le recours de plus
en plus fréquent à des contractuels, dont le
turn over
est naturellement plus élevé que pour des
titulaires.
Les flux de recrutements et de départs sont donc en hausse : chaque année, la police et la
gendarmerie nationales renouvellent respectivement près de 6 % et 10 % de leurs effectifs. Les
deux forces de sécurité intérieure parviennent à remplacer ces départs en hausse, notamment
grâce à une hausse des détachements entrants (+11 % en un an au sein de la police nationale)
et à une plus grande promotion interne des policiers adjoints et gendarmes adjoints volontaires,
qui réussissent le concours de gardien de la paix (+21 %) ou de sous-officier de gendarmerie
(+38 %).
Il est à noter également une mobilisation plus intensive des réserves opérationnelles. Si
les effectifs des deux réserves opérationnelles ont augmenté de 9 % entre 2022 et 2023, leur
volume d’activité a crû de 27
%. Les réservistes des deux forces représentent désormais plus de
5 000 équivalents temps plein travaillés.
SYNTHÈSE
7
Ces départs en augmentation entraînent
deux conséquences négatives. D’une part, ils
placent l’appareil de formation sous pression, alors qu’il est déjà saturé. D’autre part, ils
conduisent la police nationale à modifier son schéma de recrutement : elle renonce au
recrutement de certaines catégories actives de policiers (gardiens de la paix, policiers adjoints,
officiers) pour les remplacer par des recrutements de personnels administratifs, principalement
contractuels, de catégorie C. Cette distorsion a coûté
, d’après la direction du budget, 27 M€ en
2023.
Outre l’effet volume des recrutements, c’est surtout la rémunération des personnels de la
police et de la gendarmerie nationales qui a connu une forte croissance : les dépenses de
personnel ont augmenté de 12 % depuis 2017. Les protocoles RH de 2016, 2018 et 2022 ont
permis aux policiers et gendarmes de voir leurs primes croître de respectivement 31 % et 28 %
depuis 2017. La sécurité civile a, elle, vu le coût des indemnités et primes versées à ses agents
croître de 24 %. En 2022 et 2023, ces hausses de primes ont été doublées par les revalorisations
du point d’indice et autres mesures interministérielles (+112
M€ pour la gendarmerie nationale
et +155
M€ pour la police nationale).
Depuis 2017, les policiers et gendarmes ont vu leurs
rémunération croître deux fois plus vite que l’inflation et que le reste de la fonction publique
d’État.
Aujourd’hui, il n’
y a pas de sous-rémunération des policiers et des gendarmes par rapport
aux autres agents de la fonction publique d’État
: un gardien de la paix ou un sous-officier de
gendarmerie en début de carrière perçoivent déjà une rémunération proche du salaire médian
de la fonction publique. Mais, surtout, ces hausses de rémunération contribuent modestement à
l’attractivité ou à la fid
élisation des personnels de ces programmes.
Les hausses des rémunérations et l’inflation ont conduit les responsables de
programme à réduire les investissements, alors que les besoins sont importants.
La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur prévoit une trajectoire
pluriannuelle pour les dépenses hors titre 2. Ces crédits sont en hausse de 13,7 % pour 2023 par
rapport à 2022. Cependant, cette trajectoire ne précise pas la proportion des crédits consacrés
aux dépenses de fonctionnement, d’intervention et d’investissement. Il en résulte que les
dépenses d’investissement demeurent ultra
-minoritaires dans les dépenses de la mission
Sécurités,
étant donné qu’elles n’en représentent
que 2,6 % des crédits annuels depuis 2020, en
moyenne.
Le plan de relance de 2021 et 2022 avait permis une hausse des investissements,
notamment par le biais de quelques opérations emblématiques (achat des blindés
Centaure
pour
la gendarmerie nationale,
acquisition d’hélicoptères pour la sécurité civile etc.).
A contrario
, la
première année de la LOPMI a paradoxalement marqué un net recul des investissements, pour
plusieurs raisons.
D’une part, dans l’enveloppe globale annuelle de la LOPMI, le ministère de l’intérieur a
privilégié les dépenses de personnel, créant un effet d’éviction sur les autres dépenses.
En raison
des revalorisations salariales, la trajectoire des dépenses hors titre 2 de la police nationale
prévue dans la LOPMI est d’ores et déjà cad
uque, et devrait être 36 % moins ambitieuse en
2027 que ce qui était prévu. Désormais, les dépenses de personnel représentent plus de trois
quarts des crédits de la LOPMI, contre un projet initial de deux tiers.
COUR DES COMPTES
8
D’autre part, l’inflation entraîne une augmentation des dépenses courantes, à l’image de
ces quelques exemples : +71 % de dépenses de fluides pour la police nationale, +8 % de loyers
pour la gendarmerie nationale
1
, augmentation de 62 % du prix des carburants pour la sécurité
civile. Pour faire face à certains surcoûts, la gendarmerie nationale a ainsi dû renoncer à certains
investissements, notamment d’achat de véhicules. Par ailleurs, les trois programmes sont
régulièrement confrontés à des aléas nécessitant de mobiliser des crédits, souvent prélevés sur
les investissements : la police nationale a par exemple renoncé à des investissements
–
qui
avaient été gelés en début d’année –
afin de procéder à des réservations d’hébergement en vue
des jeux olympiques et paralympiques. Enfin, les grandes opérat
ions d’investissement peuvent
prendre du retard.
Tous ces facteurs font que la police nationale a consommé 44 % de ses crédits
d’investissement
, et la gendarmerie nationale 93 %. Le taux de consommation de la sécurité
civile est également faible (56 %) mai
s s’explique quant à lui par les économies réalisées sur le
marché de renouvellement de la flotte d’hélicoptères et sur le décalage à 2024 de la commande
des
Canadair
(240
M€ en AE)
, pour des raisons exogènes au responsable de programme
.
La
tendance baissière des investissements risque de
s’accroître pour 2024 dans des proportions
inquiétantes,
en
particulier
pour
la
gendarmerie
nationale
(- 23
%
d’autorisations
d’engagement), sans prendre en compte les effets du décret d’annulation du 21 février 2024.
Pourtant, les besoins des forces de sécurité intérieure sont importants : les locaux de la
gendarmerie nationale représentent 10,96 millions de mètres carrés, pour 3 millions de mètres
carrés dans la police nationale. Pour prendre en charge l’état parfois
dégradé de ce bâti et faire
face aux nouveaux besoins (construction des locaux et logements des nouvelles brigades de
gendarmerie, par exemple), les crédits de petit et gros entretien apparaissent insuffisants, en
particulier pour la gendarmerie nationale. En sus, seul le programme 161
–
Sécurité civile
a
procédé à une programmation immobilière pluriannuelle sérieuse, les autres programmes
engageant les investissements par à-coups. À
titre d’exemple, la gendarmerie nationale n’a pas
été en capacité de présenter à la Cour une programmation pour le déploiement des 239 nouvelles
brigades d’ici 2027.
Pour résoudre les manques de crédits, la gendarmerie nationale a annoncé
recourir à nouveau à des marchés de partenariat (aussi appelés partenariats publics-privés), au
risque de rigidifier encore davantage son budget et d’accroître sensiblement les coûts.
En définitive, le bilan de la première année de mise en
œuvre
de la LOPMI est
décevant. La Cour formule donc plusieurs recommandations pour améliorer
l’efficience
de la dépense publique en matière de sécurité intérieure.
L’intérêt théorique d’une loi de programmation est moins de fixer une trajectoire
budgétaire dans l’absolu que de lier une trajectoire budgétaire avec le financement de besoins,
en particulier en ma
tière d’investissement.
La programmation des investissements évite que les
crédits qui leurs sont destinés servent de variables d’ajustement pour les autres dépenses, en cas
d’aléas de gestion.
Or, cette dimension de programmation est insuffisante pour la police
nationale et la gendarmerie nationale, alors même que réapparaissent des tensions budgétaires
liées aux hausses importantes de rémunération.
1
Cette hausse comprend la croissance des loyers, limitée à 3,5 % au niveau national, et les nouvelles locations
liées à l’augmentation des effectifs de la gendarmerie nationale
.
SYNTHÈSE
9
Pour y remédier, la Cour des comptes préconise la publication, en 2024, d’une
programmation pluriannuelle de
s investissements en matière d’immobilier, de numérique et de
moyens lourds, permettant une plus grande prévisibilité et un contrôle accru du Parlement sur
l’usage des crédits qu’il a consenti
s dans la LOPMI.
Une telle sanctuarisation des investissements des quatre programmes de la mission
Sécurités
,
s’avère d’autant plus essentielle qu’ils
sont aussi efficaces, voire plus, que les
protocoles RH pour fidéliser les personnels. En 2023, la régression des investissements au profit
de hausses de rémunération a en effet contribué à la dégradation des conditions de travail des
policiers et gendarmes, mais également de leur efficience et
in fine
de la qualité du service
rendu.
Dans
la continuité de ce qu’elle avait préconisé en juillet 2023, dans le cadre de sa note
thématique sur les forces de sécurité intérieure
2
, la Cour souligne par conséquent que les
responsables de programme doivent veiller à ménager un équilibre entre les dépenses de
personnel et les autres dépenses. Plus encore, ils doivent désormais favoriser d’autres leviers
de fidélisation : reconnaissance sociale, conditions matérielles de travail, accès au logement,
gestion RH rénovée notamment.
2
Cour des comptes,
Les forces de sécurité intérieure : des moyens accrus, une efficience à renforcer
, Note
thématique, contribution à la revue des dépenses publiques, juillet 2023.
Récapitulatif des recommandations
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation réitérée)
: Maintenir l’effort de réduction du stock d’he
ures
supplémentaires
(DGPN, DB).
2.
(Recommandation réitérée)
: Refuser la prise en charge financière par l’État des
défaillances du prestataire de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la
sécurité civile
(DMAé, DGSCGC, DGGN, DB)
3.
(Recommandation réitérée)
: Coter au titre de leur incidence sur l’environnement les
dépenses de fonctionnement et d’investissement de la mission Sécurités
(DGPN, DGGN,
DB)
4.
(Recommandation nouvelle) : Réviser les modalités de calcul des entrées et sorties des
programmes 152
–
Gendarmerie nationale et 176
–
Police nationale afin de les mettre en
conformité avec la méthodologie de droit commun
(DB, DGPN, DGGN)
5.
(Recommandation nouvelle) : Établir et publier en 2024 une programmation pluriannuelle
des investissements de la police et de la gendarmerie nationales
(DGPN, DGGN)
6.
(Recommandation réitérée) : Donner une base légale à la dépense fiscale n°120-127 relative
à l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités versées aux réservistes de la police
et de la gendarmerie nationales, et compléter les documents budgétaires des programmes
concernés
(DGPN, DGGN, DGFIP et DB)
Introduction
Mission Sécurités
Programme 176
–
Police nationale
Programme 152
–
Gendarmerie nationale
Programme 161
–
Sécurité civile
Programme 207
–
Sécurité et éducation routières
Graphique n° 1 :
mission Sécurités
–
exécution 2023
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
56
675
10 137
12 376
23 243
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
P.207
P.161
P.152
P.176
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
La programmation initiale et les LFR
A -
Une croissance accélérée des crédits de la mission
L’année 2023 marque la première année de mise en œuvre de la loi d’orientation et de
programmation du ministère de l’intérieur
: la mission
Sécurités
a ainsi
vu ses crédits s’accroître
de 8,59 %
en autorisation d’engagement
(+6,7 % en 2022) et de 6,99 % en crédits de paiement
(+4,08 % en 2022). En volume, cette augmentation est surtout portée par la croissance des
crédits de personnel (+5,8 % contre +1,39
% en 2022), témoignant de la mise en œuvre des
protocoles salariaux issus du Beauvau de la sécurité ainsi que des mesures générales de
revalorisation de la fonction publique. Les crédits hors titre 2 connaissent quant à eux une forte
croissance (+13,76 % en CP, et +22 % en 2022, contre +11 % en 2021).
Tableau n° 1 :
crédits ouverts par programme
en loi de finances initiale pour 2023
(en Md€)
En Md€
2022
2023
Évolution 2022 - 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
9,94
9,32
10,37
9,91
4,29 %
6,39 %
Titre 2
7,82
7,82
8,35
8,35
6,91 %
6,91 %
Hors titre 2
2,13
1,50
2,01
1,56
-5,34 %
3,69 %
P 176
12,00
11,63
12,70
12,37
5,86 %
6,39 %
Titre 2
10,32
10,32
10,83
10,83
4,96 %
4,96 %
Hors titre 2
1,68
1,31
1,87
1,54
11,43 %
17,66 %
P 161
0,68
0,57
1,47
0,71
117,11 %
25,69 %
Titre 2
0,19
0,19
0,20
0,20
6,01 %
6,01 %
Hors titre 2
0,49
0,38
1,27
0,51
160,49 %
35,62 %
P 207
0,05
0,05
0,08
0,07
47,51 %
48,36 %
Hors titre 2
0,05
0,05
0,08
0,07
47,51 %
48,36 %
Mission
22,67
21,56
24,62
23,07
8,59 %
6,99 %
Titre 2
18,33
18,33
19,39
19,39
5,8 %
5,80 %
Hors titre 2
4,34
3,24
5,23
3,68
20,38 %
13,76 %
Source : LFI pour 2023
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 2 :
mesures nouvelles en loi de finances initiale pour 2023
(en CP, en M€)
En M€ et en CP
LFI 2022
Mesures de
transfert
3
Évolution
tendancielle
Mesures
nouvelles
4
LFI 2023
Dépenses de T2 hors CAS-
Pensions
11 489,80
-1,70
241,90
433,30
12 163,20
dont P161
136,7
0,1
0
9,0
145,8
dont P152
4 339
-0,9
192,7
101,5
4 632,3
dont P176
7 014,1
-0,9
49,2
322,8
7 385,1
CAS- Pensions
6 837,61
-0,30
8,30
333,00
7 227,10
dont P161
53,7
0
0
2,3
56,0
dont P152
3 476,2
-0,4
180,9
66
3 722,6
dont P176
3 307,71
-0,3
8,7
149,8
3 448,5
Dépenses hors titre 2
3 291,53
-0,20
69,55
322,72
3 681,17
dont P207
50,13
0
7,42
16,82
74,37
dont P161
377,7
-0,2
19,43
115,3
512,3
dont P152
1 555*
0
31,9
-21,2
1 555,2
dont P176
1 434,6
0
0
104,7
1 539,3
Total mission
21 618,94
-2,20
319,75
1 089,02
23 071,47
Source : responsables de programme
*La gendarmerie nationale a finalement soclé, comme la police nationale, les crédits France Relance transférés sur le
programme 152
–
Gendarmerie nationale en cours d’année 2022, ce qui explique l’écart entre la LFI 2022 et le montant ici
présenté.
B -
Des mesures de périmètre réduites en 2023, sauf pour le programme
207
–
Sécurité routière
Aucune mesure de débudgétisation n’affecte en 202
3 les crédits de la mission
Sécurités
.
Les mesures de périmètre ont été minimes pour la police et la gendarmerie nationale, ainsi
que pour la sécurité civile (moins de 0,001 % des crédits de chaque programme).
A contrario
,
le programme 207
–
Sécurité routière
a été marqué par d’importants transferts entrants, d’un
montant de 12,9
M€, soit près d’un cinquième des crédits ouverts en loi de finances initiale
pour 2023.
Ces dépenses proviennent du compte d’affectation spéciale
Contrôle de la
circulation et du stationnement routiers
, notamment pour la subvention de l’ANTAI, la
réalisation d’études et de communication. Ce transfert entrant est pertinent avec la vocation du
programme 207
–
Sécurité routière
. La Cour des comptes rappelle à cette occasion sa position
co
nstante recommandant la suppression complète de ce compte d’affectation spéciale
5
.
3
Mesures de transfert affectant le périmètre de la mission.
4
Et dépenses exceptionnelles.
5
Cour des comptes,
Compte d’affectation spéciale «
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » pour
2022
, note d’exécution budgétaire, avril 2
023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
En revanche, la gendarmerie nationale a intégré dans son socle de crédits les dépenses du
plan de relance effectuées en 2022. Ces crédits n’avaient pourtant pas vocation à
être
pérennisés, en ce qu’ils ont financé l’effort public en faveur de la relance économique. La police
nationale avait procédé à un resoclage analogue en 2022.
C -
Une prévision budgétaire qui atteste de la tension croissante sur les
dépenses de la mission « Sécurités »
En 2023, la contrôleuse budgétaire et comptable ministérielle a délivré des avis favorables
avec réserve pour la quasi-totalité des documents prévisionnels présentés par les responsables
de programme, à l’exception du
document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de
personnel (DPGECP) de la police nationale et du document de programmation unique (DPU)
de la sécurité routière, qui ont tous deux reçu un avis favorable sans réserve. Ce nombre élevé
de réserves contraste avec 2022 où il n’
y en avait eu que deux.
C’est la première fois depuis
2019 que les trois grands programmes de la mission
font l’objet d’au
moins une réserve. Ceci
témoigne d’une tension croissante sur la budgétisation, malgré les hausses de crédit
s.
Seul élément significatif de sous-budgétisation constaté cette année, le programme
176
–
Police nationale
n’avait pas pris en compte sa contribution obligatoire de 28,7
M€ au
f
onds pour l’insertion des personnes handicapées dans la
fonction publique (FIPHFP) dans sa
programmati
on en début d’année, malgré les alertes de la contrôleuse budgétaire et comptable
ministérielle, et malgré le fait que la police nationale la paie chaque année.
De par l’importance
de sa masse salariale, la contribution de la police nationale représente entre un tiers et un quart
des contributions de la fonction publique d’État au FIPHFP, et a largement contribué à
l’amélioration de la situation financière du fonds
6
. Ce sujet a finalement été réglé grâce au dégel
d’une partie de la réserve de précaution.
En 2023, la Cour a recommandé de «
modifier le cadre règlementaire de contribution de
la police nationale au FIPHFP pour en réduire la contribution ou, à défaut, adapter les crédits
de la mission Sécurités pour qu’elle puisse prendre en charge le montant d
e ladite
contribution
. ». Conformément à cette recommandation, le projet annuel de performance pour
2024 fait apparaître sur l’action 6 –
Commandement, ressources humaines et logistiques
une
ligne mentionnant la contribution au FIPHFP en dépenses de fonctionnement.
La police nationale
indique dans sa réponse à la Cour que la contribution au FIPHFP n’a
pas
fait l’objet d’un
e augmentation des crédits en loi de finances sur le programme 176
–
Police
nationale
, à due proportion de la contribution. Toutefois, la Cour observe que le poste
« dépenses de fonctionnement courant des services » auquel elle est rattachée a bien augmenté
à due proportion de cette contribution, passant de 77
M€ en CP en 2023 à 112
M€ en 2024.
Dès
lors que la ligne budgétaire a été effectivement inscrite dans le projet annuel de performance,
l
a Cour considère en conséquence que sa recommandation est mise en œuvre.
En revanche, la police nationale pourrait, en retour, mobiliser davantage le FIPHFP pour
faire financer des actions en faveur
de l’insertion des personnes en situation de handicap.
6
Cour des comptes,
Le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP)
,
observations définitives, mars 2024.
COUR DES COMPTES
18
Le montant des reports de charge de 2022 vers 2023
n’est pas anormal
(1,1
M€ pour le
programme 207
–
Sécurité routière
; 3,5
M€ pour le programme 161
–
Sécurité civile
;
111,5
M€ pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
; 36,6
M€ pour le programme
176
–
Police nationale
).
À noter que seule la sécurité civile a constitué
des provisions pour charges en 2023, d’un
montant de 15,7
M€, principalement pour faire face à d’éventuels travaux de désamiantag
e.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
Note : LFI : loi de finances initiale ; FdC : fonds de concours ; AdP : attribution de produits ; LFG : loi de fin de gestion
A -
Une réserve de précaution presque intégralement mobilisée
L’année 2023 est marquée par une hausse significative des mises en réserve, via trois
mécanismes :
-
Le gel initial sur la LFI, d’un montant de 0,5
% sur les crédits de T2 et de 5 % des
crédits HT2, contre 4 % en 2022 ;
-
Le surgel de 1
% sur les crédits HT2 appliqué en cours d’année sur décision du
ministre du budget ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
-
La « provision pour aléas »
dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation
du ministère de l’intérieur (LOPMI), d’un montant total de 150
M€
sur l’ensemble du
périmètre de ministère de l’intérieur. Cela a représenté environ 1
% des crédits HT2
de chaque programme, et un peu plus de 0,5 % des crédits de titre 2.
Concrètement, tous les programmes de la mission «
Sécurités
» ont dû geler près de 7 %
de leurs crédits hors-titre 2. Cette pratique apparaît peu pertinente au regard du caractère peu
pilotable des crédits de cette mission.
In fine
, comme en 2022, le taux de restitution est élevé
en 2023 (66 % pour le titre 2 et 98 % pour le HT2), en comparaison à 2021 (30 % sur le T2 et
79 % en HT2).
Tableau n° 3 :
réserve de précaution de la mission Sécurités en 2023
(T2 dont CAS Pensions et HT2) (en M€ de CP)
En M€
152
176
161
207
Mission
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
Gel initial sur LFI*
41,8
77,8
54,2
76,0
1,0
21,9
-
3,7
97,0
179,4
Provision pour aléas
LOPMI
24,5
16,0
39,0
15,8
0,8
5,3
-
0,8
63,5
37,9
Surgel 1 %
-
15,6
-
15,2
-
4,4
-
0,7
-
35,9
Total réserve
66,3
109,3
93,2
107,0
1,8
31,6
-
5,3
160,5
253,1
Dégels pour emploi
66,3
109,3
39,7
107,0
-
31,6
-
-
106,0
247,9
Dégels pour
annulation en LFFG
-
-
53,5
-
1,8
-
-
5,3
55,3
5,3
% d’annulation
0%
0%
57%
0%
100%
0%
-
100%
34%
2%
% de restitution
100%
100%
43%
100%
0%
100%
-
0%
66%
98%
Source
: Cour des comptes d’après responsables de programme et CBCM
du
ministère de l’intérieur
Les dégels ont permis de financer diverses dépenses ou surcoûts
. S’agissant de la
gendarmerie nationale, sous forte tension budgétaire sur son titre 2 et son hors titre 2, le dégel
intégral des trois mises en réserve a permis de financer l’impact budgétaire des mesures de
revalorisation de la fonction publique (dites « mesures Guerini », avec la hausse du point
d’indice et la revalorisation des
grilles les plus basses
), ainsi que les surcoûts liés à l’inflation
(carburant, loyer etc.).
