FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2023
Compte d’affectation spéciale
« Financement des aides aux collectivités pour
l’électrification rurale »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
13
I - LE SOLDE COMPTABLE CUMULÉ
..............................................................................................
13
II - LES RECETTES : ÉVALUATION INITIALE ET EXÉCUTION
..............................................
14
III - LES DÉPENSES : PROGRAMMATION ET EXÉCUTION
......................................................
16
A - Le programme (principal) 793
.............................................................................................................
17
B - Le programme (spécial) 794
................................................................................................................
20
C - Des dépenses de fonctionnement portant principalement sur le développement du SI-FACÉ
............
22
CHAPITRE II
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
...............................................
24
I - UN DÉSÉQUILIBRE À RÉSORBER
...............................................................................................
24
A - Des restes à payer structurels
...............................................................................................................
24
B - Une situation héritée de la création du CAS
........................................................................................
25
II - UNE AMÉLIORATION DE LA GESTION EN COURS
..............................................................
28
A - Une amélioration de la clôture des engagements et de la gestion des retraits d’AE à amplifier
..........
28
B - Un système d’information à rendre opérationnel pour en faire un outil de pilotage
............................
28
C - Un contrôle de l’usage des aides à accentuer
.......................................................................................
30
III - UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À FIABILISER
........................................................
31
CHAPITRE III
LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION
....................................................
35
I - UN CADRE RÉGLEMENTAIRE RENOUVELÉ MAIS DES INCERTITUDES
JURIDIQUES À RÉSOUDRE
..........................................................................................................
35
II - DES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION DU CIRCUIT FINANCIER DU FACÉ À
ENVISAGER À MOYEN TERME
...................................................................................................
36
ANNEXES
..................................................................................................................................
39
Synthèse
En 2023, une consommation des crédits en hausse pour les CP, mais en baisse pour
les AE
En 2023, la consommation de CP est en augmentation par rapport à l’année précédente,
s’élevant à 367,2 M
€
contre 347,7 M
€
en 2022. Toutefois, le taux de consommation des crédits
ouverts reste bas, d’environ 49 % (contre 47 % en 2022, mais 57 % en 2019).
La moindre consommation des AE, en valeur absolue, par rapport à 2022 (362,4 M
€
en
2023 contre 395,0 M
€
en 2022) s’explique principalement par un taux d’exécution
exceptionnellement élevé en 2022, du fait des retards pris dans l’engagement 2021 en raison de
facteurs conjoncturels (incertitudes sur le cadre règlementaire du FACÉ, élections
départementales en juin 2021). La consommation des AE en 2023 reste toutefois supérieure à
celle de 2021 (343,4 M
€
). Au 31 décembre 2023, le solde s’élève à 487,3 M
€
, soit une
augmentation de 10,7 M
€
par rapport à l’année précédente (476,6 M
€
).
Un déséquilibre encore à apurer
Un déséquilibre entre les engagements réalisés et les ressources disponibles existe
depuis la création du CAS en 2012. Il est lié à la reprise des anciens engagements d’EDF sous
forme d’autorisations d’engagement « techniques », à hauteur de 410 M
€
, sans que les recettes
correspondantes aient été perçues cette même année. Ce déséquilibre se reporte d’année en
année avec une légère diminution, liée d’une part à la perception de recettes volontairement
supérieures aux AE ouvertes et à la sous-réalisation des programmes prévisionnels, d’autre part
aux retraits d’engagements réalisés sur certaines opérations de plus de quatre ans n’ayant pas
consommé toute leur subvention.
Les efforts de la mission chargée du FACÉ ont conduit à une résorption partielle de ce
déséquilibre. S'il s’élève encore en 2023 à 204,6 M
€
, il se réduit toutefois de 36,8 M
€
par
rapport à l’année précédente du fait de l’augmentation du solde comptable cumulé du CAS et
de la réduction conjointe des restes à payer. Les retraits d’engagement ont été bien plus élevés
que pour les dernières années (21,5 M
€
en 2023 contre 2,3 M
€
en 2022, 7,7 M
€
en 2021et
13,5 M
€
en 2020), ce qui explique une forte réduction du déséquilibre. Ce n’est cependant pas
suffisant pour apurer le déséquilibre à courte échéance. Le FACÉ étant désormais intégré au
périmètre de la norme de dépenses pilotables, il convient de se fixer pour échéance la fin de la
gestion 2030 pour apurer le déséquilibre originel entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles.
Un système d’information à finaliser
Le système d’information FACÉ développé à partir de 2017 pour servir d’interface avec
les autorités organisatrices de la distribution de l’électricité (AODE) et améliorer la gestion du
FACÉ a commencé à être déployé au début de l’année 2021. Les dysfonctionnements signalés
COUR DES COMPTES
6
en 2022 ont été résolus par les développements réalisés en 2023, principalement liés à la
numérisation des données et à la mise en place d’une messagerie intégrée interfacée entre
l’AODE et l’administration. Toutefois, les données techniques liées au projet sont encore
exploitées manuellement et les fonctionnalités actuelles du système ne permettent pas
d’apprécier l’efficacité des investissements réalisés avec les financements du FACÉ. Du fait
des adaptations régulières de l’outil et des nouvelles versions prévues, les coûts de
développement continuent à dériver, le montant total des dépenses liées au SI FACÉ s’élèvent
en effet à 2,2 M
€
depuis 2017, bien supérieur aux 0,3 M
€
prévus lors du lancement du projet.
Ce chantier doit être finalisé au plus vite, et l’appropriation de l’outil par les acteurs assurée.
Une démarche de performance à accentuer
La révision des indicateurs de performance en 2020 devrait être poursuivie en fiabilisant
le renseignement des inventaires biennaux pour les indicateurs du programme 793 de sorte à en
faire de réels outils de performance.
La réforme réglementaire de 2020 : un chantier inabouti malgré une intégration du
FACÉ à la norme de dépenses
Depuis 2021, les règles d'attribution et de gestion des aides du CAS FACÉ ont été
modifiées par le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, complété par un arrêté du 13 avril
2021, avec l’objectif de répondre aux besoins identifiés par les missions parlementaires et les
Notes précédentes : une meilleure programmation des travaux, une modulation des subventions
versées, une base juridique pour les pénalités pour stock d’aides etc.
Cette réforme est cependant inaboutie. Elle n’a pas modifié la définition des zones
relevant de l’électrification rurale. Elle ne fournit qu’un cadre temporaire pour les « communes
nouvelles » qui pourraient se trouver exclues des aides.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation modifiée) Apurer avant la fin de la gestion 2030 le déséquilibre originel
entre les engagements réalisés et les ressources disponibles
(DGEC, DB)
2.
(Recommandation maintenue) Appliquer les mécanismes de pénalités pour non-
consommation de crédits et pour non-regroupement après répartition des dotations et en
affecter le montant à la réduction du déséquilibre du compte d’affectation spéciale
(DGEC)
.
3.
(Recommandation modifiée) Appliquer l’article 15 du décret du 10 décembre 2020 relatif
au solde des subventions et retranscrire les retraits d’engagements effectués dans Chorus
(DGEC)
4.
(Recommandation reformulée) Définir un plan d’actions pour mieux dimensionner
l’ouverture des CP en fonction des AE consommées
(DGEC)
5.
(Recommandation modifiée) Enrichir la base de données en intégrant l’état d’achèvement
des travaux
(DGEC)
6.
(Recommandation maintenue) Améliorer la fiabilité des données renseignées dans le cadre
des inventaires biennaux de sorte à faire des indicateurs de réels outils de performance
(DGEC)
Introduction
Les ressources du compte d’affectation spéciale « financement des aides aux
collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ) ont pour objet de soutenir l’effort des
collectivités locales qui, en zone rurale
1
, financent et exercent elles-mêmes la maîtrise
d’ouvrage des travaux, en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité
(AODE). Cette compétence est dévolue aux concessionnaires
2
en zone urbaine
3
. Ce compte
d’affectation spéciale a fait l’objet d’une enquête de la Cour en 2022
4
. Il est issu de la
transformation en 2012
5
de l’ancien fonds d’amortissement des charges d’électricité qui était
géré en dehors du budget de l’État. Le regroupement des AODE, et donc de la maîtrise
d'ouvrage, au niveau départemental, a été encouragé par le législateur. Ainsi, les modalités de
versement des aides du FACÉ incluent depuis 2013 une incitation au regroupement à l'échelle
départementale, puisque les AODE d'un département où le regroupement n'est pas effectif
peuvent se voir pénalisées par une diminution de leur dotation
6
. En conséquence, la
départementalisation est significative puisque sur les 93 départements français ruraux
bénéficiant de l’aide du FACÉ, 78 disposent d’une unique AODE. Les 15 autres peuvent
présenter un nombre d’AODE important, dont le périmètre est parfois limité à l’échelon
communal.
Le financement des réseaux de distribution repose sur une péréquation assurée de deux
façons : entre territoires, par un prélèvement sur les recettes des concessionnaires (au prorata
des kWh distribués) pour financer les investissements des AODE rurales, via le FACÉ, et entre
abonnés, par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), qui garantit à tous
les usagers un prix d’accès au réseau identique. Aujourd’hui, selon le ministère, les dotations
du FACÉ représentent une part de 62% dans les investissements des AODE et un peu plus de
9% dans l’investissement total sur le réseau. Celles-ci effectuent également des travaux grâce
aux redevances des concessions, aux contributions pour les raccordements électriques, et à la
taxe communale sur la consommation finale d’électricité, intégrée depuis le 1
er
janvier 2023 à
1
La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants, non comprises dans une unité urbaine de
plus de 5 000 habitants.
2
Les concessionnaires ont les AODE pour autorités concédantes.
3
Cour des comptes,
Les concessions de distribution d’électricité : une organisation à simplifier, des
investissements à financer
, Rapport public annuel 2013.
4
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, observations
définitives, septembre 2022.
5
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
a
en effet été créé par l’article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
6
Les dotations départementales sont minorées jusqu’à 25 % pour le taux de regroupement le plus faible et majorées
au bénéfice des départements parvenus à un regroupement à l’échelle départementale. Trois départements sont
concernés par de telles pénalités en 2021 et 2022 : le Nord, la Corrèze et l’Isère. En 2023, les AODE de la Corrèze
ont signé une convention de coordination et se sont vues soustraites de la pénalisation ; deux départements (le Nord
et l’Isère) ont donc fait l’objet de pénalités pour défaut de réalisation de l’objectif de regroupement au niveau
départemental de la maîtrise d’ouvrage pour un montant cumulé de pénalités de 0,9 M
€
en 2023.
COUR DES COMPTES
10
l’accise sur l’électricité
7
. Le mécanisme de financement des investissements sur les réseaux de
distribution est résumé dans le schéma n° 1.
Schéma n° 1 : financement des investissements sur les réseaux de distribution
d’électricité (montants indicatifs)
Source : Direction du budget et DGEC
Grâce à ce dispositif, 33 % des investissements portent sur les réseaux ruraux, alors
qu’ils représentent 54 % du linéaire et 22 % des abonnés. La qualité de la distribution et la
sécurisation du réseau dans les territoires ruraux ont également été améliorées, avec une
résorption progressive des fils nus
8
.
