FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Compte d’affectation spéciale « Participations
financières de l’État »
Avril 2024
•
Sommaire
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
.......................................................................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
11
CHAPITRE I UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL
MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
..............................................................
15
I - DES RECETTES BUDGÉTAIRES EN NET RECUL ET SENSIBLEMENT INFÉRIEURES
AUX PRÉVISIONS INITIALES
..................................................................................................................
18
A -
L’absence de nouvelles recettes budgétaires pour les opérations du périmètre APE
.......................................
20
B - Les autres sources de financement budgétaire du CAS PFE
............................................................................
23
II - DES RECETTES NON BUDGÉTAIRES EN NETTE HAUSSE MAIS UNE CAPACITÉ DE
PRÉVISION TOUJOURS LIMITÉE
...........................................................................................................
24
A -
La reprise de la dotation du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), une recette élevée mais
ponctuelle
.........................................................................................................................................................
24
B - Le remboursement des titres super-
subordonnés d’Air France
-KLM : une opération avant tout
réglementaire
....................................................................................................................................................
25
C - Des retours financiers du PIA mieux anticipés mais encore faibles
.................................................................
26
D - Les autres recettes non budgétaires : des ressources faibles et non anticipées
.................................................
28
III - UN SOLDE EN DIMINUTION CONSTANTE AU FIL D
E L’ANNÉE, MAIS QUI
DEMEURE
À UN NIVEAU ÉLEVÉ
..............................................................................................................................
28
CHAPITRE II DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES
SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
.................................................................
33
I - DES DÉPENSES EXÉCUTÉES PROCHES DE LA PRÉVISION HORS PÉRIMÈTRE APE
..............
34
A - Des dépenses dans divers fonds sectoriels globalement conformes aux prévisions
.........................................
34
B - Le déploiement décevant du Fonds de Fonds France Relance État-Régions
...................................................
36
C - Les autres dépenses hors du périmètre APE
....................................................................................................
37
II - DES OPÉRATIONS DU PÉRIMÈTRE APE DONT LA CONFIDENTIALITÉ ALLÉGUÉE
REND INOPÉRANTE TOUTE PRÉVISION
.............................................................................................
39
A - Des opérations confidentielles dont le suivi ne peut être réalisé
......................................................................
39
B - La fin des opérations EDF : une nationalisation complète dont le coût atteint 9,9
Md€
..................................
40
C - Air France
: une poursuite du soutien de l’État actionnaire face à un risque juridique
....................................
42
D - Les autres opérations du périmètre APE
..........................................................................................................
43
III - UNE MOBILISATION PUREMENT TECHNIQUE DU CAS PFE
POUR
L’AMORTISSEMENT DE L
A DETTE COVID
......................................................................................
45
CHAPITRE III LES PO
INTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
..............................................
47
I - UNE GESTION MOINS EMBROUILLÉE MAIS UN OUTIL ÉLOIGNÉ DE SA VOCATION
INITIALE
.......................................................................................................................................................
47
A -
De moindres mouvements en cours d’année et des reports en réduction mais toujours peu lisibles
...............
48
B -
Un objet qui s’éloigne de sa vocation initiale
..................................................................................................
48
II - UNE NOMENCLATURE PAR ACTION NE RESPECTANT PAS LES OBLIGATIONS DE
LA LOLF
........................................................................................................................................................
50
III - UN SUIVI DE LA PERFORMANCE ENRICHI MAIS TOUJOURS PERFECTIBLE
.......................
52
COUR DES COMPTES
4
A - Des indicateurs de performance historiques encore peu adaptés
.....................................................................
52
B - Une montée en puissance des sujets extra-financiers encore mal appréhendée par la documentation
budgétaire
.........................................................................................................................................................
53
ANNEXES
............................................................................................................................................................
57
•
Synthèse
L’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (L
olf)
1
dispose que
« les
opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l
’
État, à
l
’
exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique
compte d
’
affectation spéciale »
, le compte d’affectation spéciale
Participations financières de
l’État
(CAS PFE).
Le princip
e d’un compte d’affectation spéciale est, sinon de parvenir à l’équilibre, du
moins d’enregistrer une forme de proportionnalité entre recettes et dépenses liées à un même
domaine d’intervention. En l’espèce, le CAS PFE a été conçu dans l’optique que les re
cettes
liées à la valorisation des participations financières de l’État (hors dividendes,
considérés
comme relevant de la gestion courante) financent les nouvelles prises de participation ou le
renforcement des participations existantes.
Même si des signes apparaissaient déjà en ce sens avant la crise de covid 19, ce modèle a
été quasi-inopérant au cours des trois derniers exercices
du fait de l’impossibilité –
ou du
renoncement
–
pour l’État de procéder à des cessions de participations sur le marché. Le modèle
économique du compte repose quasi-exclusivement, depuis 2020, sur un financement
budgétaire en provenance de plusieurs programmes du budget général qui fonctionnent de
surcroît largement par reports. Outre que cette situation ne correspond plus à l’esprit du CAS
originel et qu’elle
altère
dans plusieurs cas les principes d’annualité et de spécialité budgétaire,
elle rend difficilement lisible l’origine, la
chronique et le montant des opérations de
l’État
-
actionnaire.
L’exercice 202
3 ne remet pas en cause cette tendance, malgré
des facteurs d’amélioration
dans un contexte de sortie de crise. Une réflexion sur le mode de fonctionnement du CAS, sur
la nature de ses recettes et sur la transparence des opérations financées demeure indispensable.
Une hausse conjoncturelle des recettes non budgétaires, des dépenses à nouveau
sous-exécutées
Les dépenses du CAS, estimées à 17,12
Md€
en loi de finances initiale, devaient être
financées par les reports issus du programme 367
–
Financement des opérations patrimoniales
sur le compte d’affectation spéciale «
Participations financières de l’État
»
(4,08
Md€
) et par
l’ouverture de
8,81
Md€
sur sept programmes budgétaires en LFI pour 2023. Hors financement
budgétaire, 4,23
Md€
de recettes directement enregistrées sur le CAS (majoritairement issus de
la reprise de la dotation du Fonds pour l’Innovation et l’Industrie, FII
) étaient attendues.
Aucune ouverture de crédits sup
plémentaires n’est intervenue au cours de l’année
. Le
financement budgétaire du CAS a été exécuté à 68 %,
les reports du programme 367 n’ayant
1
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
COUR DES COMPTES
6
finalement pas été versés compte tenu
d’une mobilisation plus
forte du solde comptable. La part
des recettes budgétaires dans le financement du CAS diminue ainsi à 66 % contre 89 % en 2022.
La transformation du modèle de financement du compte dans le sens d’une alimentation
budgétaire en lieu et place de recettes tirées de la valorisation des participations de
l’État, qui
soulève des interrogations au regard du principe même d’un compte d’affectation spéciale, n’est
pour autant pas remise en cause. La hausse des recettes non budgétaires est conjoncturelle, du
fait de la reprise de la dotation du FII mis en extinction (3,5
Md€
, soit 79 % des recettes non
budgétaires). Si les produits de cession issus du rachat par Air-France KLM de titres ont été
supérieurs à la prévision en LFI (728
M€
contre 500
M€
prévus), cette opération a été neutre
pour le solde du
CAS, l’Ét
at ayant souscrit à due concurrence à de nouveaux titres de la société.
L’exécution finale du CAS s’est élevée à 1
5,57
Md€
en dépenses
2
(- 9 % par rapport aux
crédits ouverts) et à 13,21
Md€
en recettes (- 23 % par rapport aux prévisions). Le solde
comptable du CAS au 31 décembre 202
3, bien qu’en baisse, se maintient à un niveau élevé
(4,39
Md€
). En outre, d
’importants reports
ont été effectués sur le programme 367 (2
Md€
), ce
qui laisse à nouveau au Gouvernement des marges de redéploiement très élevées sur les recettes
et les dépenses du compte, et modifie largement les masses et les équilibres votés en LFI pour
2024.
Des opérations majeures
décidées en cours d’année
En dépenses, les principales opérations financées par le CAS PFE sont la finalisation de
la nationalisation intégrale du groupe EDF et
la souscription de titres d’Air
France-KLM.
Dans le cas d’EDF, l’État a
finalisé
l’opération
en 2023. L
es différents volets de l’
offre
publique d’achat simplifiée (
OPAS) ont abouti à un rachat de plus de 634 m
illions d’actions et
131 millions d’Océanes pour 9,7
Md€
. L
’État a également acquis les titres EDF détenus par
Bpifrance. Au total et après intégration des différentes taxes et frais, la nationalisation complète
d’EDF a coûté près de 9,9
Md€
à l’État
via
le CAS PFE. L
’étalement
de cette opération sur
deux exercices, 2022 et 2023, a très fortement mobilisé les services de l’APE et du contrôle
budgétaire et comptable ministériel (CBCM) afin de s’assurer des engagements et
désengagements comptables pour débuter
l’exercice 202
3
à l’équilibre des autorisations
d’engagements (AE) et des crédits de paiement (CP), ainsi que lors de la fermeture de l’OPAS
et la mise en œuvre du retrait obligatoire en juin 2023
.
Dans le cas d’Air France, la sortie des conditions règl
ementaires imposées lors de la
souscription de 3
Md€
de titres super subordonnés à durée indéterminée (TSSDI)
en 2021 s’est
faite en miroir d’une souscription de nouveaux titres d’un même montant, afin de ne pas
fragiliser la structure bilancielle de la so
ciété. Au total, l’État a souscrit 7
278 TSSDI pour
727,8
M€. Si ces nouveaux titres ne sont pas soumis aux contraintes s’appliquant aux
précédents TSSDI émis en 2021, cette souscription a été motivée par la sortie des conditions
encadrant les précédents titres au plus vite. Alors que certaines aides versées à Air France ont
été déclarées incompatibles
avec le régime des aides d’État par le tribunal de l’Union
européenne, les conséquences pour des aides désormais remboursées ne sont pas encore claires.
2
Dont 38
M€ de dépenses financées par le solde comptable du CAS sans ouverture de crédits en 2023.
SYNTHÈSE
7
Au total sur les 3
Md€
d’obligations émises en 2021, seule une partie aura été remboursée à
l’État (2
,53 Md
€
, avec intérêts) tandis que 645
M€
auront été convertis en capital.
La forte hausse du remboursement de la dette covid via le programme 732
Depuis 2022, le programme 732
-
Désendettement de l’État et d’établissements publics
de l’État
est désormais utilisé comme vecteur budgétaire permettant le remboursement de la
dette covid,
via
un abondement à due concurrence du programme 369
- Amortissement de la
dette de l'État liée à la COVID-19
, créé à cet effet
.
Ce montage
est à l’opposé de la vocation
initiale du programme 732, à savoir la mobilisation des produits des participations financières
de l’État ou de leurs cessions à des fins de remboursement de la
dette.
L’utilisation
du CAS
pour ces opérations de désendettement, financées quasi-exclusivement par le budget général
pour des montants importants avec 6,88
Md€
de dépenses en 2023, est purement technique et
sans effet sur
le rythme d’amortissement de la
dette
de l’
État.
À rebours de la mobilisation désormais massive du budget général
via
le programme 369,
une réflexion sur la contribution du CAS à un effort réel de désendettement apparaît
indispensable. Le maintien à un niveau élevé du solde du compte en parallèle de perspectives
de dépenses modestes
3
offre d’importantes marges de manœuvres dès 2024.
À plus long terme,
afin de concilier cet effort avec les besoins de l’État
-actionnaire, une trajectoire pluriannuelle
des contributions du CAS au désendettement, au-delà de l
’amortissement de l
a dette covid qui
transite par le CAS,
s’appuyant sur l’ensemble de ses ressources (produits de cession, excédents
accumulés sur le solde, retours de PIA et dividendes) pourrait être proposée.
La nécessité de mettre le fonctionnement du CAS PFE davantage en cohérence
avec les principes budgétaires de spécialité, de transparence et d’annualité
La Cour a déjà signalé que les dérogations importantes dont bénéficie le CAS PFE par
rapport aux principes budgétaires applicables aux missions ministérielles ne contribuent pas à
la lisibilité de la stratégie de l’État en matière de participations financières.
Ces dérogations
peuvent se justifier dans le cas d’un autofinancement
du CAS PFE par des recettes issues de
cessions mais
elles sont problématiques à plusieurs égards dans le cadre d’un financement
majoritairement budgétaire du compte. Le
compte s’éloigne de sa vocation initiale avec des
dépenses qui sont désormais majoritairement en dehors du périmètre de l’A
gence des
parti
cipations de l’État (A
PE). Alors que la confidentialité des opérations limite déjà
l’information transmise au Parlement, l
a nomenclature des actions du programme 731 empêche
quant à elle le suivi des opérations prévues et réalisées. Par ailleurs le volet de performance du
compte
, s’il a été récemment enrichi,
pourrait encore être développé sur les deux programmes
qui le composent, afin de donner aux parlementaires, au moins
ex post
, une vision précise et
qualitative du pilotage de ces participations par l’A
PE.
Cette situation amène la Cour à réitérer sa demande
d’
une normalisation du
fonctionnement du compte.
3
3,39
Md€ inscrits en LFI pour 2024 et prévus pour 2024 et 2025.
Recommandations
Aucune entrée de table des matières n'a été trouvée.
1.
(Recommandation nouvelle) : mobiliser le solde comptable non affecté à des opérations
prévues ou confidentielles en 2024 pour le désendettement de l’État dès cette année
(
direction du budget, agence des participations de l’État
).
2.
(Recommandation nouvelle) : présenter une projection pluriannuelle des contributions du
CAS au désendettement de l’État à travers le programme 732 (hors dette covid), en tenant
compte de l’ensemble de ses ressources (
direction du budget, agence des participations de
l’État, secrétariat général pour l’investissement
).
3.
(Recommandation réitérée) : limiter au strict nécessaire et aux niveaux pouvant être justifiés
par des besoins étayés le montant des reports des crédits des programmes alimentant le CAS
(
direction du budget, agence des participations de l’État
).
4.
(Recommandation reformulée) : revoir et simplifier la nomenclature par actions du
programme 731 pour la définir en fonction de l’objet de
s dépenses et non selon le type de
financement (
direction du budget, agence des participations de l’État
).
5.
(Recommandation reformulée) : introduire des indicateurs sur la gestion de fonds au sein
des indicateurs de performance du programme 731 (
direction du budget, agence des
participations de l’État
).
Introduction
L’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001
4
dispose que
« les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de
l
’
État, à l
’
exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un
unique compte d
’
affectation spéciale »
, le compte d’affe
ctation spéciale
« Participations
financières de l’État »
(CAS PFE).
Les participations financières de l’État sont définies dans la documentation budgétaire
comme les droits que celui-
ci détient sur d’autres entités, matérialisés ou non par des titres, qui
créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant à son bilan. Les
dividendes en numéraire issus de ces participations ne sont pas enregistrés sur le CAS et
constituent des recettes non fiscales du budget général de l’État
5
.
Le CAS PFE est également un outil budgétaire. Il rassemble les crédits en recettes et en
dépenses
relatifs à la politique de l’État actionnaire, exercée par le commissaire aux
participations de l’État,
qui dirige
l’Agence des participations de l’État (APE).
Celui-ci est à ce
titre responsable de la mission, qui est constituée de deux programmes : le programme 731
–
Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État
et le programme
732
–
Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État.
Toutefois, le CAS
enregistre aussi des opérations situées hors du champ de l’APE
, réalisées également sur ces
deux programmes sous la responsabilité du directeur de l’APE. Ainsi, le
périmètre du CAS est
distinct de celui de l’État action
naire.