A contrario
, les dégels dont a bénéficié la sécurité civile ont surtout
permis d’eng
ager des investissements (18,4
M€ d’AE pour des véhicules et du matériel pour le
programme 161
–
Sécurité civile
), tandis que la police nationale a pu engager des réservations
d’hébergement en vue des
Jeux olympiques (52,7
M€ en AE) et sa contribution au F
IPHFP (cf.
supra
).
Enfin, le dégel des crédits de ces deux programmes a permis d’effectuer un virement au
profit du titre 2 de la gendarmerie nationale (cf.
supra
). Seule la réserve du programme
207
–
Sécurité routière
a été intégralement annulée.
COUR DES COMPTES
20
B -
Des mouvements en cours de gestion modestes
Les reports de crédits vers 2023 sont
en forte hausse et s’élèvent à 673,4
M€ en AE
(+ 66 % par rapport à 2022) et 87,15
M€ en CP
(+ 15 %), ce qui représente 2,7 % des AE
disponibles en début d’exercice
(1,7 % en 2022).
Ceci s’explique notamment par le lancement
de grands projets d’acquisition qui prennent du retard (achat d’avions bombardiers d’
eau
Dash
,
hélicoptères, véhicules, immobilier).
Cet accroissement devrait encore s’accélérer en 2024, car
les responsables de programme ont demandé le report de 970,6
M€ en AE (soit près de 4
% des
crédits ouverts en LFI) et 223,9
M€ en CP.
Cette hausse est surtout portée par le programme
161
–
Sécurité civile
et ses 240
M€ en AE de reports vers 2024 pour l’achat de bombardiers
d’eaux
Canadair
.
Durant l’année, les mouvements de crédits ont été peu nombreux. Il n’y a pas eu de
loi
de finances rectificative.
Contrairement à l’an passé, aucun mouvement de fongibilité asymétrique n’a été réalisé
par les responsables de programme (pour mémoire, 109,52
M€ ont été basculés du titre 2 vers
le hors titre 2 en 2022). En effet, du fait des tensions sur le titre 2 de la gendarmerie nationale,
le ministère de l’intérieur a o
péré un virement de crédits de 19,1
M€ en provenance d’autres
programmes ministériels disposant de marges sur leurs dépenses de personnel. Ceci constitue
une bonne pratique.
La loi de finances de fin de gestion pour 2023 a ouvert 40
M€ pour la gendarmerie
nationale et 45
M€ pour la police nationale (en CP), qui font l’objet de reports vers 2024,
principalement
pour financer certains frais liés aux violences urbaines de l’été 2023
, ainsi que
des programmes informatiques
. Cette ouverture est d’autant plus éto
nnante que le ministère de
l’intérieur a prévu une provision pour aléas de 150
M€, qui n’a pas été intégralement
consommée et que les reports de crédits de paiement vers 2024 demandés ont été multipliés par
2,5 pour la seule mission «
Sécurités
». Cette ou
verture de crédits dévoie l’objet de la loi
d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, qui doit justement favoriser une
logique de solidarité ministérielle et d’auto
-assurance.
Enfin, s’agissant des fonds de concours et attribution de
produits, la gendarmerie
nationale connaît à nouveau une croissance de ses produits (+ 13 %) portée par les attributions
de produit de prestations fournies à l’extérieur (162,6
M€), en particulier par la Garde
républicaine qui se voit remboursée
d’
une part
ie de ses frais par les palais nationaux qu’elle
protège, et par les services d’ordre indemnisé
s (11,3
M€). S’agissant de la police nationale, un
tiers des 62,4
M€ de fonds de concours proviennent des fonds
Sandhurst
versés par le
Royaume-Uni pour financer
la lutte contre l’immigration irrégulière (20,1
M€), et un autre tiers
provient de la ville de Nice pour financer le nouvel hôtel des polices de la ville (26,9
M€). La
police nationale (dont préfecture de police) a reçu 14,3
M€ au titre des services d’ord
re
indemnisés. Le programme 161
–
Sécurité civile
a quant à lui reçu 31
M€ de la part de l’Union
européenne, sous forme de fonds de concours, pour l’achat d’avions bombardiers d’eau.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Tableau n° 4 :
mouvements des crédits de la mission sur 2023
En M€
Programme 152
Programme 176
Programme 161
Programme 207
Total des programmes
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
10 367,45
9 910,09
12 702,80
12 372,93
1 472,00
714,11
75,27
74,38
24 617,52
23 071,50
LFR (b)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont ouvertures
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Reports de crédits
de 2022 (c)
420,37
31,41
161,60
32,96
89,26
22,09
2,17
0,70
673,40
87,15
dont hors FDC et
ADP
420,37
31,41
161,34
29,07
72,33
4,47
2,17
0,70
656,44
65,89
dont FDC et ADP
0,00
0,00
0,02
3,66
16,93
17,61
0,00
0,00
16,95
21,27
FDC & ADP (hors
reports) (d)
199,51
199,51
60,41
87,31
32,58
32,58
0,14
0,14
292,64
319,54
Autres
mouvements (e)
13,86
15,93
-18,97
-23,36
-17,83
-17,50
0,00
0,00
-22,94
-24,93
Décrets de
virements
19,09
19,09
-26,02
-31,02
-2,61
-2,61
0,00
0,00
-9,54
-14,53
Décrets de
transferts
-5,30
-3,23
5,50
6,10
-1,28
-0,94
0,00
0,00
-1,08
1,93
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
-13,97
-13,97
0,00
0,00
-13,97
-13,97
Répartitions (art.
11 de la LOLF)
0,07
0,07
1,56
1,56
0,02
0,02
0,00
0,00
1,64
1,64
Art. 21 de la
LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
LFG (f)
-118,96
40,00
-89,25
45,00
0,00
0,00
-10,00
-10,00
-218,21
75,00
dont ouvertures
0,00
40,00
0,00
45,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
85,00
dont annulations
-118,96
0,00
-89,25
0,00
0,00
0,00
-10,00
-10,00
-218,21
-10,00
Solde des crédits
ouverts et annulés
(*)
10 882,24
10 196,94
12 816,59
12 514,84
1 576,00
751,27
67,57
65,21
25 342,40
23 528,26
Taux de
consommation
95,6%
99,4%
97,9%
98,9%
73,3%
89,8%
96,9%
85,2%
95,4%
98,8%
Source : Chorus et responsables de programme / (*) (a)+(b)+(c)+(d)+(e) (hors reports vers 2024)
Note
: l’ensemble des ouvertures et annulations réalisées en LFG a porté sur des crédits hors titre 2
Du fait d’importants reports vers 2024,
le taux de consommation des crédits disponibles
est en légère baisse : 95 % des AE (97 % en 2022, 96,9 % en 2021) et de 98,8 % des CP (99,6 %
en 2022).
COUR DES COMPTES
22
III -
L’
a
nalyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes par rapport à
l’année précédente
Pour la première année de la loi d’orientation et de programmation du ministère de
l’intérieur, l
a croissance des dépenses de la mission
Sécurités
a été soutenue : les autorisations
d’engagement ont augmenté de
5,3 % et les crédits de paiement de 5 % en exécution par rapport
à 2022. Cette hausse est portée presque exclusivement par les crédits ouverts en LFI.
Tableau n° 5 :
croissance des dépenses exécutées par la mission
Sécurités
à périmètre
constant
2019
2020
2021
2022
2023
Cumul sur 5 ans
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Variation
annuelle
5 %
5 %
0,7%
2,7%
2,4%
1,8 %
6,5%
5 %
5,3%
5%
20,9%
19,6%
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2018-2023
(CP, Md€)
Source : Cour des comptes
Le poids des dépenses de personnel demeure prépondérant au sein de la mission
Sécurités
(83,8 % en CP exécutés),
soit le même niveau qu’en 2022
et en retrait léger par rapport aux
années 2020 et 2021.
19,75
20,13
20,48
20,72
21,56
23,07
19,88
20,47
20,61
20,99
22,14
23,24
18,0
19,0
20,0
21,0
22,0
23,0
24,0
2018
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 4 :
dépenses de la mission par titre de 2018 à 2023
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Des dépenses de personnel marquées par un écart croissant entre
plafonds d’emplois autorisés et exécutés
En 2023, les dépenses de masse salariale exécutées ont progressé de +5,5 % (hors CAS-
Pensions) sur l’ensemble de la mission (
+4,2 % en 2022, +1,2 % en 2021).
Le schéma d’emplois de la mission était fixé à +
2 874 ETP en loi de finances initiale, un
record pour la période récente (+ 946 ETP en 2022 ; + 1 489 ETP en 2021 ; + 1 900 ETP en
2020 et + 2 388 ETP en 2019).
Le schéma d’emplois a non seulement été réalisé, mais systématiquement dépassé pour
les trois programmes : un dépassement modeste pour la gendarmerie nationale (5 ETP de plus
que le schéma d’emploi autorisé), mais nettement plus important pour la police nationale (un
dépassement de 40 ETP) et de la sécurité civile : le responsable de programme a recruté cinq
fois plus d’ETP qu’il n’y était autorisé (83 ETP réalisés au lieu de 17). Si le schéma d’emploi
s
n’a qu’une portée indicative et non limitative, contrairement au plafond d’emplois
7
, ce
dépassement sensible (+ 3,9
%) pourrait peser sur la soutenabilité des programmes s’il se
combine avec d’autres
rigidités.
7
Article 9 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
16,92
17,56
17,67
17,94
18,49
19,43
2,34
2,25
2,24
2,30
2,74
2,99
0,44
0,47
0,49
0,47
0,68
0,57
0,17
0,18
0,20
0,28
0,23
0,24
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses d'intervention (T6)
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 6 :
structure de la variation des dépenses de personnel (hors CAS-Pensions)
en 2023
En M€
P152
P161
P176
Mission
Exécution 2022 hors CAS-Pensions
4 442,59
132,53
6 977,68
11 552,80
Mesures de transfert et de périmètre
-1,43
0
-0,88
-2,31
Débasage de dépenses atypiques
-54,27
-6,17
-88,12
-148,56
Total de l’exécution 2022 retraitée
4 386,88
126,36
6 888,68
11 401,93
GVT négatif
-73,18
-0,35
-75,10
-148,63
Impact des schémas d’emplois 2022
(effet année pleine) et 2023
26,00
0,45
67,86
94,31
Mesures générales
111,84
0,46
154,63
266,93
Dont point d’indice
92,87
1,10
131,01
160,57
Dont GIPA
6,71
0
6,44
13,15
Dont mesures bas salaires
12,26
0
17,19
29,45
Mesures catégorielles
72,28
2,39
72,47
147,14
GVT positif
71,86
0,79
87,51
160,17
Rebasage de dépenses atypiques
87,94
6,25
105,08
199,27
Mesures diverses
29,27
0,99
32,26
62,52
Montant total exécuté 2023
4 712,90
137,34
7 333,40
12 183,63
Source : responsables de programmes
Graphique n° 5 :
plafond
d’emplois et exécution (en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
, d’après les
responsables de programme
250 237
250 305
252 510
253 497
255 649
246 166
247 629
249 839
250 097
252 355
240 000
242 000
244 000
246 000
248 000
250 000
252 000
254 000
256 000
258 000
2019 (format
2020)
2020
2021
2022
2023
plafond d'emplois (LFI+LFR+mouvements en gestion)
Exécution du plafond d'emplois
ANALYSE DE L
’EXÉCUTION BUDGÉTAIR
E
25
En 2020 et 2021, les responsables de programme ont mené des efforts pour combler
l’écart entre le plafond d’emplois fixé en LFI avec l’exécution, pour revenir à un écart d’environ
1
%. Or, en 2022 et en 2023, cet écart s’est de nouveau
creusé, pour revenir à un niveau proche
des années 2018-2019 (environ 1,5 % du plafond). Cet écart concerne surtout la gendarmerie
nationale (2
% d’écart), alors que la police nationale présente un écart inférieur à 0,9
% et la
sécurité civile atteint son plafond (écart inférieur à 0,3 %, soit 7 ETPT).
Tableau n° 7 :
évolution
du plafond d’emplois
En ETPT
2018
2019
2019
format
2020*
2020
2021
2022
2023
Plafond LFI
P 152
100 768
100 491
100 271
100 428
101 449
101 348
102 162
P 176
150 708
151 532
147 483
147 398
148 571
149 686
151 020
P 161
2 483
2 484
2 483
2 479
2 490
2 463
2 467
Mission
253 959
254 507
250 237
250 305
252 510
253 497
255 649
Exécution
P 152
99 251
99 086
98 921
99 206
100 086
99 755
100 208
P 176
147 563
148 841
144 792
145 969
147 283
147 904
149 687
P 161
2 444
2 454
2 453
2 454
2 470
2 438
2 460
8
Mission
249 258
250 436
246 166
247 629
249 839
250 097
252 355
Écart entre le plafond et
l’exécution
-4 701
-4 071
-4 071
-2 676
-2 671
-3 400
-3 294
Source : RAP 2018 à 2023 et documents annexés à la LFI 2023
*Retraité des transferts d’effectifs en LFI 202
0
1 -
Une sous-exécution des dépenses de masse salariale moins marquée que les années
antérieures
L’année a été
de nouveau marquée par les mesures interministérielles de hausse du point
d’indice et de relèvement
des planchers de rémunération (SMIC en particulier), ainsi que par
des schémas d’emploi
s ambitieux pour la police et la gendarmerie nationale. Ce contexte a
permis de résorber une situation de sous-consommation des crédits de titre 2 observée ces deux
dernières années. Après une sous-consommation de 114
M€ en 2022 et 140
M€ en 2021,
celle-
ci
s’est élevée à 79
M€ en 2023, portée aux trois quarts par le programme 176
–
Police
nationale
(alors que ce programme ne représente que la moitié des crédits de titre 2 de la mission
Sécurités
).
8
Le rapport annuel de performance pour 2023 mentionne une exécution de 2 462 ETPT pour un total de 252 358
ETPT.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 8 :
exécution des dépenses de titre 2 en 2023
(en CP, en M€)
P 161
P 152
P 176
Mission
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
2022
191,6
190,3
8 045,9
8 019
10 371,9
10 285,4
18 609,4
18 494,7
2023
199,4
198,9
8 489,1
8 469,1
10 824,1
10 765,8
19 512,6
19 433,8
Source :
Cour des comptes, d’après les données C
horus
Note : CAS-pensions compris
2 -
Des mises à disposition gratuites de personnel en baisse mais qui perdurent
Tableau n° 9 :
effectifs de la mission mis à disposition
P161
P152
P176
Mission
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
2019
0
3
4 471
55
154
116
4 992
174
2020
0
3
4 882
50
99
126
4 981
179
2021
0
4
4 900
9
46
160
116
5 060
166
2022
0
3
4 862
43
122
152
4 984
195
2023
0
3
4 827
38
111
135
4 938
176
Source :
Cour des comptes, d’après les
responsables de programmes
Dans la gendarmerie nationale, tandis que 99 % des mises à disposition sont payantes, le
nombre de mises à disposition gratuites a diminué de 5 ETP par rapport à 2022 et baissé de
31 % par rapport à 2019. Conformément aux recommandations réitérées de la Cour des
comptes, la gendarmerie nationale a mis fin aux mises à disposition qui ne respectaient pas les
conditions fixées à
l’article L. 512
-11 du code général de la fonction publique
10
. La gendarmerie
nationale souhaite cependant maintenir les deux mises à disposit
ion auprès de l’association des
maires de France et de l’assemblée des départements de France, qui n’entrent
a priori
pas dans
le cadre de l’article précit
é. Cependant,
ces deux associations sont reconnues d’utilité publique
et représentent des collectivités publiques. Ces mises à disposition permettent un lien renforcé
avec les collectivités territoriales pour la réalisation de plusieurs projets
(application Gend’Elus,
opération #présentpourlesélus, partenariat e-enfance). Dans ce cas, les conventions de mise à
disposition auprès de ces deux associations pourraient être plus précises afin d’expliciter les
tâches des officiers mis à disposition, pour les flécher vers ces missions. À noter que la police
nationale met également à disposition un commandant à titre gratuit auprès de
l’association des
maires de France.
9
2 284
en ne
comptant que les mises à disposition sous plafond d’emplois du programme 152. En effet, 2
616
gendarmes sont restés affectés au ministère des armées à la suite de l’intégration de la gendarmerie au ministère
de l’intérieur.
10
Anciennement prévues au II- de
l’article 42 de la loi n°
84-16 du 11 janvier 1984.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Du côté de la police nationale, la majorité des mises à disposition à titre gratuit
l’
est au
profit d’organisat
ions internationales (Interpol, Frontex, Europol, SEAE etc.). Cependant, la
mise à disposition d’un adjoint administratif auprès de l’Orphelinat mutualiste de la police
nationale, mutuelle régie par les livres I et III du code de la mutualité, apparaît irrégulière au
regard du code général de la fonction publique. La police nationale a indiqué dans sa réponse à
la Cour que la mise à disposition prendrait fin dans le courant de l’année 2024.
3 -
Les campagnes d’indemnisation des heures supplémentaires au sein de
la police
nationale se sont poursuivies à un rythme en décrue légère
En 2020, la Cour avait mis en exergue les risques financiers et opérationnels que posait
le stock de 20,9 millions d’heures supplémentaires non
-indemnisées (au 31 décembre 2019)
11
sur le programme 176
–
Police nationale
. Depuis, la police nationale a lancé des campagnes
d’indemnisation –
sur une base volontaire ou contrainte
–
afin de réduire ce stock. Au
31 décembre 2022
, le stock d’heures supplémentaires était estimé à 14,3 millions d’he
ures, en
baisse de 31,6 % sur trois ans.
En 2023, 52,5
M€ HCAS ont été décaissés pour indemniser environ 3
,9
millions d’heures
supplémentaires, au bénéfice de 31 010 agents (contre 27 431 en 2022). Ce niveau
d’indemnisation
est
très supérieur à l’an passé
(+ 35 %).
Dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021, la Cour avait critiqué le faible montant
de l’enveloppe prévue en loi de finances initiale pour l’indemnisation des heures
supplémentaires (26,5
M€ pour 2022). Conformément aux recommandations précé
dentes, ce
montant a été réhaussé à 42,5
M€ dans la loi de finances initiale pour 2023
, pour atteindre
finalement un niveau encore supérieur en gestion.
La direction du budget note qu’en loi de
finances pour 2024, le montant prévu a encore été réhaussé, à hauteur de 67,5
M€.
La Cour
salue cet effort significatif et croissant depuis plusieurs années.
Cependant, du fait de défaillances informatiques, la police nationale n’a pas été en
capacité de fournir le stock d’heures supplémentaires au 31 décembre 2023.
La Cour ne dispose
donc pas, cette année, d’
une information complète sur la trajectoire des heures supplémentaires.
Tableau n° 10 :
s
tock d’heures supplémentaires
(HS)
en fin d’année, en millions
d’heures
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Stock
21,8
23,1
24,1
20,9
16,5
14,3
n.c.
HS indemnisées
0
0
3,5*
2,2
3,5
3
3,9
Flux net d’HS
/
+1,3
+1
-3,2
-4,4
-2,2
n.c.
Source :
Cour des comptes, d’après DGPN
*à noter que l’indemnisation de 2019 a été engagée en fin d’année et a porté son effet sur 2020
11
Cour des comptes,
L’organisation du temps de t
ravail et des heures supplémentaires dans la police nationale
,
référé, octobre 2020.
COUR DES COMPTES
28
En tout état de cause, face aux enjeux opérationnels des prochaines années, en particulier
pour les Jeux olympiques et paralympiques, la Cour recommande à la police nationale de
poursuivre l’effort d’indemnisation des heures supplémentaires.
B -
Des dépenses de fonctionnement
affectées par l’inflation
et l’activité
opérationnelle
Les crédits de fonctionnement et d’équipement programmés représentent
11 % des crédits
de la mission Sécurités programmés en 2023, soit 2 574,29
M€
, en progression de 11 % par
rapport à 2022. En exécution, les crédits de paiement consommés représentent 13 % des crédits
de la mission et s’élèvent à 2 991,78 M€, soit 417,49 M€ de plus que le montant des crédits
initiaux, en progression de 9,33 % par rapport à 2022, seul le programme 207
–
Sécurité routière
restant en-deçà des crédits programmés. Cette hausse est due
à l’inflation, qui a impacté les
crédits de fonctionnement, ainsi qu
’au niveau de l’activité opérationnelle
des deux forces.
Ainsi, la police nationale indique que le niveau d’engagement journ
alier des CRS a atteint
son record en 2023, avec une moyenne de 42 unités engagées par jour, contre 40,7 en 2022.
L’
opération
Wuambushu
, en cours à Mayotte depuis avril 2023, et les violences urbaines de
l’été 2023
ont également contribué à cette forte activité opérationnelle.
Tableau n° 11 :
exécution des crédits de fonctionnement de la mission Sécurités
En CP et en M€
P 152
12
P176
P 161
P 207
Mission
Exécution 2022
1 380,52
1 120,77
194,65
40,45
2 736,38
LFI 2023
1 287,68
1 044,82
181,90
59,90
2 574,29
Exécution 2023
1 479,72
1 257,45
212,83
41,78
2 991,78
Taux d’exécution
114,9 %
120,35 %
117,07 %
69,75 %
116,22 %
Variation de l’exécution
2022/2023
7,19 %
12,2 %
9,34 %
3,29 %
9,33 %
Source : Chorus et documents annexés à la LFI 2023
Parmi les événements ayant marqué les dépenses de fonctionnement de l’année 2023 sur
la mission
Sécurités
, il convient de relever les éléments suivants.
Après une saison de feux intense en 2022, qui avait vu la réquisition de bombardiers
d’eau, un marché public de location a été notifié à compter de l’été 2023 jusqu’en 2026. Ce
marché permet de disposer de dix hélicoptères du 1
er
juin au 30 septembre, le paiement
s’effectuant à l’heure de vol. 430 heures ont ainsi été facturées en 2023, pour 1
500 largages.