Les règles de gestion des aides à l’électrification rurale sont fixées par le décret n°2020-
1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification rurale, qui remplace le décret
de 2013 qui prévalait jusqu’alors
9
. Ce décret n’a pas modifié la gouvernance du FACÉ ni les
critères de ruralité (cf. partie 3.1). Aucune évolution nouvelle n’a eu lieu depuis. La
gouvernance du FACÉ repose sur une instance consultative, le conseil à l’électrification rurale,
représentant les AODE, les distributeurs d’électricité
10
et l’administration. La gestion et le
secrétariat du conseil sont assurés par une « mission pour le financement des travaux
d’électrification rurale » (MFER) intégrée à la direction générale de l’énergie et du climat
(DGEC).
7
Les taxes (communale et départementale) sur la consommation finale d’électricité sont en voie de suppression et
sont remplacées à partir du 1
er
janvier 2023 par une attribution aux collectivités locales d’une part du produit de la
contribution au service public d’électricité (CSPE), appelée dorénavant accise sur l’électricité.
8
Les réseaux basse tension aériens en fils nus sont les réseaux les plus fragiles car sensibles aux éléments extérieurs
et exposés aux intempéries.
9
Le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 avait modifié les règles de gestion des aides à l’électrification rurale,
qui étaient elles-mêmes précisées par un arrêté du 27 mars 2013.
10
Concessionnaires (Enedis) et entreprises locales de distribution (ELD).
INTRODUCTION
11
Le CAS comporte deux programmes placés sous la responsabilité du directeur général
de l’énergie et du climat : le programme 793 :
électrification rurale
(351,5 M
€
en LFI 2023),
et le programme 794 (8,5 M
€
en LFI 2023) dont le nom est modifié depuis le 1
er
janvier 2022
11
:
opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des
énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées
.
Le programme 793 a pour objet principal le renforcement et la sécurisation des réseaux
d’électrification rurale, qui sont notamment constitués par la résorption des réseaux basse
tension en fils nus, dont la fragilité s’accroît lorsqu’ils sont de faible section, et la suppression
des « départs mal alimentés » (capacité électrique de l’ouvrage de distribution insuffisante au
regard du nombre d’abonnés).
Le programme 794 finance des actions en zone non interconnectée (ZNI) au réseau
continental. Son objectif prioritaire est le financement d’unités de production décentralisée
d’électricité, notamment dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer. Il favorise
également les actions de maîtrise de l’énergie, pour éviter des extensions de réseaux, ainsi que
les actions de transition énergétique et les solutions innovantes, depuis l’entrée en vigueur du
décret du 10 décembre 2020.
Compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour
l’électrification rurale »
Programme 793 – Électrification rurale
Programme 794 – Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production
d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones
non interconnectées.
11
Il intégrait auparavant les notions de déclarations d’utilité publique et d’intempéries.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 1 : exécution des CP en 2023 (M
€
)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 2 : variation du solde comptable cumulé entre 2022 et 2023 (en M
€
)
Source : Cour des comptes
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I - Le solde comptable cumulé
Le solde comptable du CAS en année N correspond à la différence entre les recettes
perçues en année N et les CP consommés en année N. Le solde comptable cumulé à fin 2023
apparaît dans le tableau n°1 ci-dessous qui présente un aperçu général de l’exercice 2023.
Tableau n° 1 : aperçu général de l’exécution 2023 (M
€
)
En M
€
Programme
793
Programme
794
Total CAS
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2022
353,5
353,5
6,5
6,5
360,0
360,0
LFI 2023
351,5
351,5
8,5
8,5
360,0
360,0
Mouvements LFR
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres mouvements de crédits (Reports)
10,1
353,0
5,9
30,0
16,0
382,9
Fonds de concours et attribution de crédits
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Total des crédits ouverts (a)
361,6
704,5
14,4
38,5
376,0
742,9
Crédits consommés (b)
354,8
362,3
7,6
5,0
362,4
367,2
Écarts entre crédits ouverts et consommés (a)-(b)
6,8
342,2
6,8
33,5
13,6
375,7
Retraits d'Engagement Juridiques Basculés (REJB) (c)
20,8
0,7
21,5
0,0
Crédits consommés nets des REJB (d) Pour les AE = (b) -
(c); pour les CP = (b)
334,0
362,3
6,9
5,0
340,9
367,2
Solde comptable cumulé au 31/12/2022
476,6
Recettes 2023
377,9
CP consommés 2023
367,2
Solde comptable cumulé au 31/12/2023 = Solde
comptable cumulé au 31/12/2022 + Recettes 2023 - CP
consommés 2023
487,3
LFI 2024
357,0
357,0
3,0
3,0
360,0
360,0
Source : DGEC, Documents budgétaires et Chorus
COUR DES COMPTES
14
Les montants ouverts en LFI 2023 pour le CAS étaient identiques à ceux de 2022
(AE=CP = 360 M
€
). Le montant des AE consommées (hors retraits d’engagements juridiques
basculés, ou REJB) a représenté 96,4 % des crédits ouverts, en augmentation par rapport à 2022
(95,5 %), 2021 (87,1 %), 2020 (91,4 %) et 2019 (89 %).
Au 31 décembre 2023, comme pour les années précédentes, il restait en cours
d’instruction des dossiers d’engagement et de paiement qui n’ont pu être finalisés avant la
clôture budgétaire ou qui ont été reçus entre la clôture et la fin décembre 2023, engendrant ainsi
un besoin de report d’AE.
Par ailleurs, la totalité des CP non consommés est systématiquement reportée d’une
année sur l’autre. Un montant de 13,6 M
€
d’AE et 354,2 M
€
de CP non consommés a donc été
reporté de 2023 à 2024. Les reports de 2022 à 2023 s’étaient élevés à 16,0 M
€
d’AE (dont
10,1 M
€
sur le P. 793 et 5,9 M
€
sur le P. 794) et 382,9 M
€
de CP. Si le montant des reports de
CP de 2023 à 2024 (354,2 M
€
) sera moins élevé que celui de 2022 à 2023 (382,9 M
€
) et de
2021 à 2022 (370,7 M
€
), on observe toujours une sous-consommation significative des CP.
Certes, une amélioration est à noter par rapport à l’exercice précédent : les CP consommés ont
représenté 102 % des crédits programmés en LFI 2023, contre 97 % en 2022 et 96 % en 2021.
Toutefois, la dégradation est réelle par rapport à l’exercice 2019 : la consommation en 2023 est
de 49 % des crédits ouverts (48 % en 2022) alors que la consommation en 2019 était de 106 %
des crédits programmés en LFI et de 57 % des crédits ouverts en 2019.
II - Les recettes : évaluation initiale et exécution
Le montant des recettes votées du CAS est stable à 377 M
€
, malgré la baisse du niveau
de AE ouvertes initiée en 2019 (360 M
€
), dans l’objectif d’amorcer et de poursuivre
l’apurement du déséquilibre du CAS (cf. partie 2.2).
Alors qu’ils avaient augmenté de 4,8 % en 2021 (2,6 % en 2020), les taux de
contribution des gestionnaires de réseaux de distribution ont baissé de 8,6 % pour les communes
dont la population est inférieure à 2 000 habitants et de 8,6 % pour les communes dont la
population est supérieure à 2 000 habitants.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
15
Tableau n° 2 : évolution des taux de contribution des gestionnaires de réseau de
distribution au financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
Année (en ct
€
/kWh)
communes < 2 000 hab
communes > 2 000 hab
2021
0,039 407
0,197 036
2022
0,036 000
0,180 100
2023
0,038 295
0,191 475
Évolution 2023/2022
(en %)
+6,38%
+6,32%
Source : Cour des comptes (à partir des arrêtés fixant les taux en 2021
12
et 2022
13
, 2023
14
de la contribution due par les
gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux collectivités pour l’électrification
rurale).
Comme en 2022, le montant des recettes perçues en 2023 a été supérieur au montant des
recettes notifiées : de 0,9 M
€
en 2023 (0,9 M
€
en 2022), alors qu’il était inférieur de 0,2 M
€
en
2021 et de 1,5 M
€
en 2020.
Cet écart supérieur ou inférieur entre les recettes perçues et notifiées se constate tous les
ans, comme illustré dans le tableau suivant.
Tableau n° 3 : évolution des recettes
15
versées au CAS (en M
€
)
Année
(en M
€
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Recettes
votées
377
377
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes
notifiées
par la
DGEC
377
377
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes
versées
au CAS
au titre
de
l’année N
376,44
375,17
376,79
378,49
376,85
377,97
375,51
376,93
377,92
377,91
Source : DGEC et documents budgétaires
12
Arrêté du 8 novembre 2021.
13
Arrêté du 20 septembre 2022.
14
Arrêté du 5 juillet 2023.
15
Les principaux contributeurs au CAS FACÉ sont soumis au régime normal mensuel d’imposition en matière de
TVA. Les contributions versées au bénéfice des aides à l’électrification rurale étant acquittées comme en matière
de TVA, celles-ci sont donc généralement calculées mensuellement et liquidées le mois suivant. À ce titre, un
léger écart peut exister entre la contribution due au titre d’une année et la contribution versée au CAS FACÉ cette
même année.
COUR DES COMPTES
16
III - Les dépenses : programmation et exécution
La transformation du FACÉ en compte d’affectation spéciale s’est accompagnée d’une
simple transposition des actions et des modes de financements antérieurs et de la constitution
de deux programmes budgétaires très inégaux en montant. À la suite des exercices 2012, 2013
et 2014 marqués par des retards importants d'engagements et de consommation des crédits,
imputables à la mise en place des procédures de gestion des crédits au sein du ministère lors de
la création du CAS ainsi qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion
normale des dossiers d'aides, l’exécution 2023 confirme les progrès déjà constatés depuis 2015.
Le taux de consommation des autorisations d'engagement ouvertes s'est établi à 96,4 % en
2023, à un niveau supérieur aux années 2022 (95,5 %), 2021 (87,1 %) et 2020 (91,4 %).
En revanche, la consommation des crédits de paiement reste à un niveau faible : elle
s’élève en 2023 à 49,3 % des crédits ouverts, à un niveau certes légèrement supérieur à 2022
(47,5 %) mais nettement inférieur à 2019 (57 %).
Pour le programme 793, la répartition des droits à subvention entre départements repose
sur les données recueillies tous les deux ans dans le cadre des inventaires permettant de faire le
point localement sur l’état du réseau. À ces données sont appliquées des formules de calcul
définies à l'annexe II de l'arrêté du 17 avril 2021. Pour le programme 794, il s’agit de
financements de projets (sites isolés en métropole ou dans les départements ultramarins et
réalisation d’installations de production de proximité dans les ZNI– zones non interconnectées
à un réseau intercommunal – telles que les communes de l’intérieur de la Guyane ou Mafate à
La Réunion). Chacun des deux programmes du CAS n’est constitué que d’un seul budget
opérationnel de programme (BOP). Les programmes sont divisés en sous-programmes, ou
actions, dont la liste a été modifiée en 2013 faisant notamment passer deux actions,
« déclaration d’utilité publique » et « intempéries », du programme 794 au programme 793. En
2021, trois nouveaux sous-programmes ont vu le jour (cf. partie 3.1) : « sécurisation des fils
nus » pour le programme793, qui fusionne les sous-programmes 6 et 7, respectivement
« sécurisation des fils hors faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section » ;
ainsi que « transition énergétique » et « appel à projets innovants » pour le programme794. En
2022, deux nouveaux sous-programmes ont été créés pour le programme 794 : l’un « transition
énergétique-opération exceptionnelle » et l’autre destiné à soutenir les réparations de lignes
consécutivement aux incendies. En 2023, la liste des sous-programmes est restée stable pour
les deux programmes.