Depuis 2020, la Cour a eu plusieurs fois l’occasion de signaler dans ses notes d’exécution
budgétaires successives que le CAS, dont le financement est devenu très majoritairement
budgétaire, faisait l’objet de dérogations importantes en matière de s
pécialité budgétaire, de
justification de la dépense ou encore d’annualité. Ce cadre dérogatoire en complique la lecture
et ne permet pas au Parlement de se prononcer de manière satisfaisante sur les moyens alloués
par l’État à sa stratégie en matière de p
articipations financières.
L’année 202
3, malgré des améliorations et un contexte propice de sortie de crise, ne
témoigne pas encore
d’une normalisation du compte.
S’agissant des recettes (détaillées dans le chapitre
I), les versements du budget général
sont inférieurs aux prévisions et leur part dans le financement du CAS en recul (8,78
Md€
exécutés contre 12,89
Md€ prévus
). Hors programme 369,
elles s’élèvent à 2,19
Md€
. Aucune
ouverture de crédits complémentaires en LFG
n’est intervenue et les reports de crédits
budgétaires prévus en LFI n’ont pas été versés
. Néanmoins, faute
d’évolution de la politique de
cession de l’État, cette tendance s’explique par des facteurs conjoncturels
, avec la reprise de la
dotation du Fonds
pour l’innovation et l’industrie (FII) et le niveau élevé du solde du CAS après
4
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
5
Les conditions d’utilisation du compte, en recettes comme en dépenses, sont définies à l’article 48 de la loi de
finances pour 2006.
COUR DES COMPTES
12
plusieurs années d’abondements budgétaires.
Une seule cession est intervenue, avec le rachat
par Air France-KLM des titres super-
subordonnés de l’État (728
M€
). Or cette opération,
destinée à permettre la sortie de la société du régime européen des aides de crise, était
budgétairement neutre,
l’État
ayant souscrit, à due concurrence, de nouveaux titres
d’Air
-
France KLM.
Le total des recettes s’élève à 13,
21
Md€ en exécution.
L’
APE partage le constat
de la Cour sur la nécessité de réfléchir à la diversification des recettes,
face à l’absence de
cession d’actifs et afin de réduire la dépendance aux financements budgétaires.
S’agissant des dépenses (détaillées dans le chapitre
II),
l’exécution est inférieure aux
crédits ouverts : le CAS bénéficiait en 2023
d’une autorisation de dépense
s de 17,12
Md€
dont
seuls 15,57
Md€
ont effectivement été consommés, soit une sous-exécution de - 1,56
Md€
(9 %
des crédits ouverts). Cette sous-exécution découle essentiellement de la non-
réalisation d’une
partie des opérations confidentielles prévues en LFI.
La fin de l’opération EDF, initiée en 2022,
a représenté la principale dépense du périmètre APE (5,2
Md€
). Le périmètre hors APE a
significativement augmenté et représenté la majorité des dépenses du compte, du fait de la
montée en puissance des opérations de désendettement (6,88
Md€
) via le mécanisme de
budgétisation de l’amortissement de la dette covid, auquel la Cour recommande de
mettre fin.
Sur l’année, les dépenses ont ainsi excédé les recettes de 2,
36
Md€. Cet écart a été comblé
par la mobilisation du solde comptable du compte.
Par conséquent, le CAS termine l’année
avec un solde en baisse mais toujours très largement positif, de 4,39
Md€
(contre 6,75
Md€
en
2021). Des reports ont déjà été effectués sur 2024 (2
Md€
sur le programme 367 -
Financement
des opérations patrimoniales en 2024
sur le compte d’affectation spéciale «
Participations
financières de l’État
»
),
sans qu’il soi
t possible de déterminer si ces réserves seront
effectivement mobilisées.
Ces reports d’année en année
limitent la transparence du CAS.
La Cour formule plusieurs recommandations pour améliorer la gestion du CAS et
renforcer la lisibilité des opérations
qu’il retrace (chapitre 3).
Compte d
’
affectation spéciale
–
participations financières de l
’
État
731 -
Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État
732 -
Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État
INTRODUCTION
13
Graphique n° 1 :
compte d
’affectation spéciale
Participations financières de l’État
-
dépense 2023 (CP, en
M€
)
Source : Cour des comptes
Tableau n° 1 :
évolution du solde comptable en 2023
Exécution (M€)
Dépenses
15 574
Recettes
13 215
Solde budgétaire
- 2 359
Solde comptable d'entrée
6 747
Solde comptable de sortie
4 388
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et données budgétaires
•
8 986
6 588
15 574
-
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
P731
P732
Total mission
Chapitre I
Un financement moins dépendant du budget général
mais toujours complexe et peu prévisible
Le périmètre du CAS PFE porte d’une part sur les participations de l’État gérées par
l’Agence des participations de l’État (APE), soit 8
5 entreprises à fin 2023
6
, et d’autre part sur
divers mouvements financiers de nature patrimoniale, pour des interventions en fonds propres
ou quasi-
fonds propres, ne relevant pas à proprement parler de la politique de l’État actionnaire.
Le poids des principales participations du périmètre APE est rappelé ci-dessous.
Schéma n° 1 :
les principales participations
de l’APE
Source : APE. Note : la taille des cercles est proportionnelle à la part de
l’État dans la
capitalisation boursière pour les entreprises cotées (pleins) et dans la valeur des capitaux
propres pour les entreprises non cotées (vides).
6
Contre 82 à fin 2022.
COUR DES COMPTES
16
Diverses opérations ont eu lieu au cours de l’année 202
3
et expliquent l’évolution du
périmètre des participation gérées par l’APE.
De nouvelles entreprises ont intégré ce périmètre. En avril 2023
, l’État a acquis une
action
de la société Exxelia International SAS auprès de la société Echo 1 SAS, pour un prix de 3,51
€
7
.
Elle a été convertie en action de préférence en août. Par ailleurs, la structure de détention de
l’État dans l’armement terrestre a évolué début 2023
: la Société nationale des poudres et
explosifs (SNPE SA)
est devenue une possession directe de l’État
8
, qui par son intermédiaire
détient la totalité la société Eurenco Holding, structure faitière du groupe Eurenco. Enfin, l’État
détient une action au sein de la Société le Nickel (SLN) depuis 2016
, qui a été ajoutée à l’annexe
du décret
qui définit le périmètre d’action de l’APE
. Les sociétés Exxelia International SAS et
Société le Nickel (SLN) ont intégré le portefeuille de l’APE, mais demeurent non contrôlées.
En conséquence, le décret du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence
nationale Agence des participations de l
’État a été modifié par le décret du
6 novembre 2023
afin d’actualiser en annexe les différentes entités
têtes de groupe et leurs filiales qui constituent
le périmètre de l’APE. Toutefois, ce décret ne mentionne pas encore Airbus DS Holding qui
fait partie du périmètre de l’APE.
Par ailleurs, le CAS retrace des opérations qui ne sont pas gérées par l’APE, mais qui
relèvent d’opérations patrimoniales de l’État.
En 2023, ces mouvements, opérés à travers le
CAS conformément à l’article 21 de la L
olf, constituent la majorité des dépenses avec
8,95
Md€
, soit 57,5 % des dépenses enregistrées sur le CAS (
v. infra
). Cette évolution résulte
de la très forte augmentation de la dotation à la caisse de la dette publique (CDP) via le
programme 732, réalisée pour la première fois en 2022 et poursuivie en 2023, qui représente
désormais un poste équivalent à l’ensemble des opérations du périmètre APE.
À ces différentes opérations correspondent des financements qui peuvent prendre diverses
formes, mais qui
sont aujourd’hui très majoritairement de nature budgétaire.
7
Arrêté du 24 mars 2023 décidant l'acquisition par l
’État
d'une participation au capital de la société Exxelia
International SAS.
8
Arrêté du 12 janvier 2023 décidant la cession par GIAT Industries SAS d'une participation au capital de la société
SNPE SA.
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
17
Schéma n° 2 :
s
ynthèse de l’équilibre du CAS en 202
3
Source : APE, traitement Cour des comptes
COUR DES COMPTES
18
I -
Des recettes budgétaires en net recul et sensiblement
inférieures aux prévisions initiales
L’état A de la loi
de finances initiale pour 2023 (LFI pour 2023) avait prévu 17,12
Md€
de recettes sur le CAS PFE, s’appuyant principalement sur des versements du budget général
(12,89
Md€
soit 75 %) dont une part significative (4,08
Md€
soit 24 % des recettes totales) de
reports de crédits du programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales en 2024 sur
le compte d’affectation spéciale «
Participations financières de l’Ét
at »
de la mission
Économie
. Les recettes non budgétaires étaient prévues à 4,23
Md€
, en forte hausse par rapport
à 2022, sous l’effet essentiellement de la reprise de la dotation en numéraire du Fonds pour
l’
i
nnovation et l’
industrie (cf
infra
). Le solde comptable du CAS constaté à fin 2022, dont le
report est de droit
9
, s’y ajoute
.
Tableau n° 2 :
recettes prévues et exécutées du CAS PFE en 2023
Opérations relevant du périmètre de l'APE
Prévision
(M€)
Exécution
(M€)
Budget général (P.367)
4 078
0
Sous total - Versement du budget général
4 078
Reprise de la dotation du Fonds pour
l'Innovation et l'Industrie (FII)
3 529
3 500
Air France KLM
500
728
Sous total - Activité de l'APE
4 029
4 228
Total du périmètre APE
8 107
4 228
Opérations hors périmètre de l'APE
Budget général (P.369)
6 586
6 586
Budget général (P. 423, P.424 et P.425)
2 000
1 990
Budget général (P.365)
150
150
Budget général (P.363)
29
19
Budget général (P.144)
45
10
Budget général (P.144)
20
Sous total - Versement du budget général
8 810
8 775
EPIC / CDC/Ademe/ANRU (retours PIA)
200
191
Bpifrance Investissement
9
Mécanisme européen de stabilité
11
Agrasc
1
AFD
0
Sous total - Hors budget général
200
212
Total hors périmètre APE
9 010
8 988
9
Le report du solde comptable d’un CAS est de droit, sauf disposition contraire d’une loi de finances. En
application de l’article 37 de la LOLF, la loi relative aux résultats de la gestion arrête les montants des soldes non
reportés. Dans l’attente de la promulgation de cette loi, un report
anticipé est effectué dès l’ouverture de l’exercice
par décision de la direction du budget matérialisée dans Chorus. L’absence de loi de règlement voté n’a pas fait
obstacle à ce que les crédits soient finalement dûment reportés.
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
19
Opérations relevant du périmètre de l'APE
Prévision
(M€)
Exécution
(M€)
TOTAL Recettes CAS PFE
17 117
13 215
Source : programme annuel de performance, APE, traitement Cour des comptes
Les recettes en provenance du budget général ont toutefois connu une sous-exécution
significative en 2023, avec 8,78
Md€
versés (soit un taux d’exécution de
68 %). À
l’inverse de
2022, aucune ouverture complémentaire de crédits n’est intervenue en loi de finances
rectificative.
Si
sur
2015-2020
la
consommation
des
recettes
budgétaires
a
été
systématiquement supérieure à la programmation en loi de finances initiale, une sous-exécution
massive avait été constatée en 2021, du fait de besoins liées aux opérations covid largement
inférieurs aux prévisions initiales. En 2022, une sous-exécution importante avait aussi été
constatée
en prenant compte l’ensemble des crédits disponibles (LFI + LFR)
en raison du
décalage temporel de l’opération EDF (v.
infra
).
La sous-exécution des recettes budgétaires en 2023
s’explique par l’absence du versement
des reports du programme 367, qui devaient constituer la totalité des recettes en provenance du
budget général sur le périmètre APE. Cette baisse a été compensée par une meilleure
mobilisation du solde initial du CAS, la hausse des autres recettes du CAS (reprise de la dotation
du Fonds pour
l’innovation et l’industrie) et une exécution des opérations confidentielles
inférieure aux prévisions.
La part des crédits en provenance du budget général dans les recettes est en recul mais se
maintient à un niveau élevé. Contrairement aux autres CAS, le CAS PFE
n’est pas concerné
par la restriction de la part des recettes budgétaires dans ses recettes totales, limitées à 10 % des
crédits initiaux des autres CAS
10
. La part d
es recettes budgétaires dans les recettes du CAS s’est
élevée 88 % en 2021, 89 % en 2022 contre 66 % en 2023. Elle demeure nettement supérieure à
la moyenne sur la période 2015-2019 (26,5 %). Par ailleurs, la part des recettes de cession
demeure faible et diminue (6 % contre 10 % des recettes totales en 2022).
10
Article 21 de la LOLF.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 2 :
recettes du CAS
Participations financières de l’État
(2017-2023)
Source : rapports annuels de performance, APE pour 2023, traitement Cour des comptes
La suppression du programme 358 -
Renforcement exceptionnel des participations
financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
de la mission
Plan d’urgence
, et
l
’absence de versement en provenance du
programme
367, parallèlement à l’augmentation
conjoncturelle des recettes propres, contribuent à réduire en 2023 la dépendance du compte à
l’égard du budget général
. Le caractère extrêmement généraliste des programmes 358 et 367
était susceptible de poser problème au regard du
principe de spécialité, puisqu’ils abond
aient le
CAS sans justification au premier euro, ce qui a contribué à affaiblir le contrôle parlementaire
et à complexifier la lecture de l’équilibre du CAS PFE.
La très forte progression des recettes destinées au désendettement, en provenance du
programme 369 -
Amortissement de la dette de l
’État
liée à la covid-19
de la mission
Engagements financiers
de l’État
qui représentent la grande majorité des recettes budgétaires
abondant le CAS en 2023 (75 %), le maintien du programme 367 et la part toujours faible des
recettes de cession, malgré la progression des valeurs du portefeuille coté, soulignée par la
direction du budget
11
, obèrent encore les perspectives de normalisation du CAS.
A -
L’absence de nouvelles recettes budgétaires pour les opérations du
périmètre APE
La LFI pour 2023 ne prévoyait pas de nouvelles recettes budgétaires sur le
périmètre APE
12
. Celles-ci avaient atteint un niveau particulièrement élevé en 2022, dans le
contexte de la relance et de
l’importante opération de nationalisation
complète
d’EDF
, en raison
de
l’abondement du CAS par les programmes 358 et 367
du budget général.
11
Le portefeuille a connu une hausse de 4 % entre sa valeur de juin 2018 et celle constatée en juin 2023.
12
L’APE différencie un périmètre APE et hors APE également en recettes. Les recettes APE intègrent toutes les
recettes budgétaires ou de cessions n’a
yant pas pour destination soit les PIA, soit les opérations typées covid ou
Relance. Ces recettes ont vocation à financer la politique de l’État actionnaire, les banques multilatérales, etc.
6 411
1 851
2 452
1 524
560
1 923
4 441
1 501
761
363
9 395
4 207
15 498
8 775
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Produits de cession et autres
Versement du budget général
Part des produits de cession
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
21
Le programme 358 -
Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État
dans le cadre de la crise sanitaire
(9,10
Md€
versés sur le CAS sur 2020-2022
13
) de la mission
Plan
d’urgence
, créé en 2020 et dont la Cour avait recommandé la suppression dès
l’analyse de
l’exécution budgétaire 2021 du CAS PFE, a été
supprimé dans la LFI pour 2023. Cette
évolution contribue à simplifier le financement du compte, alors que des mouvements en
gestion importants étaient intervenus en 2022 sur le programme. Les dépenses susceptibles
d’intervenir pour les différents véhicules financiers créés au titre de l’urgence (
fonds Avenir
Automobile n°2, fonds France Nucléaire, fonds Ace Aéro Partenaires
) doivent désormais
mobiliser des recettes positionnées sur le solde comptable du CAS PFE (v.
infra
).