Pour la police nationale et la sécurité routière,
l’année
2023 a été marquée par le
renouvellement de l’accord
-
cadre interministériel relatif à l’énergie, notifié par la direction des
12
Les données communiquées par le responsable de programme, se fondant sur l’activité d’exécution, diffèrent de
celles issues de Chorus. C’est le cas également pour les données relatives aux dépenses d’investissement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
achats de l’État
13
, ce qui se traduit également par des dépenses en hausse en autorisations
d’engagement.
Concernant le programme 207
–
Sécurité et éducation routières
, les crédits exécutés
(41,7
M€)
sont en très légère hausse par rapport à 2021 (+ 3,29 %). Les dépenses de
communication restent à un niveau élevé et représentent 30 % des dépenses de fonctionnement
du programme. C’est le cas également pour les dépenses de fonctionnement des cellules
d’éducation routières qui représentent 22
% des dépenses de fonctionnement. Enfin, en 2023,
les dépenses de formation initiale des inspecteurs et délégués au permis de conduire et à la
sécurité routière sont en forte progression (41,4 %).
Tableau n° 12 :
évolution de certaines dépenses de fonctionnement
En CP et en M€
Nature
Montant 2022
Montant 2023
Variation
P 152
Transport et déplacements
35,1
44,5
15,02 %
Immobilier
712
791,8
11,13 %
dont énergie, fluides
101,5
135,7
33,7 %
Alimentation GM
48
47,6
-0,8 %
≈
Transport et déplacements GM
50,2
57,8
15,2 %
Carburant
77,2
79,2
2,6 %
P 176
Réservations hôtels
41,4
81,6
97,1 %
Alimentation CRS
12,7
13,6
7,09 %
Carburant
69,7
73
4,73 %
Immobilier
271,7
326,9
20,32 %
Dont énergie, fluides
48,4
82,9
71,28 %
Transport et déplacement
107,3
102,6
- 4,38
P 161
MCO Avions
59,8
40,6
- 32,11 %
Retardant
8,6
5,6
- 34,88 %
MCO Hélicoptères
28,7
32
11,5 %
Carburant aéronefs
17
16,9
- 0,59 %
≈
Location bombardiers d’eau
12,7
29,6
133 %
Source :
Cour des comptes, d’après
Chorus
13
Pour chaque marché subséquent de l’accord
-
cadre, les prix sont fixés pour l’année d’exécution initiale et sont
déterminables d’année en année sur la base des prix d’achats effectués par le titulaire du march
é à la demande du
pouvoir adjudicateur pour les différentes années d’exécution. Les services de police ont ainsi engagé leurs marchés
d’énergie en 2023 sur la base des lots attribués au ministère de l’intérieur.
COUR DES COMPTES
30
Le contentieux du marché de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la
gendarmerie nationale et de la sécurité civile
Ainsi qu’en rendait compte la note d’exécution budgétaire de la mission
Sécurités
pour 2022, un
contentieux oppose actuellement l’État au groupement I., chargé du maintien en condition
opérationnelle
des hélicoptères EC145 de la sécurité civile et la gendarmerie nationale. Ayant analysé les marchés publics
en cause, la Cour recommandait alors de «
refuser la prise en charge financière par l’État des défaillances
du prestataire de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la sécurité civile
. »
En avril 2023, le ministère de l’intérieur a
donné mandat au ministère des armées pour mener une
expertise du montant de l’indemnisation sollicitée par le prestataire. Cette expertise
porte uniquement sur
une indemnisation au titre de l’imprévision et des éventuelles opérations de pièces non prévues
dans le
marché
. Au 25 février 2024, le prestataire en cause n’a fourni aucun élément documentant le montant
d’indemnisation réclamé. Par conséquent, aucune indemnisation n’a été actée, ni mise en œuvre et le dossier
suit son cours. Dans l’attente de la mise en place d’un nouveau marché, le ministère des armé
es a signé un
marché subséquent avec ce même prestataire pour la période du 1
er
mai 2023 au 30 avril 2024, aux
conditions économiques de l’accord
-cadre signé en 2021. Les difficultés rencontrées en matière de
disponibilité moyenne des hélicoptères subsistent pour la sécurité civile
et s’aggravent pour la gendarmerie
nationale, toutes deux voyant, de ce fait, leur capacité opérationnelle amoindrie.
En l’absence d’éléments nouveaux en faveur du prestataire, la recommandation de la Cour est
reconduite à l’identique, car l’État ne doit pas prendre à sa charge les défaillances du prestata
ire,
a fortiori
dans des conditions financières aussi défavorables.
C -
Des dépenses d’investissement
toujours en retrait
Les dépenses d’investissement constituent
une part de plus en plus faible (2 %) de la
mission
Sécurités
, soit 574
M€ de CP
, reculant de 15,5 % par rapport à 2022.
C’est toutefois
moins le cas pour les autorisations d’engagement qui progressent de 4,25
% par rapport à 2022
(970,7
M€ contre 931,1
M€).
Les crédits d’investissement ouverts en loi de finances initiale pour 2022 représentaient
pourtant 1 758,86
M€ en autorisations d’engagement et
863,5
M€ en crédits de paiement, en
hausse, respectivement de 86,97 % et de 17,57 % par rapport à 2022. Comme pour les crédits
de fonctionnement, la hausse des prix avait été anticipée. Toutefois, les crédits immobiliers
continuent à constituer, pour l’ensemble des responsables de programme, des dépenses
pilotables et, de ce fait, des variables d’ajustement.
Souvent mis en réserve, ces crédits, une fois
dégelés, servent à payer
d’autres dépenses priorita
ires, notamment en cas de hausse des prix ou
de dépenses de fonctionnement non prévues (
cf. supra et chapitre II, partie III
).
L’inflation
a
également eu une incidence majeure sur certaines dépenses d’investissement, notamment
l’acquisition de véhicules. E
n effet, entre 2022 et 2023, le modèle Peugeot Expert, utilisé par la
police nationale, a vu son prix augmenter de plus de 50 %.
À ces crédits, s’ajoutent des crédits qui restaient programmés sur la mission
Plan de
relance
(programme 363), notamment pour l
es acquisitions d’hélicoptères de la gendarmerie
nationale (32
M€ décaissés), de la sécurité civile (2,9
M€ décaissés)
ou des opérations
immobilières portées par les SGAMI (5
M€ décaissés).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Tableau n° 13 :
exécution
des crédits d’investiss
ement
En M€
Exécution 2022
LFI 2023
Exécution 2023
Taux
d’exécution
des AE
ouverts en
LFI
Taux
d’exécution
des CP
ouverts en
LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
319,80
248,56
250,88
260,71
208,88
178,01
83,26 %
68,28 %
P 176
575,59
334,92
712,82
458,52
313,73
316,45
44,01 %
69,01 %
P 161
35,00
94,69
790,88
140,04
445,22
77,44
56,29 %
55,30 %
P 207
0,69
9,92
3,92
3,92
2,83
2,12
72,15 %
54,05 %
Mission
931,08
679,09
1 758,51
863,19
970,66
574,02
55,20 %
66,50 %
Source :
Cour des comptes, d’après
CHORUS et documents annexés à la LFI 2023
Le taux d’engagement des crédits d’investissement de la police nationale
est en forte
baisse en 2023
14
, très nettement inférieur à la programmation, de même que les crédits de
paiement. En montant, les autorisations d’engagement
diminuent de 45,5 % et les crédits
exécutés de 5,5 %.
Les investissements immobiliers représentent, en CP, 61 % du titre, contre 49 % en 2022.
En montant, ces dépenses progressent encore (+18 %)
alors qu’elles baissent fortement en
autorisations d’engagement
(- 58 %)
15
. En 2023, les opérations relatives aux futurs hôtels de
police d’Annecy et d’Amiens (qui ont permis d’exécuter respectivement 1,3 M€ et 6,9 M€ de
CP) se poursuivent. Par ailleurs, 41,9 M€ ont été payés pour l’hôtel des polices de Nice,
12,6
M€
pour l’hôtel de polic
e de Cayenne, et 2,3
M€
pour la réhabilitation de l’école de police
de Oissel, opérations qui avaient fait l’objet d’engagements conséquents en 2022. Peu de
nouvelles opérations ont été annoncées sur
l’année 2023.
La signature d’un avenant à la convention
État-ville de Valenciennes pour le relogement
de l’hôtel de police et la création d’un stand de tir a toutefois conduit, à la demande du CBCM,
à l’affectation de l’ensemble des AE en 2023, soit 37,2 M€, ce qui n’était pas prévu et entraîne
des reports de plusieurs opérations sur 2024 : relogement de la CRS 54 sur la CRS 53 à
Marseille (10 M€ d’AE initialement programmés), surcoût de la réfection des réseaux au SNPS
d’Écully (3,7 M€), création d’un site de formation au maintien de l’ordre au fort de Villene
uve-
Saint-
Georges (2 M€), relogement du commissariat de police du Port (1 M€). Deux opérations
sont même reportées en 2025 (cité administrative de Strasbourg), voire 2026 (CRS 43 à Chalon-
sur-Saône).
L’acquisition de véhicules représente
toujours le deuxiè
me poste d’investissement avec
27 % des dépenses. La proportion est en forte baisse par rapport à 2022 (ce poste représentait
40
% des crédits d’investissement), en montant
. La taille du parc opérationnel est, pour sa part,
passée de 32 513 véhicules en 2022 à 31 460 véhicules en 2023
, mais le parc s’est légèrement
14
Il est en 2023 de 44 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 98,6 % en 2022.
15
L’année 2022 avait été une année exceptionnelle en matière d’engagements destinés à des opérations
immobilières, avec notamment le début de l’opération relative à l’hôtel des polices de Nice (215
M€ d’AE
engagés).
COUR DES COMPTES
32
rajeuni (6,25 ans en 2023 contre 6,7 ans en 2022). Le programme 362
–
Écologie
a permis de
poursuivre le verdissement du parc, pour acquérir des véhicules hybrides et électriques.
Enfin, la police nationale a engagé plusieurs projets numériques, notamment :
-
Le projet XPN 22, qui a remplacé SCRIBE et a pour objectif de refondre tout le système
d’information
des quatre millions de procédures judiciaires annuels. 2
M€ ont été engagés
et payés en 2023 pour ce projet, mené en collaboration avec le ministère de la justice. 20
M€
sont programmés jusqu’en 2027.
-
Le projet FAED (fichier automatisé des empreintes digitales) qui doit faciliter la recherche
et l’identification des auteurs de crimes et délits
dont les empreintes sont découvertes sur
les scènes d’infraction. 4,1
M€ ont été engagés et 0,4
M€ payés en 2023.
8,3
M€ sont
programmés jusqu’en 2027.
-
Le projet MCIC-2 qui vise à doter
les centres d’information et de commandement (CIC) de
la police en équipements divers (m
urs d’images notamment) et à déployer le logiciel
PEGASE II qui facilite le traitement des appels d’urgence et le pilotage des interventions.
MCIC-2 doit être déployé dans tous les CIC du territoire national mais doit également
bénéficier aux unités CRS autoroutières et aux services de la police aux frontières recevant
des appels d’urgence. 8,6
M€ ont été engagés et 5,1
M€ payés en 2023.
30,4
M€ sont
programmés jusqu’en 2027.
-
Le logiciel MC-PN (main courante de la police nationale), qui a vocation à se substituer à
MCL-
V6 et à la nouvelle main courante informatisée du fait de leur obsolescence. Il s’agit
de mettre à disposition des agents des moyens plus efficaces et ergonomiques. 1,1
M€ ont
été payés en 2023. 7,6
M€ sont programmés jusqu’
en 2027.
Tableau n° 14 :
principaux investissements du programme 176
–
Police nationale
(en
M€, en
CP)
Nature (en M€)
Exécution
2022
Exécution
2023
En % des crédits
d’investissement exécutés
Immobilier
163,9
193,6
61 %
Véhicules
133,1
84,1
27 %
Systèmes d’information
34
38,5
12 %
Source :
Cour des comptes, d’après
Chorus
Le taux d’engagement des crédits d’investissement de la gendarmerie nationale
est
également en baisse en 2023
16
, légèrement inférieur à la programmation, de même que les
crédits de paiement. En montant, les autorisations d’engagement
régressent de 34,7 % et les
crédits exécutés de 28,4 %.
Les opérations immobilières représentent le premier
poste d’investissement de la
gendarmerie nationale (53 % des crédits exécutés), en hausse de près de 10 % par rapport à
2022.
16
Il est en 2023 de 83,26 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 101,4 % en 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Par ailleurs, sur les 200
M€ ouverts en 2021 sur le programme 363
–
Compétitivité
pour
l’acquisition de dix hélicoptères H160,
32
M€ ont été payés en 202
3 (toujours sur le programme
363), le financement s’étalant jusqu’en 2027.
En 2023, les acquisitions de véhicules ne représentent plus que 24 % des crédits exécutés,
en baisse de 64 % par rapport à 2022. Cependant, du fait du décalage calendaire entre les
commandes et les livraisons, et des nombreuses commandes de 2022, le parc opérationnel passe
de 28 441 véhicules en 2022 à 29 962 véhicules en 2023, avec un rajeunissement (8 ans et
2 mois en 2022, 7 ans et 6 mois en 2023). La gendarmerie a toutefois pu bénéficier, cette année
encore, de crédits portés par le programme 362
–
Écologie
pour le verdissement de son parc
automobile. Enfin, elle a pu poursuivre son renouvellement de véhicules blindés pour un
montant de 27
M€.
Tableau n° 15 :
principaux investissements de la gendarmerie nationale (en CP)
Nature (en M€)
Exécution
2022
Exécution
2023
En % des crédits
d’investissement exécutés
Véhicules
122,9
43,4
24 %
Immobilier
17
86,7
85,5*
53 %
Moyens blindés
22,3
27,2
35 %
*Hors dépenses liées aux AOT.
Source : Chorus
Les montants exécutés sur le programme 161
–
Sécurité civile
sont nettement inférieurs
à la programmation initiale, tant
pour les autorisations d’engagement (
56,3 %) que pour les
crédits de paiement (55,3 %)
18
.
Ceci s’explique par les économies réalisées sur le marché de
renouvellement de la flotte d’hélicoptères et sur le décalage à 2024 de la commande des
Canadair
(240
M€ en AE)
.
En montant, l’engagement de nouveaux marchés se traduit toutefois
par une très for
te hausse de l’exécution
(plus de 1000 %)
19
En montant, les crédits exécutés
régressent ainsi de 17
M€.
Dans le cadre du marché
d’acquisition de
six avions multi-rôle
Dash
pour remplacer la
flotte de
Tracker
, dont l’échéancier de paiement s’échelonnera jusqu’en 2024,
un appareil a été
livré en 2023 et 41,4
M€
exécutés. Après règlement des 500 000
€ restants en 2024, le marché
d’un montant global de 346,1
M€ sera totalement exécuté.
8,8
M€ ont été payés en 2023 pour l’acquisition de deux hélicoptères H145. Il
s’agit de
l’affermissement,
sur le programme 161
–
Sécurité civile
, des tranches optionnelles figurant sur
le marché DGA exécuté sur le programme 363
–
Compétitivité
. Ces deux appareils ont été
réceptionnés en décembre 2022 et l’échéancier de paiement, qu
i couvre également des
formations et équipements en option, s’est achevé en 2023.
Par ailleurs, fin décembre 2023, le
marché mutualisé entre la sécurité civile et la gendarmerie nationale, destiné à renouveler les
33 hélicoptères EC145 ancienne génération par des H145 et à acquérir quatre appareils
supplémentaires, a été notifié par la DGA et 400
M€ d’AE ont été engagés sur le
17
Ne sont pas comptabilisées les opérations de maintenance s’élevant à 30
M€ (en 2022 et 2023) et enregistrées
sur Chorus en titre 3.
18
Ces taux étaient respectivement de 92 % et de 269 % en 2022.
19
445,2
M€ en
2023 contre 3
5ִ
M€ en
2022.
COUR DES COMPTES
34
programme 161
–
Sécurité civile
. Compte tenu de la date tardive de notification, les 19,6
M€
de CP inscrits en LFI 2023 ont été reportés sur 2024. À terme, la sécurité civile bénéficiera ainsi
d’une flotte de 40 appareils nouvelle génération qui permettra de garantir sa pleine capacité
opérationnelle.
Par ailleurs, les 240
M€ en AE et 24
M€ en CP
20
, obtenus par amendements au projet de
loi de finances 2023, et destinés au renouvellement de la flotte de
Canadair
annoncé par le
Président de la Républiques après la saison feux de 2022 ont également été reportés en 2024.
Le lancement effectif de la chaîne de production des nouveaux
Canadair
DHC-515 a été
annoncé en mars 2022. Elle doit produire 12 appareils pour le cadre du programme
RescUE
(deux par pays européen partie au programme) et 10 appareils supplémentaires pour la France.
Les commandes pourraient s’accroître encore, car la Grèce et
l’Espagne ont annoncé
commander 10 avions supplémentaires, tandis que la France a demandé à acheter encore deux
appareils supplémentaires. De par la primauté de son contrat de subvention avec la Commission
européenne, la France est prioritaire dans le calendrier des livraisons, qui tiendra cependant
compte du niveau d’urgence rencontré par certains pays, dont la Grèce. La sécurité civile a
indiqué que la notification du marché pourrait intervenir en 2024. Le renouvellement des
Canadair
est décompté « hors LOPMI »
21
.
L’investissement immobilier (
dont opérations de maintenance) de la sécurité civile est en
progression par rapport à 2022, plusieurs projets étant en cours de réalisation : site de stockage
et destruction à Ressaincourt, site de stockage à Vimy, site de destruction à Cléry-sur-Somme,
zone de vie et stockage à Colomiers, zone de vie à La Rochelle.
Les autres investissements importants ont porté sur les véhicules des unités d’instruction
et d’intervention de la sécurité c
ivile (UIISC), les véhicules de déminage et les équipements y
afférents (14
M€ au total).
Des redéploiements de crédits, à hauteur de 9 M
€
d’AE et 5
M€ de
CP ont notamment servi à acquérir des véhicules de lutte contre les feux de forêt destinés à la
quatr
ième UIISC, dont la création a été annoncée par le Président de la République à l’automne
2022.
Tableau n° 16 :
principaux investissements de la sécurité civile (en CP)
Nature (en M€)
Exécution
2022
Exécution
2023
En % des crédits
d’investissement exécutés
Achat avions
63,56
40,46
52,25 %
Véhicules et équipements spécialisés (incendie,
déminage, UIISC)
7,8
14
18,1 %
Achat hélicoptères
22
13,95
8,72
11,26 %
Immobilier
5,5
8,9
11,5 %
Source : C
our des comptes, d’après C
horus
Les crédits d’investissement du programme 207
–
Sécurité et éducation routières
ont été
engagés et exécutés à hauteur, respectivement, de 2,83
M€, soit
72,15 % des autorisations
20
Hors fonds de concours européen.
21
L’achat de
Canadair
ayant été annoncé après le dépôt de la LOPMI, ces dépenses ne sont pas comptabilisées
dans le périmètre des crédits prévus par la LOPMI pour le programme 161
–
Sécurité civile
.
22
Mais 411,44
M€ en AE, avec la notification, en fin d’année, du marché mutualisé entre la DGSCGC et la DGGN,
passé par la DGA.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
d’engagement ouvertes en loi de finances initiale, et de
2,12
M€
pour les crédits de paiement,
soit 54,05 % de ceux votés, en nette progression par rapport à 2022
23
.
1,9
M€ de paiements concernent des investissements immobiliers. Ainsi, l
a construction
du nouveau centre d’examen de Valence, qui faisait l’objet d’un report de crédits sur 2023, a
occasionné l’engagement et le pa
iement de 223 200
€ (pour un coût total estimé à 235
000
€).
Le centre d’examen de Bar
-le-Duc et la piste moto de Rungis ont donné lieu à des décaissements
respectivement de 359 500
€ et 381
570
€. En revanche, deux opérations, également reportées
en 2023,
ont fait l’objet d’évolutions importantes. La construction du centre d’examen de
Barentin a dû être reportée du fait de fouilles archéologiques à entreprendre sur le site. Le début
de construction est prévu en 2024. Enfin, le projet de création d’un centre d’examen aux
Abymes, initialement programmé à 1,6
M€,
a dû être réévalué à 2,4
M€ du fait de l’apparition
d’un surcoût lié à des aménagements complémentaires (local de stockage, abri vélos,
sécurisation complémentaire, protection des intempéries pour les candidats en attente), et à
l’augmentation des coûts de construction. La construction devrait reprendre en 2024.
Enfin, entre 2021 et 2023, les deux forces de sécurité intérieure ont pu compter sur les
crédits du plan de relance, notamment le programme 362- Écologie, pour financer de
nombreuses rénovations énergétiques. Le responsable du programme 152-
Gendarmerie
chiffre
ces dépenses à 11,5
M€ en 2021, 53
M€ en 2022 et 51
M€ en 2023. Ces financements venant à
échéance, le risque est grand de voir les futures rénovations retardées par manque de crédits.
D -
Des dépenses d’intervention
qui poursuivent leur progression
En loi de finances initiale, les crédits d’intervention ouverts au profit de la mission
Sécurités
étaient de 238,7
M€, en hausse de
37,8 %. En exécution, ces dépenses représentent
5 %
24
des crédits hors T2 de la mission, soit 238,9
M€. Ils restent majoritai
rement assurés par
le programme 161
–
Sécurité civile
(à hauteur de 181,4
M€ en CP).
Tableau n° 17 :
exécution
des crédits d’intervention de la mission
En CP en M€
Exécution 2022
LFI pour 2023
Exécution 2023
P 152
11,23
6,78
10,08
P 176
41,31
33,43
35,74
P 161
167,27
187,93
181,4
P 207
7,64
10,56
11,65
Mission
227,44
238,7
238,87
Source : Chorus et documents annexés à la LFI pour 2023
Les dépenses d’intervention du programme 161 –
Sécurité civile
sont en hausse par
rapport à 2022 (+ 14,13
M€)
mais restent en deçà des crédits programmés.
23
Ces taux étaient respectivement de 18 % et 24 % en 2022.
24
En légère baisse par rapport à 2022 (6 %).
COUR DES COMPTES
36
Le financement des colonnes de renfort « feux de forêt » engagées en complément des
moyens des SDIS locaux
s’est élevé à 14,8
M€
, pour une budgétisation renforcée par
amendement dans la LFI 2023 (13,3
M€)
. L
’exécution au 31 décembr
e 2023 se trouve
notamment contrainte par un report de charges de 3,5
M€ de la saison
de feux 2022. Par ailleurs,
les dernières dépenses relatives à la crise du Covid (1
M€)
, imputées sur les colonnes de renfort
et financées via fonds de concours viennent renforcer l
’écart à la hausse
par rapport à la LFI.