La quasi intégralité, soit 99,8 % des dépenses du compte (CP), relève du titre 6
(dépenses d’intervention). Le reste relève du titre 3 (dépenses de fonctionnement). Les dépenses
d’intervention du compte concernent le financement des travaux d’amélioration des réseaux de
distribution d’électricité en zone rurale. Elles sont totalement discrétionnaires et limitées par la
disponibilité de crédits. Le taux de subvention des projets du programme principal
(programme793) par les aides du FACÉ est fixé au maximum à 80 % du coût hors taxe.
S'agissant du programme spécial 794, le taux de subvention est fixé par le ministre chargé de
l'énergie pour chaque projet, également dans la limite de 80 % de son coût hors taxe
16
.
16
Cf article 3 du décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l'électrification rurale.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
17
Après quelques années erratiques au démarrage du CAS, les dépenses se sont établies à
un niveau évoluant entre 350 et 400 M
€
par an. Cette stabilisation a été remise en cause par la
crise sanitaire : l’année 2020 a été marquée par une importante sous-consommation, les crédits
consommés s’élevant à 296,7 M
€
seulement, principalement sur le programme 793. Avec une
consommation des crédits à hauteur de 367,2 M
€
l’exécution 2023, comme l’exécution 2022
(347,7 M
€
) renoue avec la tendance qui était observée depuis 2015-2016.
Graphique n° 3 : répartition de la dépense par titre de 2012 à 2023 – en CP (M
€
)
Source : Cour des comptes à partir des données de Chorus
La répartition des aides du FACÉ doit faire l’objet d’un arrêté annuel du ministre chargé
de l’énergie. Cet arrêté n’avait pas été pris depuis plusieurs années. Un arrêté de répartition a
toutefois été pris pour les années 2019
17
, 2020
18
, 2021
19
, 2022
20
, et 2023
21
après de multiples
relances du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur le sujet.
A - Le programme (principal) 793
1 - Une stabilité d’affectation entre les sous-programmes
Les aides versées au titre du programme 793 visent à financer, dans les territoires ruraux,
des investissements sur les réseaux publics de distribution d’électricité avec diverses finalités.
Les enveloppes du programme sont réparties au sein de différents sous-programmes
correspondant à chacune de ces finalités : « renforcement », « extension », « enfouissement »,
17
Arrêté n° 0087 du 12 avril 2019 – NOR : TRER1908431A.
18
Arrêté n° 0085 du 27 mars 2020 – NOR : TRER2008893A.
19
Arrêté n° 0097 du 13 avril 2021 – NOR : TRER2110067A.
20
Arrêté n° 0071 du 15 mars 2022 – NOR : TRER2206788A.
21
Arrêté n° 0087 du 4 avril 2023 – NOR : ENER2304024A.
241,8
347,7
249,3
403,0
349,4
342,2
349,2
381,4
296,4
344,5
347,2
367,2
0,0
0,1
1,6
1,1
0,2
1,1
0,2
0,4
0,3
0,2
0,5
0,8
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
450,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d'intervention (titre 6)
Dépenses de fonctionnement (titre 3)
COUR DES COMPTES
18
« sécurisation des fils nus » (qui rassemble à partir de 2021 les deux anciens sous-programmes :
« sécurisation des fils nus hors faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section »),
« DUP-THT » (aides à l’enfouissement des réseaux basse tension en contrepartie des
contraintes liées à la création d’une ligne très haute tension) et « intempéries » (renforcement
anticipé de réseaux basse tension altérés par des intempéries). L’exécution du programme 793
peut être résumée dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 4 : exécution du programme 793 en 2023 (M
€
)
Sous-Programme / Action
CP
exécutés
2022
LFI 2023
(AE=CP)
AE
exécutées
2023
CP
exécutés
2023
Taux d'exécution
par rapport à la
LFI 2023 (en %)
Poids
dans les
crédits
LFI 2023
(en %)
AE
CP
3
Renforcement des
réseaux
170,26
170,00
181,55
178,23
107%
105%
48%
4
Extension des réseaux
26,58
30,00
24,77
31,23
83%
104%
9%
5
Enfouissement et pose en
façade
41,57
41,00
55,44
38,30
135%
93%
12%
6
Sécurisation des fils nus
(hors faible section)
21,56
0,00
0,00
10,42
0%
7
Sécurisation des fils nus
de faible section
24,41
0,00
0,00
15,64
0%
8
Fonctionnement
0,51
0,50
0,90
0,79
181%
157%
0%
9
Déclaration d’utilité
publique (THT)
0,12
0,30
0,00
0,00
0%
0%
0%
10
Intempéries
15,05
9,70
0,46
12,95
5%
133%
3%
11
Sécurisation de fils nus
44,79
100,00
91,68
74,70
92%
75%
28%
Total
344,85
351,50
354,79
362,25
101%
103%
100%
Source : DGEC et Chorus.
Les sous-programmes « renforcement » et « sécurisation des fils nus » constituent les
principaux postes de dépenses et représentent respectivement 48 % et 28 % des aides octroyées dans
le cadre du programme 793 en 2023.
2 - Une absence d’événements exceptionnels en 2023
L’arrêté du 4 avril 2023 relatif à la répartition annuelle des montants d’aides pour
l’année 2023 a réservé une enveloppe de 6 M
€
sur le programme 793 (contre 5 M
€
en 2022)
afin de répondre aux besoins identifiés en cours d’année.
L’arrêté complémentaire pris en vue de répartir ce montant de 6 M
€
de « mise en
réserve » modifie la répartition des crédits ouverts en 2023, cumulant les crédits de la loi de
finance pour 2023 et les crédits de reports issus de l’exercice 2022
22
. Deux sous-programmes
ont ainsi été abondés : d’une part, le sous-programme dédié à l’enfouissement ou la pose en
façade, pour des raisons d'ordre esthétique, passé de 41 à 56 M
€
; d’autre part, le
22
Cf arrêté n° 0241 du 17 octobre 2023 – NOR : ENER2324619A.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
19
fonctionnement du CAS passé de 0,5 à 1 M
€
. Le sous-programme le plus abondé, dédié à
l’enfouissement ou la pose en façade, pour des raisons d'ordre esthétique, a été exécuté à hauteur
de 55 M
€
en AE et de 38 M
€
en CP.
3 - Un mécanisme de pénalités en évolution
23
Le mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées par les AODE doit
inciter les collectivités à ne pas laisser s’accroître leur stock d’aides. En effet, depuis la création
du CAS, les dotations des départements ayant un stock d’aides non consommées trop important
étaient diminuées de 5 ou 10 % pour des stocks supérieurs respectivement à deux, trois ou
quatre années de dotation annuelle, afin de les inciter à utiliser les aides notifiées dans des délais
plus courts. Les montants libérés étaient réintégrés dans le calcul de la répartition et répartis
entre les autres départements au stade du lissage.
Ce mécanisme, qui relève d’une pratique de bonne gestion mise en place dès 2003 pour
la répartition des aides de l’ancien fonds, et soumise, dans le cas du CAS FACÉ, au vote du
conseil à l’électrification rurale, a désormais une base juridique
24
. Alors qu’en 2019 et 2020
l’incertitude juridique avait conduit à ne pas appliquer les pénalités de stocks aux départements
en sous-consommation de crédits, l’exécution 2023 voit des pénalités en baisse avec un montant
de 5 M
€
(6,1 M
€
en 2022), pour 20 départements (28 en 2022) différents
25
.
Tableau n° 5 : pénalités pour retard de consommation de crédits et pour défaut de
regroupement au niveau départemental
Source : DGEC
En parallèle, et depuis plusieurs années, cette problématique de sous-consommations
des CP fait toutefois l’objet d’un effort particulier de sensibilisation des AODE, à l’occasion
notamment des réunions du conseil à l’électrification rurale.
Au regard tant du faible montant des pénalités en 2023 que de la sous-consommation de
CP (de 49 % sur le programme 793 en 2022 et 2023), il apparaît nécessaire d’accentuer l’effort
de pédagogie et de rendre le système de pénalités plus efficace.
23
Il est question dans cette sous-section uniquement des pénalités pour stocks d’aide et non de la pénalité pour
non regroupement au niveau départemental de la maîtrise d’ouvrage (article 17 du décret du 13 avril 2021). Cette
dernière n’intervient pas sur la consommation des aides mais sur le regroupement des bénéficiaires afin qu’il n’y
en ait qu’un par département.
24
Décret du 13 avril 2021, article 17.
25
Et 1,0 M
€
de pénalités pour non-regroupement, ce qui porte l’ensemble des pénalités à 7,2 M
€
sur l’exercice
2022 (contre 5,7 M
€
en 2021).
COUR DES COMPTES
20
Le dispositif de pénalités coexiste avec un dispositif de lissage, appliqué après celui des
pénalités, veillant à ce que l’évolution annuelle des dotations reste dans un corridor de + / -
20 %. Toutefois, compte tenu de l’obligation de respecter un tunnel de 20 % d’évolution des
dotations d’une année sur l’autre, des départements peuvent voir leurs pénalités effacées comme
l’a relevé la Cour dans ses observations définitives sur la gestion du FACÉ
26
.
B - Le programme (spécial) 794
Le programme 794 soutient des opérations particulières d’électrification rurale.
Contrairement aux aides du programme 793 qui font l’objet de dotations, les aides du
programme 794 sont attribuées par projet, conformément à l’article 9 du décret du 10 décembre
2020
27
. L’exécution globale du programme 794 est résumée dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 6 : exécution du programme 794 en 2023 (M
€
)
Sous-Programme / Action
LFI 2022
(AE=CP)
LFI 2023
(AE=CP)
Total des
crédits
ouverts en
2023
AE
exécutées
2023
CP
exécutés
2023
Taux
d'exécution
des crédits
ouverts en
LFI 2023
(en %)
Taux
d'exécution
des crédits
ouverts en
2023 (en %)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2
Sites isolés
1,0
1,0
1,0
1,7
0,3
0,2
27
24
27
14
3
Installations de proximité
en zone non
interconnectée
3,0
3,0
5,5
10,3
0,0
2,0
0
66
0
19
4
Maîtrise de la demande
d’énergie
0,5
0,5
0,5
0,6
0,0
0,1
1
18
1
14
5
Déclaration d’utilité
publique (THT) -
(Engagements antérieurs
au 1er janvier 2013)
0,0
0,0
0,0
6
Intempéries (Engagements
antérieurs au 1er janvier
2013)
0
0,0
0,0
7
Transition énergétique
1,0
2,0
7,4
25,0
7,3
2,6
366
128
99
10
8
Appel à projets innovants
1,0
2,0
0,0
0,8
0,0
0,1
0
4
11
Total
6,5
8,5
14,4
38,5
7,6
5,0
89
58
53
13
Source : Cour des comptes à partir des données de la DGEC et de la DB.
Le montant des AE et CP ouverts pour le programme 794 en LFI 2023 s’élève à 8,5 M
€
,
soit 2 M
€
de plus qu’en 2022 et 2021.
Le programme 794 est toujours marqué par une forte sous-consommation de crédits :
58 % des CP ont été consommés (44 % en 2022) au regard des crédits ouverts en LFI 2023,
26
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, observations
définitives, septembre 2022.
27
Sont également concernés deux sous-programmes du P793 : enfouissement de réseaux pour les communes
traversées par de nouvelles lignes aériennes à très haute tension ; et renforcement anticipé de départs de réseaux
endommagés par des intempéries.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
21
mais seulement 13 % ont été consommés au regard du total des crédits ouverts (moins de 10 %
en 2022 et 2021). S’agissant des AE, 7,6 M
€
ont été exécutées sur un total de 14,4 M
€
de crédits
ouverts ; le montant ouvert en LFI 2023 (8,5 M
€
) n’a donc pas été consommé.