Le programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales sur le compte
d’affe
ctation spéciale «
Participations financières de l’État
»
, créé par la loi du 19 juillet 2021
de finances rectificative pour 2021 (LFR 1)
14
, visait à apporter un soutien conséquent à
plusieurs participations de l’État en sortie de crise. Alors qu’il avait é
té créé pour une durée
d’un an
, il
s’inscrit désormais
dans la durée et a été reconduit en LFI pour 2024. Il a financé
des opérations importantes dans des secteurs très variés (EDF, abondement de fonds sectoriels
ou transversaux) et représentait en 2022 66 % des recettes totales du compte et 74 % de ses
recettes budgétaires.
La LFI pour 2023 n’a ouvert aucun crédit supplémentaire
: d’après le PAP
annexé, seul le report sur 2023 des 4,078
Md€
disponibles sur le programme 367 à la fin de
l’année 2022
, justifié par une formule générique
15
, devait financer des opérations relevant du
périmètre de l’APE.
Alors que la LFI pour 2023 prévoyait le report de la totalité des 4,078
Md€
de crédits
disponibles, l
’arrêté du 10 mars 2023 n’
en a reporté que 2
Md€
16
. Toutefois, aucune recette en
provenance du programme 367
n’a finalement abondé le CAS PFE en 2023
,
compte tenu d’une
sous-exécution des opérations confidentielles du périmètre APE
et d’une mobilisation plus
importante du solde comptable.
Les 2
Md€
reporté
s sur le programme 367 n’ont néanmoins pas été annulés par la loi de
finances de fin de gestion du 30 novembre 2023 afin de conserver la possibilité de mobiliser
ces crédits en cas de difficultés rencontrées par une des participations de l’État
, et ont de
nouveau été reportés sur 2024.
Le report de crédits de 2022 vers 2024, malgré l’absence
d’ouverture de crédits par les lois de finances de 2023 et 2024, est permis par une disposition
spécifique de la loi de finances pour 2024
17
.
13
RAP 2022 du programme 358.
14
Sous le nom de
Financement des opérations patrimoniales en 2021 et en 2022
sur le compte d’affectation
spéciale «
Participations financières de l’État
»
.
15
Ce report était justifié «
par le décalage en 2023 d’opérations confidentielles initialement prévues en 2022
»
d’après le PAP.
16
L’annulation des 2,078
Md€ restants
était indiquée par le
projet de loi de règlement du budget et d’approbation
d
es comptes de l’année 2022, qui n’a pas été voté. Contrairement aux reports des soldes des comptes spéciaux qui
font l’objet d’un vote en loi de règlement, l’absence de vote de l’article présentant les annulations de crédits
n’emporte aucune conséquence budgétaire, mais uniquement l’absence d’approbation du compte de résultat et du
bilan en comptabilité générale.
17
Article 176 de la loi de finances pour 2024.
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 3 :
prévision et exécution de
s crédits du programme 367 sur l’année 2023
Source : Cour des comptes
Comme les années précédente
s, l’exécution des crédits du programme 367 demeure
donc
éloignée des prévisions initiales. La persistance de ces écarts en gestion depuis la création du
programme en 2021 traduit des difficultés à anticiper et budgétiser les besoins de financement
des opérations. Ces mouvements et ces incertitudes témoignent de la complexité toujours
importante du pilotage des recettes du CAS, et entravent la normalisation de son financement.
Le report de crédits disponibles sur le programme d’année en année, parallèlement au décalage
des opérations initialement prévues, nuit de surcroît à la lisibilité du financement du compte et
altère le principe d’annualité.
Graphique n° 4 :
é
carts entre la prévision initiale et l’exécution du programme 367
Source : Cour des comptes
En 2023, le solde du CAS, renforcé par les recettes budgétaires versées en 2021 et 2022,
a été mobilisé à hauteur de 2,36
Md€
pour financer les dépenses du CAS sans abondement
2000
1000
0
2794
11457
7120
4078
0
0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
23
budgétaire sur le périmètre APE.
A contrario
, le programme 367 contribue à la multiplicité des
sources de financement du CAS
. S’il permet de regrouper les financements budgétaires destinés
aux opérations patrimoniales du CAS, le caractère généraliste du programme, accentué par la
confidentialité de son utilisation au moment de la programmation initiale, heurte le principe de
spécialité budgétaire.
L’absence d’ouverture de nouveaux crédits sur le programme 367 par l
a LFI pour 2023
et à nouveau par la LFI pour 2024
, conjuguée à l’extinction du programme 358, doit p
ermettre
une mise à plat du modèle de financement du CAS et du circuit budgétaire associé. En outre,
pour la première fois le programme 367 pourrait être mobilisé en 2024 au-delà du seul périmètre
des opérations de l’APE
: 150
M€
sont prévus par la LFI pour 2024 au titre du nouveau Fonds
de soutien aux industries agro-alimentaires et 198
M€
pourraient l’être au titre des banques
multilatérales. Cette extension du champ du programme renforce son caractère généraliste et
limite encore davantage la lisibilité de son utilisation.
Afin de permettre la normalisation du financement du CAS, la question du maintien du
programme 367 se pose donc dès à présent.
B -
Les autres sources de financement budgétaire du CAS PFE
Le
CAS n’a pas reçu en 2023
de recettes budgétaires sur le périmètre APE depuis le
programme 367, mais
d’autres programmes du budget général ont
continué à abonder le
compte.
Pour les opérations de renforcement de fonds propres d’entités transitant par le CAS PFE
mais ne rentrant pa
s dans le périmètre de l’APE, les recettes proviennent majoritairement des
programmes budgétaires sectoriels concernés. En 2023, le CAS a été abondé pour ce type
d’opération par
le programme
365 pour la dotation en capital à destination de l’AFD
(150
M€
)
18
. Le CAS avait déjà été abondé par le programme 365 en 2021 et 2022.
S’agissant du financement des véhicules financiers (fonds d’investissement, fonds
communs de placement) dans lesquels l’État a investi pour ses différentes politiques publiques,
ils ont tous été financés par des abondements budgétaires, issus majoritairement des missions
Plan de relance
et
Investir pour la France de 2030
. Ces fonds participent désormais
régulièrement à l’abondement en recettes du CAS puisque des retours ont été constatés
chaque
année depuis 2
020, sous la forme de reversements d’intérêts capitalisés, de remboursements de
comptes courants d’associés, de produits de cessions ou encore de remboursements en capital.
En revanche, l’usage qui sera fait de ces fonds n’a
toujours pas été clarifié (
v. infra
).
En 2023, cinq programmes budgétaires (144, 363, 423, 424, 425) ont ainsi abondé le
CAS, essentiellement pour financer des programmes du PIA et de
France relance
, à hauteur de
2
Md€
.
Ils correspondent à des engagements pris avant 2023, et viennent compléter des
versements déjà effectués. Au total, environ 4,4
Md€
seront consommés dans les années à venir
sur le CAS PFE à partir de financements de ces programmes.
18
L’abondement pour les banques multilatérales et de développement ne fait pas l’objet d’un financement issu
d’un programme budgétaire, mais est supposé être financé par les recettes générales du CAS PFE.
COUR DES COMPTES
24
Enfin, depuis 2022, le CAS abrite le versement à la Caisse de la dette publique (CDP) en
vue de l’amortissement de la dette covid, dont l’abondement de
6,86
Md€
, en forte hausse,
provient du programme 369 (
v. infra
).
Le nombre de programmes budgétaires alimentant le CAS est en recul en 2023 mais
demeure important (sept contre dix en 2022). La multiplicité des sources de versement du
budget général
constitue un facteur de complexité et d’illisibilité en gestion
:
s’il y a parfois
concomitance entre
l’exécution sur le programme du budget général et ensuite
sur le CAS, dans
d’aut
res cas des versements du budget général demeurent dans le solde comptable, alors même
que l’engagement de la dépense est quasi
-certain (
dans le cas par exemple d’un
conventionnement de l’État avec le gestionnaire d’un fonds, notamment Bpifrance
19
). L’APE,
unique responsable de programme, doit alors identifier au sein du solde les sommes libres
d’emploi ou non.
II -
Des recettes non budgétaires en nette hausse mais une
capacité de prévision toujours limitée
En LFI pour 2023, les recettes non budgétaires représentaient 25 % des recettes
prévisionnelles du CAS (4,3
Md€
) ; elles se sont finalement élevées à 4,4
Md€
(34 % des
recettes totales exécutées). Le montant et la part des recettes non budgétaires sont en très forte
hausse par rapport à 2022 (1,9
Md€
, soit 11 % des recettes exécutées) et atteignent un niveau
inédit depuis 2020.
Les recettes non budgétaires du CAS PFE ont été composées de la reprise de la dotation
au Fonds pour l’
i
nnovation et l’
industrie (FII) pour 3,5
Md€, d’un remboursement de créances
de la société Air France-KLM (728
M€
), de retours en provenance de PIA et de fonds divers
(200
M€
),
d’un versement du mécanisme européen de stabilité (11
M€), de la cession d’actifs
saisis par l’État (1,
3
M€) et du produit de la vente de titres détenus par l’AFD
pour le compte
de l’État
.
L’opération de réduction de capital de la Sogepa (
29
M€
de recettes prévues par le
PLF 2023) n’a pas eu lieu.
En l’absence de
reprise des cessions de participations, la progression de la part des
recettes non budgétaires découle de recettes ponctuelles (reprise de la dotation du FII) et de la
baisse des recettes budgétaires (cf
supra
), plutôt que d’une
véritable normalisation du mode de
financement du CAS.
A -
La reprise de la dotation du Fonds pour l’innovation et l’
industrie
(FII), une recette élevée mais ponctuelle
Le FII a été créé le 15 janvier 2018 par une dotation à
l’EPIC Bpifrance d’un ensemble
d’actifs (titres et numéraire) d’une valeur cible de 10
Md€
, cette dotation non consommable
devant engendrer chaque année un revenu
de l’ordre de 250
M€
fournissant les financements
nécessaires aux engagements pris par le fonds.
Le fonds a été doté au départ d’un apport en
19
Toutes les conventions de l’État a
vec Bpifrance ou la CDC sont publiées au Journal officiel de la République
française
; certaines précisent même le rythme d’engagement et volume des tranches successives.
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
25
numéraire pour 1,6
Md€
, placé sur un compte au Trésor rémunéré à 2,5
%, et d’autre part, de
titres EDF et TSA (Thalès) à hauteur de 8,4
Md€
supposés verser chaque année des dividendes.
L’introduction en bourse de la FDJ a permis de procéder au versement au FII du produit reçu
par l’État, soit 1,9
Md€, permettant à l’APE de reprendre 61 millions d’actions
EDF pour une
valeur de 637
M€
.
Fournis temporairement par l’APE
, ces titres devaient ensuite lui revenir au fur et à
mesure que les cessions de participations financières prévues par la loi PACTE, permettraient
de remplacer les titres par des apports en numéraire reversés par le CAS PFE. À partir de 2021,
aucun versement en numéraire n’a été réalisé sur le FII ni de
retour de titres dans le portefeuille
de
l’État.
Malgré l’objectif de remplacement des titres par des numéraires sur le compte au
Trésor, la crise n’a jamai
s permis au FII de réduire sa constitution majoritaire de titres.
Depuis 2018, la Cour a souligné dans de nombreux rapports le caractère inadapté et
injustifié du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), qui a complexifié les circuits de
financement d
es aides à l’innovation
et nuisai
t au principe d’unité budgétaire. La valorisation
du FII ainsi que les recettes programmables étant fluctuantes, un tel fonds ne pouvait être un
instrument adapté au financement régulier de la politique de soutien à l’innovation comme l’a
montré la Cour en 2021. Elle avait en conséquence recommandé la rebudgétisation du fonds.
Le FII a été mis en extinction en 2023. Aucun décaissement n’est intervenu
et les 3,5
Md€
de numéraire ont été transférés au CAS PFE, conformément à
la convention conclue entre l’
État
et Bpifrance en juillet 2018. Les engagements et décaissements sont désormais intégrés à la
mission
Investir pour la France de 2030
au programme 425
–
Financement structurel des
écosystèmes d’innovation
, à hauteur de 262,5
M€
d’AE en 2023.
Dans le cadre de la gestion
extinctive du fonds,
l’Epic Bpifrance
a été autorisé, en décembre 2023, à remonter
à l’
État les
revenus
générés par le FII qui ne sont pas encore affectés à des opérations d’investissement
, à
hauteur de 308,6
M€.
La reprise de la dotation du FII, prévue par la LFI pour 2023, a constitué la principale
recette non budgétaire de l’exercice 2023, représentant
20 % des recettes totales dans la
prévision initiale et 26,5 % en exécution. Elle a permis réduire le financement du CAS par le
budget de l’État et de
limiter la mobilisation des reports. Cette recette constitue néanmoins une
ressource ponctuelle et ne modifie pas le modèle de financement du CAS. La LFI pour 2024 ne
prévoit ainsi aucun nouveau reversement de dotation en capital.
B -
Le remboursement des titres super-
subordonnés d’Air France
-
KLM : une opération avant tout réglementaire
En 2021,
l’État a souscrit à 3
Md€
de titres super subordonnés à durée indéterminée
(TSSDI) pour soutenir Air France-KLM. Le règlement est intervenu par conversion en TSSDI
de l’avance en compte
courant
d’actionnaire du même montant accordée en 2020.
Dans son
analyse de la gestion du compte en 2021, la Cour a signalé la spécificité des TSSDI, qui se
rapprochent en pratique d’un prêt sans échéance contractuelle
: l’émetteur (Air France
-KLM)
décide en effet du moment auquel il remboursera le prêteur. Tous les autres créanciers
détenteurs de d
ette sont par ailleurs prioritaires sur le détenteur de ces titres, en l’occurrence
l’État.
COUR DES COMPTES
26
Du fait de cette situation, compte tenu des conditions fixées par la Commission
européenne pour bénéficier de cette aide de recapitalisation
,
Air France-KLM ne pouvait ni
verser de dividendes à ses actionnaires, ni procéder à des opérations d’acquisition. La société a
donc décidé de procéder à une ouverture de capital pour récupérer des fonds propres. La
Commission européenne a demandé que 75 % de cette opération soit consacrée au
remboursement des TSSDI de l’État. Le 24 mai 2022, Air France
-KLM a lancé une
augmentation de capital de 2,3
Md€, à laquelle l’État a souscrit afin de maintenir inchangée sa
part dans le capital de la société (28,6
%). Le produit de l’augmen
tation de capital a été
principalement affecté au remboursement accéléré des instruments obligataires hybrides
souscrits par l’État en 2021, ainsi qu’au renforcement des fonds propres. Cette souscription
s’est réalisée par conversion d’une partie (645
M€
) des TSSDI souscrits lors de la première
recapitalisation réalisée en avril 2021.
À
la fin de l’année 2022, sur les 3
Md€
de TSSDI détenus par l’État sur Air
France-KLM,
645
M€
ont été convertis en actions lors de
l’augmentation
de capital et 1,8
Md€
ont fa
it l’objet
d’un remboursement, qui correspondent à une recette du CAS. Au terme de ces opérations,
l’État
détenait encore 595
M€
de TSSDI.