Par ailleurs, la subvention au budget spécial de la Ville de Paris au titre du financement
de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP)
25
a encore progressé cette année, s’élevant
à 103,8
M€ (+
6,7
M€
, soit près de 7 %), en deçà des crédits programmé (104,9
M€).
En hausse
de 29
% depuis 2015, ce financement représente aujourd’hui près de 2
2 % des dépenses hors
titre 2 du programme 161
–
Sécurité civile
.
Graphique n° 6 :
évolution d
e la participation de l’État au f
inancement de la brigade
des sapeurs-pompiers de Paris (en
M€)
Source :
Cour des comptes d’après responsable de programme
L’abondement du régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires (RISP)
s’élève à 11,5 M€, et le montant de la
nouvelle prime de fidélité et de reconnaissance à 14,8
M€
(contre 5,1
M€
en 2022 et 13,3
M€ programmés)
. Cette prime se substitue progressivement à
l’ancien dispositif et s’inscrit donc en hausse tendancielle. Par ailleurs, l’évolution du nombre
de bénéficiaires a conduit à rehausser le montant versé par rapport à la programmation initiale.
25
En application de l’article L.
2512-
19 du code général des collectivités territoriales, l’État participe aux dépenses
de fonctionnement de la BSPP. Cette participation est égale à 25 % des dépenses inscrites au budget spécial de la
préfecture de police re
latives à la rémunération des militaires (y compris alimentation, frais d’habillement, de
transport et de missions), au service d’instruction et de santé, à l’entretien, la réparation et l’installation du matériel
de lutte contre l’incendie, du matériel de
transport, ainsi que du matériel de transmission.
80,4
81,2
84,1
85,7
87,8
91,6
93,6
97,1
103,8
70
75
80
85
90
95
100
105
110
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
Les dépenses d’intervention du programme 176
–
Police nationale
sont en très légère
baisse. Elles concernent essentiellement le remboursement du budget spécial de la ville de Paris
(29
M€)
ainsi que la contribution de la France à Interpol (3,8
M€) et les financements de la
fédération sportive de la police (2,9
M€) ou des organisations syndicales (1,
5
M€).
Les dépenses d’intervention du programme 152
–
Gendarmerie nationale
restent stables.
Elles se composent principalement du versement de subventions aux collectivités locales
(7,1
M€) destinées à participer au financement des opérations immobilières de construction de
casernements de gendarmerie
26
. Pour être éligible à cette aide en capital de l'État, la construction
doit permettre de regrouper l’ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène
et fonctionnel, comportant des logements et des locaux de service et techniques.
Les dépenses de titre 6 du programme 207
–
Sécurité et éducation routières,
s’élèvent à
11,65
M€
en 2022 (10,56
M€ programmés).
En effet, dans le cadre du dispositif du permis à
1
€ par jour, les taux OAT à 2 ans qui servent de référence pour la prise en charge des intérêts
par l’
État sont à la hausse. Sur la période de juillet 2022 à fin juin 2023, ils se sont élevés à
3,39 % contre -0,48
% sur la période de juillet 2021 à fin juin 2022. Il s’agit de la prolongation
et de l’amplification du phénomène de hausse démarré en 2022 alors que
, depuis 2015, les
variations de taux constatées étaient à la baisse. De ce fait, malgré la baisse du nombre de
bénéficiaires, la dépense 2023 a été beaucoup plus soutenue
, s’élevant
à 3,5 M€ contre 1,4 M€
en 2022.
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Selon les données communiquées par le CBCM, le montant des charges à payer de la
mission est stable par rapport au report sur 2022.
Les charges à payer résultent soit de l’absence
de crédits en fin de gestion, soit de factures non parvenues à la date de clôture. Les niveaux
importants qui peuvent être enregistrés résultent généralement de passations de commande
massives en fin de gestion, entraînant des livraisons qui, compte tenu de la complexité des
opérations concernées, n’ont pas toujours pu faire l’objet d’un paiement sur l’exercice.
Tableau n° 18 :
charges
à payer à la clôture de l’exercice
En M€
P 152*
P 176
P161
P 207
Mission
2022
118,0
137,2
17,6
2,4
275,3
2023
113,7
138,7
20,7
2,9
275,9
Progression 2022 - 2023
0,2 %
Source : DGFiP périmètre comptable 94200
Les autorisations d’engagement non engagées (AENE) dont le report est demandé sur
l’exercice suivant
sont en hausse par rapport à 2022 et
s’élèvent à
439,7
M€
, essentiellement
du fait d’opérations immobilières
.
C’est le cas notamment pour la
gendarmerie nationale avec
les opérations immobilières domaniales (117,5 M
€
) ou la police nationale avec les futurs hôtels
26
En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993.
COUR DES COMPTES
38
de police de Nice (47
M€ au total), d’Amiens (3,6
M€) ou l’extension du commissariat de police
du Kremlin-Bicêtre (4
M€). L’acquisition de véhicu
les (51,9
M€ pour la gendarmerie) et l’achat
d’avions multi
-rôles (24,7
M€) et d’hélicoptères (35
M€)
par la sécurité civile contribuent
également à la forte progression.
Tableau n° 19 :
montant
des AENE en fin d’exercice
.
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2022
145,8
144,22
67,9
2,1
360
2023
176,3
152,8
109
1,5
439,7
Progression 2022 - 2023
+ 22 %
Source : arrêté du 29 janvier 2024 -NOR : ECOB2402684A
Les restes à payer augmentent encore de 19
% à la clôture de l’exercice (
5,8
Md€).
Pour la DGPN, l’augmentation des restes à payer est essentiellement due
à la notification
de plusieurs marchés, notamment celui relatif à l’énergie et fluides (74
M€)
. 38
M€ sont dus à
la réservation de l’hébergement pour les Jeux olympiques et paralympiqu
es.
Pour la DGGN, les restes à payer évoluent principalement du fait du renouvellement des
marchés de gaz et d'électricité (+ 96 M€ d’AE), d’une commande de 6 hélicoptères H145 (+ 94
M€ d'AE), d’une commande de structures modulaires en vue des JO (+23 M€ d’AE) et de
l
’
évolution des engagements des ba
ux 176 M€), notamment avec l’entrée en gestion
pluriannuelle de 330 casernes (lors du renouvellement du bail).
Pour la sécurité civile,
l’acquisition des hélicoptères, conclue à la toute fin de l’année
2023, fait nettement remonter les restes à payer (394
M€
).
La maîtrise de l’évolution des restes à payer reste un point de vigilance à ne pas négliger,
compte tenu de leur forte augmentation. Néanmoins, la Cour a constaté
l’effort réalisé par les
responsables de programme,
d’une part
, pour engager des opérations sur le long terme et,
d’autre part
, pour identifier les restes à payer des années précédentes dès le début de la gestion
afin de les couvrir prioritairement.
Tableau n° 20 :
montant
des restes à payer en fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2022
3 012,72
1 485,93
353,03
8,19
4 859,87
2023
3 282,22
1 653,33
834,30
9,9
5 787,98
Progression 2022
–
2023
19 %
Source : Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
La méthodologie du « budget vert » exclut la quasi-totalité de la mission
Sécurités
.
L’ensemble des dépenses budgétaires et fiscales des programmes 152 –
Gendarmerie nationale
,
176
–
Police nationale
et 207
–
Sécurité et éducation routières
sont classées comme neutres sur
2023 et dans le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2024.
À ce stade, seul le programme 161
–
Sécurité civile
porte des dépenses classées favorables
à l’environnement, d’un montant de
459
M€
27
en 2023.
En 2023, des groupes de travail se sont tenus entre les responsables de programme de la
police et la gendarmerie nationales, avec la direction du budget, pour affiner la cotation
environnementale aux dépenses immobilières et de mobilité. Cependant, aucune modification
n’a été apportée dans le rapport annexé pour 2024.
En l’état, la méthode de cotation
des dépenses ne permet pas un degré de granularité
suffisant pour permettre une analyse fine des dynamiques favorables et défavorables à
l’environnement.
Coter comme défavorables à l’environnement des dépenses des forces de
l’ordre ne conduit pas à nier l’utilité publique de leurs missions, mais permettraient d’identifier
les marges d’amélioration.
En miroir, ceci mettrait en valeur les investissements verts réalisés
par les responsables de programme. Ainsi, en 2023, le programme 176
–
Police nationale
a
engagé 70
M€ d’opérations immobilières liées à la transition écologique (rénovation
énergétique, remplacement de gros équipements énergétiques) et 1,89
M€ à la fin 2023 pour
l’achat de 598 bornes de recharge électrique. De son côté, la gendarmerie nationale
s’est faite
livrée 2 025 véhicules hybrides entre 2021 et 2023, pour un montant de 64
M€ et a installé 700
bornes de rechargement.
Comme en 2022, la Cour recommande donc aux responsables de programme et à la
direction budget de poursuivre leurs travaux afin de publier une cotation plus ambitieuse, au
niveau des briques et plus seulement au niveau des actions budgétaires. Les responsables de
programme sont favorables à cette recommandation.
27
Actions « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » et « Prévention et gestion de crises ».
Le reste des actions sont classées comme neutres.
COUR DES COMPTES
40
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation réitérée) : m
aintenir l’effort de réduction du stock d’heures
supplémentaires (DGPN, DB) ;
2.
(Recommandation réitérée) : r
efuser la prise en charge financière par l’État des
défaillances du prestataire de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la
sécurité civile (DMAé, DGSCGC, DGGN, DB) ;
3.
(Recommandation réitérée) : c
oter au titre de leur incidence sur l’environnement les
dépenses de fonctionnement et d’investissement de la mission Sécurités (DGPN, DGGN,
DB).
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Des recrutements dans les forces de sécurité intérieure qui
mettent l’appareil de formation sous pression
A -
Une
présentation faussée des schémas d’emploi
s
Aux termes du recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État
28
, le schéma
d’emploi
s «
correspond au solde net des entrées (recrutements de fonctionnaires ou de
contractuels, retours de situations interruptives, etc.) et des sorties (départs en retraite, fins de
contrat, départs pour situations interruptives, décès, démissions, radiations) entre le 1
er
janvier
et le 31 décembre inclus d’une année
». En présentant le volume d’entrées, de sorties et le
différentiel entre les deux, chaque programme doit rendre compte à la représentation nationale
des mouvements de personnels sur une année.
Tableau n° 21 :
r
éalisation du schéma d’emplois de la mission
Sécurités
en 2023
P 161
P 152
P 176
Mission
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Sorties
589
504
13 215
14 984
9 215
11 033
23 019
26 521
dont retraites
55
54
3 294
3 470
3 084
2 912
6 433
6 436
Entrées
606
587
14 165
15 939
11 122
12 981
25 893
29 507
Schéma
d’emplois
17
83
950
955
1 907
1 947
2 874
2 985
Source
: Cour des comptes, d’après les responsables de programme
Or, les programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
ne respectent
pas les règles communes de décompte de ces entrées et de ces sorties. En effet, ils y intègrent
les promotions internes liées à la réussite d’un concours
: les agents qui réussissent un concours
interne pour passer d’un corps à un autre (par
exemple un policier adjoint qui réussit le concours
de gardien de la paix) sont décomptés à la fois comme une sortie (fin du contrat de policier
adjoint) et comme entrée (prise de poste comme gardien de la paix-stagiaire).
28
Direction du budget,
Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État
, janvier 2023
COUR DES COMPTES
42
Cette pratique est contraire aux règles communes, notamment fixées par la maquette
d’élaboration des documents prévisionnels de gestion des emplois et des crédits de personnel
(DPGECP), qui prévoit explicitement que les promotions internes sont présentées en dehors du
schéma d’emplois
29
.
En outre, les deux responsables de programme ne comptent pas l’ensemble
des promotions internes dans les sorties, par exemple les gardiens de la paix qui deviendraient
officiers.
L’argument selon lequel la réussite au concours d’un policier adjoint/gendar
me
adjoint (qui passe dès lors du statut de contractuel à celui de titulaire) induit une nouvelle entrée
dans le programme n’est pas valable en ce que la personne concernée change simplement de
catégorie au sein du même programme budgétaire.
Ce mode de calcul a un double effet
: d’une part, il grossit artificiellement le volume des
entrées et des sorties. D
’autre part, il rend inopérantes les analyses sur l’évolution de ces entrées
et sorties
: à titre d’exemple, une part de la hausse des entrées/sorties su
r la période 2019-2023
de la police nationale s’explique par une hausse des réussites au concours interne de la part des
policiers adjoints, passant de 1 963 en 2019 à 2 373 en 2023. En revanche, le solde des entrées
et des sorties
–
qui correspond au sché
ma d’emplois
–
n’est pas affecté.
Ainsi, en 2023, sur les 13 939 sorties décomptées par la gendarmerie nationale
30
, près
d’un quart (3
698) correspond en réalité à des promotions internes, et est donc comptabilisé à
la fois comme entrée et sortie. De même, sur les 11 033 sorties du programme 176
–
Police
nationale
, 2 373 correspondent à des policiers adjoints ayant réussi le concours de gardien de
la paix, soit 21 % des sorties.
Les responsables de programme ne souhaitent pas procéder à la modification de la
méthode de comptage. Cependant, à la suite de la recommandation de la Cour des comptes, la
direction du budget a indiqué que les modalités de calcul seraient modifiées dès la préparation
du projet de loi de finances pour 2025, afin de se conformer aux règles appliquées par les autres
programmes budgétaires.
B -
Des sorties en augmentation et des
schémas d’emplois
qui mettent
l’appareil de formation sous pression
Malgré cette
présentation faussée du schéma d’emplois
, plusieurs indicateurs attestent
que les sorties suivent une tendance haussière dans la police et la gendarmerie nationales. Au
sein de la police nationale, en excluant les policiers adjoints et les départs en retraite, les sorties
temporaires et définitives sont passées de 4 209 en 2019 à 5 748 en 2023 (+37 %). Cette hausse
est notamment portée par les départs temporaires : entre 2022 et 2023, les détachements ont
augmenté de 11
% (passant de 570 à 633), les mutations vers d’autres programmes ont crû de
14 % (passant de 616 à 704), tandis que les départs temporaires liés à des congés longs
31
sont
aussi en hausse de 7 % (1 320 cas en 2023).
L’augmentation des ruptures et fins de contrats
(2
069 en 2023, soit 108 de plus que l’an passé) est expliquée par le responsable de programme
29
Direction du budget,
Maquette du document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel
,
2016.
30
À noter que la somme des sorties par motifs fournies par la gendarmerie nationale est, sans raison apparente,
inférieure au nombre de sorties communiquée par elle à la Cour.
31
Cela recouvre les congés longue durée, congés parentaux, mises en disponibilité et congés sans rémunération.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
par l’accroissement d
u nombre de contractuels au sein de la police nationale : les départs de
personnels administratifs, techniques et scientifiques sont en augmentation de 25 % par rapport
à l’an passé.
En parallèle, les départs de policiers actifs (tout grades confondus) sont stables,
voire baissent pour les policiers adjoints (-8 % entre 2022 et 2023)
, mais ceci s’explique aussi
par la décrue du nombre de policiers adjoints dans le programme.
Tableau n° 22 :
ventilation des sorties au sein de la police nationale
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution
19/23
Sorties définitives du programme (a)
4 268
4 265
4 614
5 888
5 825
+36 %
Dont départs en retraite
2 004
2 296
2 563
2 982
2 912
+45 %
Sorties non-définitives (mutation,
détachement, non-activité) (b)
1 945
2 196
2 396
2 576
2 835
+46 %
Promotions internes (réussite de
concours) (c)
1 963
1 928
2 254
2 375
2 373
+21 %
Sorties totales réelles (a+b)
6 213
6 461
7 010
8 464
8 660
+39 %
Sorties présentées dans les rapports
annuels de performance (a+b+c)
8 176
8 389
9 264
10 839
11 033
+35 %
Source : Police nationale
Du côté de la gendarmerie nationale, hors retraite et promotions internes, les départs
définitifs et temporaires se sont élevés à 7 804 personnels
32
.
Tableau n° 23 :
ventilation des sorties au sein de la gendarmerie nationale
2019
2020
2021
2022
2023
Évolution
19/23
Sorties définitives du programme (a)
7 295
6 820
7 735
8 854
9 142
+25 %
Dont départs en retraite
3 066
3 290
3 233
3 545
3 470
+13 %
Sorties non-définitives (mutation,
détachement, non-activité) (b)
2 116
1 865
2 564
2 529
2 132
+1 %
Promotions internes (réussite de
concours) (c)
2 696
2 544
2 747
3 695
3 710
+38 %
Sorties totales réelles (a+b)
9 411
8 685
10 299
11 383
11 274
+20 %
Sorties présentées dans les rapports
annuels de performance (a+b+c)
12 107
11 229
13 046
15 078
14 984
+24 %
Source : Gendarmerie nationale
32
Dont 84 décès.
COUR DES COMPTES
44
Les départs en retraite sont également en hausse : au sein de la gendarmerie nationale, ils
sont passés de 3 066 en 2019 à 3 470 en 2023 (+13 % en quatre années), tandis que la police
nationale a vu ses départs en retraite croître de 45 % sur la même période.
Les responsables de programme ont encore des difficultés à anticiper correctement ces
flux de sorties. Leurs prévisions pour 2023 ont été sous-estimées de plus de 3 400 emplois par
rapport aux départs effectivement constatés
–
y compris réussites aux concours internes. Cette
sous-
estimation est moins marquée qu’en 2022 mais reste significati
ve.
Graphique n° 7 :
écart entre les prévisions de départs et le nombre de départs effectifs
chaque année, par programme (en nombre d’agents)
Source
: Cour des comptes, d’après les RAP 2015 à 2022 et les responsables de programme
Note de lecture : en 2022, le programme 176
–
Police nationale a connu 2 500 sorties
supplémentaires par rapport à ses prévisions en LFI.
Au total, en excluant les promotions internes, ce sont près de 10 % des personnels de la
gendarmerie nationale et 6 %
des agents de la police nationale qui ont quitté l’institution en
2023, temporairement ou définitivement. Ce ne sont pas des effectifs en moins, mais ce sont
autant de personnels à remplacer. La police comme la gendarmerie nationales sont parvenus à
procéder à ces remplacements avec succès.
Tout d’abord, la promotion interne des policiers
adjoints/gendarmes adjoints, via la réussite au concours, s’accroît (+38
% en volume pour la
gendarmerie, +21 % pour la police). Ceci permet de mieux fidéliser cette population-ci, déjà
partiellement formée
: en 2019, près de la moitié des policiers adjoints quittaient l’institution
en cours ou en fin de contrat, alors qu’ils ne sont plus qu’un tiers en 2023. D’autre part, les
responsables de programme procèdent aux remplacements nécessaires : les détachements
entrants et les mutations entrantes au sein de la police nationale ont augmenté de 11 % en 2023
par rapport à 2022.
Ce phénomène de hausse des départs n’est pas spécifique aux forces de l’ordre
: la
direction générale
de l’administration et de la fonction publiques a constaté dans son dernier
rapport annuel que les sorties de la fonction publique (toutes situations confondues) étaient en
-1500
-1000
-500
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Gendarmerie nationale
Police nationale
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
hausse de 13
% en 2021 par rapport à l’année passée (+5
% pour les fonctionnaires, +21 % pour
les contractuels)
33
.
Cette hausse des départs handicape la police et la gendarmerie nationales à deux titres.
D’une part, ces sorties créent des vacances de poste dans les services des forces de
sécurité intérieure, qui ne sont pas immédiatement remplacés. Ceci peut dégrader le plafond
d’emplois exécuté.
D’autre part,
la hausse des départs
contribue à la saturation de l’appareil de formation
34
de la gendarmerie et de la police nationales. En effet, cet accroissement des sorties,
qui n’est
pas anormal au regard de la tendance globale de
la fonction publique, s’est combiné en 2023
avec la nécessité d’augmenter fortement le nombre de policiers et gendarmes en vue des Jeux
olympiques et paralympiques. La direction du budget rappelle à juste titre que cette pression
pourrait s’accroître, du fait de la démographie de la police et de la gendarmerie nationales.
Ainsi, plus de la moitié des gardiens de la paix ont plus de 42 ans, générant un besoin de recruter
14 000 ETPT supplémentaires dans les dix prochaines années, pour les remplacer.
Sur la période 2023-2027, le ministère de
l’intérieur
prévoit le recrutement de 8 500
policiers et gendarmes supplémentaires, dont près de 5 000 recrutements sur les seules années
2023 et 2024.
Le schéma d’emplois pour 2023
était donc le plus ambitieux depuis 2016 (cf.
tableau ci-après). Ainsi, la police nationale prévoyait la création de 1 907 postes et la
gendarmerie nationale 950 postes. Dans les deux cas, les objectifs ont été atteints, puis
légèrement dépassés. Au total, sur la période 2015-2023, ce sont 19 227 policiers et gendarmes
supplémentaires qui ont été recrutés.
Tableau n° 24 :
exécution annuelle des
schémas d’emplois
de la mission
Sécurités
(2015-2023)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
773 ETP
4 730 ETP
2 299 ETP
1 750 ETP
2 362 ETP
1 914 ETP
1 504 ETP
910 ETP
2 985 ETP
Source : RAP 2015 à 2022 et responsables de programme
Un tel effort de recrutement apparaissait particulièrement ambitieux au regard de l’état
de l’appareil de formation
35
, mais il convient de saluer le fait que les deux responsables de
programme sont parvenus à tenir ces ambitions
36
.
La gendarmerie nationale est parvenue à remplir son schéma d’emplois comme prévu,
car elle avait anticipé la montée en puissance du commandement des écoles de la gendarmerie
nationale pour absorber les incorporations.
A contrario
, la police nationale a atteint son schéma
d’emploi au prix d’une distorsion des recrutements
par rapport au schéma d’emplois prévu dans
le projet annuel de performance. Par rapport à ce qui
était prévu en début d’année, elle a recruté
690 policiers adjoints de moins, 57 personnels de la police scientifique de moins, 45 policiers
du corps d’encadrement et d’application et moins. Ces recrutements ont été remplacés
massivement par des personnels administratifs de catégorie C, principalement des contractuels :
33
DGAFP,
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2023
, décembre 2023.