Deux sous-programmes ont été créés en 2021, « transition énergétique » et « appels à
projets innovants » : le sous-programme transition énergétique connaît une sous-consommation
importante en CP, sur lequel 2,6 M
€
ont été consommés alors que 25 M
€
étaient disponibles,
soit un taux d’exécution des CP de seulement 10 % du total des crédits ouverts en 2023. À
l’inverse, le taux d’exécution des AE est important : 366 % par rapport à la LFI 2023 et 99 %
par rapport aux crédits ouverts. L’essentiel des AE exécutées sur le programme 794 (7,6 M
€
)
l’ont été sur ce sous-programme (7,3 M
€
). La DGEC identifie des besoins, notamment liés au
développement des infrastructures de recharge pour les véhicules électriques, pour lesquels la
consommation de CP serait retardée en raison des délais liés aux règles d’urbanisme, à la
concertation locale, voire à des recours. Quant au sous-programme « appel à projets
innovants », il n’a donné lieu à aucun engagement et à seulement 0,1 M
€
de CP consommés.
Comme elle l’a signalé dans ses récentes observations sur la gestion du CAS FACÉ
28
, la Cour
estime que les aides de ces deux nouveaux sous-programmes du FACÉ devraient être réservées
aux projets non couverts par d’autres programmes ou mesures de soutien public.
Par
ailleurs,
le
sous-programme
« installations
de
proximité
en
zone
non
interconnectée » est concerné par une sous-consommation récurrente. Cela tient principalement
à l’absence de projets significatifs proposés en outre-mer, qu'il s'agisse de projets d'installations
de production d'électricité à partir d’énergies renouvelables dans les sites isolés ou de projets
de maîtrise de la demande d'énergie. Les retards pris sur le cirque de Mafate, à la Réunion
29
,
expliquent également cette sous-consommation : en effet, malgré les besoins, aucun
engagement n’a été réalisé en 2023 ; 2,0 M
€
de CP ont été consommés (1,5 M
€
en 2022 et
2,0 M
€
en 2021).
Les AODE ont de manière structurelle des difficultés à monter des projets et à les mener
à bien dans les délais impartis, notamment du fait des spécificités locales, mais aussi de leur
structuration : la création de syndicats départementaux susceptibles de mener les travaux en lieu
et place des communes serait probablement opportun. Il semble également que les AODE ne
soient pas suffisamment au fait des possibilités de financements de projets, par exemple de
maîtrise de la demande d'énergie.
Les actions d’information ont été renforcées depuis 2018, suivant en cela une
recommandation du rapport de la Cour sur le FACÉ
30
. Par exemple, des réunions ont été
organisées en vue d’accompagner le SIDELEC
31
dans son projet d’électrification du cirque de
Mafate à La Réunion, qui n’ont pourtant pas empêché le programme de prendre un retard
28
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, observations
définitives, septembre 2022.
29
Le SIDELEC, maître d’ouvrage des opérations d’électrification du cirque de Mafate, avait prévu l’engagement
de nouvelles opérations à hauteur de 7,8 M
€
. L’actualisation du SCoT survenue en 2022 a interrompu la délivrance
de nouvelles autorisations d’électrification.
30
Cour des comptes, Relevé d’observations définitives relatives au compte d’affectation spéciale «
Financement
des aides aux collectivités pour l’électrification rural
e », exercices 2012-2015.
31
Syndicat intercommunal d’électricité de La Réunion.
COUR DES COMPTES
22
significatif en raison de la mauvaise qualité des dossiers, du délai de dépôt des demandes
d’autorisations d’urbanisme et de la crise sanitaire.
Ainsi, les raisons de la sous-consommation chronique des crédits ouverts sur ce type de
programme sont bien identifiées. Dès lors, on peut s’interroger sur l’opportunité de reporter
chaque année un tel montant d’AE et de CP (5,9 M
€
entre 2022 et 2023, 24,3 M
€
entre 2021 et
2022 en AE ; 30,0 M
€
entre 2022 et 2023, 26,3 M
€
entre 2021 et 2022) et d’augmenter en 2023
les crédits ouverts en LFI (+ 2 M
€
en AE/CP entre la LFI 2022 et la LFI 2023, soit une
augmentation de 31 %).
C - Des dépenses de fonctionnement portant principalement sur le
développement du SI-FACÉ
Les frais de fonctionnement sont en totalité imputés sur le programme 793, bien qu’ils
concernent également le programme 794. Ils s’élèvent en 2023 à 0,785 M
€
en CP soit un
montant qui ne cesse d’augmenter depuis 2021 (0,506 M
€
en 2022 et 0,241 M
€
en 2021).
Tableau n° 7 : répartition des frais de fonctionnement (en
€
)
2021
2022
2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Missions
2 688,56
2 677,56
10 889,46
10 919,46
5 050,49
5 050,49
Développement
logiciel
SI-
FACÉ
184 469,96
238 558,43
447 609,51
495 051,39
899 529,11
780 380,23
Total en
€
187 158,52
241 235,99
458 498,97
505 970,85
904 579,60 785 430,72
Source : DGEC et Chorus
Les montants des frais de fonctionnement concernaient, les années précédentes,
essentiellement les mises à disposition (MAD) d’agents par EDF pour la mission électrification
rurale, qui a désormais pris fin comme la Cour l’avait recommandé.
En 2023 comme en 2022, la mission est constituée de cinq agents : deux gestionnaires
(catégorie C), un contrôleur (cadre A), une adjointe au chef de la mission (cadre A), et un chef
de la mission (cadre A).
Les frais de fonctionnement portent désormais uniquement sur les frais de mission
associés aux contrôles de l’usage des subventions (cf. partie 2.1.4), qui ont diminué par rapport
à 2022, ainsi que sur le développement du système informatique de gestion des subventions,
spécifique au FACÉ (cf. partie 2.1.2), qui à l’inverse a beaucoup augmenté par rapport à 2022.
Le développement de ce système de gestion des subventions, le SI-FACÉ, représente la
majeure partie des dépenses de fonctionnement. Toujours en développement, il est également
plus coûteux que prévu.
Les commandes pour la réalisation du SI-FACÉ ont été passées sur le marché
n° 1300123473 de tierce maintenance applicative du CP2I (devenu SNUM au 01/01/2019) avec
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE
23
ATOS Intégration
32
. Le montant initial commandé en 2019 s’est élevé à 340 686
€
. Les besoins
d’engagement et de crédits de paiement ont été en réalité bien supérieurs, du fait de la nécessité
de développer de nouvelles versions de l’applicatif (cf. partie 2.1.2). Au regard du total des
crédits consommés en 2023, le montant total des dépenses observées depuis 2017 s’élève en
effet à 2,37 M
€
en AE et 2,21 M
€
en CP. Le ministère indique que 28 versions ont été
successivement mises en service au cours de l’année 2023 (22 versions mises en service en
2022) et que par ailleurs un besoin de 0,8 M
€
en AE et en CP sera nécessaire en 2024 pour la
conception du SI-FACÉ.
Tableau n° 8 : consommation d'AE et de CP relatives au SI FACE (en
€
)
AE consommées
CP consommés
2017
0,00
0,00
2018
149 548,33
49 264,89
2019
377 082,46
350 100,67
2020
310 703,06
307 742,09
2021
184 469,96
238 558,43
2022
447 609,51
495 051,39
2023
899 529,11
780 380,23
Total
2 368 942,43
2 221 097,70
Source : DGEC
32
Il s’agit d’une commande sur devis dans le cadre d’un marché pluriannuel global.
Chapitre II
La gestion et le pilotage du CAS
I - Un déséquilibre à résorber
A - Des restes à payer structurels
Le niveau important de restes à payer constaté sur le CAS chaque année est une
conséquence d’un échelonnement des décaissements sur quatre années, parfois cinq par
dérogation
33
. Le rythme moyen de consommation de CP prévu entre 2022 et 2025/2026 est
présenté pour mémoire dans le tableau n° 9.
Tableau n° 9 : rythme de décaissement prévu pour une dépense engagée l’année N
(rythme moyen prévisionnel pour 2023 à 2026)
Année
N
N+1
N+2
N+3 et N+4
Total
% de CP
engagés
15,0 %
44,8 %
23,5 %
16,7 %
100,0 %
Source : DGEC
Ce tableau explique le caractère structurel d’un montant élevé de restes à payer, induit
par le fonctionnement des aides du FACÉ lui-même. Le montant des restes à payer au
31 décembre 2023 (retraits d’engagements déduits) s’élève ainsi à 691,79 M
€
, en baisse par
rapport à l’année précédente (717,76 M
€
) comme illustré par le tableau n° 10.
33
Les dispositions de l’article 6, II du décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour
l’électrification rurale imposent de solder les aides par leur bénéficiaire au plus tard à la fin de la troisième année
suivant l’année de programmation de celles-ci.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
25
Tableau n° 10 : restes à payer (RAP) au 31/12 de l’année considérée, en M
€
, retraits
d’engagements pris en compte
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Total de
RAP au
31/12
considéré
RAP au
31/12/14
34,87
87,9
191,92
349,18
663,87
RAP au
31/12/15
7,99
36,15
77,65
171,26
329,75
622,8
RAP au
31/12/16
1,88
5,07
29,85
83,05
174,57
328
622,42
RAP au
31/12/17
1,37
2,84
4,67
32,38
96,95
194,43
291,77
624,41
RAP au
31/12/18
0,1
0,91
3,22
5,14
38,57
103,4
192,08
318,74
662,16
RAP au
31/12/19
0
0
0
1,92
10,24
31,69
102,34
186,14
293,2
625,53
RAP au
31/12/2020
0
0
0
0
0
6,43
41,93
111,52
206,97
315,25
682,1
RAP au
31/12/2021
0
0
0
0
0
0
15,69
38,31
120,13
205,8
292,93
672,86
RAP au
31/12/2022
0
0
0
0
0
0
5,39
16,25
51,49
120,51
189,77
334,57
717,98
RAP au
31/12/2023
0
0
0
0
0
0
0,78
5,16
10,7
42,25
109,65
206,49
316,76
691,79
34
Source : DGEC
On constate que les restes à payer au 31 décembre 2023 sont en partie liés aux opérations
de 2017, ce qui n’est pas cohérent avec le rythme de décaissement présenté
supra
. Le ministère
indique que certaines opérations sont «
en phase de régularisation et leur clôture n’a pas été
engagée
», du fait de demandes de solde qui n’ont pas été effectuées dans les délais impartis.
B - Une situation héritée de la création du CAS
La LFI 2012 a plafonné à 377 M
€
le niveau des autorisations d’engagement et des
crédits de paiement se rapportant au CAS. Les montants institués par le décret n° 2011-2033 du
28 décembre 2011 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977
du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 permettaient de couvrir les dépenses relatives à
l’exercice 2012 mais pas les dépenses au titre des aides attribuées les années antérieures mais
restant à payer, correspondant aux engagements d’EDF et s’élevant à 410 M
€
.
Des autorisations pour l’engagement de ces dépenses restant à payer au
31 décembre 2011 ont été accordées par la direction du budget en 2012, sous forme
34
Selon le rapport annuel de performance annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant
approbation des comptes de l'année 2023, le reste à payer à fin 2023 s’élève à 691,86 M
€
dont 663,45 M
€
lié au
programme 793 et 28,41 M
€
lié au programme 794.