Après avoir renoué en 2022 avec un bénéfice net de 728
M€
20
, Air France-KLM
s’est
engagée à rembourser les titres restants en 2023 via deux offres de rachat, le 17 mars et le
19
avril 2023. Ce remboursement était conditionné à la souscription par l’État de nouveaux
TSSDI pour un montant équivalent. La société a procédé le 19 avril 2023 au rachat de 6 154
TSSDI pour un montant de 727,8
M€, incluant les intérêts courus et le montant de sortie
dû à
l’État conformément aux conditions fixées par la Commission européenne pour autoriser l’aide
covid à Air France
21
. L’État a souscrit un même montant de nouveaux titres, à travers u
ne
première souscription de 320,4
M€ le 17 mars et une seconde de 407,4
M€ le 19 avril
(v.
infra
).
Ce remboursement, unique opération de cession de 2023, a ainsi été menée à des fins
réglementaires plutôt que pour assurer le financement des dépenses du CAS.
C -
Des retours financiers du PIA mieux anticipés mais encore faibles
Les retours financiers issus des fonds mobilisés pour les programmes d’investissement
d’avenir («
retours PIA ») et des fonds divers étaient estimés à hauteur de 200
M€
en LFI pour
2023. Le montant exécuté est quasi-identique à la prévision initiale (199,4
M€ contre 200
M€
en LFI). Ce faible écart masque toutefois une sous-exécution des retours des fonds divers
(- 31
M€), compensée par une sur
-exécution équivalente des retours PIA.
20
Résultats financiers 2022 d’Air
-France KLM, présentés le 17 février 2023.
21
Décision SA.59913 du 5 avril 2021
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
27
Tableau n° 3 :
prévision et exécution des retours des PIA et des fonds divers (en
M€
)
Prévision 2023
Exécution 2023
Total PIA
160
190,7
Fonds divers (FFT3, FPCR 2000, FNA)
40
8,7
Total PIA et fonds divers
200
199,4
Source : APE
Par comparaison, les retours financiers constatés en 2022
s’étaient
élevés à 121
M€
contre
une prévision initiale de 160
M€
et à 345
M€
pour une prévision initiale de 20
M€
en 2021.
L’écart entre les montants prévus en
LFI pour 2023
et l’exécution est donc plus faible qu’en
2022 et surtout 2021. Néanmoins, si le niveau des retours est en hausse par rapport à 2022
(+ 79
M€), il demeure encore nettement inférieur à celui de 2021
.
Cette chronique erratique est complexe à comprendre : selon le SGPI, gestionnaire des
PIA, «
l’écart entre les montants
prévisionnels déclarés par les opérateurs présentés dans le
cadre du jaune et les montants effectivement recouvrés par l’État est représentatif de
l’intervention du PIA, qui permet de déclencher des investissements dans une logique de
partage assumée des risques et des bénéfices
»
22
, mais cette explication ne permet pas de
comprendre pourquoi aucune prévision fiable ne peut être réalisée à l’occasion du PLF.
A
fortiori
, l’estimation pluriannuelle des retours attendus sur les fonds engagés est un exercice
jugé trop complexe pour être réalisé.
L’APE
, qui indique
n’être qu’un opérateur comptable et
budgétaire pour le SGPI, ne contribue pas à ces travaux de prévision.
Cette situation est d’autant plus problématique que les fonds ayant transité ou destinés à
transiter par le CAS représentent plus de 15
Md€
23
depuis la mise en œuvre des PIA et que
l’exécutif n’a pas clarifié sa doctrine d’utilisation des retours
financiers.
Par comparaison, l’APE ne bénéficie pas des retours en dividendes pour financer son
action,
et la logique consistant à affecter à la stratégie actionnariale de l’État le résultat des PIA
n’apparaît pas évidente. Les retours aujourd’hui constatés du PIA devraient par principe
contribuer au désendettement à travers le programme 732. Le fléchage de ces retours vers le
financement du désendettement est déjà prévu pour les retours du Fonds de fonds de
retournement, géré par la Caisse des dépôts et consignations, mais pour ce seul fonds et avec
un montant limité
24
. Toutefois, les nouvelles conventions signées en 2023 prévoient toujours le
versement au budget général des retours
25
.
22
Rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d'avenir –
annexe au PLF 2024.
23
Enveloppes de fonds propres prévues au titre des PIA 1 à 4 et de France 2030 (annexe au PLF 2024).
24
Article 3.6 de la convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative
au programme d'investissements d'avenir (action « Fonds de fonds de retournement ») :
« Les produits susvisés
identifiés par l'Opérateur au cours de l'année concernée sont reversés par l'Opérateur au compte d'affectation
spéciale « Participations financières de l'État », puis reversés à l'État à des fins de désendettement via le
programme 732. »
Cette convention semble être la seule à avoir ce mécanisme de reversement au programme 732.
25
Conventions du 21 avril 2023 relative au volet « Fonds Métaux critiques », du 31 juillet 2023 relative au volet
« Scale-up Europe », du 22 août 2023 relative au volet « Fonds Deep Tech » et du 8 décembre 2023 relative au
volet « Fonds nation
al d’amorçage n° 3 »
.
COUR DES COMPTES
28
D -
Les autres recettes non budgétaires : des ressources faibles et non
anticipées
Le CAS a bénéficié de 11,3
M€
de recettes au titre des 113,8 parts de capital détenues par
la France et transférées à l
’
Estonie dans le cadre de l'entrée de celle-ci au capital du Mécanisme
Européen de Stabilité (MES). Cette recette
n’avait pas été prévue par la
LFI pour 2023
. L’APE
indique avoir été informée du niveau de l’indemnisation de la Fran
ce par le MES par un courrier
de novembre 2022, reçu trop tardivement pour l’intégrer au PLF.
Néanmoins, si son montant
exact n’était pas encore connu, cette recette aurait pu être mentionnée dans le PLF
: en effet,
l’indemnisation, qui découle mécaniqueme
nt des règles du MES, était prévisible
26
. Le
versement précédent du MES, intervenu en 2022 à la suite de l’entrée dans le mécanisme de la
Slovaquie n’avait pas non plus été anticipé. Il conviendra à l’avenir de mentionner dans les PLF
concernés les versements à venir du MES, rappelés dans le courrier adressé par le MES
à l’APE
en novembre 2022 (entrées de la Lettonie en janvier 2026 et de la Lituanie en 2027).
Enfin, le CAS a été abondé, pour la première fois, par une recette en provenance de
l’Agence
de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc). Celle-ci a
procédé, après autorisation de la commission des participations et des transferts à la vente pour
1,3
M€
d
’une partie de sa
participation dans une SARL, acquise
à la suite d’une c
onfiscation
27
.
III -
Un solde en
diminution constante au fil de l’année
, mais qui
demeure à un niveau élevé
Au 31 décembre 2022, le solde du CAS PFE était de 6 747
M€
, intégralement reporté dès
janvier 2023. Son niveau est très
supérieur au solde minimal souhaitable en début d’exercice,
que l’APE évalue entre 800
M€
et 1 000
M€
. Ce solde était
nettement plus élevé qu’à la fin de
l’année 2021 (1
686
M€) compte tenu de la forte sous
-exécution des dépenses en 2022.
L’exécution 2023
est marquée par une diminution continue à partir du mois de mai du
niveau du solde. Celui-ci a été davantage mobilisé pour financer les opérations du périmètre
APE et a
ainsi sensiblement diminué au deuxième trimestre de l’année, passant de 6,8
Md€
fin
avril à 4,6
Md€
fin juillet, sous l’effet des opérations EDF et Air France
, qui ont été financées
sans recettes budgétaires inscrites en LFI.
La baisse du solde s’est poursuivie
plus lentement
durant la deuxième partie de l’année.
26
Article 42 du Traité instituant le mécanisme européen de stabilité.
27
Avis du 4 septembre 2023 relatif à la cession par l’Agrasc de sa participation dans la SARL Croissance Foot.
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
29
Graphique n° 5 :
évolution mensuelle du solde comptable réel sur 2023
Source : a
gence des participations de l’État
, traitement Cour des comptes
Au 31 décembre 2023, le solde du compte s’établit à 4
388
M€
dont 196,9
M€
, issus
d’abondements par le programme 358 et dédiés au financement d’opérations
covid (cf
infra
).
Au total, le solde du CAS est en recul de 2,36 Md
€ sur l’année, soit une diminution de 35 %.
Cette baisse est néanmoins à nuancer. D’une part,
le solde demeure significativement supérieur
à la moyenne 2017-2020 (2,54
Md€), ce qui témoigne de la persistance de marges importantes
même
en l’absence de recettes de cession.
D’autre part, le solde particulièrement élevé fin 2022
s’expliquait par le report en 2023 de la fin de l’opération EDF.
Au regard du niveau élevé du solde, sa mobilisation au profit du désendettement est
nécessaire.
Alors que le désendettement, porté par le programme 732, demeure alimenté quasi-
exclusivement par le budget général (cf
infra
), et que les dépenses prévues sur le programme
731 seront plus limitées
à l’avenir
(3,39
Md€
inscrits dans la LFI pour 2024), les excédents
accumulés sur le solde non affectés à des opérations prévues pourraient être mobilisés dès 2024.
Plus largement, afin de concilier la mobilisation des ressources du CAS pour le désendettement
avec les besoins de financement des opérations patrimoniales, une trajectoire pluriannuelle de
sa contribution au désendettement
, tenant compte de l’ensemble de ses recettes
(retours PIA,
solde comptable, cessions, dividendes) pourrait être proposée. Elle permettrait de recentrer le
programme 732 sur sa vocation initiale en utilisant les ressources du compte pour le
désendettement
, à l’inverse
du mécanisme des dotations du budget général prévues pour
l
’amortissement de l
a dette covid, auquel la Cour
recommande qu’il soit mis fin dans son
analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Engagements financiers de l’État
et dans son
rapport sur les résultats et la gestion du budget
de l’État en 2023
.
6 345
6 956
6 880
6 797
5 830
5 180
4 571
4 550
4 490
4 499
4 449
4 388
-
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 6 :
évolution
du solde comptable du CAS depuis 2017 (M€)
Source : RAP pour 2017-2022 et APE pour 2023, traitement Cour des comptes. Solde au 31 décembre.
2 924
1 544
3 237
2 455
1 686
6 747
4 388
-
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
UN FINANCEMENT MOINS DÉPENDANT DU BUDGET GÉNÉRAL MAIS TOUJOURS COMPLEXE ET PEU PRÉVISIBLE
31
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
(Recommandation nouvelle) : mobiliser le solde comptable non affecté à des opérations
prévues ou confidentielles en 2024 pour le désendettement
de l’État
dès cette année
(direction du budget, agence des participations de l’État).
(Recommandation nouvelle) : présenter une projection pluriannuelle des contributions du CAS
au désendettement
de l’État
à travers le programme 732 (hors dette covid), en tenant
compte de l’ensemble de
ses ressources (direction du budget, agence des participations de
l’État
, secrétariat général pou
r l’investissement
).
Chapitre II
Des dépenses au titre des opérations confidentielles
sensiblement inférieures aux prévisions
Les dépenses exécutées sur le CAS PFE se déploient sur deux programmes : le
731 -
Opérations
en capital intéressant les participations financières de l’État
et le programme
732 -
Désendettement de l’État et des établissement publics de l’État
. Si le responsable de
programme unique est le commissaire aux participations de l’État, en pratique,
celui-ci
distingue un périmètre APE et un périmètre hors APE.
Graphique n° 7 :
exécution des crédits (CP, en
M€
)
Source : Cour des comptes
8 563
3 892
1 122
11 701
5 536
10 476
8 986
100
100
0
0
0
1 885
6 588
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Programme 731
Programme 732
COUR DES COMPTES
34
I -
Des dépenses exécutées proches de la prévision hors
périmètre APE
A -
Des dépenses dans divers fonds sectoriels globalement conformes aux
prévisions
Le CAS PFE voit transiter les dépenses investies dans des véhicules financiers au titre de
différentes politiques sectorielles
qui ne relèvent pas de l’APE
.
Le principal
volume concerne les programmes d’investissements d’avenir (PIA)
et France
2030 qui transitent par le CAS PFE depuis leur création. Au total, 34 dispositifs distincts sont
concernés, pour un montant total de 15
Md€
. Ils sont financés par cinq programmes
28
dont trois
sont actifs en 2023 : les programmes 423, 424 et 425.
La LFI pour 2023 prévoyait
une dépense liée aux PIA d’un montant de
2
Md€
en AE et
CP. En exécution, la quasi-totalité de ces dépenses ont été réalisées, avec 1 990
M€
versés au
titre des PIA (soit un taux d’exécution de 99 %)
.
Le seul écart, modeste, concerne l’action
« Accélération de la croissance » du PIA 4 avec 440
M€
versés en AE et CP contre 450
M€
prévus en LFI.
Tableau n° 4 :
dépenses prévisionnelles et exécution des fonds relevant des PIA (en
M€
)
Action
Montant
prévu en LFI
pour 2023
Montant
exécuté en
2023
Écart
Accompagnement et transformation des filières » -
volet « Sociétés de projets industriels (SPI) » - PIA 3
50
50
Accélération de la croissance
–
PIA 4 et France 2030
450
440
-10
Aides à l’innovation
bottom up
–
PIA 4 et France 2030
1 500
1 500
Total
2 000
1 990
-10
Source : SGPI et APE, retraitement Cour des comptes
Par ailleurs, la LFI pour 2023 prévoyait le financement par le CAS de fonds dans lesquels
l’État investit au titre de diverses politiques sectorielles pour lesquelles l’APE apporte un appui
aux ministères compétents. Il s’agit des véhicules suivants
:
-
l
’État a souscrit au Fonds Innovation Défense le 1
er
décembre 2021 pour 200 000 parts A1
à hauteur de 200
M€
conformément à l’arrêté en date du 8 juillet 2021. Au 31 décembre
2023, 75
M€
ont été libérés dont 20
M€
en 2021, 35
M€
en 2022 et 20
M€
en 2023, contre
un versement de 35
M€
prévu en LFI pour 2023 ;
-
l
’État
a également souscrit au Fonds DEFINVEST, pour lequel l’intégralité de la
première souscription intervenue en 2018 à hauteur de 50
M€
, a été libérée. Une nouvelle
28
Les programmes 421, 422, 423, 424 et 425, issus de la mission
Investir pour la France de 2030
.
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
35
souscription à hauteur de 50
M€
a été autorisée en 2022, avec un premier appel de fonds
en 2023 pour 10
M€
.
Tableau n° 5 :
prévision et exécution des fonds sectoriels du CAS PFE en 2023 (en
M€
)
Programme budgétaire de
financement
LFI pour
2023
Exécution 2023
Écart
Fonds innovation
défense
144
35
20
-15
Definvest
144
10
10
Total
-
45
30
-15
Source : APE
Le CAS a également continué à financer en 2023 des fonds sectoriels à partir de reliquats
du programme 358. La LFI pour 2023 prévoyait la poursuite du financement des prises de
participation de l’État au Fonds Ace Aéro Partenaires, au Fonds France Nucléaire ainsi qu’au
Fonds Avenir Automobile 2. Ces interventions, financées en recettes et en crédits par le report
du solde comptable du CAS précédemment abondé par le programme 358, ne nécessitaient pas
d’ouverture de crédits supplémentaire en dépenses. Les d
épenses financées en 2023 par le solde
du CAS au titre des fonds d’urgence ont été les suivantes
:
Tableau n° 6 :
financement par le solde du CAS PFE des
fonds d’urgence
(en
M€
)
Financements par le programme 358
Prévision LFI
pour 2023
Exécution
2023
En %
Fonds France Nucléaire (FFN)
40
10
25 %
Fonds Ace Aéro Partenaires (Tikehau Ace Capital)
50
28
56 %
Fonds Avenir Automobile n°2 (FAA 2)
30
0
0 %
Total
120
38
31,6 %
Source : APE, traitement Cour des comptes
Le solde de crédits et de recette affectés à ces
opérations s’élève à 196,9
M€
en 2024. Ce
montant correspond
, selon l’APE,
aux dépenses globales restant à financer en 2024 et au-delà
au titre de souscriptions déjà effectives ou à venir
29
.