34
Cour des comptes,
La formation des policiers
, observations définitives, février 2022.
35
La Cour notait dans la note d’exécution budgétaire pour 2022
: «
cette ambition
[pour 2023]
apparaît peu réaliste
au regard de l’état de quasi
-
saturation de l’appareil de formation
».
36
En 2023, la gendarmerie nationale a ainsi incorporé, dans ses écoles 11 931 personnes, dont 5 964 élèves-
gendarmes et presque autant d’élèves
-gendarmes adjoints volontaires (5 636).
COUR DES COMPTES
46
+830 recrutements par rapport à ce qui était prévu initialement, et dans une moindre mesure par
les cadres administratifs de catégorie A (+273 ETP). Le responsable de programme estime que
ces recrutements permettent de réaliser des substitutions (677 substitutions au lieu des 500
prévues en début d’année)
pour libérer des personnels actifs actuellement employés sur des
postes administratifs. Un effort particulier est porté pour substituer les policiers affectés au
contrôle transfrontière par des contractuels (900 recrutements, principalement dans les
aéroports parisiens). Cependant, ces substitutions sont déjà prévues en loi de finances initiale,
il n’y a pas de raison de les accroître en ges
tion, surtout deux années de suite. De plus, ces
recrutements se font au détriment de recrutement de policiers actifs, et plus seulement en
surplus. Enfin, la direction du budget calcule que cette distorsion du schéma d’emploi a coûté
environ 27
M€ supplém
entaire au programme 176
–
Police nationale
.
C -
Le difficile recrutement de réservistes, compensé par une
accélération du rythme d’emploi de la réserve
La Cour constatait en 2022
37
la difficulté des programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
à réaliser leurs objectifs en matière de recrutement de réservistes. Pour
atteindre son objectif de 50 000 réservistes en 2027, la gendarmerie nationale devrait recruter
3 800 réservistes supplémentaires par an. De son côté, la police nationale vise la constitution
d’une réserve forte de 30
000 personnels d’ici 2027, requérant un effort de recrutement de
6 000 personnes par an. Aucune de ces ambitions
n’a été atteint
e en 2023. Les objectifs que se
sont assignés les deux forces apparaissent peu réalistes à ce stade.
Tableau n° 25 :
effectifs réservistes dans la police et la gendarmerie nationales (en
effectifs physiques)
2017
38
2020
2021
2022
2023
Evolution
22-23
Gendarmerie
nationale
Nombre de réservistes
29 847
28 714
30 864
30 959
32 689
+5,5 %
Recrutements nets
/
/
+2 150
+95
+1 693
Nombre de jours-réservistes
n.c
673 918
640 133
717 698
867 854
+20,9 %
Police
nationale
Nombre de réservistes
6 348*
n.c.
4 457
4 819
6 560
+36,1 %
Recrutements nets
/
/
/
+362
+1 741
Nombre de jours-réservistes
n.c
n.c
277 780
286 268
405 107
+41,5 %
Source :
Cour des comptes, d’après les
responsables de programme
*En 2017, la réserve de la police nationale présente un profil très différent, car elle accueille surtout des réservistes civils,
sans vocation opérationnelle, pour l’appuyer sur des tâches d’expertise. Cette réserve civile a pris fin avec la création de
la
réserve opérationnelle de la police nationale en 2022.
Néanmoins, les recrutements ont connu une accélération sensible en 2023, d’autant plus
difficile à accomplir que les infrastructures de formation connaissent déjà un état de saturation
lié au recrutement important de policiers et gendarmes (cf.
infra
) et q
ue l’accélération conjointe
37
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Sécurités
, note d’exécution budgétaire,
avril 2023.
38
Les chiffres de 2017 sont issus du rapport de la Cour des comptes,
Les réserves opérationnelles dans la police
et la gendarmerie nationales
, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, avril 2019
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
des réserves des deux forces pouvait créer un effet d’éviction ou de concurrence sur un même
vivier.
Combinés, les recrutements ont permis d’accroître de 9
% les réservistes du ministère
de l’intérieur en 2023, après une année 2
022 de quasi-stagnation (+1 %).
En outre, les deux forces sont parvenues à accroître significativement l’efficacité de leurs
réserves par un emploi accru : alors que les effectifs de la réserve de la gendarmerie nationale
ont augmenté de 5,5 % entre 2022 et 2023, le rythme opérationnel
–
correspondant au nombre
total de jours réalisés par les réservistes
–
a crû de 20,9 %. De même, la réserve de la police
nationale connaît une montée en puissance sensible depuis sa réforme en 2022, avec une
augmentation de 36 % de ses effectifs en 2023. Avant 2022, la réserve de la police nationale
était principalement constituée de policiers retraités : ils représentaient 83 % des réservistes en
2021. En 2023, ils ne représentent plus que 58 % des réservistes, quand bien même leur nombre
est stable (autour de 3 700 personnes), du fait du recrutement comme réservistes opérationnels
de citoyens qui ne sont pas d’anciens policiers (37
% des effectifs en 2023). Cette structure de
personnels, où la part de retraités est encore majoritaire, explique pourquoi le nombre moyen
de jours de service par réserviste est presque trois fois plus élevé dans la police nationale que
dans la gendarmerie nationale. Une part de ces réservistes est d’ailleurs employée sur des
emplois quasi-permanents, plus rares dans la gendarmerie nationale.
Conformément aux recommandations de la Cour des comptes en 2019, les deux forces
ont sanctuarisé, cette année encore, le budget de leurs réserves opérationnelles et
l’ont même
sur-
exécuté, alors qu’il a longtemps constitué une variable d’ajustement pour faire face aux
aléas de gestion.
Tableau n° 26 :
dépenses des réserves de la police et de la gendarmerie nationales
2018
39
2020
2021
2022
2023
Evolution
18-23
Gendarmerie
nationale
Budget en LFI
98,7 M€
70,7
M€
70,7
M€
70,7
M€
84,7 M€
-14 %
Budget exécuté
55,5 M€
63,4
M€
86 M€
78,1 M€
102,3 M€
+84 %
Taux d’exécution
56 %
90 %
122 %
110 %
121 %
Police
nationale
Budget en LFI
39,1 M€
n.c
29,1
M€
29 M€
42,5 M€
+9 %
Budget exécuté
29,9 M€
n.c
29,8
M€
32 M€
45 M€
+51 %
Taux d’exécution
76 %
101 %
110 %
106 %
Source :
Cour des comptes, d’après les
responsables de programme
En 2023, la réserve de la gendarmerie nationale a représenté près de 3 780 équivalents
temps plein travaillé (soit un peu moins de 4 % des emplois du programme) et celle de la police
nationale a généré 1 765 ETPT, soit plus de 1 % des emplois du programme. Ces deux réserves
permettent de combler la sous-
exécution du plafond d’emplois.
L
’emploi de la réserve opérationnelle n’est pas intégré dans le calcul du plafond
d’emplois exécuté du programme. Eu égard à l’importance prise par ces deux réserves,
il
39
Les chiffres de 2018 sont issus du rapport de la Cour des comptes,
Les réserves opérationnelles dans la police
et la gendarmerie nationales
, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, avril 2019
COUR DES COMPTES
48
pourrait être intéressant de mentionner, dans les projets annuels de performance, le volume
d’équivalents temps plein travaillés de réservistes prévus pour l’année suivante, ainsi que le
niveau de réalisation dans le rapport annuel de performance.
II -
Des coûts salariaux en forte augmentation au sein de la
police et de la gendarmerie nationales
A -
Une forte hausse des dépenses de personnel depuis 2017
Les dépenses de personnel des forces de sécurité intérieure connaissent une forte hausse
depuis 2017, sous le double effet de la hausse des recrutements (13 724 recrutements
supplémentaires dans la police et la gendarmerie nationales entre 2017 et 2023) et de la hausse
des rémunérations au sein de ces deux forces. Le coût moyen par équivalent temps plein
travaillé a ainsi crû de 14 % pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
entre 2017 et
2023, et de 17 % pour le programme 176
–
Police nationale
sur la même période. Cette hausse
explique plus de la moitié de la croissance des dépenses de personnel des forces de sécurité
intérieure.
Ainsi que l’a rappelé la Cour des comptes en 2023
40
, la loi d’orientation et de
programmation du ministère de l’intérieur prévoit une nouvelle hausse substantielle des
dépenses de personnel entre 2023 et 2027, avec la signature d’un protocol
e RH portant une
hausse totale de 1,473
Md€ des rémunérations versées.
40
Cour des comptes,
Les forces de sécurité intérieure : des moyens accrus, une efficience à renforcer
, contribution
à la revue de dépenses publiques, juillet 2023
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
Graphique n° 8 :
dépenses de personnel (hors-
CAS Pensions) exécutées (en M€, en CP)
Source
: Cour des comptes, d’après le rapport annexé à la LOPMI
B -
Une augmentation portée à la fois par les primes et par des hausses
indiciaires
La rémunération des agents publics est constituée de deux composantes :
-
le traitement indiciaire
–
aussi appelé traitement de base
–
représente la base de la
rémunération et est calculé sur des bases communes pour tous les fonctionnaires, à savoir
la multiplication du nombre de points
d’indice attaché
s à son échelon par la valeur du point
d’indice, fixée par le gouvernement
;
-
le régime indemnitaire est composé de toutes les indemnités et primes, qui servent à
rémunérer une fonc
tion particulière, des sujétions, un niveau d’expertise etc. Leur nombre
et leur structure varie considérablement d’un corps à l’autre.
4 024
4 206
4 251
4 323
4 443
4 713
6 317
6 596
6 632
6 737
6 978
7 333
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
5 500
6 000
6 500
7 000
7 500
8 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Gendarmerie nationale
Police nationale
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 27 :
évolution de la rémunération des personnels de la police nationale et de
la gendarmerie nationale entre 2017 et 2023 (e
n M€)
Programme
Composante de la
rémunération
2017
2018
2021
2020
2021
2022
2023
Evolution
17-23
Police
nationale
Traitement indiciaire
3523,9
3592,6
3671,3
3654,7
3676,3
3828,1
3997,9
+13 %
Primes et indemnités
1693,0
1779,3
1957,7
2018,0
1990,9
2119,5
2226,1
+31 %
Total
5216,9
5371,8
5629,0
5672,6
5667,2
5947,7
6224,0
+19 %
Sécurité
civile
Traitement indiciaire
59,3
60,1
60,2
62,0
62,5
63,6
66,3
+12 %
Primes et indemnités
40,7
42,1
45,0
45,2
45,6
48,2
50,3
+24 %
Total
100,0
102,2
105,2
107,1
108,1
111,7
116,7
+17 %
Gendarmerie
nationale
Traitement indiciaire
2166,3
2172,3
2207,7
2229,4
2245,4
2306,5
2417,1
+12 %
Primes et indemnités
1418,5
1453,0
1589,4
1614,5
1664,6
1698,6
1808,6
+28 %
Total
3584,8
3625,3
3797,0
3843,9
3910,0
4005,1
4225,8
+18 %
Source :
Cour des comptes, d’après les responsables de programme et Chorus
Sur les sept dernières années, la progression des dépenses de rémunération des forces de
sécurité intérieure a été au moins deux fois plus rapide sur la composante indemnitaire (primes
et indemnités) que sur la composante indiciaire. Ceci s’explique par la mise en œuvre, en 2016,
en 2018 puis en 2022, de trois protocoles RH revalorisant nettement les forces de sécurité
intérieure. Dans le même temps, la composante indiciaire stagnait du fait du gel du point
d’indice
entre 2017 et 2022 : les augmentations modérées de dépenses indiciaires sur la période
2018-2021 (entre + 0,1 % et + 2
%) s’expliquent surtout par le recrutement de nouveaux
personnels.
La sécurité civile est dans la même situation, même si sa masse salariale est très inférieure
en volume.
Cette croissance forte s’explique par la mise en œuvre de la nouvelle politique de
rémunération des militaires (NPRM), pilotée par le ministère des armées. Le volet indemnitaire
de l’ensemble des militaires du programme 161
–
Sécurité civile
, soit près de 1 400 ETP, a
fortement augmenté, notamment au travers de l’indemnité de sujétions d’absence
opérationnelle (ISAO). En outre, la revalorisation du point d’indice en 2022
et 2023 a engendré
une hausse des primes de vol des navigants de la sécurité civile, qui sont adossées au point
d’indice.
Conduire
une
politique
de
revalorisation
indemnitaire
permet
de
revaloriser
spécifiquement certains métiers ou fonctions, sans procéd
er à une augmentation de l’ensemble
des fonctionnaires. Elle conduit cependant à un décalage entre la rémunération des policiers,
gendarmes et personnels de la sécurité civile et celle
d’autres catégories de fonctionnaires aux
caractéristiques semblables.
La situation a évolué en 2022 et 2023 : alors que le montant des primes et indemnités des
policiers et gendarmes continuait de croître (+ 4 % en 2022, + 6 % en 2023), le traitement
indiciaire brut a recommencé à croître en parallèle (+ 4 % en 2022, + 5 % en 2023) grâce aux
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
revalorisations successives du point d’indice ces deux années
41
, mais également des mesures
de revalorisations des rémunérations les plus basses
42
. En termes de masses financières, ces
deux années-
là, c’est la hausse du traitement indiciair
e qui a coûté le plus cher aux programmes
152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
. En 2022 et 2023, ces hausses
indiciaires, décidées par le ministère de la fonction publique et appliquées la même année sans
budgétisation préalable, ont contribué à déséquilibrer la gestion des programmes du ministère
de l’intérieur, en particulier pour la gendarmerie nationale.
Si les hausses de 2022 ont été prises
sous plafond et couvertes pour moitié par un décret de répartition en provenance du programme
551
43
, les mesures générales de 2023, d’un montant plus élevé, n’ont fait l’objet d’aucune
mesure de compensation pour les programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police
nationale
.
Graphique n° 9 :
hausse annuelle des dépenses de personnel dans la police nationale (à
gauche) et la gendarmerie nationale (à droite) (en M€, en CP exécutés)
Source
: Cour des comptes, d’après RAP 2017 à 2022 et responsables de programme
Cette
situation
a
été
particulièrement
problématique
pour
le
programme
152
–
Gendarmerie nationale
, dont le titre 2 est déjà en situation de tension. Le programme a
dû bénéficier en fin de gestion d’un décret de virement de 1
9
M€ en provenance d’autres
programmes du ministère de l’intérieur pour faire face à un risque d’impasse budgétaire. Le
reste des mesures générales a été prise sous plafond, notamment grâce à un retard dans les
recrutements, conduisant à la dégradation relative du plafond d’emplois.
A contrario
, depuis
41
Revalorisation du point d’indice de 3,5
% en 2022 et de +1,5 % en 2023, combinée cette année-là à des mesures
spécifiques au profit des faibles rémunérations (jusqu’à +9 points d’indice attribués).
42
À noter également la mise en œuvre de la «
prime pouvoir d’achat
» par le ministère de la fonction publique,
représentant par exemple pour la gendarmerie nationale un coût de 20
M€ et 25
M€ pour la police nationale,
également pris sous plafond.
43
Voir Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Sécurités
, note d’exécution
budgétaire, avril 2023.
41
3,9
5,3
5,5
9,1
123,4
154,6
79,2
30,9
147,1
170,9
50,4
52,1
72,5
0
50
100
150
200
250
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Police nationale
Mesures générales
Mesures catégorielles
28,2
2,4
2,2
2,7
2,8
84,6
111,8
74,8
27,9
106,2
92,7
25,6
35,3
72,3
0
50
100
150
200
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Gendarmerie nationale
Mesures générales
Mesures catégorielles
COUR DES COMPTES
52
2020, il apparaît que les crédits de titre 2 prévus pour le programme 176
–
Police nationale
sont
surestimés par rapport à ses
besoins objectifs, que ce soit au regard des schémas d’emplois que
des mesures catégorielles, dégageant systématiquement des marges en fin de gestion.
Les responsables de programme se trouvent dans une situation où ils doivent
simultanément financer des protocoles RH sectoriels très favorables et des hausses générales
de rémunération, qu’ils ne décident pas, permettant aux policiers et gendarmes de cumuler les
deux augmentations.
Aujourd’hui, il n’est pas fait la preuve qu’il soit nécessaire d’
accroître les rémunérations
des personnels de la police et de la gendarmerie nationales. Ces derniers présentent un profil de
rémunération conformes à des catégories similaires : en début de carrière, un gardien de la paix
comme un sous-officier de gendarmerie gagne
a minima
2 000
€ nets par mois, soit un niveau
proche du salaire net médian de la fonction publique (2 180
€ nets par mois en 2021). Le salaire
moyen des fonctionnaires de catégorie B en France, sur toute une carrière,
s’élève à
2 540
€ net
en 2021
44
.
D’après l’Insee
, l
es salaires de la fonction publique d’État ont stagné en euros
constants entre 2017 et 2021, alors que les dépenses de rémunération de la police et de la
gendarmerie nationales ont crû deux fois plus v
ite que l’inflation sur cette période.
De plus,
l’accroissement des primes des policiers et gendarmes crée un
décalage dans
l’échelle des
rémunérations entre agents publics d’une même catégorie hiérarchique.
Ainsi que l’a démontré la Cour des comptes à plu
sieurs reprises
45
, ces hausses de
rémunération ne peuvent être l’unique vecteur d’attractivité et de fidélisation des forces de
sécurité intérieure. En 2023, la police et la gendarmerie nationales n’ont réalisé aucune étude
qualitative sur les vecteurs de fidélisation de ses personnels, mais les études antérieures
suggèrent que des facteurs tels que la reconnaissance sociale, les conditions de travail, les
perspectives de carrière
ou encore l’accompagnement social ont autant voire plus d’impact que
les haus
ses de rémunération. Le ministère de l’intérieur en est d’ailleurs conscient, à l’image
des efforts accrus de la préfecture de police pour réserver des logements sociaux en faveur des
policiers actifs de Paris et sa couronne
46
. Ce constat n’interdit pas non
plus de déployer des
dispositifs indemnitaires spécifiques pour rémunérer telle ou telle fonction particulièrement
délicate. Comme en 2023, la Cour préconise
d’adopter une approche globale pour favoriser
l’attractivité et la fidélisation, en privilégiant
pour les prochaines années des actions axées sur
l’amélioration des conditions de travail et la rénovation de la gestion des ressources humaines
et des carrières, plutôt que des hausses de rémunération.
Cette hausse significative des dépenses de rémunération depuis 2017 présente enfin
l’inconvénient d’opérer une éviction des dépenses de fonctionnement et d’investissement. Etant
donné que l’enveloppe prévu
e
dans la loi d’orientation et de programmation du ministère de
l’intérieur est contrainte quant à son montant global, le ministère de l’intérieur a fait le choix
de consacrer près de deux tiers de la hausse de son budget à l’augmentation des rémunérations
de ses personnels. Ceci amène mécaniquement à modérer la hausse des dépenses
44
45
Voir notamment Cour des comptes,
Les forces de sécurité intérieure : des moyens accrus, une efficience à
renforcer
, contribution à la revue de dépenses publiques, juillet 2023.
46
Cour des comptes,
Enquête de suivi du rapport public thématique sur la préfecture de police de Paris
,
observations définitives, décembre 2023.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
d’investissement, alors mê
me que les deux forces de sécurité intérieure, mais également la
sécurité civile, font face à de lourds besoins immobiliers, numériques
, d’équipements
et
environnementaux.
III -
Un risque
persistant d’éviction des dépenses
d’investissement
A -
Malgré la LOPMI, des c
rédits d’investissement
qui servent souvent
de
variables d’ajustement
La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur prévoit une trajectoire
de dépenses hors-titre 2, sans préciser les montants consacrés aux dépenses de fonctionnement,
d’investissement et d’intervention.
Pour la première année
d’exécution de cette loi,
les dépenses
hors titre 2 exécutées en 2023 par la mission
Sécurités
ont dépassé les prévisions de la LOPMI,
à l’exception du programme 207
–
Sécurité routière
.
Tableau n° 28 :
Dépenses de hors-
titre 2 (en CP, en M€)
P152
P176
P161
P207
Prévision pour 2023 en LOPMI
1 555
1 539
439
74
Exécution en 2023
1 668
1 609
471
65
Dépassement
+7 %
+4,5 %
+7,3 %
-12,1 %
Source :
Cour des comptes, d’après les responsables de programme et la
LOPMI
Pourtant, ces dépassements et les hausses de crédits n’ont pas entraîné de hausse sensible
de l’investissement, alors que les besoins sont
importants. En effet, les dépenses
d’investissement ont été minorées pour alimenter les dépenses de fonctionnement, en hausse.
Les dépenses d’investissement constituent
structurellement une faible part des crédits de la
mission
Sécurités
et ce, y compris lorsque des efforts sont portés en programmation : depuis
2020, ils représentent en moyenne 2,6 % des crédits exécutés.
En 2022, une première
hausse des crédits d’investissement
exécutés est observée : les
dépenses d’investissement (titre 5) passent de 2,1
% des crédits exécutés en 2021 à 4,25 %, soit
un doublement de l’effort d’investissement. Ceci est
dû
à plusieurs phénomènes. D’une part, la
sécurité civile a amorcé d’importants programmes d’acquisition de moyens lourds (avions
multi-
rôles et hélicoptères). D’autre
part, les crédits immobiliers prévus par le plan de relance
(programme 363
–
Compétitivité
) ont été réintégrés dans le programme 176
–
Police nationale
.
À noter que la gendarmerie nationale a procédé à la même opération en intégrant les crédits du
plan de relance
–
censés être temporaires
–
dans son socle budgétaire dès la loi de finances pour
2023. Cette année-
là, du fait du plan de relance, les dépenses d’investissement ont largement
excédé les crédits ouverts en loi de finances initiales.
En 2023, premi
ère année de la loi d’orientation et de programmation du ministère de
l’intérieur, d’importants crédits d’investissement ont été ouverts, en particulier au profit du
COUR DES COMPTES
54
programme 161
–
Sécurité civile
pour l’achat d’avions bombardiers d’eau. Or, les
investissements réellement engagés
dans l’année 2023 ont été très inférieurs
aux crédits ouverts
en début d’année
. La sous-exécution de 44
% des autorisations d’engagement de la
sécurité
civile s’explique par le report des 240
M€ prévus dans le cadre du marché des
Canadair
, qui a pris du retard.