COUR DES COMPTES
26
d’autorisations d’engagement dites « techniques »
35
. Cette opération a fait l’objet d’une
régularisation
ex post
dans le cadre de la loi de règlement pour 2012 qui a prévu, à ce titre,
«
une ouverture exceptionnelle en autorisations d’engagement »
.
Ainsi, 787 M
€
d’AE étaient disponibles à l’ouverture du CAS compte tenu des AE
ouvertes en LFI 2012 (377 M
€
) et de la reprise de 410 M
€
d’AE (sous forme d’AE techniques).
Les recettes se sont élevées cette même année à 367 M
€
et 241 M
€
de CP ont été consommés,
portant le solde au 31 décembre 2012 à 126 M
€
. 711 M
€
d’AE ayant été engagées (AE ouvertes
en 2012 et AE techniques), le reste à payer global (engagements antérieurs à 2012 et
engagements de 2012) était alors de 470 M
€
(711-241=470 M
€
).
Au 31 décembre 2012, le CAS était donc en déséquilibre d’environ 344 M
€
(470-
126=344 M
€
).
Le graphique n° 4 présente un historique des recettes perçues, AE engagées, CP payés,
restes à payer, soldes et déséquilibres du CAS depuis sa création en 2012. Il met en lumière le
fait que le CAS a toujours été en déséquilibre significatif, d’une année de CP environ à chaque
clôture d’exercice (en moyenne 318 M
€
depuis 2012). Comme expliqué
supra
, cette situation
ne résulte pas d’un manque de recettes cumulé mais d’un déséquilibre initial non apuré, lié à la
reprise des engagements d’EDF sous forme d’AE techniques, sans les CP nécessaires pour les
honorer.
Graphique n° 4 : recettes perçues, AE engagées (REJB déduits), CP payés, restes à
payer, solde comptable et déséquilibre au 31 décembre de l’année (en M
€
)
Note : déséquilibre cumulé (n) = reste à payer (n) - solde du CAS (n) + déséquilibre cumulé (n-1) ; solde du CAS (n) = recettes
(n) – CP payés (n) + solde du CAS (n-1)
35
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2012
, 2013.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
27
Source : Cour des comptes d’après données DGEC
Du fait du déséquilibre hérité de la création du CAS, comme chaque année, les restes à
payer (691,9 M
€
) en fin de gestion 2023 ne sont pas couverts par le solde comptable cumulé
(487,3 M
€
). Le déséquilibre cumulé, qui résulte de la différence entre le niveau des restes à
payer et du solde comptable cumulé, se reporte donc d’une année sur l’autre et atteint 204,6 M
€
à fin 2023. Après une diminution constante depuis 2019, interrompue
en 2022
36
, le déséquilibre
cumulé se réduit de 36,8 M
€
par rapport à l’année précédente du fait de l’augmentation du solde
comptable cumulé du CAS (487,3 M
€
à fin 2023 contre 476,6 M
€
à fin 2022) et de la réduction
conjointe des restes à payer (691,9 M
€
en 2023 contre 718,0 M
€
en 2022).
Alors que la NEB 2022 évoquait un délai supérieur à quinze ans pour entrevoir un
rétablissement de l’équilibre du CAS, la direction du budget considère que le déséquilibre du
CAS pourrait être apuré en une dizaine d’années au regard de l’écart actuellement appliqué
entre les recettes (377 M
€
par an) et les dépenses du CAS (360 M
€
) et du rythme des retraits
d’engagement observé fin 2023. Ceux-ci se sont élevés à 21,5 M
€
en 2023 et ont augmenté
significativement par rapport aux années précédentes (2,3 M
€
en 2022, 7,7 M
€
en 2021,
13,5 M
€
en 2020 et 5,7 M
€
en 2019).
En tout état de cause, le déséquilibre du CAS doit être redressé selon un plan défini.
Plus précisément, ill serait souhaitable que le déséquilibre originel soit apuré avant la fin de la
gestion 2030, le FACÉ étant dorénavant intégré au « périmètre des dépenses de l’État »,
conformément aux dispositions de l’article 10 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de
programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
À cette fin, il convient de poursuivre, voire d’amplifier, la dynamique d’apurement des
engagements devant faire l’objet d’un retrait d’engagement juridiquement basculé (REJB). Une
contribution additionnelle pourrait être apportée par l’affectation du produit des pénalités pour
non-consommation de crédits et pour non-regroupement après répartition des dotations à la
réduction du déséquilibre. Pour accélérer la réduction du déséquilibre, la direction du budget
identifie d’autres pistes : la réalisation d’un effort sur la budgétisation des AE
37
ou la hausse
des recettes fiscales affectées au CAS. Toutefois, au regard de l’impact sur la facture
d’électricité d’une hausse des recettes fiscales, la DB entend plutôt privilégier d’autres leviers.
36
En 2022, l’aggravation du déséquilibre était due à un taux d’exécution des AE élevé y compris après reports,
alors qu’il a été procédé à peu de retraits d’engagement en 2022. Ce taux élevé était en partie lié à des retards dans
l’engagement en 2021 liés à des facteurs conjoncturels (incertitudes sur le cadre règlementaire du FACÉ, élections
départementales en juin 2021).
37
La Cour avait noté dans une NEB précédente que cet effort devait conduire à baisser les AE en LFI plutôt qu’à
compter sur une sous-exécution systématique des programmes.
COUR DES COMPTES
28
II - Une amélioration de la gestion en cours
A - Une amélioration de la clôture des engagements et de la gestion des
retraits d’AE à amplifier
La DGEC indique que chaque année, elle clôture les dossiers de plus de quatre ans
devenus sans objet, ou ceux plus anciens prorogés qui doivent l’être obligatoirement en
application de l’article 15 du décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020. Des opérations
d’apurement d’AE (ou REJB) ont ainsi été effectuées en 2023, à hauteur de 21,5 M
€
, soit un
montant très supérieur aux trois dernières années. Les CP correspondants sont automatiquement
annulés.
Il est prévu de poursuivre en 2024 l’annulation des engagements juridiques devenus
caducs (de la programmation 2019 avec prorogation, 2020 sans prorogation) et de réitérer les
demandes d’annulation des engagements juridiques plus récents mais non opérées. Ces
opérations d’annulation permettent de faire décroître le montant des restes à payer du CAS.
Mais pour bien les évaluer, il faut que Chorus reflète correctement les annulation d’AE décidées
depuis la création du CAS. Dans cette perspective, il convient de mieux interfacer les outils
budgétaires de l’administration avec Chorus et d’actualiser régulièrement dans Chorus les
montants d’AE exécutées intégrant les retraits d’engagement.
B - Un système d’information à rendre opérationnel pour en faire un
outil de pilotage
1 - Un lent développement du SI-FACÉ, du fait de difficultés non-anticipées
Des travaux de fiabilisation de la prévision d’exécution ont été menés avec le CBCM.
Ces travaux s’inscrivent dans le projet de dématérialisation des opérations et de gestion des
subventions (SI-FACÉ) initié en 2017 (cf.
supra
), qui a pour objectif de :
-
fluidifier l’interface avec les AODE, les rendre plus autonomes dans le suivi de l’instruction
de leurs demandes, améliorer le suivi des anomalies lors des différentes phases
d’instruction, avoir une vision globale sur plusieurs années des subventions octroyées et de
la consommation des crédits ;
-
optimiser l’allocation des subventions, rendre plus interactif le processus de demandes de
paiement ;
-
développer l’action qualitative de la gestion du FACÉ : dématérialisation des procédures et
des envois de documents, amélioration du suivi des subventions octroyées et de
l’avancement des travaux, réduction des délais de paiement par l’interface avec Chorus.
Après des développements réalisés par le prestataire principalement au cours de l’année
2018, le retard pris au fil des mois sur le chantier de dématérialisation n’a pas permis sa mise en
production en janvier 2020 comme initialement prévu. Une nouvelle échéance a été fixée pour la
finalisation de l’outil en août 2020, qui n’a pas pu être tenue du fait de la crise sanitaire.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
29
En parallèle, la perspective d’une modification réglementaire a conduit la mission
FACÉ à envisager une deuxième version de l’outil (« V2 »), non anticipée initialement, et une
ouverture des crédits correspondants, amplifiée en 2021 (cf. partie 1. 3. 3). Le déploiement de
l’outil n’a finalement été effectif qu’à partir du 25 février 2021. Du fait des difficultés
identifiées dès 2021, l’année 2022 avait permis de renforcer la fiabilité du système et
d’améliorer l’extraction d’une partie des données, mais plusieurs déficiences avaient été
relevées dans la NEB précédente : la compatibilité avec Chorus non effective ; l’extraction de
l’ensemble des données impossible ; la saisine des informations compliquée, de même que les
échanges avec les AODE via l’outil. Ces déficiences engendraient des arrêts d’utilisation du
système d’information, et donc des retards dans l’octroi et le paiement des crédits. La
précédente NEB avait donc pointé deux enjeux primordiaux pour l’année 2023 : la numérisation
des données et le développement de la messagerie intégrée.
En 2023, le SI- FACÉ
a fait l’objet de 28 versions nouvelles pour mettre en place de
nouvelles fonctionnalités, essentiellement sur la numérisation des données. La direction du
budget souligne les développements réalisés cette année avec l’introduction de nombreuses
données numériques (administrative, comptable ou technique). L’ensemble des projets
techniques ont ainsi été saisis (8030 dans le cadre de la demande de financement sur les sous
programmes attachés aux réseaux). En outre une messagerie intégrée à l’échelle du dossier a
été mise en place sur la plupart des modules qui présentent un interfaçage entre l’AODE et
l’administration. La messagerie est étendue aux différents échelons de gestion de la mission du
financement de l’électrification rurale (MFER) et du service comptable de la DGEC et les
destinataires peuvent être ciblés. Cet outil devrait permettre un gain sur les délais de mise au
point des dossiers.
Selon la DGEC, le SI FACE ne présente plus de dysfonctionnements susceptibles de
pénaliser la procédure de gestion et les interactions avec les AODE, le SI FACÉ donnant même
entière satisfaction en terme de gestion des aides. La direction du budget indique cependant que
la DGEC ne dispose toujours pas, à ce jour, d’outils permettant d’analyser numériquement les
données techniques liées à ces projets, celles-ci étant encore exploitées manuellement. Plus
largement, les fonctionnalités actuelles du système ne permettraient pas d’apprécier l’efficacité
des investissements réalisés avec les financements du FACÉ.
Parmi les perspectives de développement identifiées par la DGEC pour 2024 figurent :
la finalisation des fonctionnalités développées en 2023, notamment liées au transfert de données
et au contrôle de cohérence en ligne ; la sécurisation de l’accès des AODE au SI ; le
développement de modules de gestion budgétaire et comptable permettant d’appréhender plus
finement l’utilisation des crédits, par AODE, par sous-programme, par année de subvention.
Cet outillage budgétaire embarqué au sein du SI FACÉ
revêt une importance majeure pour
établir un lien sûr entre les demandes des AODE, la budgétisation et l’exécution du CAS
38
.
La Cour invite le ministère à mieux anticiper les besoins de développement de l’outil et
l’utilisation qui en est faite afin d’en resserrer les délais de réalisation et tenir les coûts. Elle
invite aussi à accélérer le développement de composants budgétaires du SI FACE.
38
Cf Avis du CBCM, Compte-rendu de gestion n°1 des programmes 793 et 794 du compte d’affectation spéciale
(CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale » (FACE), 16 juillet 2023.