Le gel en début d’année de ces crédits
positionnés sur le solde du CAS, comme le recommandait déjà la Cour dans son analyse de
l’exécution en 2022, serait souhaitable. S’il est susceptible de complexifier le pilotage du CAS,
le gel faciliterait le suivi de ces dépenses, qui, compte tenu
d’une exécution
inférieure aux
prévisions, pourraient se poursuivre bien au-delà de 2023. Seuls 38
M€
sur les 120
M€
de
crédits prévus en LFI pour 2023 ont été consommés et les dépenses cumulées ne représentent
encore que 45 % des souscriptions prévues.
29
Une souscription complémentaire au Fonds France Nucléaire de 50
M€
pourrait être réalisée à l’avenir.
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 7 :
paiement des engagements du programme 358 (en
M€
)
Déjà
souscrit
Dépense
Reste à
dépenser
Souscription
attendue
en 2024
et au-delà
Total à
dépenser
en 2024
et au-delà
Dépense
en % de la
souscription
prévue
FAA 2
105
31,5
73,5
0
73,5
30 %
FFN
50
20
30
50
80
20 %
Fonds Ace Aéro
150
106,6
43,4
0
43,4
71 %
Montant total
305
158,1
146,9
50
196,9
45 %
Source : APE, traitement Cour des comptes
À l’instar des recettes issues des fonds PIA gérés par des opérateurs, les dépenses à
destination de véhicules financiers peuvent connaitre des écarts en gestion, mais qui restent
modérés à l’échelle du CAS PFE. En revanche, le CAS étant géré en AE=CP, les
crédits des
programmes budgétaires concernés peuvent être soit envoyés sur le CAS PFE au moment de la
souscription des fonds, et y rester à travers le solde comptable pour être dépensés au fur et à
mesure des appels de fonds
, soit faire l’objet d’abondement
au CAS PFE uniquement lors des
appels de fonds alors même que l’engagement juridique de souscription par l’État justifierait
que les montants soient déjà versés au CAS. Cette solution, qui se substitue à une gestion plus
proche des engagements réels en AE
≠
CP nécessite un suivi fin du solde du CAS.
B -
Le déploiement décevant du Fonds de Fonds France Relance État-
Régions
L
a LFI pour 2021 ouvrait la possibilité pour l’État d’abonder les fonds d’investissement
mis en place par les Régions afin d’intervenir en fonds propres en faveur de PME. À travers
des versements provenant du programme 363
–
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
, le
CAS devait abonder le Fonds de Fonds France Relance État-Régions (FFRER), géré par
Bpifrance Investissement, qui investit aux côtés des régions dans des fonds régionaux ou
interrégionaux de capital-développement ou transmission à majorité privée. La souscription des
régions doit être au moins égale à celle du FFRER. En 2021, l’État a souscrit
à 250 000 parts
du FFRER pour un montant total de 250
M€
.
L’objectif de mobilisation totale était de 1
Md€ répartis entre l’État (250
M€), les régions
(250
M€) et les investisseurs privés (500
M€)
30
. Afin de favoriser le déploiement du fonds, son
règlement a été modifié en avril 2022. Ces évolutions ont assoupli les conditions d’intervention
du FFRER, en élargissant son cham
p aux grandes PME et ETI ainsi qu’aux entreprises en
procédures collectives,
dans le cadre d’un plan de cession ou de continuatio
n. Les plafonds
d’investissement par un fonds régional au sein d’une entreprise de son portefeuille (5
M€
) et de
souscription du FFRER par région (30
M€
) ont également été supprimés.
30
Comité d’évaluation du plan France Relance,
Rapport final, volume II
–
évaluation des dispositifs, chapitre 15
–
les mesures de renforcement des fonds propres,
janvier 2024.
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
37
Le premier appel de fonds a bénéficié de 15
M€ en
2021, puis de 13
M€
en 2022 et de
19
M€
en 2023 sur les 250
M€
d’engagements de l’État auprès de Bpifrance.
Le montant appelé
en 2023 intègre les frais de fonctionnement du FFRER, le prévisionnel des appels des fonds
bénéficiaires auprès du FFRER en 2023, ainsi que ceux sur le premier trimestre 2024. Comme
en 2022, le versement
de l’État a été inférieur à la prévision en LFI (29
M€
). Ces sommes ont
permis au fonds de souscrire pour 75
M€
au sein de douze fonds régionaux
31
, dont 16
M€
en
2023. Pour chacun des fonds, les modalités de retours financiers diffèrent et seront fonction de
leur performance liée à la valorisation de leur portefeuille. Pour 2024, 27
M€
sont annoncés
dans le PAP annexé au PLF pour 2024.
Le déploiement effectif du Fonds de Fonds France Relance État-Régions demeure
néanmoins préoccupant
: selon le comité d’évaluation France Relance qui s’est penché sur les
dix premiers fonds b
énéficiaires d’un abondement du FFRER, seuls 42 entreprises ont été
aidées pour 197
M€
. Si les engagements pris
par l’État et Bpifrance investissement s’élèvent à
128
M€, fin 2023, les douze fonds souscrits n’ont appelé que 28,3
M€
auprès du FFRER. Ces
bes
oins modestes expliquent le rythme encore limité des appels de l’
État
32
. Or le jalon n° 77 du
plan national de relance et de résilience (PNRR), qui conditionne le versement de 12,7
Md€
à
la France, nécessitait le versement de 250
M€
à ce fonds d’ici 2022. I
l
n’est toujours pas atteint
en 2023 et parait compromis pour les années ultérieures. La LFI pour 2024 prévoit un versement
du CAS de 27
M€
. En conséquence, le jalon relatif au fonds FFRER a été retiré du PNRR à
l’occasion de sa révision du 26 juin 2023
.
C -
Les autres dépenses hors du périmètre APE
Unique véhicule financier des opérations patrimoniales, le CAS PFE retrace également
des dépenses récurrentes, hors périmètre APE. En 2023, celles-
ci ont concerné l’AFD et les
banques multilatérales de développemen
t, qui avaient déjà fait l’objet de financement en 2022.
31
Le FFRER a souscrit à trois fonds en 2021, six en 2022 et trois en 2023.
32
L’engagement, matérialisé par une décision du comité d’investissement du FFRER, concerne un projet d’un
fonds bénéficiaire donné, porté par une société de gestion professionnelle. La souscription intervient dans un
deuxième temps, dans la limite du montant de l’engagement et aux côtés des autres souscripteurs du fonds concerné
(régions et partenaires privés). Enfin, les appels de fonds sont réalisés, dans la limite du montant souscrit et au
rythme des besoins, pour réaliser des investissements dans les entreprises bénéficiaires.
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 8 :
opérations hors APE, hors PIA, fonds divers et désendettement (en
M€
)
Opérations
Prévision
Exécution
Agence française de développement
Dotation en capital
150
150
Banque Internationale pour la
Reconstruction et le Développement
Versement au titre de
souscriptions
56,8
52,1
Société financière internationale
Libération de capital
52,4
48,7
Banque africaine de développement
Libération de capital
28,1
28,1
Banque ouest africaine de développement
Libérations de capital
7,5
7,5
Total
294,8
286,4
Source : APE, traitement Cour des comptes
Comme en 2021 et en 2022
33
, le CAS a financé le renforcement en fonds propres de
l’Agence française de développement (AFD).
Des opérations similaires étaient déjà intervenues
entre 2015 et 2017. Ces dépenses (150
M€
en 2023) appellent plusieurs observations. Elles
visent à répondre au durcissement en juin 2021 du cadre prudentiel européen appliqué à
l’AFD
34
. Les ressources à conditions spéciales (RCS), des prêts aux conditions très
préférentielles octroyés par l’État à l’agence, sont désormais exclu
es des fonds propres pris en
compte pour le calcul des ratios de risques. En conséquence, des dotations en fonds propres
versées à
l’AFD via le CAS viennent remplacer dans le bilan de l’agence les RCS qui font
l’objet d’un remboursement anticipé sur le programme 853
-
Prêts à l'Agence française de
développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États
étrangers
. Ces dotations sont financées en recettes par un versement sur le CAS à due
concurrence du programme 365, créé à cet effet. Outre leur complexité, et malgré leur nature
patrimoniale,
l’utilisation
du CAS pour ces opérations, neutres pour le budget d
e l’État,
interroge. Ces dotations, dont le montant cumulé depuis 2021 est de 1,76
Md€
, ne visent pas un
retour sur investissement pour l’État mais une restructuration du bilan de l’AFD à des fins de
mise en conformité réglementaire. Une nouvelle dotation de 150
M€
est prévue pour 2024.
Le CAS a également financé des dépenses au profit des banques multilatérales de
développement pour 136,4
M€
. L
’augmentation de capital de la Banque de développement des
États de l’Afrique centrale
, qui
n’a
vait pu être réalisée malgré sa présentation au sein du projet
annuel de performance annexé au PLF pour 2021 et 2022, est finalement intervenue en 2023
(28,1
M€
). Les dépenses exécutées sont très proches de la programmation initiale, avec un taux
d’exécution de 9
4 % (144,8 M
€
de dépenses inscrites dans le PLF 2023). Contrairement à
l’année précédente, aucune dépense imprévue n’a été réalisée sur ce
périmètre.
33
1,42
Md€ en 2021 et 190
M€ en 2022 (RAP).
34
Règlement CRR2.
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
39
II -
Des opérations du périmètre APE dont la confidentialité
alléguée rend inopérante toute prévision
A -
Des opérations confidentielles dont le suivi ne peut être réalisé
Pour l’année 202
3
, un nombre record d’opérations confidentielles a fait l’objet d’une
sollicitation de recettes de la part de l’APE. Au sein du programme annuel de performance
annexé au PLF pour 2023, la justification au premier euro faisait état de 7,9
Md€
d’opérations
confidentielles sur les 8
Md€
de dépenses envisagées. En se limitant au seul périmètre APE, ce
sont ainsi 98
% d’opérations
dites confidentielles qui composaient la prévision de dépenses du
CAS.
Tableau n° 9 :
part des opérations confidentielles dans les crédits du CAS PFE au PLF
2020
2021
2022
2023
2024
Prévision d’opérations typées
covid
0
11 000
1 500
0
0
Prévision d’opérations du champ APE
0
381,2
1 796
8 036
1 877
dont opérations confidentielles
0
210
1 311
7 860
1 828
% d’opérations confidentielles
0
55,1 %
73 %
97,8 %
97,4 %
Source : programmes annuels de performance, traitement Cour des comptes
S’il est normal que l’APE ne puisse ni connaître ni annoncer la totalité des opérations à
venir pour une année dès l’automne précédent dans le PLF, le caractère confidentiel des
opérations est en revanche injustifié lorsqu’il se rattache à des engagements
antérieurs à la
rédaction du programme annuel de performance. Cela a été notamment le cas de plusieurs
opérations menées en 2023,
connues de l’APE lors de la rédaction du PAP à l’été 2022
.
Faute de détail, il n’est pas possible de savoir, à la lecture des
documents budgétaires, si
les opérations financées étaient celles qui étaient initialement prévues, ni quels seront les
besoins en financement du CAS dans les prochaines années. L’APE, la direction du budget et
le CBCM tiennent le compte des opérations pouvant intervenir à court ou moyen terme, mais
ce suivi ne soutient pas la budgétisation inscrite en loi de finances initiale. Selon la direction du
budget, bien qu’
il soit particulier
en raison de l’imprévisibilité de certaines opérations, le
processus budgétaire demeure proche de celui des missions budgétaires du budget général.
Conserver une part croissante d’opérations confidentielles ne favorise pas une bonne prise en
compte des enjeux du CAS par le Parlement. Par ailleurs, cette pratique ne semble pas justifiée
par une situation nouvelle
: l’exigence de confidentialité n’est pas sensiblement différente de
celle qui prévalait pour les opérations retracées dans les PAP entre 2017 et 2020. La
confidentialité peut dès lors apparaitre comme une commodité pour solliciter une autorisation
budgétaire supérieure aux besoins justifiés et financer ainsi des projets annoncés en cours
d’année.
Sans ainsi être justifiée à l’euro près, la présentation d’un montant
prévisionnel
par l’APE
au sein du programme annuel de performances pourrait au moins préciser les opérations dont
COUR DES COMPTES
40
l’engagement procède d’une obligation née antérieurement pour l’État (libérations issues
d’anciennes augmentations de capital, versements au titre de prêt en cours).
En 2024, le programme annuel de performances annonce déjà 1,83
Md€
de dépenses
confidentielles, dont le financement en recettes proviendrait notamment du report de 2
Md€
du
programme 3
67 et d’une cession confidentielle de 45
M€
35
. Au PLF pour 2024, 97 %
d’opérations confidentielles prévu
es composent les 1 877
M€
d’opérations
du champ APE,
suggérant que la labellisation « confidentielle » devient le droit commun des opérations de
l’APE.
Une seule opération du champ APE a été présentée aux parlementaires, portant sur la
société pour le logement intermédiaire (SLI).
B -
La fin des opérations EDF : une nationalisation complète dont le coût
atteint 9,9
Md€
Depuis dix ans
, peu d’opérations d’ampleur avaient
autant
mobilisé l’APE. En 2017,
l’État avait souscrit à hauteur de 3
Md€
à l’
augmentation de capital de 4
Md€
, afin de renforcer
le bilan d’EDF et poursuivre le financement de ses investissements. En 2020, l’État avait
souscrit à 87 millions
d’Océanes (
option de conversion ou échange en actions nouvelles ou
existantes) émises par EDF pour 1 027
M€
.
En mars 2022, u
ne première opération d’augmentation de capital d’EDF a été menée
à la
suite de l’annonce du Gouvernement de limiter la hausse des tarifs d’électricité
, dégradant la
structure bilancielle et réduisant les profits à venir d
’EDF. Comme l’avait rappelé la note
d’exécution budgétaire pour 2022, après l’acquisition des titres détenus par l’EPIC
Bpifrance,
l’État a
souscrit à cette augmentation de capital à hauteur de 83,88 % - soit deux opérations
réalisées pour 2 770
M€
. En con
trepartie, la société s’
était engagée à un plan de cessions à
hauteur de 3
Md€
entre 2022 et 2024 afin de consolider son bilan.
Annoncée quelques semaines plus tard le 5 juillet 2022, l’offre publique d’achat
simplifiée (OPAS) sur la société EDF, a conduit
l’État
à détenir 100 % de son capital
36
. Au
4
octobre 2022, date du projet de note d’information transmis à l’Autorité des marchés
financiers (AMF), l’État détenait directement
2 912 millions
d’actions
(74,92 % du capital)
ainsi que 87,8
millions d’Océane
(option de conversion ou échange en actions nouvelles ou
existantes
). Le projet de note d’information engageait l’État à proposer l’acquisition des actions
non détenues au prix de 12
€, et 15,52
€ par Océane. Ouverte le 23 novembre 2022, l’OPAS
EDF devait se clore un mois au plus tard, le 22 décembre 2022, conformément à la décision de
l’AMF. En raison du recours engagé par plusieurs actionnaires le 2 décembre 202
2
, l’offre
publique a été prolongée par l’AMF sur l’année 2023.