A contrario
, la sous-
exécution de l’investissement de la police
nationale (-56 %) et de gendarmerie nationale (-7
%) s’explique essentiellement par l’utilisation
de la réserve de précaution. En effet, en début de gestion, les responsables de programme ont
positionné les gels de crédits en majorité sur les dépenses d’investissement, davantage
pilotables
–
ce qui constitue en soi une bonne pratique
–
: dépenses immobilières,
d’équipement, de systèmes d’information mais aussi
de renouvellement automobile. Ainsi, en
2023, la police nationale a positionné 49
M€ d’AE et 32,5
M€ en CP en réserve sur des dépenses
immobilières (occupant et propriétaire) alors que la gendarmerie nationale a positionné 30
M€
d’investissements en moyens
mobiles sur la réserve, soit une réduction
d’achats
de 850
véhicules. À ces 30
M€ se sont ajoutés 16
M€
gelés dans le cadre des provisions pour aléas
LOPMI.
Or, en parallèle, les effets de l’inflation continuent à peser sur l’ensemble des programmes
de la mission
Sécurités
, bien qu’elle a
it
été prise en compte à l’occasion de la programmation.
C’est notamment le cas pour les dépenses d’énergie et de fluides (+
71 % pour la police
nationale et + 33 % pour la gendarmerie nationale), de loyers pour la gendarmerie nationale
(+ 8 %)
47
et, dans une moindre mesure, de carburant (+ 5 % pour la police et + 3 % pour la
gendarmerie) dans le contexte d’une activité soutenue. Les responsables de programme
déplorent également une hausse des coûts des pièces automobiles, de la peinture automobile et,
in fine
, des dépenses relatives à la maintenance. En ce qui concerne la sécurité civile, malgré
une saison de feux de forêts
de bien moindre ampleur qu’en 2022, les dépenses de carburant
des aéronefs restent stables. Le responsable de programme indique que les prix de vente de
carburants
du service de l’énergie opérationnelle par le ministère des armées ont augmenté de
62 % entre 2022 et 2023.
Ainsi, pour un même montant de dépenses de fonctionnement, les capacités d’achat son
t
réduites. La police nationale a ainsi connu une hausse du coût unitaire des munitions de petit
calibre de près de 10 % entre 2019 et 2023. La dépense unitaire pour acquérir une paire de
chaussures d’intervention a crû de 7
% pour la police nationale et de 28 % pour la sécurité civile
sur la même période. De même, entre 2020 et 2023, le coût d’achat d’un poste de travail
informatique a augmenté de 90 % pour la sécurité civile et de 50 % pour la sécurité routière.
De plus, les recrutements réalisés en 2023 puis prévus en 2024 engendreront des dépenses
incompressibles d’équipement. Ainsi, la gendarmerie nationale estime que le «
coût sac à dos »
d’un sous
-officier de gendarmerie se monte à 2 580
€ tandis qu’un personnel actif de la police
nationale (tout grad
es confondus) s’élève à 4
144
€ (2
490
€ pour un personnel administratif).
Pour faire face à ces hausses et à des dépenses imprévues, les responsables de programme
de la police et
–
surtout
–
de la gendarmerie nationales ont été contraints d’utiliser une p
artie
des crédits d’investissement gelés pour couvrir des dépenses de fonctionnement. La
gendarmerie nationale s’est ainsi trouvée dans l’obligation de dégeler intégralement sa réserve
47
Cette hausse comprend la croissance des loyers, limitée à 3,5 % au niveau national, et les nouvelles locations
liées à l’augmentation des effectifs de la gendarmerie nationale
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
de précaution pour financer l’ensemble des surcoûts, alors que la sécur
ité civile, en choisissant
de réduire les stocks de produits consommables et de reporter les dépenses non urgentes, fait
peser un risque sur la gestion 2024. De son côté, la police nationale s’est trouvée dans
l’obligation d’engager des dépenses pour la ré
servation des hébergements pour les Jeux
olympiques et paralympiques, financées par une partie du dégel de la réserve (
52,72 M€ en AE
et de 21,08 M€ en CP
).
Graphique n° 10 :
2
volution des dépenses d’investissement (titre 5)
de la police nationale, de la gendarmerie nation
ale et de la sécurité civile (en M€, en AE)
Sources
: Cour des comptes, d’après documents annexés aux projets de lois de finances et Chorus
*En exécution, pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale, données retraitées des dépenses de
maintenance spécialisée et non spécialisée, enregistrées en titre 3.
La tendance à la baisse
des crédits d’investissement s’amplifie pour l’année à venir,
dans
des proportions inquiétantes, en particulier pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
(- 23,18 % de crédits programmés en AE et - 30,74 %
en CP). De ce fait, l’essentiel des crédits
servira à financer les opérations de réhabilitation en cours
et l’acquisition de véhicules
, les
grands projets numériques risquant d’être
remis en cause (
cf. infra
). Avec ses crédits
d’investissement en baisse, la gendarmerie nationale perd également sa capacité à faire face à
des aléas en gestion, car ses crédits pilotables sont réduits. Le tableau ci-
après illustre l’effet
d’éviction des dépenses de personnel sur les dépenses h
ors titre 2 : les hausses générales et
indemnitaires dont ont bénéficié les policiers ont conduit le ministère de l’intérieur à réduire
son ambition sur la période de la LOPMI
: moins d’un quart des crédits de la LOPMI seront
utilisés pour des investissements ou des dépenses de fonctionnement.
0,00
100,00
200,00
300,00
400,00
500,00
600,00
700,00
800,00
900,00
PN
GN
SC
PN
GN
SC
PN
GN
SC
PN
GN
SC
PN
GN
SC
2020
2021
2022
2023
2024
LFI
Exécution
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 29 :
trajectoire des dépenses hors-titre 2 de la police nationale sur la
LOPMI (en M€, en CP)
2023
2024
2025
2026
2027
Total
Part du
HT2 dans
les hausses
Trajectoire annuelle inscrite en LOPMI fin
2022
+93,5
+184,2
+381,3
+391,6
+594,6
+1 645,2
34 %
Actualisation de la trajectoire en 2023
+93,5
+147,7
+201,4
+206,5
+405
+1 054,1
22 %
Réduction de l’ambition par rapport à la
LOPMI
0 %
-20 %
-47 %
-47 %
-32 %
-36 %
/
Source :
Cour des comptes, d’après responsable de
programme
Alors que la LOPMI, du fait de sa programmation pluriannuelle, devrait permettre un
pilotage plus serein, notamment en matière d’investissement, les responsables de programme
continuent à utiliser ces dépenses comme des variables d’ajustement. A
vec des dépenses de
masse salariale en hausse constante, au sein de l’enveloppe LOPMI, les choix effectués pour la
répartition interne au programme viennent souvent obérer les investissements. De ce fait, les
opérations immobilières, déjà sujettes à des glissements calendaires de par leur essence même,
se trouvent reportées, parfois sur plusieurs exercices, du fait d’une absence de crédits.
Tableau n° 30 :
é
volution des dépenses d’investissement (titre 5)
pour l’ensemble de la mission
(en M€)
P152*
P176
P161
P207
Mission
Ratio du total
des crédits
Exécution
2020
AE
185,71
187,61
42,47
1,85
417,63
2,00 %
CP
185,52
218,04
95,61
2,8
501,97
2,44 %
LFI 2021
AE
191,04
198,99
24,44
3,8
418,27
1,97 %
CP
194,65
195,08
105,07
3,84
498,64
2,41 %
Exécution
2021
AE
198,52
200,93
38,31
2,13
439,89
2,05 %
CP
198,85
185,25
94,61
1,67
480,38
2,29 %
LFI 2022
AE
315,44
583,51
37,94
3,84
940,73
4,15 %
CP
284,51
351,01
35,16
3,84
674,52
3,13 %
Exécution
2022
AE
363,98
575,59
35,00
0,69
975,26
4,25 %
CP
278,53
334,92
94,69
0,92
709,06
3,20 %
LFI 2023
AE
250,88
712,82
790,88
3,92
1 758,50
7,14 %
CP
260,71
458,52
140,04
3,92
863,19
3,74 %
Exécution
2023
AE
233,86
313,73
445,22
2,83
995,64
4,12 %
CP
207,58
316,45
77,44
2,12
603,59
2,60 %
LFI 2024
AE
192,73
771,49
223,18
19,01
1 206,41
4,96 %
CP
180,57
449,88
198,37
18,40
847,21
3,74 %
LFI 2024 /
LFI 2023
AE
- 23,18 %
8,23 %
- 71,78 %
384,65 %
- 31,40 %
- 30,54 %
CP
- 30,74 %
- 1,88 %
41,65 %
369,02 %
- 1,85 %
- 10,87 %
Sources :
Cour des comptes, d’après d
ocuments annexés aux projets de lois de finances et Chorus
*En exécution, données retraitées des dépenses de maintenance spécialisée et non spécialisée, enregistrées en titre 3.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
B -
Le petit entretien immobilier en croissance pour la police nationale,
en recul pour la gendarmerie nationale
Pour l’entretien de leur parc immobilier, les forces de sécurité intérieure effectuent des
travaux de maintenance préventive. Ces dépenses, essentiellement destinées à des petits
travaux, constituent souvent, elles aussi, de
s variables d’ajustement pour les responsables de
programme lorsqu’ils doivent faire face à des aléas de gestion. Ces dépenses indispensables,
tant sur le parc locatif que sur le parc domanial, permettent d’éviter la dégradation des locaux
et,
in fine
, des conditions de travail des agents, policiers, gendarmes et administratifs.
Graphique n° 11 :
évolution des dépenses de petit entretien immobilier de la police et de
la gendarmerie (en CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après responsables de programme
En 2020, les premiers plans « poignées de porte » ont permis la réalisation de près de
4
000 opérations d’entretien et de petits travaux dans les services de la gendarmerie et de la
police nationales. Au sein de la police nationale, les 2 000 opérations réalisées (pour 2,4
M€),
cette même année, avaient ainsi permis de faire progresser le poste entretien-maintenance de
30 %. Cette dernière avait encore affecté 5
M€ à ce plan en 2021 et 10
M€ en 2023. La gestion,
jusqu’à présent centralisée, a été
déconcentrée en 2023 au sein des budgets opérationnels de
programme locaux. En 2022, à ce plan, se sont ajoutés pour le programme 176
–
Police
nationale
les plans double écran, petits équipements, sièges et sécurisation (32,65
M€ pour
l’ensemble). L’effort reconduit
de consacrer des crédits à ce poste confirme la volonté de la
DGPN de moins courir le risque de voir son parc immobilier se dégrader. Par ailleurs, les
directions zonales sont aujourd’hui en mesure de mieux piloter ces crédits. Il s’agit d’une bonne
pratique pour améliorer les conditions de travail.
Pour sa part, la gendarmerie nationale a également réalisé 2 000 opérations entre
septembre et décembre 2020 grâce à son plan « poignées de porte
», le poste d’entretien
-
maintenance progressant ainsi de plus de 27 %. Comme pour la police nationale, 5
M€ ont été
dédiés à ce plan en 2021. En 2022, la gendarmerie nationale a également dédié des crédits à la
sécurisation de ses casernes, ainsi qu’au financement de l’entretien courant, son enveloppe de
40,00
45,00
50,00
55,00
60,00
65,00
2019
2020
2021
2022
2023
P152
P176
COUR DES COMPTES
58
150,8
M€ servant également à lancer la rénovation du parc domanial, opération qu’elle a
poursuivie en 2023.
En revanche, elle n’a plus reconduit les plans «
poignées de porte ».
Comme le soulignait la Cour dans sa note d’exécution budgétaire pour 2021, l’existence
de ce
s plans témoigne de l’importance de conserver suffisamment de crédits de petit et gros
entretien susceptibles de maintenir le bon état du parc. Malheureusement, la courbe décroissante
illustrée par le graphique n° 11 marque bien les difficultés du responsable de programme à
assurer les financements nécessaires. Le risque est d’autant plus important que le parc
immobilier de la gendarmerie
va encore s’agrandir avec la création des nouvelles brigades, quel
que soit le montage juridique retenu pour les nouveaux bâtiments et logements.
C -
Une programmation immobilière insuffisante, qui nuit aux conditions
de travail des personnels de la police et de la gendarmerie
1 -
Une programmation immobilière incertaine
L’intérêt théorique d’une loi de programmation est moins de fixer une trajectoire
budgétaire
dans l’absolu
que de lier une trajectoire budgétaire avec le financement de besoins,
en particulier en matière d’investissement. Contrairement au ministère des arm
ées, la mission
Sécurités
dispose de peu de moyens lourds requérant une programmation, à l’exception de la
flotte aérienne. En revanche, la police et la gendarmerie nationales disposent d’un patrimoine
immobilier à la fois gigantesque
–
90 % des surfaces d
u ministère de l’intérieur
–
et dans un
état dégradé. Le besoin de programmer les grands projets est donc criant pour les 10,96 millions
de mètres carrés de la gendarmerie nationale (3 726 casernes) et pour les 3 millions de mètres
carrés de la police nationale (3 424 sites).
Or, ainsi que le notait la Cour des comptes en 2023, le ministère de l’intérieur n’a pas
publié sa programmation immobilière et numérique liée à la trajectoire de la loi d’orientation
et de programmation du ministère de l’intérieur. In
terrogés par la Cour, les responsables de
programme n’ont pas été en capacité de fournir une réelle programmation des opérations
immobilières. Seuls les montants prévisionnels des investissements immobiliers sur la période
2023-2027 sont fournis.
S’agissant de la police nationale, le plan pluriannuel d’investissement immobilier et
numérique transmis à la Cour des comptes ne comprend que les opérations déjà lancées en 2023
ou prévues en 2024.
Ceci inclut la restructuration et l’extension du cantonnement CRS
de
Vélizy (22
M€ prévus en AE pour 2024), la construction du commissariat d’Aulnay
-sous-Bois
(17,5
M€ en AE en 2024) ou encore le relogement du commissariat d’Épinay
-sur-Seine
(12,6
M€ en AE en 2024).
Il n’adopte aucune prévision pour les années suivantes.
La police
nationale
n’a pas fourni à la Cour d’estimation financière des dépenses d’investissement après
2024.
Elle affirme qu’une programmation triennale existe
sans être en mesure de la fournir à la
Cour des comptes.
S’agissant des données transmises p
ar la gendarmerie nationale, les dépenses
d’investissement sont globalisées avec les dépenses de petit entretien et les loyers
. Dans sa
réponse à la Cour, le responsable de programme affirme que les investissements immobiliers
futurs sont retracés dans les
maquettes fournis aux comités financiers dédiés à l’immobilier,
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
mais n’a
pas été capable de fournir à la Cour sa prévision des prochains travaux, à part certaines
opérations emblématiques, dont les arbitrages finaux ne sont pas encore rendus. À ce stade,
aucune programmation n’existe pour la création des 23
9 brigades annoncées par le président de
la République, alors qu’il s’agit d’une manœuvre immobilière lourde, jamais réalisée par la
gendarmerie nationale depuis au moins vingt ans.
Les deux responsables de programme notent à raison que les contraintes budgétaires et la
variation des crédits d’investissement rendent l’exercice de programmation difficile.
Seule la sécurité civile, qui dispose d’un parc immobilier réduit, a fourni à la Cour une
prévision cr
édible des principales opérations immobilières attendues jusqu’en 2026, ainsi que
leur coût annuel, en particulier pour la création de la 4
e
unité d’intervention et d’instruction de
la sécurité civile annoncée par le président de la République en 2022. Plus encore, elle a élaboré
un contrat opérationnel pour ses moyens aériens, sur le modèle des armées, comme le
recommandait la Cour des comptes
48
. Ceci permet de décliner les plans d’investissement selon
les objectifs opérationnels fixés.
Cette absence de programmation immobilière crédible et publique nuit à la police et à la
gendarmerie nationales à plusieurs titres.
Premièrement, la gestion par à-
coups ne conduit pas le ministère de l’intérieur à prévoir
les opérations les plus lourdes ni à anticiper ses besoins. Par exemple, la gendarmerie nationale
a reporté plusieurs opérations immobilières en 2023 afin de lancer en urgence des nouvelles
opérations qui auraient pu raisonnablement être anticipées
: la rénovation de l’école de
gendarmerie de Longvic (1,4
M€), dont le bâti s’est dégradé, l’achat du site de Chateaubriand
à Dijon (1,6
M€) dans le cadre de la création du nouvel escadron, ou encore l’extension du
cercle mixte du camp de la Frileuse (Yvelines, 0,5
M€
) et les travaux électriques du fort de
Charenton (0,6
M€)
en vue des Jeux olympiques et paralympiques 2024, dont la tenue est
pourtant connue depuis de nombreuses années
49
.
Deuxièmement, le manque de programmation peut engendrer des retards dans le
lancement des opérations. Ainsi
, l’engagement des 13,6 M€ d’AE pour le futur commissariat
des 13
e
et 14
e
arrondissements de Marseille doit son report au passage en comité financier
(Cofin) du ministère fin novembre 2023, trop tardif pour permettre un engagement en 2023. Ce
dernier point appelle la vigilance du ministère afin que sa volonté de mieux piloter les projets
stratégiques, notamment immobiliers, ne vienne pas en ralentir l’exécution et ainsi perturber la
gestion des responsables de programme. Le premier Cofin de programmation, destiné à assurer
la soutenabilité des projets, prévu en avril 2024, devrait toutefois permettre de tracer une
trajectoire sur les grandes opérations immobilières.
Troisièmement, l’absence de programmation pluriannuelle handicape les responsables de
programme dans leur dialogue tant interministériel
qu’avec le Parlement. C’est parce que les
projets immobiliers ne sont pas programmés que les crédits d’investissement peuvent servir de
variables d’ajustement pour prendre sous plafond des aléas de gestion.
La direction du budget
craint
que la publication d’une telle programmation immobilière contribue à rigidifier
48
Cour des comptes,
La flotte aérienne de la sécurité civile
, juillet 2022, référé.
49
La mise aux normes d’infrastructures en vue des Jeux olympiques et paralympiques 2024 implique
également
des travaux électriques au Fort de Charenton (0,6
M€).
COUR DES COMPTES
60
davantage la dépense.
La Cour considère toutefois qu’
un tel travail permettrait au contraire de
mieux anticiper les travaux, de les prioriser et ainsi d’optimiser la dépense.
2 -
Des crédits insuffisants, en particulier pour la gendarmerie nationale
Les besoins demeurent très importants en matière de mise à niveau des infrastructures
immobilières de la police et de la gendarmerie nationales, d’autant qu’elles constituent l’un des
déterminants majeurs de la qualité des conditions de travail. Si les dépenses de gros entretien,
renouvellement apparaissent en hausse pour les deux forces de sécurité, ceci s’explique en
partie par quelques grandes opérations emblématiques.
A contrario
, les dépenses de petit
entretien stagnent. Or, ce petit entretien est nécessaire pour retarder ou réduire les besoins à
venir en termes de maintenance lourde, et constituent donc une forme de réduction de la dépense
future.
Tableau n° 31 :
é
volution des dépenses d’immobilier
de la police et la gendarmerie
nationale (en M€)*
2019
2020
2021
2022
2023
P152
P176
P152
P176
P152
P176
P152
P176
P152
P176
Dépenses de petit
entretien immobilier
45,82
44,42
60,14
46,77
52,04
48,27
50,53
56,84
49,86
55,33
Dépense de gros
entretien,
renouvellement
73,93
70,55
60,73
80,86
83,78
79,76
142,54
120,45
151,12
125,18
* Y compris sur les programmes du plan de relance pour les années 2021, 2022 et 2023 pour la gendarmerie nationale et 2021 pour la
police nationale.
Source : Cour des comptes,
d’après responsables de programme
La gendarmerie nationale souffre tout particulièrement de cette faiblesse des crédits
d’investissement
: au regard de son parc immobilier de près de 9,96 millions de mètres carrés,
ses crédits de petit entretien
–
qui couvrent à la fois le parc domanial et le parc locatif
–
sont
trois plus faibles que ceux de la police nationale. Ses crédits de gros entretien, renouvellement
sont d’un montant similaire à la police nationale, alors qu’ils couvrent un parc plus vaste et plus
éclaté. La gendarmerie nationale cherche à contourner ce manque de crédits disponibles au prix
d’un rigidification de son budget. Trois quarts de ses casernes sont louées, principalement aux
collectivités territoriales, qui assument en conséquence une par
t du coût d’investissement.
Ce modèle ne peut cependant suffire pour de grosses opérations immobilières, ou pour la
maintenance lourde des casernes domaniales. L’opération du quartier Delfandre à Dijon en est
une illustration parfaite. Le coût de sa réhabilitation est évalué à 77,4
M€ (y compris prestations
intellectuelles, aléas, révisions des prix), dont 12,4
M€
au titre du désamiantage.
Tel qu’il était
prévu fin 2022 ; 6
M€ ont été engagés en 2023 afin d’assurer la couverture financière du marché
de travaux destiné à la construction du bâtiment locaux services techniques (LST)
50
. Cependant,
compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur le programme 152, les phases 2 et 3
50
Ces bâtiments hébergent notamment les gendarmes adjoints volontaires.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
(réhabilitation en site inoccupé des logements et réhabilitation des LST) ne pourront être
financés selon le calendrier initialement prévu.
Dans son projet annuel de performance pour 2024, «
la gendarmerie nationale étudiera
le recours aux marchés de partenariat pour ses grands projets immobiliers, comme les
installations du GIGN et du groupement blindé de gendarmerie mobile à Satory, les
infrastructures à Melun (école des officiers et quartier Lemaître) ou encore l’école de Dijon.
Les crédits inscrits permettront le lancement des études pour les projets les plus urgents
». Ces
con
trats de partenariats ont la faveur de la gendarmerie nationale car c’est au prestataire privé
d’avancer les fonds, remboursé sur la période du contrat par un loyer annuel, plus aisé à
décaisser. Ainsi, le projet de réfection de la caserne de Satory pourrait coûter à la gendarmerie
nationale près de 800
M€ sur la période.
Or, ainsi que l’a relevé la Cour des comptes à de nombreuses reprises
51
, les contrats de
partenariat
–
également appelés partenariats publics-privés ou PPP
–
présentent un coût
généralement
supérieur à une maîtrise d’ouvrage classique, la gestion directe publique est
souvent moins coûteuse que la gestion privée, et ces contrats de partenariats conduisent à
rigidifier sensiblement les programmes budgétaires, alors même que la gendarmerie nationale
connaît déjà une situation de tension budgétaire. La Cour est donc très réservée à ce stade sur
la pertinence de tels contrats, au regard des problèmes de soutenabilité du programme
152
–
Gendarmerie nationale.