COUR DES COMPTES
30
2 - Utiliser le SI-FACÉ pour améliorer la gestion des CP
Selon la DGEC, des fonctionnalités de pilotage budgétaire et de prévision de la dépense
sont prévues au cahier des charges de l’outil. De telles fonctionnalités devraient permettre
d’affiner la programmation des crédits. L’outil, grâce à la transmission anticipée des
décaissements prévisionnels des AODE, permettrait une documentation plus fine du besoin de
CP. Il faudrait toutefois que les difficultés identifiées précédemment soient résolues.
Aujourd’hui, la totalité des CP non consommés est en effet reportée d’une année sur
l’autre. Toutefois le montant des CP reportés ne reflète pas le niveau des restes à payer (cf.
partie 2.2) et ne tient pas systématiquement compte des REJB de l’année.
Toutefois, les développements du SI-FACÉ réalisés en 2023 et prévus en 2024 devraient
permettre d’accroître la lisibilité de la gestion du CAS, de faciliter les interactions avec les
AODE, de mieux anticiper les besoins d’ouverture de crédits liés aux projets opérationnels, et
ainsi de mieux dimensionner la programmation initiale de CP.
C - Un contrôle de l’usage des aides à accentuer
39
En 2023, le ministère a pu effectuer 13 contrôles (18 en 2022, 10 en 2021). Ces opérations
sont réalisées par les membres de la MFER, un agent étant spécifiquement chargé de cette tâche.
Ces contrôles concernent les opérations achevées et portent sur la réalisation effective et
qualitative des travaux prévus et pour lesquels un financement a été accordé. De manière plus
précise, les principaux points de contrôle effectués visent la vérification : du réel achèvement
de travaux (réception de fin de chantier, absence de reliquat de chantier ou de l’ancien
réseau…) ; de la cohérence entre les montants des factures présentées et ceux déclarés sur les
certificats de demande de paiement adressés à la mission FACÉ ; de la cohérence des longueurs
et des caractéristiques des différents câbles HTA et BT posés et déposés (réseaux et
branchements) entre les plans et les factures ; du métrage de portions des principaux câbles
HTA, BT à l’aide d’un odomètre ; des caractéristiques des poteaux facturés (béton armé ou
bois) en pose ou en dépose ; de l’absence de ligne de facturation liée à l’éclairage public ; de la
valorisation des fils nus en cuivre déposés ; de l’existence des différents coffrets réseaux. En
2023, les contrôles n’ont pas révélé de pratiques allant à l’encontre de la règlementation du
FACÉ
; un remboursement consécutif à un contrôle réalisé en 2021 a néanmoins été opéré.
Une base de données relative aux coûts de travaux a par ailleurs été constituée courant 2018,
pour les seules données du programme principal. Elle est alimentée en continu depuis 2019, à partir
de données des annexes techniques jointes aux certificats de paiement pour solde. Elle comprend
un échantillonnage d’opérations de plus en plus fourni. Cette base a pour objectif de transmettre des
informations diverses aux syndicats, telles que des ratios de comparaison durant les opérations de
39
Il existe également un contrôle
a posteriori
mené par le CBCM. En effet, un arrêté du 28 décembre 2018, portant
suspension partielle du contrôle budgétaire a priori, au ministère de la transition écologique et solidaire et au
ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a permis d’exempter
complètement le FACÉ, en 2019 et 2020, de tout visa a priori des engagements de crédits afin de réduire encore
le délai d’attribution des subventions aux AODE. Cette mesure conduit le contrôleur budgétaire et comptable à
mettre en
œ
uvre une nouvelle forme de dialogue avec la DGEC, centrée sur la vérification de la soutenabilité de
la gestion, ainsi que sur l’effectivité et l’efficacité du dispositif de contrôle interne budgétaire. En contrepartie de
cet allègement des contrôles a priori, un contrôle a posteriori a été mené sur l’exécution du CAS.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
31
contrôle ou lors de la diffusion du bilan annuel des contrôles effectués. Les développements du SI
FACÉ réalisés en 2023 doivent permettre, à partir de l'exercice 2024, de numériser les données
techniques et économiques de toutes les opérations soldées et donc d’enrichir la base.
La base permet également un contrôle plus efficace des coûts
ex post
des opérations.
L’établissement des coûts moyens des travaux par sous-programme, le suivi de l’évolution
annuelle des coûts et la transmission des informations aux syndicats est facilitée. Il est ainsi plus
aisé de renseigner les indicateurs de performance (cf.
infra
). Par ailleurs, en 2020 a été institué
une vérification des annexes techniques et financières par le contrôleur en amont du règlement
du solde. Tout écart significatif donne lieu à une demande de justification. À cet égard, les
développements du SI FACE réalisés en 2023 devraient faciliter, à partir de l’exercice 2024, la
réalisation des contrôles de cohérence en phase de demande de subvention, en phase de demande
de versement, et en particulier lors du solde.
Cependant, l’efficacité de la base dépend de la précision des renseignements des
annexes techniques fournies par les syndicats. Par ailleurs, elle ne permet de connaître ni les
coûts unitaires des matériaux, ni les coûts par type de prestations. Enfin, l’utilisation qui est
faite de la base par la mission est récente : ce n’est qu’en 2021 que l’exploitation des données
a conduit à interroger des AODE sur l’utilisation des aides. Il conviendrait donc non seulement
de compléter et fiabiliser les données de cette base, mais également de les utiliser de manière
plus régulière, comme le recommande la Cour depuis la NEB précédente.
III - Une démarche de performance à fiabiliser
Une refonte importante des indicateurs de performance de la mission a été réalisée dans
le PLF 2020, visant à mieux quantifier l’apport du FACÉ dans l’amélioration de la qualité des
réseaux électriques en milieu rural. Le nombre d’indicateurs a été revu largement à la baisse
par rapport à la période précédente, passant de onze à trois indicateurs seulement
40
.
Sur la mission FACÉ en général, un indicateur est instauré afin de mesurer l’objectif
«
d’améliorer le rythme de décaissement des subventions attribuées aux AODE
». Deux
données sont mesurées :
-
le stock de crédits engagés sur les programmations des années N-1 à N-4 mais non encore
décaissés au 31 décembre de l’année N, rapporté à la dotation annuelle moyenne (en
valeur) ;
-
la part des départements disposant d’un stock de subventions non décaissées représentant
plus de deux années de dotation moyenne (en %).
Sur
le
programme
793,
deux
indicateurs
permettent
d’apprécier
l’objectif
«
d’amélioration de la qualité des réseaux de distribution
» :
-
le premier, intitulé «
Sécurisation des réseaux basse tension en fils nus
» mesure, en
pourcentage, d’un côté la «
part des km de fil nu déposé en N-2 avec l’aide du CAS Facé
»
40
Les anciens indicateurs ne sont plus suivis. Les sources des données sont au demeurant toujours existantes
(inventaire des besoins et base de données de la mission FACÉ à la DGEC).
COUR DES COMPTES
32
(sur le nombre de lm de fils nus total) et par ailleurs la «
part des km de fil nu déposé en N-
2 sans l’aide du CAS FACÉ
»
(pour information).
-
l’autre indicateur intitulé «
résorption des départs mal alimentés (DMA)
» mesure en
pourcentage d’un côté la «
part des départs mal alimentés résorbés en N-2 avec l’aide du
CAS FACÉ
» (sur le nombre de DMA total) et d’un autre côté la «
part des départs mal
alimentés résorbés en N-2 sans l’aide du CAS FACÉ
» (pour information).
Les indicateurs relatifs aux stocks de subventions sont alimentés par des données issues
de Chorus. Les deux autres indicateurs (DMA et km de fils nus déposés) sont alimentés à partir
des données de l’inventaire biennal des besoins renseignés par les AODE en N au titre des
années N-1 et N-2.
Compte tenu du caractère singulier et du faible nombre des projets soutenus par le
programme 794, il n’a pas été jugé pertinent d’établir d’indicateur sur ce programme.
Les tableaux du réalisé 2023 des indicateurs de performance sont donnés ci-après.
Tableau n° 11 : indicateur de performance de la mission (en %)
Objectif
n°
Intitulé
Réalisé
2019
Réalisé
2020
Réalisé
2021
Réalisé
2022
Cible
PAP
2023
Réalisé
2023
Cible
2024
1. Améliorer le
rythme de
décaissement
des subventions
attribuées aux
AODE
1.1
Stock de subventions attribuées restant à décaisser par les AODE
Stock de crédits engagés sur
les programmations des
années N-1 à N-4 mais
non encore décaissés au 31
décembre de l’année N,
rapporté à la dotation
annuelle moyenne
0,89
1,01
1,06
1
0,9
1,05
0,9
Part des départements
disposant d’un stock de
subventions non décaissées
représentant plus de 2 années
de dotation moyenne
29
17,2
17,2
12,9
17
14
17
Source : PAP 2024 et DGEC
Tableau n° 12 : indicateur de performance du P 793 (en %)
Objectif
n°
Intitulé
Réalisé
2019
Réalisé
2020
Réalisé
2021
Réalisé
2022
Cible
PAP
2023
Réalisé
2023
Cible
2024
1. Amélioration
de la qualité des
réseaux de
distribution
1.1
Résorption des départs mal alimentés (DMA)
Part des départs mal
alimentés résorbés en N-2
avec l’aide du CAS FACE
35
17,2
23,1
17,6
19
19,6
20
Part des départs mal
alimentés résorbés en N-2
sans l’aide du CAS FACE
(pour information)
/
1,3
1,9
1,7
1,7
2,2
1,7
1.2
Sécurisation des réseaux basse tension en fils nus
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
33
Part des km de fil nu
déposé en N-2 avec l’aide
du CAS Facé
avec l’aide du CAS FACE
8,3
8,9
8,2
7,7
8
7
8
Part des km de fil nu
déposé en N-2 sans l’aide
du CAS Facé (pour
information)
sans l’aide du CAS FACE
(pour information)
0,4
0,4
0,9
0,8
0,8
0,6
0,8
Source : PAP 2024 et DGEC
Cette refonte permet effectivement une meilleure appréciation de l’efficacité des aides
(indicateurs de résultats du programme 793) et de l’efficience de la gestion du CAS (indicateur
de stock d’aides). Ils sont plus pertinents que les précédents indicateurs, en ce qu’ils sont liés
au volume de financements accordés aux AODE et à l’évolution du rythme de décaissement
des subventions attribuées.
L’indicateur 1.1 de la mission est pertinent car il mesure déjà les efforts de pédagogie
menés par la mission. La mise en place des pénalités de stock complète cette démarche.
Toutefois, comme le confirme le faible niveau de ces pénalités (5,0 M
€
en 2023), il est possible
que cet indicateur ne soit pas un réel outil de performance.
S’agissant des cibles des indicateurs du P793, l’indicateur concernant la « sécurisation
des réseaux basse tension en fils nus » recule en 2023 (7 % contre 7,7 % en 2022) ce qui
s’explique par la crise sanitaire de 2021, année à laquelle renvoie l’indicateur. A l’inverse,
l’indicateur concernant la « résorption des départs mal alimentés (DMA) », qui présentait des
résultats faibles en 2022 (moins de 18 % de DMA en 2022 contre 35 % en 2019), est en hausse
en 2023 et dépasse la cible de 19 %. Pour être renseigné avec des chiffres stabilisés, il dépend
par ailleurs de l’inventaire de l’année N+2. De manière plus générale, l’estimation du nombre
de DMA n’est pas aisée : un changement de méthode de comptabilisation avait conduit en 2018
à un chiffre multiplié par trois en zone rurale ; certains départements ne présentent aucune
donnée relative aux DMA. Ainsi, pour que les indicateurs du
programme 793 soient utiles, les
données qui les renseignent devraient être précisées et fiabilisées.