Au 31 décembre 2022, l’État avait déjà procédé à l’achat de 207
millions d’actions et
127
millions d’Océanes pour un montant de 4,
46
Md€
et avait acquitté une taxe sur les
35
150
M€ proviendr
ait du programme 367 pour financer les appels de fonds au titre du fonds de soutien aux
industries agro-alimentaires ; 198
M€ pourront également être mobilisés pour les banques multilatérales de
développement.
36
L’État détenant plus de 50
% du capital et d
es droits de vote d’EDF, celui
-ci pouvait lancer une offre simplifiée
afin d’acquérir les titres non détenus. Cette opération avait pour l’État l’objectif de détenir au moins 90
% des
titres d’EDF (actions ou OCEANES converties en actions) afin de lancer u
ne procédure de retrait obligatoire (code
monétaire et financier, article L. 433-4 modifié par la loi PACTE).
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
41
transactions financières de 7,5
M€
. À la clôture provisoire
de l’opération publique d’achat
simplifiée le 7 février 2023, le concert détenait désormais 3
502 millions d’actions et
215,3
millions d’Océanes, pour un coût estimé à 4,97
Md€
pour l’acquisition de titres et de plus
de 8
M€
de taxe. Une fois rendu
le jugement de la Cour d’appel de Paris rejetant les demande
s
formulées par les requérants, l’État
a décidé de rouvrir
l’OPAS
entre le 4 et le 17 mai et détenait
alors 97,69
% du capital. Le 23 mai, l’État
a demandé
à l’AMF la mise en œuvre du retrait
obligatoire. Constatant que les conditions en étaient réunies, la procédure de retrait obligatoire
a été mise en œuvre le 8 juin
37
. La sortie de cote est alors effective
et EDF n’a plus que l’État
pour actionnaire unique.
Tableau n° 10 :
coût
de la renationalisation d’
EDF en 2022 et 2023, hors taxe sur les
transactions financières et frais divers
Offre publique
Réouverture
Retrait obligatoire
EPIC
Bpifrance
Total
Actions
(12
€
)
472 539 659
(
5 670
M€
)
70 263 390
(
843
M€
)
91 454 896
(
1 097
M€
)
27 870 994
(208
M€
)*
662 128 939
(7 820
M€
)
Océanes
(15,52
€
)
130 784 645
(2 030
M€
)
44 898
(0,7
M€
)
35 400
(
0,5
M€
)
-
130 864 943
(2 031
M€
)
Total
7 700
M€
844
M€
1 098
M€
209
M€
9 851
M€
Source : Chorus, traitement Cour des comptes. Note
: les deux rachats d’actions de l’État à l’EPIC
Bpifrance intervenues en
2022 et 2023 sont réalisées à un prix de 7,54
€ par action
en 2022 et 7,44
€ par action en 2023
.
Au total, l
a renationalisation d’
EDF a ainsi coûté
à l’État
près de 9,9
Md€
: 8 544
M€
ont
été destinés à l’achat des actions et Océanes à travers l’offre publique d’achat, 1
098
M€
à
l’occasion de l’acquisition des actions lors du retrait obligatoire, et
209
M€
pour obtenir les
actions détenues par Bpifrance. Le montant désengagé le 30 décembre 2022 (5,21
Md€
) a été
presque suffisant pour réaliser en 2023 la finalisation de l’opération, hors
deuxième rachat des
actions détenues par Bpifrance.
La nationalisation d’EDF a également consommé
sur le CAS différents frais : après
7,5
M€
de taxe sur les transactions financières (TTF) en 2022, le CAS PFE a également payé
en 2023 les diverses TTF semi-centralisées par Euronext Paris (8,8
M€
), les TTF pour les achats
de titres acquises sur le marché (3,3
M€) et la contribution due à l’AMF (2,9
M€
). Euronext
Paris a également été rémunérée pour les frais de centralisation (394 511
€), tout comme la
Société générale pour les frais d’exécution (521
425
€). Enfin, des frais ont été consommés
sur
le programme 305 pour des prestations de conseils, financiers (120 000
€) et juridiques (3,7
M€
d’AE engagées 2022 et 2023, dont 1,5
M€
de crédits consommés en 2023). Au-delà des
9 851
M€
destinés aux opérations en capital, ce sont plus de 25
M€
de taxes ou prestations qui
ont contribué à l’opération.
La mise en œuvre d’une OPAS par l’État
a nécessité
l’achat quotidien de titres par un
établissement présentateur de l’offre. L’opération EDF a donc fortement mobilisé les services
de l’APE au travers d’un engagement juridique de 9,671
M€
auprès de la Société générale pour
37
Ce retrait obligatoire s’effectue au même prix
: 12
€ par action et 15,52
€ par Océane.
COUR DES COMPTES
42
permettre à cet établissement d’acquérir les titres pour le compte de l’État. L’OPAS s’étant
poursuivie en 2023, le CBCM du ministère a dû réaliser un désengagement de 5,21
Md€
le 30
décembre 2022 avant de réengager ces crédits, versés au solde du CAS, début janvier 2023. Un
nouveau désengagement massif a eu lieu en mai 2023, à la fin de l’OPAS
: faute d’avoir pu
convaincre tous les actionnaires, 1 369
M€
ont été désengagés de l’engagement juridique
chargé de l’OPAS, afin de réabonder l’APE pour organiser le retrait de cote.
Comme l’avait indiqué la note d’exécution budgétaire en 2022, l’aspect consécutif de
l’augmentation de capital d’EDF en mars 2022 suivi de l’offre publique d’achat de l’État sur
les actions non détenues a largement bénéficié à certains actionnaires lors du rachat de ces titres.
Lors de son augmentation de capital, la société a émis 498
millions d’actions nouvelles dont
80
millions d’actions au bénéfice d’autres investisseurs que l’État
au prix de 6,35
€ par action
(508
M€). Leur rachat ultérieur par l’État au prix de 12
€
a coûté ainsi 963
M€
en 2022 et en
2023, soit un surcoût de 454
M€, alors que les premiers travaux autour d’une rena
tionalisation
d’EDF étaient envisagés dès mars 2022
38
. Symétriquement, les investisseurs privés ayant
souscrit à l’augmentation de capital en début d’année puis cédé leurs actions en fin d’année
dans le cadre de l’OPAS ont réalisé une opération à très haut
rendement. Contrairement à 2022,
aucun dividende n’a été versée par EDF à l’État en 2023 pour l’exercice 2022 ou pour acompte
2023.
Ainsi, 18 ans
après l’ouverture de son capital, EDF est redevenu
e une société non cotée,
ayant pour actionnaire unique l’Éta
t qui a déboursé quasiment 10
Md€
pour transformer le
modèle actionnarial de la société
39
.
C -
Air France
: une poursuite du soutien de l’État actionnaire face à un
risque juridique
En miroir des deux offres de rachat par Air France des TSSDI souscrits
par l’É
tat en 2021,
l
’État a souscrit un même montant de nouveaux titres
. À la suite de la décision du ministre de
l’économie de souscription de 3
204 TSSDI de valeur nominale de 100 000
€
, une première
souscription de 320,4
M€
a été réalisée le 17 mars 2023. Tou
tefois, dans l’attente de la valeur
finale de la cession des 2 950 TSSDI NR6
, l’État s’était engagée à souscrire entre 3
170 et 4 700
TSSDI, pour un montant entre 317 et 470
M€. Cette décision s’est finalement traduite par une
souscription le 19 avril 2023 à hauteur de 407,4
M€
. Celle-ci a nécessité également le prêt par
l’État à la SOGEPA de 94 millions d’actions Air France
-KLM, soit 3,7 % du capital de cette
société, entre le 11 et le 18 avril 2023.
Ce prêt d’une semaine par l’État vers la SOGEPA a eu
un coût de 50 000
€.
Ces nouveaux titres ne sont pas soumis aux contraintes qui s’appliquaient aux précédents
dans le cadre de la réglementation européenne des aides d’État
: ils ne sont associés à aucun
ban
. Comme les précédents TSSDI
NR6 non remboursables jusqu’en 2027
sur lesquels
s’étaient penchés la Cour en 2021, ces nouveaux TSSDI sont non remboursables jusqu’en
38
Discours du Président de la République du 17 mars 2022.
39
Le portefeuille de l’APE est désormais composé de seulement 10 entreprises cotées
: Engie, Eramet (énergie),
ADP, Air France-KLM (transports) ; Airbus, Safran, Thales, Renault (aéronautique et défense), Orane et FDJ
(services).
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
43
2029
: ils se rapprochent en pratique d’un prêt sans échéance contractuelle, car c’est l’émetteur
(Air France) qui décidera du moment auquel il remboursera le prêteur (État).
Ce
tte souscription par l’État pour soutenir Air France
a été permise par la décision de la
Commission européenne le 16 février 2023, autorisant une aide à la hauteur des estimations de
perte d’Air France
entre le 17 mars et le 30 juin 2020, soit un maximum de 1 419
M€
. Cette
aide s’ajoute aux différents
régimes d’aides
ayant bénéficié à Air France depuis 2020.
En dépenses, la souscription à due co
ncurrence à de nouveaux TSSDI n’était pas
mentionnée dans la documentation budgétaire
alors même qu’il était nécessaire de franchir le
seuil de 75
% de remboursement des aides d’État octroyées en 2021 pour lever les contraintes
opérationnelles du groupe (
remuneration ban
et
acquisition ban
) puis à 100 % (
dividend ban
et
coupon ban
). Or la première opération ayant permis de se rapprocher de ce seuil était intervenue
en 2022.
La neutralité pour le CAS de l’opération de cession n’était donc pas annoncée. Par
a
illeurs, à l’inverse du remboursement des TSS
DI, cette nouvelle souscription ne répondait pas
à des exigences réglementaires
: elle a permis de sortir d’un régime d’aide
antérieur, jugé
incompatible avec le droit européen puisqu
e Tribunal de l’Union
européenne, saisi par la
compagnie Ryanair, a annulé par des arrêts du 20 décembre 2023
40
et du 7 février 2024
41
les
décisions de la Commission approuvant les aides covid des États français et néerlandais à Air
France-KLM. Ces décisions demeurent toutefois s
usceptibles d’appels et les aides visées ont
été remboursées dans le cadre des opérations intervenues en 2022 et 2023.
Au total, sur les 3
Md€
de TSSDI
émis en 2021, l’État ne souscrit plus à aucun des titres
de dette
: une partie a été remboursée à l’occ
asion des opérations constatées en 2022 (1 802
M€
)
et en 2023 (728
M€
) pour 2 530
M€
. Une autre partie a été transformée en actions pour un
montant de 645
M€
à l’occasion de
la conversion en titre de capital de TSS et de leurs intérêts.
Comme l’avait indiqué la Cour l’an passé,
si cette augmentation de capital augmente le bilan
de l’État
à hauteur de la valeur des titres Air France KLM, la valeur des actions demeure à un
niveau plus faible qu’avant l’augmentation de capital de mai 2022 et a conduit à une
dépréciation des actifs Air France-KLM de 450
M€
.
D -
Les autres opérations du périmètre APE
Le CAS PFE prévoyait dans la documentation budgétaire pour 2023 quatre opérations à
hauteur de 302
M€
, notamment pour Orano (126
M€
) et la société pour le logement
intermédiaire (110
M€
). Sur ces quatre opérations, seuls 202
M€
ont été consommés dont
156
M€
pour la société pour le logement intermédiaire, 38
M€
pour les plans de transformation
de l’audiovisuel public et 8
M€
pour l’aéroport de Strasbourg
-Entzheim.
40
Tribunal de l’Union europ
éenne, 20 décembre 2023, affaire T-494/21 Ryanair et Malta Air / Commission
41
Tribunal de l’Union européenne, 7 février 2024, affaire T
-146/22 Ryanair DAC / Commission
COUR DES COMPTES
44
Tableau n° 11 :
opérations du périmètre APE (en
M€
)
Opérations
Prévision
Exécution
LFB SA
Avances en compte courant d’actionnaire
-
290
Société pour le Logement
Intermédiaire
Libérations d’une souscription au capital
110
150
Le Nickel SLN
Versements au titre de tranches de prêt
décidé en 2023
-
60
Imprimerie nationale
Augmentation de capital
-
50
France Télévisions
Augmentation de capital
58
31,4
Radio France
Augmentation de capital
6,5
Aéroport de Strasbourg
Entzheim
Versement au titre de convention
d’avance en compte
courant
8
8
Echo 1
Achat d'une action Exxelia International
0
0*
Orano SA
Compléments de prix
126
-
Total
440
264,4
Source : APE, traitement Cour des comptes. Note
: l’action Exxelia International (3,51
€) est arrondie à zéro.
Annoncé dans la documentation budgétaire, le versement des compléments de prix pour
l’acquisition des titres Orano ne s’est pas matérialisé en 2023. L’État a acquis depuis 2020 des
titres ORANO SA
auprès d’A
reva SA, de Natixis ainsi que de la Caisse des dépôts et
consignations pour un total de 2 421
M€
: comme indiqué dans la précédente note d’exécution
budgétaire, ces opérations ne répondaient pas à un besoin spécifique à la société Orano SA,
mais un moyen pour l’État de fournir un financement à la société
Areva SA alors que les
prêteurs d’Areva ne souhaitaient plus
financer les engagements contentieux avec EDF et la
société
d’énergie finlandaise
TVO. Toutefois, ces 2 421
M€
étaient accompagnés de différents
compléments de prix qui n’ont jamais été versés n
i apurés, laissant ces derniers comme une
potentielle dépense du CAS PFE. Or, 91,6
M€
de ces compléments de prix ont une date limite
de versement au 30 septembre 2024 mais ne sont pas inscrits en dépenses dans le PAP pour
2024 : sauf à considérer que les vendeurs renoncent à ces versements, il convient de rétablir
dans la documentation budgétaire cette information pour l’avenir.
À l’inverse, plusieurs opérations importantes n’étaient pas annoncées. C’est notamment
le cas de
l’avance en compte courant d’acti
onnaire accordée à LFB, pourtant inscrite comme
non confidentielle dans le DPG présenté au CBCM. Alors que le LFB avait bénéficié d’une
augmentation de capital décidée en 2021 de 290
M€
, versée en 2021 et 2022, deux nouvelles
avances en compte courant d’actionnaire ont été accordées par l’État
: le 30 janvier 2023, une
première avance de 150
M€
a été accordée par l’État, suivi d’une
deuxième le 7 juillet 2023
pour 140
M€
. Au total, sept versements ont eu lieu sur le CAS PFE pour un total de 290
M€
.
Ces avances en compte courant d’actionnaire sont nécessaires pour couvrir des besoins de
trésorerie, dans l’attente de l’aboutissement du processus de réaménagement de
la dette et de
l
’augmentation des fonds propres de l’entreprise
débutée en septembre 2022 ; toutefois, ils ont
poursuivi l’augmentation de la dette financière de LFB.
Le CAS voit également transiter un certain nombre d’opérations d’envergure beaucoup
plus faible, qui correspondent notamment à des opérations de protection d’entreprises jugée
s
stratégiques.