Si de tels contrats devaient être conclus, elle sera
particulièrement vigilante à leur suivi.
Par ailleurs, le financement de la construction des nouvelles brigades annoncées n’est pas
encore détaillé. Si certaines seront installées avec l’aide des collectivités (occasionnant des
dépenses d’int
ervention pour le programme), reste que la gendarmerie ne pourra se contenter
des crédits actuels pour arriver, en 2027, aux 239 brigades prévues.
Là encore, afin d’ouvrir
rapidement les 80 brigades prévues dès 2024, la gendarmerie nationale a procédé à des prises à
bail, qui constituent pourtant le plus coûteux des trois modes de gestion de son parc immobilier.
IV -
La revue de dépenses et les économies structurelles
À
l’exception de la note structurelle publiée par la Cour des comptes en juillet 2023
52
,
aucun des quatre programmes de la mission «
Sécurités
» n’a fait l’objet d’une revue de
dépenses en 2023.
Selon les chiffres de la loi de finances initiale pour 2024, la mission «
Sécurités
» porte
13
% des emplois de l’État et représente la 6
e
mission budgétaire la plus coûteuse (hors charge
de la dette). Il est l’une des missions budgétaires qui va connaître la plus forte croissance de
son budget d’ici 2027, sous l’effet de la LOPMI.
51
Voir notamment Cour des comptes,
Les partenariats publics-privés pénitentiaires
, communication à
l’Assemblée nationale, octobre 2011
.
52
Cour des comptes,
Les forces de sécurité intérieure : des moyens accrus, une efficience à renforcer
, contribution
à la revue de dépenses publiques, juillet 2023.
COUR DES COMPTES
62
Finalement, le ministre de l’économie et des finances a annoncé en février 202
3 le
lancement d’une revue de dépenses sur les dépenses immobilières des ministères sous
programmation pluriannuelle, dont le ministère de l’intérieur.
Le fait que le ministère représente un secteur prioritaire pour le gouvernement ne signifie
pas qu’il n’
existe pas
de marges d’optimisation, permettant le cas échéant de financer d’autres
investissements.
L’efficience de la dépense publique et la qualité du service rendu doivent être
au cœur des augmentations de crédits, ce qui est encore insuffisamment le c
as.
Ainsi que l’a
relevé la Cour des comptes en 2023 (cf. encadré ci-
dessous), les pistes d’optimisation se
trouvent plutôt dans la gestion de la masse salariale de ces programmes.
Trois leviers de réforme recommandés par la Cour des comptes dans le cadre de sa contribution à
la revue de dépenses sur la mission
Sécurités
En juillet 2023, la Cour des comptes a publié une note thématique intitulée
Les forces de sécurité intérieure
: des moyens accrus, une efficience à renforcer
. Elle y fait le constat que les hausses importantes de crédits
au profit du ministère de l’intérieur n’ont pas été adossées à des réformes structurelles,
pourtant nécessaires.
En effet, la qualité du service rendu et l’efficience de la dépense publique peuvent être améliorées.
Pour cela, la Cour des comptes identifiait trois leviers de réforme :
- Mieux coordonner les forces de sécurité intérieure en relançant le chantier de transfert des zones de
compétence de la police et de la gendarmerie nationales, en recherchant de nouvelles pistes de
mutualisation et en prenant en compte le déploiement des polices municipales.
-
Mettre en œuvre des réformes
structurelles en matière de ressources humaines en privilégiant des leviers
non salariaux pour améliorer l’attractivité et la fidélisation et en développant des approches innovantes
notamment dans la gestion des contrats et des parcours de carrière des personnels actifs contractuels
(gendarmes adjoints volontaires et policiers adjoints).
-
Préserver les budgets d’investissement des aléas de gestion et des risques de sous
-budgétisation pour
réaliser les ambitions affichées par la LOPMI et publier une programmation pluriannuelle pour les
principaux projets immobiliers et numériques.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
En conclusion des trois points d’attention ci
-dessus, la Cour des comptes constate que
l’accroissement des rémunérations des agents de la police et de la gendarmerie nationales
combiné à l’inflation conduisent à nouveau à réduire les dépenses d’investissem
ent. Pourtant,
il n’est pas prouvé que ces hausses de rémunération soient à la fois nécessaires et utiles, alors
même que l’amélioration des conditions de travail des policiers et gendarmes, notamment par
l’investissement immobilier et numérique, constitue
un besoin objectif et croissant.
L’absence de programmation pluriannuelle solide et publique ne permet pas de
sanctuariser les crédits d’investissement ni de prioriser les opérations les plus urgentes. Pour
cette première année d’exécution, la loi d’orie
ntation et de programmation du ministère de
l’intérieur présente donc un bilan décevant, en ce que la dimension de programmation des
opérations d’investissement a été négligée par les responsables de programme. En
conséquence, la Cour recommande à nouveau de compléter la LOPMI avec une
programmation pluriannuelle des opérations d’investissement.
En outre, face aux tensions budgétaires vécues à la fois par les responsables de
programme et par le budget de l’État dans l’ensemble, la Cour réitère sa position
présentée
dans sa note thématique de juillet 2023 relative aux forces de sécurité intérieures : il convient
«
d’utiliser la flexibilité de la LOPMI pour, à budget constant, accroître la part des crédits
d’investissement, afin d’améliorer les conditions de travail des forces de l’ordre, condition
importante à la fois de leur fidélisation et de leur productivité. ». Les responsables de
programme doivent chercher à rééquilibrer le poids des dépenses de personnel par rapport aux
autres dépenses de fonctionnemen
t et d’investissement.
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(Recommandation nouvelle) : réviser les modalités de calcul des entrées et sorties des
programmes 152
–
Gendarmerie nationale et 176
–
Police nationale afin de les mettre en
conformité avec la méthodologie de droit commun (DB, DGPN, DGGN)
5.
(Recommandation nouvelle) : établir et publier en 2024 une programmation pluriannuelle
des investissements de la police et de la gendarmerie nationales (DGPN, DGGN)
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
État à la mission Sécurités
I -
Les dépenses fiscales
Le projet annuel de performance pour 2024 recense six dépenses fiscales pour un montant
de 176
M€ en 202
3
. Quatre d’entre elles sont portées à titre principal par la mission
Sécurités
,
à hauteur de 83
M€, les deux autres, évaluées à
93
M€, étant rattachées à titre subsidiaire
53
. La
direction de la législation fiscale estime que la part de la dépense fiscale n° 120-127 profitant à
la mission
Sécurités
est d
’environ
27 % du montant total de 93
M€ (le reste étant composé des
indemnités versées aux réservistes des armées, mais aussi des indemnités versées dans le cadre
du service civique, des volontariats internationaux et des dispositifs de réinsertion dans
l’emploi).
Tableau n° 32 :
évolution des dépenses fiscales de la mission
Nature
N°
Fondeme
nt
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P 176
et 152
Exonération de droits de
mutation des successions
des personnels décédés dans
l’accomplissement de leur
mission
520-122
CGI
art.796-I-
9°
ns
ns
ns
ns
ns
ns
P161
520-116
CGI
art.796-I-
8°
ns
ns
ns
ns
ns
ns
P161
Exonération d’impôt sur le
revenu des vacations et des
avantages retraites servies
aux sapeurs-pompiers
volontaires
120-123
CGI
art 81-29°
56
M€
64 M€
67 M€
66 M€
71
M€
71
M€
P 176
et 152
Exonération d’impôt
sur le
revenu de l’IJAT versée aux
personnels des compagnies
républicaines de sécurité et
aux gendarmes mobiles
120-145
CGI
81-23° ter
2
0 M€
22
M€
22
M€
22
M€
24
M€
24
M€
53
Sont considérées comme subsidiaires les dépenses fiscales pesant sur le programme mais rattachées à titre
principal à une autre mission.
COUR DES COMPTES
66
Nature
N°
Fondeme
nt
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P152
54
Exonération d’impôt sur le
revenu des indemnités
versées aux réservistes en
période d’instruction, aux
personnes accomplissant un
service civique ou une autre
forme de volontariat*
120-127
Décision
ministérie
lle
CGI 81-
17°
74 M€
86 M€
88 M€
72 M€
80
M€
93
M€
P152
et 161
Exonération de droits de
mutation des dons en
numéraire reçus par les
victimes d’actes terroristes
ou, en cas de décès, par
leurs proches et des dons
numéraires reçus par les
militaires, policiers,
gendarmes, sapeurs-
pompiers ou agents des
douanes blessés en
opération ou, en cas de
décès, par leurs proches*
520-127
CGI
796 bis
nc
nc
nc
nc
nc
nc
Part de la dépense totale de la mission (CP)
0,75
0,84
0,86
0,76
0,79
0,81
Total (en M€)
150
172
177
160
175
188
Source : projet annuel de performance 2024
* Dépense fiscale qualifiée de subsidiaire pour le programme.
Il n’a
toujours
pas été remédié à l’
absence de base juridique, déjà relevée par la Cour lors
de l’examen de l’exécution budgétaire de 201
7 à 2022, affectant le calcul de la dépense fiscale
n° 120-127 « Exonération des indemnités versées aux réservistes en période d'instruction, aux
personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat ».
La Cour rappelle de manière constante que ces exonérations sont dépourvues de base
légale
, car le 17° de l’article 81 du code général des impôts ne
couvre pas les indemnités des
réservistes. La direction de la législation fiscale avance que des décisions ministérielles fondent
en réalité ces exonérations.
Or, l’exonération des militaires de réserve repose sur des réponses à des questions
parlementai
res anciennes et l’élargissement de l’exonération aux réservistes de la police est
évoqué dans une lettre du ministre de l’économie et des finances au ministre de l’intérieur en
date du 12 juin 2004. Il doit être mis un terme à cette situation de fait, qui remet en cause les
attributions exclusives du Parlement en matière fiscale, monopole garanti par la déclaration des
droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et la Constitution (article 34).
Tant la direction du
budget que les responsables de programme sont favorables à cette régularisation.
54
Le programme 176 bénéficie de la dépense fiscale sans qu’elle soit inscrite à son PAP
.
MOYEN
S CONSACRÉS PAR L’ÉT
AT À LA MISSION SÉCURITÉS
67
II -
Deux opérateurs et un établissement public
Deux opérateurs, l’École nationale supérieure de police (ENSP), et l’Agence du
numérique de la sécurité civile (ANSC) ainsi qu’un établissement public
55
, l’École nationale
supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) concourent à la réalisation des
objectifs de la mission. Le premier est financé par le programme 176-
Police nationale
56
,
l’ANSC et l’ENSOSP par le programme 161
-
Sécurité civile
.
Créée en octobre 2018
57
, l’ANSC est chargée d’assurer la conception, le déploiement, la
maintenance et le fonctionnement des systèmes d’informations d’alerte des SDIS. Le
financement de l’Agence devant progressivement être transféré aux SDIS, elle perdrait à terme
sa qualité d’opérateu
r
58
.
L’ENSP et l’ANSC sont soumis à un plafond d’emplois,
qui est respecté. Pour
l’ENSOSP, l’autorisation d’emplois résulte d’une délibération du conseil d’administration. La
consommation sera définitive à l’adoption du compte administratif de l’établisseme
nt.
Tableau n° 33 :
e
xécution des plafonds d’emplois (ETPT)
En ETPT
Exécution 2022
Plafond 2023
Exécution 2023
ENSP
279,22
289
281
ENSOSP
121
59
122
116,6
ANSC
12
14
9,9
Total
412,2
425
407,5
Source : responsables de programme
55
Bien que n’étant pas principalement financé par l’État, il est traité comme un opérateur.
56
L’institut national de la pol
ice scientifique ayant été intégré le 1
er
janvier 2021 au service national de police
scientifique, il sort ainsi du champ des opérateurs.
57
Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de la sécurité civile.
58
Les premiers financements des SDIS sont intervenus en 2020 (9,3
M€)
, mais la subvention ne devrait pas
diminuer avant 2022.
59
Le dépassement est lié au remplacement d’un titulaire en arrêt maladie.
COUR DES COMPTES
68
Graphique n° 12 :
plafond
d’emplois et exécution (en ETPT) pour les opérateurs
Source : Cour des comptes
Au total, le budget alloué à ces organismes progresse de 28 % par rapport à 2022, de
35,9
M€ à
46,03
M€.
Cette progression est due à l’attribution, en 2023, de subventions po
ur
charges d’investissement qui viennent s’ajouter à la subvention pour charges de service public.
Tableau n° 34 :
subventions attribuées (charges de service public et
d’
investissement)
En M€
Exécution 2022
Prévision 2023
Exécution 2023
ENSP
27,16
28,09
33,17
ENSOSP
3,36
3,36
3,36
ANSC
5,35
9,91
9,5
Total
35,87
41,36
46,03
Source : CHORUS, responsables de programme et projet annuel de performance pour 2023
Le montant de la subvention pour charges de service public (SCSP) programmée pour
l’ENSP
(27,73
M€) était
stable par rapport à 2022. Mais, cette année encore, le montant a été
revu à la hausse dès le lancement de la gestion, pour couvrir d’une part l’impact de l’inflation
(fluides) et d’autre part l’augmentation du nombre d’élèves, le montant s’élevant alors à
31,09
M€
60
. En exécution, 30,5
M€ ont été versés sur le titre 3. À cette SCSP, s’est ajoutée une
subvention pour charges d’investissement programmée à 0,35
M€. En exécution,
2,67
M€ ont
été versés sur le titre 5. Ce versement fait suite à un engagement pris par le gouvernement de
réaliser 10
M€ d’investissement pour remettre à niveau le site
de Cannes-Ecluses sur la période
2022-
2026. Compte tenu du plan de charge de la direction de l’immobilier du SGAMI Île
-de-
60
Sur ces 31,09
M€, une réserve de 0,59
M€ a été appliquée.
483
498
418
418
425
463
482
407
412
408
0
100
200
300
400
500
600
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
69
France, il a été décidé d’attribuer directement les crédits à l’école afin de contribuer
au
financement d'opérations en cours et d'opérations nouvelles à engager avant fin décembre 2023
(sécurisation de l'accès du site, changement des centrales de traitement d'air, aménagement de
douches, etc.). La
majoration de la subvention pour charges d’investissement a été constatée
dans le budget rectificatif n°1, adopté par l’ENSP le 15 septembre 2023. Le
financement total
est donc de 33,17
M€.
Pour sa part, l
’ANSC a reçu
une subvention pour charges de service
public d’un montant
de 8
M€
61
à laquelle s
’
est ajouté
e une subvention pour charges d’investissement, de
1,5
M€.
Enfin, l’ENSOSP n’étant pas un opérateur au sens de la LOLF (l’État n’est pas financeur
majoritaire), aucune subvention pour charges de service public ne lui est versée. L
’ENSOSP a
toutefois
bénéficié, en complément d’une subvention de fonctionnement de
3,36
M€ (
2,7
M€
en 2022) et de 0,56
M€ de subvention pour participer au paiement des intérêts de l’emprunt,
exécutés en titre 6,
d’une dotation d
e 2,42
M€ pour le remboursement du capital de l’emprunt
contracté pour la construction de ses bâtiments, comptabilisée en dépenses d’opérations
financières (titre 7), ce qui représente un total de 5,78
M€.
III -
Un fonds sans personnalité juridique : le régime
d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires (RISP)
Seul fonds sans personnalité juridique attaché à la mission, le RISP est géré par la Caisse
des dépôts et consignations
62
par le biais d’une convention de mandat et de gestion signée entre
le ministère de l’intérieur et la Caisse des Dépôts, le 23 mars 2021, pour une durée de trois ans.
Le RISP bénéficie d’un abondement du programme 161
-
Sécurité civile
, à hauteur de 11,5
M€
en 2023
, l’exécution de ses dépenses étant retracée au sein du programme 743
–
Pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions
. Le RISP dispose par ailleurs
de capitaux propres
63
.
61
5,28
M€
étaient inscrits en LFI en titre 3 auxquels
s’est appliqué
e une réserve de 216 407
€ en AE/CP
; 4,63
M€
étant inscrits en titre 5, auxquels
s’est appliquée une réserve de 231 500 € en AE/CP.
62
Le régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires a été instauré par la loi n° 75-1258 du 27 décembre
1975 et sa gestion confiée à la Caisse des dépôts et consignations par le décret n° 92-620 du 7 juillet 1992. La
Caisse des dépôts et consignations est chargée
par l’État
de liquider et allouer les prestations dues aux sapeurs-
pompiers volontaires et/ou à leurs ayants cause, lors d’accident survenu ou de maladie contractée, en service
commandé.
63
Les
capitaux propres du RISP s’élevaient à
2,6 M
€ (après affectation du résultat) fin 2022 et le solde du compte
bancaire était de 2,6
M€
.
COUR DES COMPTES
70
IV -
La démarche de performance
A -
Une maquette de performance qui prend en compte des nouvelles
thématiques majeures
À l’occasion du projet de loi de finances pour 202
3, plusieurs indicateurs ont été modifiés
pour la police et la gendarmerie nationales.
Les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ont ainsi mis en
œuvre
, en concertation, de nouveaux indicateurs destinés à prendre en comptes les thématiques
majeures qui ont récemment émergé et qui sont portées notamment par la LOPMI. Il s’agit de
:
-
la lutte contre les atteintes aux principes républicains et les violences subies par les
représentants de l’État, avec la création d’un indicateur relatif au nombre de crimes et délits
commis à l’encontre des personnes dépositaires de l’autorité publique
;
-
la sécurité environnementale
, avec la création d’un sous
-indicateur relatif au taux
d’élucidation des crimes et délits d’atteinte à l’environnement
;
-
l
a sécurité des mobilités, avec la création d’un sous
-indicateur de mesure des atteintes
commises dans les transports en commun et un sous-indicateur relatif à la présence des
forces de gendarmerie dans les transports en commun ;
-
l
’effort de formation, avec le suivi du nombre moyen d’heures de formation individuelle
ou collective et du taux d’officiers de police judiciaire habilités. Un
sous-indicateur
spécifique est relatif au maintien en condition opérationnelle des forces mobiles.
-
l
a perception de l’action des forces de sécurité par la population suivi grâce au nombre de
signalements de particuliers reçu par les inspections générales.
Par ailleurs, l’indicateur particulièrement suivi par la Cour, relatif aux heures de patrouille
de voie publique,
64
devient un taux qui prend en compte l’activité totale des unités de police et
de gendarmerie. De même, l’indicateur mesurant les parts d’act
ivité des forces mobiles
consacrées à la prévention de proximité et au maintien de l’ordre est à présent exprimé en
pourcentage de leur activité totale et non plus en fonction de leur activité missionnelle. Cette
modification devrait permettre plus de transparence quant aux missions réellement effectuées
par ces unités. Enfin, les indices d’efficacité des dépistages d’alcoolémie et de stupéfiants sur
la sécurité routière sont remplacés par des données brutes relatives aux dépistages, infractions
et accident
s mortels liés à la conduite sous l’emprise de l’alcool ou de stupéfiants.
Par ailleurs, la maquette de performance 2024 a été ajustée. Le dispositif de la réserve
opérationnelle est suivi au travers d’un indicateur «
Réserve opérationnelle », composé de deux
sous-indicateurs « Nombre moyen de réservistes employés par jour » et « Nombre de vacations
effectuées ». Cet indicateur a vocation à accompagner le suivi des engagements pris dans le
cadre de la LOPMI concernant le recours accru à la réserve opérationnelle. I
l s’inscrit en
64
La pertinence de cet indicateur avait notamment conduit à une recommandation lors de l’analyse de l’exercice
2019, recommandation reformulée à l’occasion de l’exercice 2020.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
71
complément de l’indicateur relatif à la présence de voie publique dans le cadre du suivi de la
production de sécurité des forces de police et de gendarmerie.
Pour sa part, la gendarmerie, en commun avec la sécurité civile (cf. infra), porte la
création d’un objectif relatif aux moyens aériens, avec l’indicateur «
taux de disponibilité des
flottes d’hélicoptères de la gendarmerie nationale), indicateur déployé pour les quatre types
d’aéronefs de la gendarmerie.
La stratégie de pe
rformance du programme 161 s’inscrit dans une démarche de
stabilisation et de suivi sur le long terme des objectifs. Ainsi, les indicateurs du programme
visent la continuité et sont identiques à ceux du PLF 2021, à l’exception de l’indicateur illustrant
l’objectif d’harmonisation des moyens des services départementaux d’incendie et de secours
qui, devenu obsolète en 2022, a été, par conséquent, remplacé par un nouvel indicateur. Les
évolutions du PLF 2023 se limitent à des modifications de libellés permettant de prendre en
compte
le caractère interchangeable des hélicoptères dans les bases et de préciser l’indicateur
destiné à mesurer la capacité de la DGSCGC à répondre aux risques et aux missions de lutte
contre les feux de forêt.
À partir de 2024, l’indica
teur « Taux de disponibilité technique des
hélicoptères de la sécurité civile » complètera
l’indicateur «
Taux de disponibilité des
hélicoptères de la sécurité civile en base
». Il s’agit en effet d’offrir une vision plus technique
de la disponibilité de l
a flotte en prenant en compte l’ensemble des causes d’indisponibilité des
appareils (maintenance programmée, réparations non programmées, entretien immobilisant
l’appareil au sol, etc.).
La Cour prend acte de ces nombreuses modifications et restera vigilante quant à
l’effectivité des nouveaux indicateurs dans la durée.
Une plus grande stabilité dans les
indicateurs est à rechercher de manière à permettre un suivi sur le temps long.
Pour sa part, le responsable du programme 207
–
Sécurité et éducation routières
indique
que, du fait de la nécessité d’un suivi sur le long terme, aucun indicateur du programme
(mortalité routière, jeunes conducteurs, décomposition hommes/femmes, routes hors
agglomération et hors autoroute notamment) n’a été modifié en 2023 et ne
le sera en 2024.
B -
Des résultats globalement à la baisse
En 2023, de nombreux indicateurs des différents programmes de la mission
Sécurités
se
dégradent encore
, sans toutefois retrouver des niveaux d’avant pandémie
, et dans une moindre
mesure qu’en 2022
.