COUR DES COMPTES
34
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(
Recommandation modifiée) apurer avant la fin de la gestion 2030 le déséquilibre originel
entre les engagements réalisés et les ressources disponibles
(DGEC, DB)
2.
(Recommandation maintenue) appliquer les mécanismes de pénalités pour non-
consommation de crédits et pour non-regroupement après répartition des dotations et en
affecter le montant à la réduction du déséquilibre du compte d’affectation spéciale (DGEC).
3.
(Recommandation modifiée) appliquer l’article 15 du décret du 10 décembre 2020 relatif
au solde des subventions et retranscrire les retraits d’engagements effectués dans Chorus
(DGEC)
4.
(Recommandation reformulée) définir un plan d’actions pour mieux dimensionner
l’ouverture des CP en fonction des AE consommées (DGEC)
5.
(Recommandation modifiée) enrichir la base de données en intégrant l’état d’achèvement
des travaux (DGEC)
6.
(Recommandation maintenue) améliorer la fiabilité des données renseignées dans le cadre
des inventaires biennaux de sorte à faire des indicateurs de réels outils de performance
(DGEC)
Chapitre III
Les perspectives d’évolution
I - Un cadre réglementaire renouvelé mais des incertitudes
juridiques à résoudre
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ à la fin de l’année 2020. Le décret
n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en application de l’article 14 de la loi du
8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, abroge le décret du 14 janvier 2013 (art.
21
41
). Il a revu les règles relatives aux aides pour l’électrification rurale dans le triple objectif
d’adapter le cadre règlementaire aux « communes nouvelles », d’élargir ses objectifs à la
transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS (cf. annexe
n 3). En application du décret, un arrêté a été pris le 13 avril 2021, donnant notamment une base
juridique au régime de pénalités pour stock d’aides. Les besoins des territoires ultramarins ont
été mieux pris en compte.
Cette réforme est toutefois inaboutie. D’une part, elle n’a pas modifié les critères de
ruralité du décret du 14 janvier 2013
42
alors même que ce pouvait être envisagé. Le nouveau
cadre réglementaire prolonge ainsi l’attribution d’aides pour les communes historiquement
rurales qui se sont regroupées
43
et rend éligibles aux aides 458 anciennes communes qui
bénéficiaient jusqu’alors du FACÉ. Or, le classement dans le régime urbain ou rural a en effet
des conséquences en termes de répartition des compétences entre concessionnaire et concédant
pour le financement et la réalisation des travaux sur le réseau de distribution. La réflexion
engagée en 2017 concernant une nouvelle définition de la ruralité a donné lieu à des
propositions en 2019, qui n’ont pas été retenues (cf. annexe n° 4). Cette évolution avait été
envisagée à moyens budgétaires constants : le niveau médian des aides aurait été adapté en
fonction du nombre de bénéficiaires. Le conseil à l’électrification rurale a cependant refusé une
telle évolution.
41
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et soldes des années de
programmation antérieures à 2021, pour les opérations engagées, jusqu’à leur terme.
42
Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret du 10 décembre 2020.
43
Normalement exclues des critères de ruralité, ces communes nouvelles bénéficiaient jusqu’à fin 2020 d’une
extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016-1500.
COUR DES COMPTES
36
D’autre part, la situation des « communes nouvelles » n’est pas robuste juridiquement
44
:
aucune base légale ne permet de traiter différemment des parties d’une même commune. À la suite
d’un arbitrage interministériel, il a été décidé de maintenir le traitement différent des parties d’une
même commune, pour ne pas priver les communes concernées des aides du FACÉ en 2021, alors
que le Conseil d’État avait proposé de disjoindre cette disposition. Cette solution est source
d’incertitude et n’est pas pérenne. Pour la résoudre, le ministère chargé de la transition écologique
envisage de proposer au conseil à l’électrification rurale une nouvelle réforme de l’éligibilité des
« communes nouvelles » et a commencé des démarches en ce sens en 2023.
Par ailleurs, l’article 3 du décret permet de transformer le taux de subventionnement de
80 % des projets en plafonnement. Cette possibilité n’a pas été retenue dans les textes
d’application, et notamment l’arrêté du 13 avril 2021.
Enfin, le nouveau cadre réglementaire permet de mieux prendre en compte les besoins
des territoires ultramarins. Toutefois, certaines mesures spécifiques déjà évoquées par la Cour
pourraient permettre une meilleure consommation de crédits, que ce soit la modification de la
clé de répartition des crédits, la création d’un sous-programme spécial ou la question de la
conservation de la maîtrise d’ouvrage par les AODE dans certains territoires concernés.
Ces perspectives développées par la Cour dans son rapport relatif au contrôle de gestion
du financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, paru en septembre
2022
45
, devraient s’intégrer dans une réflexion plus globale sur le rôle du FACÉ.
Le ministère a indiqué avoir entrepris en 2023 un travail de concertation en vue de
poursuivre l’évolution règlementaire du FACÉ notamment sur l’éligibilité et la gestion des
aides, les délais d’utilisation, la répartition des droits à subvention départementalisés et le critère
de ruralité. Il précise que la discussion va se poursuivre en 2024 en vue de la mise en application
de la plupart des nouvelles dispositions en 2025 à l’exception de la réforme du critère de
ruralité.
II - Des perspectives d’évolution du circuit financier du FACÉ à
envisager à moyen terme
Comme l’indiquaient les NEB précédentes, trois réformes du FACÉ peuvent être
envisagées.
Il serait possible tout d’abord de généraliser le modèle de gestion de la distribution
d’électricité en zone urbaine. Dans ce modèle, les gestionnaires du réseau de distribution
exerceraient la maîtrise d’ouvrage des travaux, qu’ils soient en zone urbaine ou rurale, ces
investissements étant financés par les recettes usuelles du tarif d’utilisation des réseaux publics
d’électricité – le TURPE (cf. encadré).
44
L’article 257 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 fige la situation et renvoie au
décret du 10 décembre 2020.
45
Cour des comptes, Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, septembre 2022.
LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION
37
Les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE)
Les gestionnaires de réseaux assurent le développement, l’exploitation et l’entretien
des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité. Pour accomplir ces missions,
ils perçoivent, auprès des utilisateurs du réseau (c’est-à-dire les consommateurs d’électricité),
les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE). La CRE fixe les
méthodologies utilisées pour établir ces tarifs.
Le TURPE est facturé au travers de plusieurs composantes : 1/ la composante de
gestion, qui couvre les coûts de gestion clientèle supportés par les gestionnaires de réseaux ;
2/ la composante de comptage qui couvre les coûts de comptage, de contrôle, de relève, de
transmission de données de facturation ; 3/ la composante de soutirage qui couvre
principalement les charges d’exploitation et de capital liées aux infrastructures de réseau ainsi
que le coût d’achat des pertes. Le TURPE comprend également la contribution d’Enedis et
des ELD au FACÉ.
Il serait également envisageable, par souci de simplification, de limiter l’application de la
réforme du modèle de gestion à la seule zone de desserte Enedis, impliquant le recentrage du CAS
FACÉ sur les 5 % du territoire couverts par EDF SEI et les entreprises locales de distribution (ELD).
Il serait enfin possible d’envisager une réforme moins radicale, dans laquelle les AODE
conserveraient leurs prérogatives sur la maîtrise d’ouvrage des travaux, mais percevraient
directement les prélèvements inclus dans le TURPE – qui alimentent actuellement le FACÉ –
selon le même circuit de financement que les redevances au titre des investissements.
La DGEC exclut ces pistes de réforme. Elle considère en particulier que le pilotage des
investissements sur les réseaux électriques doit se faire au plus près des besoins du terrain, et exclut
de ce fait une généralisation du régime urbain de gestion des réseaux de distribution. Pourtant, une
telle généralisation ne s’opposerait pas à ce que la maîtrise d’ouvrage ait une connaissance fine du
développement des territoires et de leurs activités stratégiques.
La direction du budget estime quant à elle qu’une réforme généralisant aux territoires
ruraux le modèle de financement des investissements sur les réseaux urbains présenterait
plusieurs avantages : d’une part, celui de générer des économies d’échelle significatives ;
d’autre part, celui d’unifier le financement des investissements dans les réseaux tant urbains
que ruraux.
Pour ces raisons, la direction du budget considère que cette suppression mériterait
d’être expertisée malgré les oppositions qu’elle pourrait soulever.
Dans le contexte d’extension du périmètre du FACÉ à de nouveaux projets, une réforme
du CAS, voire sa suppression, permettrait d’éviter un surfinancement de projets de transition
écologique ou des projets pilotes de solutions innovantes dans le cadre du plan de relance
46
. Ce
risque, limité au regard de l’exécution 2021, 2022, et 2023 et de la quasi-absence de
consommation de crédits sur les sous-programmes concernés, existe toutefois comme le
démontre l’utilisation des dépenses du programme 362 –
Écologie
de la mission
Plan de relance
46
Notamment pour ne pas créer d’inégalités d’accès aux financements entre les territoires, puisque les territoires
urbains ne disposeront pas des mêmes facilités de subventionnement.
COUR DES COMPTES
38
pour financer les actions de transition écologiques
47
. Selon la direction du budget, les crédits
du plan de relance (50 M
€
en 2023 intégralement engagés) n’avaient «
pas vocation à se
substituer à ceux déjà prévus par les AODE
» selon les termes figurant dans le PAP 2021 de la
mission relance. Pour la direction du budget, les crédits utilisés sur le plan de relance ont en
effet été fléchés sur des projets ne relevant pas des missions traditionnelles du CAS (comme le
renforcement et la sécurisation des réseaux) et renvoyaient à des procédures administratives
« moins importantes » se traduisant par une consommation plus rapide des crédits du plan de
relance.
Enfin, la Cour observait dans ses NEB précédentes que l’exclusion du FACÉ de la
norme de dépenses pilotables
48
apparaissait contestable au regard de l’extension de son
périmètre et du caractère discrétionnaire et pilotable des subventions. Le FACÉ est désormais
intégré au « périmètre des dépenses de l’État » (cf.
supra
).
47
Action 7 du programme 362 Infrastructures et mobilité verte du programme 362 Ecologie : consommation des
crédits en 2023 : 35,6 M
€
en AE et 379,7 M
€
en CP
48
Au titre de l’annexe 4 à la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les
années 2018 à 2022.
Annexes
COUR DES COMPTES
40
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, observations
définitives, septembre 2022 ;
« Les aides pour l’électrification rurale : un instrument de péréquation efficace, qui doit
s’adapter à de nouveaux besoins », Insertion au RPA, février 2018 ;
« Les concessions de distribution d’électricité : une organisation à simplifier, des
investissements à financer », Insertion au RPA, février 2013.
ANNEXES
41
Annexe n° 2 : suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2023
Reco n°
Libellé de la
recommandation
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise en
œ
uvre*
Devenir
1
Établir en vue du
PLF 2024 un plan
d’apurement
pluriannuel du
déséquilibre originel
entre les
engagements réalisés
et les ressources
disponibles
(destinataires
DGEC, DB)
Dispositif
maintenu :
Maintien du
montant des
recettes à appeler
à un montant
supérieur à celui
des dépenses.
Intégration des
annulations de
crédits
L’apurement attendu
par les différents
leviers n’est toujours
pas planifié. Par
ailleurs, le
différentiel entre le
montant de recettes et
les dépenses ne
permet pas une
résorption rapide du
déséquilibre, comme
la Cour le relève
chaque année.