DES DÉPENSES AU TITRE DES OPÉRATIONS CONFIDENTIELLES SENSIBLEMENT INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
45
III -
Une mobilisation purement technique du CAS PFE
pour
l’amortissement de la dette
covid
Alors qu’il n’avait
connu aucun mouvement entre 2018 et 2021, le programme 732 a
supporté 6,6
Md€
de dépense en 2023, le montant le plus élevé consommé sur ce programme
depuis sa création en 2007
42
, dans le cadre du montage singulier mis en place en 2022 pour
budgétiser
l’amortissement de la dette
covid. Ces fonds proviennent intégralement du
programme 369 -
Amortissement de la dette de l’État liée à la cov
id-19
, nouvellement créée au
sein de la mission
Engagements financiers de l’État
en LFI pour 2022.
L’article 125 de la loi de finances pour 2003 dispose que la Caisse de la dette publique
(CDP) peut notamment «
acheter les titres émis par l’État, garantis
par lui ou émis par des
établissements ou des entreprises publics, en vue de leur conservation, de de leur annulation
ou de leur cession
»
. Comme pour les précédentes opérations de désendettement de l’État par
le programme 732, c’est donc la CDP qui s’est
vue doter en capital afin de disposer des fonds
nécessaires au rachat de titres de dettes de l’État pour un montant représentatif de
l’amortissement annuel de la dette
covid.
À l’origine, ce programme
732
avait pour objectif, à partir d’une valorisation
efficace des
participations financières de l’État et de l’apport financier résultants de cessions, de contribuer
au désendettement de l’État et de ses établissements publics. Ceci a été constaté lors des
exercices précédents, lorsque des montants ont été affectés aux opérations de désendettement
43
.
En 2022 et 2023, la logique est toute différente puisque les dotations à la CDP ont été financées
intégralement par le budget général, et non par les ressources propres du CAS.
Tableau n° 12 :
couverture des opérations de désendettement par des produits de
cessions (en
M€
)
2007
2008
2014
2015
2017
2018
2022
2023
Produits de cessions et
autres, champ APE
7 725
2 080
1 857
2 637
6 367
1 738
0
4 228
Opérations de
désendettement
3 526
141
1 500
800
100
100
1 885
6 588
Dont État
100
-
1 500
800
-
-
1 885
6 586
Désendettement ramené
aux produits de cessions
45,6 %
6,8 %
80,8 %
30,3 %
1,6 %
5,8 %
-
155,8 %
Cumul désendettement
3 526
3 667
5 167
5 967
6 067
6 167
8 052
14 640
Dont État
100
100
1 600
2 400
2 400
2 400
4 285
10 871
Source : rapports annuels de performance, APE, traitement Cour des comptes
42
En comptabilisant les montants exécutés, le versement de 6 588
M€ représente ainsi 45
% de l’exécution de ce
programme depuis 2006 et la création du CAS. Cette part atteint 57,9 % en y ajoutant le versement de 1 885
M€
de 2022.
43
En 2007, l’ERAP a fait l’objet d’une opération de désendettement à hauteur de 3
386
M€ ainsi que Charbonnage
de France pour 40
M€. En 2008, seul l’ERAP a fait l’objet d’u
ne opération de désendettement par dotation. Enfin,
en 2017 et 2018, le désendettement à hauteur de 200
M€ a fait l’objet d’une dotation au CEA depuis le programme
732.
COUR DES COMPTES
46
En 2023, la dotation à la CDP augmente très sensiblement avec un versement de 6 588
M€
(+ 249 % par rapport à 2022). Les produits issus du champ APE, nuls en 2022, ont fortement
augmenté également, en raison de la reprise de la dotation du FII et de la cession des titres Air-
France KLM. Ils demeurent néanmoins largement inférieurs à l’opération de désendettemen
t,
qui, comme en 2022, a été financée en quasi-totalité par le budget général (6,586
M€
),
via
le
programme 369, créé à cet effet. Le CAS a, par ailleurs, été abondé en 2023 par les retours du
Fonds de fonds de retournement de la CDC, qui sont fléchés vers le désendettement (cf.
supra
).
Cette recette de 1,84
M€
, non anticipée en LFI pour 2023
, a nécessité l’ouverture en fin d’année
de crédits supplémentaires sur le programme 732 via un décret de virement depuis le
programme 731, évitant une ouverture de crédits en loi de finances de fin de gestion
44
. Au total,
les dépenses du programme 732 ont représenté 42
% de l’ensemble des dépenses exécutées sur
le CAS.
Ces opérations de désendettement se distinguent de celles réalisées auparavant par la
CDP. Celle-ci portait en effet avant 2022
les reprises de dette d’organisations spécifiques
(reprise de la dette SNCF transférée à l’État par la CDP) dont elle s’assure du remboursement
par l’État. Dans le cadre de la dette
c
ovid, la CDP n’est qu’un simple outil de traçabil
ité
budgétaire
45
. Aucun cantonnement de la dette covid, qui du reste ne se distingue pas du stock
de la dette de l’État, n’est confié à la CDP,
laquelle, dotée de ressources affectées marginales,
se finance par une dotation en capital forfaitaire, fixée en loi de finances. Le poids désormais
massif
de ces opérations, sans rapport avec l’activité de l’APE,
éloigne le CAS de sa vocation.
Par ailleurs, les prévisions annuelles de désendettement fluctuent : initialement estimés à
5,7
Md€ en 202
4 puis 6,1
Md€ en
2025
46
, les versements sont prévus en LFI pour 2024 à
6,5
Md€ de CP en 202
4 et 8,7
Md€
en 2025. Ces montants correspondent à la réévaluation
ex
ante
du surcroît de recettes fiscales encaissé par rapport à 2020 et affecté au remboursement de
la dette covid,
mais les dotations calculées lors de la préparation des PLF 2022 et 2023 n’ayant
pas été révisées au regard des recettes effectivement constatées, la dotation inscrite sur le P369,
puis transférée au CAS, va inéluctablement perdre toute signification au fur et à mesure du
temps.
•
44
Décret n° 2023-1060 du 20 novembre 2023 portant virement de crédits.
45
Les titres émis par l’AFT n’ont pas différencié les besoins covid ou habituels du budget de l’État.
46
Programme annuel de performance 2023 du programme 369.
Chapitre III
Les points d’attention pour l’avenir
Dans son rapport de février 2022 sur
«
La gestion des participations financières de l’État
durant la crise sanitaire »
, la Cour des comptes soulignait que les processus de décision de
l’État actionnaire au sens large (c’est
-à-
dire pilotés par l’APE, Bpifrance et la CDC)
restaient
« trop souvent opaques et manquaient encore de coordination »
. La Cour préconisait de mettre
à jour la doctrine d’intervention en capital dans les entrepri
ses à participation publique pour
tenir compte du contexte postérieur à la crise sanitaire, en précisant les motifs de l’intervention
publique, en définissant les ressources financières mobilisables, et en veillant à bien articuler
les stratégies actionnar
iales des différents pôles de l’actionnariat public. Ce travail n’a pas
encore été mené à ce jour.
Le CAS constitue le véhicule budgétaire qui permet de retracer les opérations de nature
patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l
’
État. Il a été conçu comme un
outil globalement autofinancé par les recettes de cessions issues de son portefeuille, ce qu’il
n’est plus depuis 2020. Le fonctionnement de ce véhicule apparait aujourd’hui mal adapté pour
gérer et retracer l’usage des crédits
budgétaires qui lui sont alloués. Par ailleurs, les difficultés
de financement que rencontre actuellement le CAS sont, en partie, liées aux décisions qui ont
été prises par l’État actionnaire
; le modèle économique du CAS PFE doit donc être revu pour
les années à venir
en lien avec la stratégie de financement de l’État
-actionnaire.
I -
Une gestion moins embrouillée mais un outil éloigné de sa
vocation initiale
Dans son rapport sur l’État actionnaire de février 2022, la Cour soulignait combien les
règles applicables au CAS PFE limitai
ent ses marges de manœuvre pour conduire ses opérations
patrimoniales et créai
ent une rigidité dans l’utilisation des ressources disponibles. Parce qu’il
dissocie les opérations en capital (gérées par l’APE) et les dividendes (alime
ntant le budget
général), le cadre budgétaire est inadapté à l’activité de gestion d’un portefeuille de
participations. Il ne favorise ni une gestion dynamique du portefeuille, qui supposerait une
souplesse accrue dans l’utilisation des produits issus des
participations, ni une contribution
significative au désendettement de l’État.
Depuis plusieurs années, l’abondement très majoritairement budgétaire du CAS est venu
mettre à l’épreuve la robustesse de l’instrument lui
-
même, qui n’apparait pas en mesure de
servir son objectif initial qui était de retracer la politique patrimoniale de l’État.
La moindre
COUR DES COMPTES
48
dépendance à ces financements budgétaires en 2023 découle de facteurs conjoncturels et ne
remet pas en cause ce constat.
A -
De moindres mouvements en cours d’an
née et des reports en
réduction mais toujours peu lisibles
L’année 2022 avait été marquée par d’importants mouvements en cours d’année avec
notamment l’ouverture massive de crédits en LFR
.
En 2023, les mouvements en cours d’année
sur le CAS ont été très limités : seul un décret de virement est intervenu pour un montant très
faible. Ces moindres mouvements s’expliquent avant tout par la sortie de la crise sanitaire et
l’achèvement en 2023 de
l’opération liée à EDF, qui se sont traduits
par la suppression du
programme 358.
L’année 2023 voit également les reports diminuer
mais leur lisibilité demeure limitée.
Aucun report de crédits en provenance des différents programmes abondant le CAS n’a
finalement bénéficié à ce dernier. Le seul report prévu par la LFI pour 2023 était celui des
crédits disponibles sur le programme 367, qui n’ont pas été versés en exécution. Néanmoins,
après plusieurs années d’abondements importants, le solde comptable du CA
S cumule des
reports d’année en année. D’une part, si les
4,1
Md€ crédits disponibles fin 2022 du programme
367 n’ont pas abondé le CAS, seuls 2,1 Md€ ont été annulés
et les 2
Md€ restants
ont été
reportés en 2024 alors que le PLF pour 2024 indiquait ainsi que 1,65
Md€ pourraient être
sollicités à ce titre en fonction des besoins liés aux opérations confidentielles du périmètre APE.
D’autre part, la sous
-consommation des reliquats du programme 358 fléchés vers des fonds
sectoriels impliquera également un suivi postérieur à la clôture de ce programme. 80
M€ sont
inscrits à ce titre dans la LFI pour 2024 contre 197
M€
de crédits fléchés vers ces opérations.
La budgétisation dans la LFI pour 2024 prend en compte, pour la première fois, le report
en 2024
du solde comptable à la fin de l’année 2023. Le CAS bénéficie ainsi en 2024 d’un
arrêté de report sur le programme 731 en dépense de 4,4
Md€, correspondant au solde
comptable à la fin de l’année 2023
47
. Cette évolution a permis de limiter les ouvertures de
crédits sur le programme 367 (3,4
Md€ contre 10,5
Md€ dans la LFI pour 2023).
Le solde
pourrait ainsi être mobilisé pour le financement d’opérations patrimoniale dans le périmètre de
l’APE.
Néanmoins, les décalages persistants
d’opérations
, qui portent atteinte au principe
d’annualité,
nuisent à la lisibilité du compte et contribuent à maintenir son solde à un niveau
élevé
, dès lors qu’il n’est plus composé uniquement de revenus de cessions mais également de
reliquats budgétaires divers parfois fléchés vers des fonds encore actifs.
B -
Un objet
qui s’éloigne
de sa vocation initiale
La part des dépenses relevant du périmètre de l’APE est en recul. Alors que les dépenses
relevaient depuis 2019 majoritairement du périmètre APE, en 2023 les dépenses hors périmètre
représentent l’essentiel (57
,5
%) des opérations du CAS. Cette évolution s’explique par la
hausse des dépenses liées à la dette covid et par le niveau élevé des versements au titre des PIA
et de France 2030. Il convient néanmoins de relever que sur période
longue, l’évolution de la
47
Arrêté du 7 mars 2024 portant report de crédits.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
49
part des dépenses hors périmètre APE est marquée par une grande volatilité avec des pics
parfois très importants. Cette chronique erratique
découle des variations de la stratégie de l’État
-
actionnaire. L
’APE estime à l’inverse
que le CAS demeure fidèle à sa mission qui consiste à
conduire des opérations patrimoniales
48
. Cette tendance interroge néanmoins sur la capacité du
compte à remplir sa vocation initiale de véhicule de financement des participations de l’État.
Elle crée éga
lement une confusion des responsabilités, l’APE, responsable de programme,
n’étant à l’origine que d’une part minoritaire des dépenses.
Au total sur les dix derniers
exercices budgétaires, les dépenses hors périmètre APE ont atteint, en cumulé, 34
Md€ cont
re
40
Md€ pour celles du périmètre APE, soit 46
% des dépenses totales du CAS.
Graphique n° 8 :
évolution des dépenses du CAS par périmètre depuis 2014
Source : rapports annuels de performance et APE pour 2023, traitement Cour des comptes
De surcroît, le CAS PFE est un véhicule budgétaire qui ne permet pas de retracer la
stratégie d’ensemble de l’État actionnaire puisque ni la CDC ni Bpifrance, gestionnaires de
nombreux fonds d’investissement dotés par l’État, n’y voient leurs opérations retracées.
À défaut de retracer globalement cette stratégie, les dépenses transitant par le CAS PFE
pourraient être plus lisibles et la gouvernance budgétaire associée être mise en cohérence avec
la réalité de la gestion. Actuellement, le commissaire général de l’APE est responsable de t
outes
les dépenses financées par le CAS PFE alors que le programme 731 supporte des dépenses très
diverses. Il est également responsable du programme 367, dont il est pourtant le bénéficiaire
des crédits en recettes sur le CAS. Si plusieurs scénarios sont
envisageables, la mise à l’étude
d’une évolution de l’outil budgétaire utilisé par l’APE pour ses interventions en capital afin
d’améliorer sa lisibilité et son utilité
est indispensable, comme le recommande la Cour dans le
cadre de ses travaux sur l’APE
.
48
Notamment sur le fondement de l’article 48 de
la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
764
1420
921
8563
1275
578
8656
2830
8227
6622
6522
2000
3084
100
2716
544
3045
2705
4134
8952
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses APE
Dépenses hors APE
Part des dépenses hors APE
COUR DES COMPTES
50
Cette réflexion permettrait à la fois de responsabiliser le commissaire des participations
de l’État sur son périmètre d’opérations et de clarifier les responsabilités des autres acteurs sur
leurs dépenses financées par abondements du budget général. Elle pourrait également être
complétée par une réflexion sur les recettes du CAS PFE, notamment l’intégration en recettes
des dividendes reçus par l’État (
2 236
M€
en numéraire et 107
M€
en titres du groupe La Poste
en 2023).
II -
Une nomenclature par action ne respectant pas les
obligations de la LOLF
Le programme 731 comporte cinq actions principales correspondant aux différents outils
d’intervention du CAS
, dont certaines peuvent être inactives selon les années :
-
L’action 01 qui couvre les augmentations de capita
l ou les dotations en fonds propres au
sein des entités contrôlées par l’État
;
-
L’action 0
3
correspondant aux achats de titres ou d’actions
49
;
-
L’action 04 qui couvre les autres investissements patrimoniaux ne pouvant être rattachés à
une des participatio
ns financières de l’État
;
-
L’action 05 qui correspond aux prestations de services (commissions bancaires, frais
juridiques) ;
-
L’action 06 qui couvre les versements au profit du mécanisme européen de stabilité.