Si les indicateurs relatifs à la criminalité et la délinquance sont globalement en hausse,
notamment du fait de la contestation sociale, importante en 2023 (ayant entraîné la dégradation
de biens publics et privés, des outrages envers les élus et forces de
l’ordre), l
a situation est
toutefois contrastée entre les forces de sécurité intérieure.
En effet, si la plupart des indicateurs relatif au nombre de crimes et délits, et de victimes,
en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique, ainsi que ceux relatifs au nombre de
crimes et délits en matière d'atteintes aux biens sont encore en hausse, mais en ralentissement,
par rapport à 2022, au sein de la gendarmerie, les résultats sont parfois meilleurs pour la police.
C’est le cas notamment pour les crimes et délits en matière d’atteinte aux biens constatés
(- 0,2 % en zone police et +4,09 % en zone gendarmerie) mais aussi pour les crimes et délits
COUR DES COMPTES
72
commis à l’encontre des personnes dépositaires de l’autorité publique dans l’exercice de leurs
fonctions (- 3 % en zone police mais + 8,5 % en zone gendarmerie). Le taux de criminalité
(nombre de victimes de violences physiques crapuleuses, pour 1 000 habitants) reste stable
(1,5 contre 1,6 en 2022 pour la police et 0,32 en 2022 et 2023 pour la gendarmerie).
L’indicateur
relatif au nombre de femmes victimes de violences physiques non crapuleuses et violences
sexuelles permet de constater la progression continue des plaintes enregistrées, tant en zone
police (+4,5 %)
qu’en zone gendarmerie (+
9 ,6 %), notamment
du fait d’une
plus grande
sensibilisation à la lutte contre le violences intrafamiliales et violences faite aux femmes, mais
aussi d’une
meilleure prise en compte des victimes. Pour sa part, le résultat relatif au nombre
de personnes mises en cause pour trafic ou revente de produits stupéfiants continue de
progresser en zone police (+ 2 %) et de baisser en zone gendarmerie (- 1,16 %). La valeur des
avoirs criminels saisis est en forte hausse, notamment en zone police, avec une progression de
77 % (passant de 491
M€ à 858
M€). En zone gendarmerie, la hausse est de
17 % (de 379
M€
à 443
M€). Cette progression est notamment due à l’intensification de la lutte contre les trafics.
En 2023, les mouvements sociaux et manifestations conduisent à une
part d’engagem
ent
des forces mobiles
dans l’activité totale
en hausse, notamment
en maintien de l’ordre (
24,59 %
contre 21,70 % en 2022 pour les gendarmes mobiles et 36,37 % contre 32,37 % en 2022 pour
les CRS).
Pour sa part
, l’indicateur destiné à mesure le taux d’eng
agement des effectifs sur le
terrain, à nouveau modifié en 2023 (nombre d’heures de patrouille de voie publique rapporté à
l’activité totale)
a été atteint, avec un taux de 29,68 % contre 27,79 % en 2022 pour la police
nationale et 41 % pour la gendarmerie nationale (
39 % en 2022). Destiné à encore évoluer
(
cf. supra
), cet indicateur restera particulièrement scruté par la Cour. Il en sera de même pour
les indicateurs destinés à renforcer la transparence du service public de sécurité intérieure. En
effet, en 2023, tant le délai de prise en charge de l’usager après l’arrivée au commissariat que
le taux d’obtention d’un rendez
-vous dans les dix jours après une pré-plainte en ligne ne sont
pas satisfaisants, les indicateurs étant en dégradation constante depuis 2021. Côté gendarmerie,
si le taux de satisfaction des usagers sur la qualité de l’accueil semble satisfaisant et stabl
e, la
note moyenne attribuée pour le traitement des demandes sur le site « magendarmerie.fr » est en
baisse.
En ce qui concerne la sécurité civile, les indicateurs qui répondent à l’objectif «
Assurer
l’efficacité et l’efficience des dispositifs de lutte
contre les feux de forêt » sont contrastés, le
pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares étant à 97,36 % pour une cible de 96%
alors que le nombre d’hectares brûlés en fonction de l’intensité de l’aléa climatique pendant la
campagne « saison fe
ux » s’élève à
13,44 pour une cible de 1
0. L’estimation de la superficie
brulée en métropole en 2023 est de 14 500 ha pour un peu plus de 16 000 incendies recensés,
un bilan partiel proche de la moyenne calculée sur la période 2006-2021 (11 176 incendies et
14 721 ha), avec toutefois un plus grand nombre de feux mais une superficie brulée limitée à la
moyenne décennale. Ce bilan partiel conforte la pertinence de la stratégie nationale de lutte
contre les incendies (anticipation, détection précoce, priorité
à l’attaque des feux naissants).
Les résultats de l’objectif «
Assurer la disponibilité des moyens aériens et leur conformité
aux besoins opérationnels » sont toujours très en-deçà des cibles. Le taux de disponibilité des
hélicoptères en base est de 63,8 % pour une cible de 95
% alors que le taux d’alertes tenues des
avions est de 89,1 % pour une cible de 98
%. Alors même que l’acquisition de nouveaux
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA MISSION
SÉCURITÉS
73
appareils permettait d’envisager une amélioration des résultats de l’indicateur, les difficultés
majeures relatives au marché de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères, qui
avaient eu de lourdes conséquences quant à la disponibilité technique et aux délais de
régénération du potentiel de vol des appareils, en 2022
65
, ont perduré en 2023. La sécurité civile
s’attend malheureusement à ce que ces difficultés affectent l’exercice 2024, et ce tant qu’un
nouveau marché n’aura pas été notifié.
Pour sa part, le programme 207
–
Sécurité et éducation routières
insiste sur la nécessité
d’analyser les résultats de l’année 2023 par rapport à ceux de 2019, du fait des mesures de
restriction des déplacements liées à la gestion de la pandémie. Les résultats provisoires publiés
le 31 janvier 2024
66
semblent indiquer une très légère baisse de la mortalité en métropole
(3 170 personnes seraient décédées en 2022, contre 3 260 en 2022, soit 90 personnes de moins
et une variation de - 3 %). Sur les routes ultramarines, après une forte dégradation en 2022,
(281 personnes décédées), les résultats semblent nettement meilleurs en 2023 avec 136 décès,
soit une variation de - 18 %.
S’agissant du délai médian annuel pour un candidat entre sa
première et sa deuxième présentation à l’examen pratique du permis de conduire B, début
décembre 2023, le délai atteignait 64 jours et le c
oût unitaire d’obtention du permis de conduire
était estimé à 76,5 €
, toujours en dégradation (délai de 53,61 jours en 2022 et coût de 75,49
€).
65
Cf. note d’exécution budgétaire de la mission pour 2
022.
66
Source Observatoire interministériel de la sécurité routière.
COUR DES COMPTES
74
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
6.
(Recommandation réitérée) : Donner une base légale à la dépense fiscale n° 120-127
relative à l’exonération d’impôt sur les revenus des indemnités versées aux réservistes de
la police et de la gendarmerie nationales, et compléter les documents budgétaires des
programmes concernés (DGPN, DGGN, DGFIP et DB)
Annexes
COUR DES COMPTES
76
Annexe n° 1 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 202
2
N
°
Recommandation formulée au
titre de la note d
’
exécution
budgétaire 2022
Réponse de l
’
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en
œ
uvre
1
(DGPN, DB) : Intensifier l’effort
de réduction du stock d’heures
supplémentaires, notamment en
accroissant
leur
rythme
d’indemnisation
et
freinant
le
rythme
de
création
d’heures
supplémentaires
nouvelles.
(recommandation reformulée)
La
DGPN
précise
que
l’effort
d’apurement
du
stock
d’heures
supplémentaires a été poursuivi en
2023 avec la mise en place d’une
campagne d’indemnisation, à l’instar
des années précédentes. Celle-ci a
permis l’indemnisation de près de 3,9
millions d’heures pour un montant
total de 52,3 M€.
Le
montant
d’indemnisation
a
été
revu à la hausse en 2023.
Cependant, les données à
fin 2023 n’ayant pas été
communiquées à la Cour,
les informations sur la
trajectoire ne sont pas
disponibles..
Appréciation impossible,
en l’absence
de données à
fin 2023 sur le stock
d’heures
supplémentaires
2
(DGPN, DGGN, DB) : Coter au
titre
de
leur
incidence
sur
l’environnement les dépenses de
fonctionnement
et
d’investissement de la mission
Sécurités.
(recommandation
reformulée)
La DGPN précise que, à l’instar de
l’année précédente, le responsable de
programme a été en mesure de retracer
les dépenses immobilières favorables à
l’environnement. Pour le reste des
dépenses, les travaux sont toujours en
cours pour définir une méthodologie
de
suivi.
Elle
précise
que
les
fonctionnalités Chorus ne permettent
pas
pour
l’heure
d’effectuer
un
cotation des dépenses selon si elles
sont
favorables,
neutres
ou
défavorables.
La DGGN précise que, si les dépenses
restaient en 2023 « non côtés » pour les
forces
de
sécurité
intérieure,
les
travaux
de
cotations
menés
conjointement par la Direction du
Budget et par le groupe de travail
interministériel du budget vert se sont
poursuivis avec une méthodologie
affinée pour le PLF 2024. Ainsi, dès le
PLF 2024, la direction du budget met
en œuvre la méthodologie suivante :
•
les dépenses du propriétaire
sont cotées à 20% défavorablement
(quotepart
théorique
de
l’artificialisation des sols), les 80%
restant sont inscrites en neutre ;
•
les
dépenses
liées
au
numérique
sont
actuellement
non
cotées ;
•
les
dépenses
liées
au
carburant sont cotées défavorablement
(part carburant/total titre 3 de la brique
fonctionnement moyens mobiles)
En réponse aux questionnements posés
par le P 152 à la direction du budget, la
gendarmerie est dans l’attente de la
méthodologie pour la prise en compte
des dépenses favorables relevant de
l’immobilier (travaux de rénovation
énergétique,
isolation)
mais
aussi
celles relevant du verdissement du parc
automobile.
Si des groupes de travail
se sont tenus, ils n’ont
abouti à aucune action
concrète pour coter les
dépenses plus finement
Recommandation
non-
mise en œuvre
3
(FIPHFP, DGPN, DB) : Modifier
le
cadre
règlementaire
de
contribution de la police nationale
au FIPHFP pour en réduire la
Le responsable du programme est
favorable à la modification du cadre
réglementaire
de
contribution
au
FIPHFP car le cadre actuel prend en
Le
compte
rendu
de
gestion n°1, datant de
mai 2023, signale la prise
Même
si
la
police
nationale ne partage pas
cet
avis,
la
Cour
considère
que
la
ANNEXES
77
N
°
Recommandation formulée au
titre de la note d
’
exécution
budgétaire 2022
Réponse de l
’
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en
œ
uvre
contribution ou, à défaut, adapter
les crédits de la mission Sécurités
pour qu’elle puisse prendre en
charge
le
montant
de
ladite
contribution.
(recommandation
nouvelle)
comptes les personnes en situation de
handicap dans les personnels actifs ce
qui pénalise lourdement le programme
176 au regard de la nature des missions
confiées à ses agents (28,7
M€ à
rembourser en 2023).
en
compte
de
la
contribution au FIPHFP.
Par ailleurs, le projet
annuel de performance
pour 2024 fait référence à
la
contribution
du
programme au FIPHFP,
ce qui laisse à penser que
les crédits sont inscrits en
programmation.
recommandation est mise
en œuvre.
4
(DMAé, DGSCGC, DGGN, DB) :
Refuser
la
prise
en
charge
financière
par
l’État
des
défaillances
du
prestataire
de
maintien
en
condition
opérationnelle des hélicoptères de
la sécurité civile. (recommandation
nouvelle)
Le responsable du programme 152
indique que la DMAé a validé avec
INEO
un
accord
permettant
la
poursuite jusqu’au 30/04/2024. Une
négociation est en cours pour le
règlement du litige entre l’Etat
et
INEO. Aucun surcoût n’a été payé par
le P 152. La disponibilité des EC-145
est toutefois passée de 75,7% en 2022
à 72,3% en 2023 impactant de fait la
capacité
opérationnelle
de
la
gendarmerie nationale.
Pour sa part, le responsable du
programme 161 pré
cise qu’en
avril
2023, le ministère de l’intérieur a
conféré mandat au ministère des
armées pour mener une expertise du
montant de l’indemnisation sollicitée
par le prestataire. Cette expertise porte
exclusivement sur une indemnisation
au
titre
de
l’imprév
ision
et
des
éventuelles
opérations
de
remplacement de pièces non prévues
dans le cadre du marché pour les 23
mois d’exécution passés. Seule la
question de l’indemnisation au titre de
l’imprévision des marchés pourrait être
examinée
si
elle
s’avérait
juridiquement
et
financièrement
justifiée. Toutefois, à ce stade, la
DGSCGC n’a été saisie d’aucun
élément documentant sérieusement le
montant avancé par le titulaire. Par
conséquent, aucune indemnisation n’a
été actée, ni mise en œuvre en 2023 et
ce dossier en est toujours au même
point en début d’année 2024.
Le dossier a été pris en
charge par le ministère
des armées. Seules les
imprévisions
et
prestations non prévues
au marché sont étudiés à
ce
stade,
pour
une
éventuelle
indemnisation.
A
ce
stade, le ministère de
l’intérieur
indique
refuser de prendre en
charge les défaillances du
prestataire. Une action
contentieuse pourrait être
amorcée. Le dossier n’est
pas clos étant donné que
le marché court jusqu’en
mai 2024. Ceci justifie le
maintien
de
la
recommandation.
Recommandation
non
mise en œuvre.
5
(DGPN, DGGN et DB) Donner
une base légale à la dépense fiscale
n°120-
127 relative à l’exonération
d’impôt
sur
les
revenus
des
indemnités versées aux réservistes
de la police et de la gendarmerie
nationales,
et
compléter
les
documents
budgétaires
des
programmes
concernés.
(recommandation reformulée)
Le responsable du programme 176
confirme ne pas disposer des moyens
de recenser et d’estimer
précisément
les
dépenses
fiscales
relatives
à
l’exonération d’impôt sur l
es revenus
des indemnités versées aux réservistes
(les données publiées dans les PAP et
RAP sont renseignées par la DB). En
revanche, il estime qu’il convient de
formaliser cette dépenses afin que son
coût puisse être évalué chaque année.
Dans un contexte de montée en
puissance de la réserve, cette mesure
d’exonération constitue un facteur
d’attractivité. Enfin, toute évolution
devra être mise en œuvre en conservant
une équité de traitement avec les
Compte tenu du refus de
la
DLF
quant
à
la
régularisation
de
la
législation et son choix
de préférer le statu quo,
cette
dépense
fiscale
reste sans base légale.
Recommandation
non
mise en œuvre.
COUR DES COMPTES
78
N
°
Recommandation formulée au
titre de la note d
’
exécution
budgétaire 2022
Réponse de l
’
administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en
œ
uvre
réservistes
de
la
gendarmerie
nationale.
Le responsable du programme 152
indique que la solde et les indemnités
versées aux réservistes militaires sont
fixées par le code de la défense. Pour
la gendarmerie nationale, le cadre légal
relève du ministère des Armées. Dans
le cadre des travaux pour le PLF 2024,
le
projet
de
régularisation
du
fondement
juridique
afférant
à
l’exonération d’impôt des indemnités
versées aux réservistes a été présenté
par la ministre des Armées, lors de la
conférence fiscale, conformément aux
recommandations formulées par la
Cour
des
comptes.
Toutefois,
la
Direction de la législation f
iscale s’est
déclarée
en
défaveur
d’une
régularisation de la législation de
l’exonération fiscale des réservistes et
privilégie le statu quo. Elle a invité le
ministère des Armées à documenter
davantage le profil des bénéficiaires
afin de mieux évaluer l’évolution et le
coût d’un tel dispositif.
ANNEXES
79
Annexe n° 2 :
évolution 2019-2023
de l’exécution de la mission Sécurités
par programme et par titre
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Exécution 2022
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
180 359 688
180 336 497
182 721 695
182 721 695
184 360 732
184 360 732
190 305 975
190 305 975
198 947 384
198 947 384
Programme
161
–
Sécurité
civile
Titre 3
125 282 608
146 639 476
98 912 582
129 085 643
177 865 186
163 522 477
341 027 856
194 645 479
200 287 000
212 834 947
Titre 4
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
Titre 5
25 810 363
98 413 985
42 465 293
95 606 568
38 315 154
94 613 106
35 004 128
94 685 696
445 219 232
77 440 550
Titre 6
114 946 123
116 926 203
144 261 495
142 048 139
264 274 925
230 791 888
131 849 082
167 267 175
307 385 021
181 398 981
Titre 7
5 995 548
5 995 548
5 899 520
5 899 520
4 673 520
4 673 520
5 766 176
5 766 176
3 887 755
3 887 755
Σ HT2
272 034 642
367 975 212
291 538 890
372 639 870
485 128 784
493 600 991
513 647 242
462 364 526
956 779 008
475 562 233
Total P161
452 394 330
548 311 709
474 260 585
555 361 565
669 489 516
677 961 723
703 953 218
652 670 502
1 155 726 392
674 509 618
Programme
207
–
Sécurité
et éducation
routières
Titre 2
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
Titre 3
28 968 272
29 478 351
32 274 518
31 200 233
30 647 398
31 668 758
41 021 552
40 451 748
50 098 617
41 778 422
Titre 4
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
Titre 5
3 076 682
2 552 701
1 850 438
2 803 630
2 134 728
1 668 968
689 887
921 691
2 834 551
2 120 206
Titre 6
8 897 577
8 468 762
7 710 854
7 388 634
6 720 159
6 783 955
7 692 896
7 641 508
12 547 748
11 648 556
Titre 7
/
/
-1 632
/
/
/
/
/
/
/
Σ HT2
40 942 530
40 499 813
41 834 178
41 392 497
39 502 285
40 121 681
49 404 335
49 014 946
65 480 916
55 547 184
Total P207
40 942 530
40 499 813
41 834 178
41 392 497
39 502 285
40 121 681
49 404 335
49 014 946
65 480 916
55 547 184
Source : Chorus
COUR DES COMPTES
80
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Exécution 2022
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme
152
–
Gendarmerie
nationale
Titre 1
/
/
/
/
/
/
540
540
/
/
Titre 2
7 633 467 794
7 633 467 794
7 701 597 948
7 701 596 332
7 819 806 972
7 819 806 972
8 019 038 956
8 019 038 956
8 469 123 553
8 469 123 553
Titre 3
1 832 126 120
1 183 124 461
1 637 469 047
1 215 320 831
1 630 925 286
1 212 657 466
1 713 682 029
1 380 517 759
1 717 901 794
1 479 720 896
Titre 4
/
/
/
/
/
/
28
28
/
/
Titre 5
136 522 023
148 027 860
168 165 650
170 798 954
186 317 128
184 876 694
319 797 079
248 558 719
208 879 363
178 006 346
Titre 6
16 145 696
12 761 645
10 240 166
12 622 579
-7 806 986
2 328 755
11 946 629
11 226 093
10 615 948
10 075 610
Titre 7
/
/
/
/
60
/
/
60
/
/
Σ HT2
1 984 793 839
1 343 913 966
1 815 874 863
1 398 742 364
1 809 435 488
1 399 862 916
2 045 426 304
1 640 303 148
1 937 397 105
1 667 802 852
Total P152
9 618 261 633
8 977 381 760
9 517 472 811
9 100 338 696
9 629 242 460
9 219 669 888
10 064 465 260
9 659 342 154
10 406 520 658
10 136 926 405
Programme
176
–
Police
nationale
Titre 2
9 743 944 850
9 743 944 850
9 789 267 446
9 789 267 446
9 932 491 249
9 932 491 249
10 285 404 537
10 285 404 537
10 765 787 500
10 765 767 260
Titre 3
1 013 385 233
894 625 192
873 765 213
862 926 702
927 814 871
892 242 595
1 237 231 131
1 120 765 808
1 423 423 653
1 257 446 512
Titre 4
/
/
/
/
/
/
/
/
/
/
Titre 5
267 238 098
219 811 648
187 609 754
218 043 887
200 930 306
185 252 260
575 591 054
334 920 867
313 734 975
316 447 037
Titre 6
41 075 319
37 060 897
35 945 158
36 439 833
39 547 126
38 261 444
38 276 211
41 305 515
39 126 653
35 742 761
Titre 7
8 140 236
7 520 000
8 591 848
9 212 084
1 713 344
1 630 000
-47 168
/
778 354
766 000
Σ HT2
1 329 838 886
1 159 017 736
1 105 911 973
1 126 622 506
1 170 005 647
1 117 386 300
1 851 051 228
1 496 992 189
1 777 063 636
1 610 402 310
Total P176
11 073 783
735
10 902 962
586
10 895 179
419
10 915 889
952
11 102 496
896
11 049 877
548
12 136 455 765
11 782 396 726
12 542 851 136
12 376 169 570
Total mission
Sécurités
21 185 382
229
20 469 155
868
20 928 746
993
20 612 982
710
21 440 731
157
20 987 630
840
22 954 278 578
22 143 424 328
24 170 579 102
23 243 152 776
Source : Chorus
ANNEXES
81
Annexe n° 3 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Civipol SA
(janvier 2024)
-
La politique de lutte contre l’immigration irrégulière
(janvier 2024)
-
Les contrôles d’identité
(décembre 2023)
-
La préfecture de police de Paris
: enquête de suivi du rapport public thématique de 2029
(décembre 2023)
-
Note thématique sur les forces de sécurité intérieure
(juillet 2023)
-
Les moyens affectés aux missions de police judiciaire
(mai 2023)
-
Les quartiers de reconquête républicaine
(avril 2023)
-
Mieux mesure
r l’activité des forces de sécurité intérieure
(juillet 2022)
-
La flotte aérienne de la sécurité civile
(juillet 2022)
-
Audit flash relatif au programme Scribe
(juillet 2022)
-
L’opération Sentinelle (juin 2022)
-
La formation des policiers
(février 2022)
-
La
gestion des ressources humaines au cœur des difficultés da la police nationale
(novembre 2021)
-
La politique publique de sécurité routière
(juillet 2021)
-
Le bilan du rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur
(juin 2021)
-
L’organisation du te
mps de travail et les heures supplémentaires dans la police nationale
(janvier 2021)
-
Les polices municipales
(octobre 2020)
-
Les moyens affectés à la lutte contre le terrorisme
(juillet 2020)
-
La mise à jour du contrat interministériel en matière de sécurité civile
(octobre 2019)