Mise en
œ
uvre
partielle
Recommandation modifiée :
«
Apurer avant la fin de la
gestion 2030 le déséquilibre
originel entre les engagements
réalisés et les ressources
disponibles
»
2
Appliquer les
mécanismes de
pénalités pour non-
consommation de
crédits et pour non-
regroupement après
répartition des
dotations et en
affecter le montant à
la réduction du
déséquilibre du
compte d’affectation
spéciale.
(
destinataire :
DGEC)
Non réalisé : Dans
l’immédiat le
mécanisme restera
appliqué avant
répartition des
dotations.
L’affectation des
montants de
pénalisation à la
résorption du
déséquilibre
conduirait à
réduire
l’enveloppe du
Facé. Pourtant le
besoin de
revalorisation de
l’enveloppe tend à
devenir urgent.
Au vu du
déséquilibre
structurel du CAS, il
convient d’affecter le
montant des pénalités
à l’apurement de
celui-ci
Non mise en
œ
uvre
Recommandation
maintenue
3
Gérer plus
rigoureusement les
retraits
d’engagement
(destinataire :
DGEC)
.
Maintenu : La
gestion rigoureuse
est maintenue.
Aucun crédit
n’échappe à sa
clôture.
Les mises en
retrait s’opèrent de
plus en plus
précocement.
Les retraits
d’engagement ont
augmenté par rapport
aux années
précédentes (21,5 en
2023 contre 2,3 M
€
en 2022, 7,7 M
€
en
2021et 13,5 M
€
en
2020).
Mise en
œ
uvre
partielle
Recommandation
modifiée : «
Appliquer
l’article 15 du décret du 10
décembre 2020 relatif au
délai d’exécution des
subventions et s’assurer
qu’il soit correctement
reflété dans le système
comptable
»
4
Définir un plan
d’actions pour mieux
dimensionner
l’ouverture des CP
en fonction des AE
octroyées
Non réalisé : Etant
donné le statut de
CAS, il paraît
difficile d’établir
un fonctionnement
différent de
AE=CP
La question n’est pas
de prévoir un
fonctionnement
différent de AE=CP,
mais de limiter les
reports de crédits, ce
qui était l’objet d’une
Non mise en
œ
uvre
Recommandation
modifiée : «
Définir un plan
d’actions pour mieux
dimensionner l’ouverture
des CP en fonction des AE
consommées
COUR DES COMPTES
42
(destinataires :
DGEC).
partie de la réforme
réglementaire de
2020.
5
Poursuivre
l’amélioration du
dispositif de contrôle
et enrichir la base de
données en intégrant
l’état d’achèvement
des travaux
(destinataire :
DGEC).
En cours : A partir
de l’exercice 2024
toutes les
opérations soldées
font l’objet d’une
numérisation des
données
techniques et
économiques. Le
SI-Facé par
ailleurs réalisera
des contrôles de
cohérence en
phase de demande
de subvention et
en phase de
demande de
versement et en
particulier lors du
solde. La base de
données est
enrichie.
Le SI FACE ne
semble plus présenter
de
dysfonctionnements
susceptibles de
pénaliser la
procédure de gestion
et les interactions
avec les AODE. Mais
les données
techniques liées aux
projets sont encore
exploitées
manuellement, et les
fonctionnalités
actuelles ne semblent
pas permettre
d’apprécier
l’efficacité des
investissements.
Mise en
œ
uvre
partielle
Recommandation
modifiée : «
Enrichir la base
de données en intégrant
l’état d’achèvement des
travaux
»
6
Améliorer la fiabilité
des données
renseignées dans le
cadre des inventaires
biennaux de sorte à
faire des indicateurs
de réels outils de
performance
(destinataire :
DGEC).
Réalisé :
L’inventaire 2023
a été suivi avec
rigueur. Des
référents dans les
préfectures ont été
désignés. La
MFER a dialogué
intensément avec
les AODE et avec
les différents
interlocuteurs.
Elle a pu réaliser
une consolidation
des retours
d’enquête
permettant
d’aboutir à une
bonne qualité des
données.
À vérifier dans le
cadre d’un contrôle
de suite
Mise en
œ
uvre
partielle
Recommandation
maintenue
* Mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre partielle, non mise en
œ
uvre
ANNEXES
43
Annexe n° 3 : la réforme du cadre réglementaire du FACÉ
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ, suivant certaines propositions du
rapport d’information présenté par M. Genest au nom de la Commission des finances du Sénat
en 2017.
Le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en application de l’article
14 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, abroge le décret du 14 janvier
2013 (art. 21
49
). Il a revu les règles relatives aux aides pour l’électrification rurale dans le triple
objectif d’adapter le cadre règlementaire aux « communes nouvelles », d’élargir ses objectifs à
la transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS.
Le nouveau cadre réglementaire
50
ne modifie pas les critères de ruralité du décret du 14
janvier 2013. Il prolonge l’attribution d’aides pour les communes historiquement rurales qui se
sont regroupées
51
. Il rend ainsi éligibles aux aides 458 anciennes communes qui bénéficiaient
jusqu’alors du FACÉ.
Le décret élargit les objectifs du FACÉ aux » opérations de transition énergétique ». Ces
opérations visent à financer l’installation de dispositifs intelligents de gestion de la demande en
puissance ou en stockage, et à développer des « solutions innovantes permettant une gestion
plus efficace du réseau électrique » présentant un caractère innovant pour la distribution
d’électricité (art. 1
er
, 2°
52
). Ils forment deux nouveaux sous-programmes du P794. Ils se sont
trouvés toutefois concurrencés par les crédits du Plan de relance et n’ont pas conduit à de
consommation de crédits en 2021 (
cf
. partie 1).
Pour renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS, le nouveau cadre
réglementaire prévoit la transmission plus rapide des programmations de travaux, au 30
septembre et non plus au 31 décembre de chaque année, pour laisser au ministère le temps
d’instruire les dossiers. L’objectif est de faciliter l’engagement de la totalité des AE dans
l’année, sans avoir recours à des reports sur l’année suivante (art. 7, I).
Par ailleurs, le démarrage des travaux est prévu dans l’année suivant la décision
attributive de subvention (au lieu de deux à trois ans actuellement) sans quoi la subvention est
réputée caduque (art. 14). L’objectif est d’accélérer le rythme des décaissements.
Le décret instaure également une modulation des subventions versées. Le montant du
versement prévisionnel de trésorerie (avance) passe de 10 % à 20 % du montant de la
subvention, pour accélérer le rythme des décaissements et accroître la part immédiatement
prévisible de consommation de chaque sous-programme. Le taux de 80 % de subventionnement
des projets devient par ailleurs un plafond. Le taux de subvention est fixé selon un barème prévu
49
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et soldes des années de
programmation antérieures à 2021, pour les opérations engagées, jusqu’à leur terme.
50
Cf : Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret n°2020-1561du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification
rurale.
51
Normalement exclues des critères de ruralité, ces communes nouvelles bénéficiaient jusqu’à fin 2020 d’une
extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016-1500.
52
La Cour avait recommandé, dans son insertion au RPA 2016, de «
centrer les financements du FACÉ sur les
investissements prioritaires pour la qualité de la distribution d’électricité et la transition énergétique »
.
COUR DES COMPTES
44
par arrêté ministériel (sous-programme renforcement des réseaux, extension des réseaux,
enfouissement ou pose en façade des réseaux pour des raisons d’ordre esthétique et de
sécurisation des fils nus) ou, pour les autres lignes du programme (notamment intempéries et
haute tension), annuellement par le ministre selon le nombre de demandes rapporté à
l’enveloppe budgétaire totale affectée au sous-programme et des caractéristiques des projets
(art. 3).
Une plus grande souplesse et clarté dans l’attribution des subventions : l’AODE peut
modifier l’état prévisionnel de ses projets de travaux jusqu’à l’échéance de la fin des travaux
pour tenir compte de l’évolution de leurs priorités (art. 7, II) et de la possibilité donnée à une
AODE de renoncer au bénéfice d’une aide (art. 7, IV). Les études préalables peuvent être
financées (art. 8, al. 2).
Un arrêté a été pris en application du décret le 13 avril 2021, prévoyant notamment une
majoration de droits à subvention alloués au titre du sous-programme « Renforcement » à
hauteur de 20 % pour les territoires d’Outre-mer ; de nouveaux critères de répartition pour
certains sous-programmes (comme « Extension ») ; une base juridique pour les pénalités pour
stock d’aides.
ANNEXES
45
Annexe n° 4 : modification non-retenue des critères de ruralité
L’éligibilité des aides du FACÉ est conditionnée aux critères de ruralité, détaillées dans
l’encadré infra.
Définition de la ruralité
Selon le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l'électrification
rurale, une commune est considérée comme rurale et est éligible aux aides du FACÉ si elle
remplit deux conditions cumulatives :
-
- une population totale inférieure à 2 000 habitants ;
-
- une situation hors du périmètre d'une unité urbaine (au sens de l’INSEE) dont la
population totale est supérieure à 5 000 habitants.
Toutefois, le préfet peut, à la demande d'une autorité organisatrice du réseau public de
distribution d'électricité et après avis du ou des gestionnaires de réseau concernés, étendre par
arrêté motivé le bénéfice des aides à des travaux effectués sur le territoire de communes dont
la population totale est inférieure à cinq mille habitants, compte tenu notamment de leur
isolement ou du caractère dispersé de leur habitat.
Le préfet peut également soustraire une AODE, à sa demande, du bénéfice du régime
de l'aide à l'électrification rurale
La redéfinition des critères de ruralité est notamment rendue nécessaire du fait que la
politique de regroupement de communes et de création de communes nouvelles amène certaines
d’entre elles à dépasser les 5 000 habitants, sans que le territoire ne cesse de présenter des
caractéristiques rurales justifiant l'intervention du FACÉ (habitat dispersé, faible densité
démographique).
La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 relative aux communes nouvelles a prévu une
mesure transitoire – jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2020
– pour ces communes, qui demeureront éligibles aux aides du FACÉ « pour la partie ou les
parties de leur territoire qui y étaient éligibles la veille de leur création ». Ainsi, l’échéance de
révision réglementaire du critère de ruralité du FACÉ a été fixée à la date des élections
municipales de 2020.
La piste qu’a suivie la DGEC a conduit à adapter les règles d’éligibilité pour conserver
dans le dispositif les communes nouvelles résultant de fusions, qui sans perdre leur caractère
rural individuellement, franchissent les seuils de population actuels et basculent dans le régime
urbain : le bénéfice antérieur des aides affectées à cette commune reste acquis, le préfet pouvant
arrêter après le renouvellement général des conseils municipaux la liste des communes relevant
du régime de l’électrification rurale, « compte tenu notamment de leur isolement ou du caractère
dispersé de leur habitat ».
Le critère supplémentaire qui avait été initialement prévu était plus large, consistant à
donner pouvoir au préfet d’étendre le bénéfice des aides à des communes dès lors que celles-ci
seraient classées « très peu denses » ou « peu denses » au titre de la grille communale de densité
COUR DES COMPTES
46
telle que définie par l’INSEE, et que la densité de leur population ne dépasserait pas 135
hab/km2.
Actuellement 27 000 communes bénéficient des aides du FACÉ, pour une population
de 16,8 millions d’habitants. Cette dernière piste aurait conduit à rendre 26 372 communes
potentiellement éligibles, selon les estimations de la DGEC, soit une variation de l’ordre de 1
% par rapport à la situation actuelle.