Cette structuration, qui reflète le
s types d’
i
nterventions patrimoniales de l’État, apparaît
inopérante et peu éclairante pour la programmation et le suivi des opérations du CAS. En
premier lieu, les opérations confidentielles sont rattachées dans la programmation initiale à
l’action 01, qu’elles soient finalement réalisées en fonds propres ou en achats d’actions.
Des
écarts significatifs surviennent
en cas de rachats importants d’actions
, comme en 2023 dans le
cadre de l’opération EDF
. La sous-
exécution de l’action 01
, quasi-systématique depuis 2018,
est particulièrement marquée en 2023, avec 888
M€ de dépenses exécutées contre
10 331
M€
prévues en LFI, soit une sous-exécution de plus de 91 %.
49
L’action 2 du programme 731, qui couvrait le désendettement, a été supprimée avec la création du programme
732 dédié à ces opérations.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
51
Graphique n° 9 :
p
rogrammation et exécution de l’action 01 du
programme 731
Source : rapports annuels de performance et Chorus pour 2023, traitement Cour des comptes
A l’inverse, l’action 0
3 est sur-exécutée. Seules 126
M€ de dépenses étaient prévues
en
2023
au titre des achats de titres ou d’actions (action 0
3), or ces dépenses ont finalement
représenté 6
Md€
, du fait
notamment de l’opération EDF.
La sur-exécution était également
élevée en 2021 et en 2022 (+1,78
Md€ et +3,8
Md€).
La programmation par actions des opérations liées aux PIA et à France 2030 est
également inopérante : alors que la LFI pour 2023 avait positi
onné l’ensemble des dotations en
fonds propres au titre des PIA sur l’action 01, elles ont finalement été exécutées sur l’action
04.
Enfin
, alors qu’une part significative et croissante des dépenses du CAS sont opérées en dehors
du périmètre de l’APE, la s
tructure par actions du programme 731 ne permet pas cette
distinction.
Si la définition des actions a une valeur indicative et relève des choix du responsable de
programme, la nomenclature du programme 731 entrave la lisibilité du compte et la bonne
information du Parlement, déjà limitées par la nature des opérations du CAS.
Il convient ainsi de revoir et simplifier la nomenclature par actions du programme 731.
Le nombre d’actions pourrait être réduit en distinguant les opérations du périmètre APE, les
opérations confidentielles de ce périmètre et enfin les autres interventions. Cette nomenclature
conserverait la possibilité de garder confidentielles certaines opérations évoquées dans le projet
annuel de performance en séparant la politique patrimoniale de
l’APE dans une action, d’autres
actions retraçant les opérations menées soit au titre des banques multilatérales de
développement,
soit au titre des programmes d’investissement hors APE qui n’ont jamais été à
ce jour présentés comme confidentiels dans la documentation budgétaire.
Une autre option consisterait, sur le modèle de la plupart des programmes du budget
général, à définir les actions en fonction de l’objectif poursuivi par les dépenses plutôt que selon
le type de financement.
Ces évolutions n’auraient pas d’impact sur la confidentialité requise par
une partie des opérations relevant du champ
de l’APE
, la nature des financements prévus
(interventions en capital ou achats d’actions) n’étant pas
nécessairement précisée.
6390
3900
7790
9970
14161
5175
10331
7970
2761
705
9912
3021
3388
888
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Programmation initiale
Exécution
Taux d'exécution action 01 du P731
COUR DES COMPTES
52
III -
Un suivi de la performance enrichi mais toujours
perfectible
A -
Des indicateurs de performance historiques encore peu adaptés
Les documents budgétaires annexés aux lois financières
sont peu diserts sur l’allocation
des crédits (
v. supra
), au regard des montants en jeu. En 2023, le projet annuel de performance
annexé au PLF pour 2023 faisait 47 pages pour 17
Md€
et celui annexé au PLF pour 2024 faisait
52 pages pour 9,8
Md€. Ceci s’explique notamment
pour des raisons de confidentialité.
Le volet performance de la documentation budgé
taire revêt une importance d’autant plus
grande, tant pour l’information de la représentation nationale que pour celle des citoyens.
Le programme 731, qui représente l’essentiel des dépenses du CAS
était doté de deux
objectifs eux-mêmes déclinés respectivement en trois et deux indicateurs lors du vote du projet
de loi de finances pour 2023.
Le premier objectif est de veiller à
l’augmentation de la valeur des participations
financières de l’État
, les trois indicateurs y afférant étant la rentabilité opérationnelle des
capitaux employés (ROCE), le suivi et la maîtrise de l’endettement et le taux de rendement de
l’actionnaire. Le
deuxième
objectif est d’assurer le
succès des opérations de cessions des
participations financières de l’État
. Non pertinent actuelle
ment du fait de l’absence de cessions
depuis 2020, il est assorti des deux indicateurs « Écart entre les recettes de cessions et la valeur
boursière des participations cédées » et « Taux des commissions versées par l'État à ses
conseils ».
Depuis le projet de loi de finances pour 2024, un nouvel objectif consistant à assurer la
performance des entreprises du périmètre APE en matière de responsabilité sociale et
environnementale est doté de deux nouveaux indicateurs : « Entreprises réalisant un bilan gaz
à effet de serre complet » et « Entreprises ayant au moins 25 % de femmes dans les instances
dirigeantes »
Pour la troisième année consécutive, aucun indicateur des deux premiers
objectifs n’a fait
l’objet d’un suivi. Si la réalisation au titre de l’année 202
2 est fournie lors du vote du projet de
loi de finances pour 2024, cette information reste indisponible dans le RAP annexé au projet de
loi de règlement pour 2022. Aucune cible ni prévision pour 2023
n’ont été déterminées
lors du
vote de la loi de finances, ou actualisées lors de la consolidation des PAP dans la procédure
budgétaire en cours d’année
. Comme en 2022 et en 2023
, les administrations n’apportent
aucune justification valable à l’absence d’amélioration de ces indicateurs, de la fixation
d’objectif
s et de suivi des cibles.
D’autre part, si des indicateurs agrégés sont peu pertinents, des indicateurs en variation
(amélioration du ROCE plutôt que ROCE par exemple ; ou réduction du volume de dette plutôt
que montant de dette en valeur absolue) peuvent permettre de suivre des tendances de
portefeuille. Il en va de même pour le chiffre d’affaires ou l’EBITDA.
Quant au programme 732, celui-
ci est doté d’un unique
objectif de performance
« Contribuer au désendettement de l
’
État et d
’
administrations publiques (APU) » décliné en
deux indicateurs, la réduction de la dette des entités entrant dans le périmètre des
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
53
administrations publiques d’une part et
la part des ressources consacrées au désendettement de
l
’État et d'administrations publiques d’autre part.
Ces indicateurs ne pouvaient être remplis en
2019 et 2020,
reflétant là encore le caractère quasiment symbolique du programme 732 jusqu’à
aujourd’hui
.
L
’utilisation du programme 732 abondé par le programme 369 pour l’amortissement
de
la dette covid change l
’optique de ce programme.
Son utilisation pour des montants significatifs
pendant une vingtaine d’années nécessiterait la mise en place d’objectifs et d’indicateurs
appropriés. À ce stade, les indicateurs proposés ne donnent pas une vision pluriannuelle du
remboursement de la dette covid mais présentent seulement à un instant donné les montants de
réduction de la dette de l’État d’une part,
et la part des recettes du compte affectée au
désendettement par rapport à la part affectée au réinvestissement
d’autr
e part. Ce dernier
indicateur n’aurait de sens que si le CAS contribuait de nouveau sur ses ressources propres ou
son solde au désendettement de l’État, ce que la Cour recommande.
Enfin, comme il a été indiqué, le CAS est abondé en recettes par le programme 367
« Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021
sur le compte d’affectation
spéciale Participations financières de l’État ».
I
l convient de rappeler que les notes d’exécution
budgétaires de la mission
Économie
soulignent l’absence d’un tel suivi dans le cas du
programme 367.
B -
Une montée en puissance des sujets extra-financiers encore mal
appréhendée par la documentation budgétaire
La montée en puissance des sujets liés à la performance extra-financière est une donnée
structurante de la vie des grandes entreprises
. Alors que l’APE s’est dotée d’une charte
de
responsabilité sociale, sociétale et environnementale en 2021, les deux nouveaux indicateurs
relatifs à ces thèmes
se sont bien dotés d’une cible pour 2024 ai
nsi que pour le triennal à venir.
Ces indicateurs sont cohérents avec l’objectif visé d’appliquer la charte RSE de l’APE,
répondant à l’efficacité socio
-
économique du portefeuille de l’APE.
Ces indicateurs ne couvrent à ce jour que 51 entreprises parmi les 85 suivie
s par l’APE.
Celle-ci
exclut du calcul de son indicateur certaines sociétés dans lesquelles elle n’exerce pas
de droit en gouvernance (SNCM
), des véhicules d’investissement ou des sociétés en extinction
(FSI Equation).
Toutefois, en matière de suivi de la féminisation des instances de gouvernance, le
périmètre des entreprises suivies est différent de celui de son rapport annuel : dans celui-ci,
l’APE recense la proportion de femmes au sein des conseils d’administration ou de surveillance
des entreprises cotées ou non cotées, soit 65 entreprises pour lesquelles il est précisé la norme
applicable (code de commerce, loi relative à la liberté de communication, loi relative à la
démocratisation du secteur public)
50
. Par exemple, le rapport annuel présente les informations
relatives à la parité pour Dexia ou Areva, contrairement au PAP.
Par ailleurs, le choix de l’indicateur
du PAP en matière de participation des femmes dans
les instances dirigeantes interroge
puisqu’il
présente
le nombre d’e
ntreprises ayant au moins
50
Annexe 7 du rapport APE.
COUR DES COMPTES
54
25 % de femmes dans ces instances. Cet indicateur est peu ambitieux, alors que la loi du
24 décembre 2021 visant à accélérer l
’
égalité économique et professionnelle vise un objectif de
30 % en 2026 et de 40 % en 2029 de femmes au sein des instances dirigeantes mais également
au sein des cadres dirigeants.
Enfin, l’APE publie depuis 2023 un indicateur intitulé «
Niveau d’actionnariat salarié
dans les entreprises cotées du portefeuille APE
» qui ne fait l’objet pas toutefois d’un sui
vi au
sein des programmes et rapports annuels de performance.
Dès lors, la discordance entre les indicateurs annuels présentés dans le rapport de l’APE
et dans le rapport annuel de performance du CAS PFE est injustifiée. Par ailleurs, l’approche
RSE de l’État actionnaire apparaît sommaire alors que le
reporting
extra-financier est amené à
se développer avec les obligations demandées par la directive CSRD2, fondée sur les standards
européens de
reporting
extra-financiers.
S’agissant
d
es performances des fonds dans lesquels l’État a investi, il est utile de rappeler
que les sociétés de gestion sont soumises à une transparence importante vis-à-vis de leurs
investisseurs. L’État est donc en droit de fixer des objectifs aux entreprises à qui il confie des
fonds
, d’autant plus que ces objectifs
augmentent dans le secteur financier et deviennent des
éléments discriminants entre fonds. C’est l’objet des conventions de gestion, entre l’État et
Bpifrance, la CDC, où des indicateurs de performance extra-financiers en matière de
responsabilité sociale, sociétale et environnementale peuvent être introduits. Le PAP doit
pouvoir faire état des performances de la politique patrimoniale de l’État, qu’elle soit
actionnariale ou relève d’investissement financiers.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
55
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation réitérée) : limiter au strict nécessaire et aux niveaux pouvant être
justifiés par des besoins étayés le montant des reports des crédits des programmes
alimentant le CAS (direction du budget, agence des participations de l’État)
;
2.
(Recommandation reformulée) : revoir et simplifier la nomenclature par actions du
programme 731 pour la définir en fonction de l’objet des dépenses et non selon le type de
financement
(direction du budget, agence des participations de l’État)
;
3.
(Recommandation reformulée) : introduire des indicateurs sur la gestion de fonds au sein
des indicateurs de performance du programme 731 (direction du budget, agence des
participations de l’État).
Annexes
Annexe n° 1
: Titre de l’ann
exe
..............................................................................................................
58
COUR DES COMPTES
58
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
L’État actionnaire
, janvier 2017.
-
Le Programme d’investissement d’avenir, un acquis à consolider, un rôle spécifique à
mieux définir
, octobre 2021.
-
La gestion des participations financières de l’État durant la crise sanitaire
, février 2022.
-
Les activités d’investissement de Bpifrance
, mars 2023.
ANNEXES
59
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
Affecter
au
remboursement de
la dette la totalité
des
retours
sur
investissements du
PIA, à travers le
programme
732
(DB, APE, SGPI).
La
direction
du
budget
estime
cette
recommandation partiellement mise en œuvre,
au titre du reversement de 1,8
M€
du fonds de
fonds de retournement. Elle estime que les
retours financiers abondés sur crédits du budget
général, notamment les fonds PIA, puissent
remonter au budget général sous forme de
recettes non fiscales.
L’APE considère que
l’ensemble des recettes,
hors abondement du budget général, sont
affectés au CAS PFE sans distinction entre les
deux programmes 731 et 732. Ce principe
s’applique
également
aux
retours
sur
investissement. Dans le cadre des conventions
PIA, certaines conventions précisent que ces
produits
sont
reversés
à
des
fins
de
désendettement via le programme 732.
Un reversement de 1,8
M€
est intervenu
sur le CAS PFE et a donné lieu à une
dépense de désendettement. Toutefois,
aucune nouvelle convention de l’APE ne
prévoit ce fléchage recommandé par la
Cour.
Au regard du solde accumulé et de
l’introduction du
programme 369, il est
nécessaire d’avoir une réflexion plus
globale sur la contribution du CAS au
désendettement
de l’État
. Aussi la
recommandation est-elle remplacée par
deux recommandations pour 2024 et à
moyen terme.
Non mise en
œuvre
Recommandation
reformulée
2
Limiter au strict
nécessaire et aux
niveaux
pouvant
être justifiés par
des besoins étayés
le
montant
des
reports des crédits
des
programmes
alimentant le CAS
(DB, APE).
La
direction
du
budget
estime
la
recommandation mise en œuvre, puisque les
arrêtés de report de 2022 sur 2023 ont permis
d’annuler 2,1
Md€
sur les 4,1
Md€
de crédits
ouverts à report.
L’APE indique que l’élaboration du PLF pour
2024 a comptabilité le report du solde dans la
budgétisation des opérations anticipée en 2024,
limitant ainsi les demandes d’ouverture de
crédits budgétaires en PLF pour 2024.
Le programme 367 bénéficie encore
d’
un report de 2
Md€
en 2024, dont
150
M€
sont fléchés au fonds de fonds
agro-alimentaire pour 2024, 1 652
M€
pour des opérations confidentielles et le
reliquat pouvant servir aux banques
multilatérales de développement. Même
si ces reports diminuent, ils restent
élevés et devraient être justifiés par des
besoins étayés et non confidentiels.
La recommandation est reconduite pour
l’année 202
3.
Mise en œuvre
partielle
Recommandation
réitérée
3
Réserver
le
programme
731
aux
opérations
relatives
au
périmètre
de
l’APE et, le cas
échéant, créer des
programmes
spécifiques
pour
les opérations hors
périmètre
de
l’APE (DB, APE).
La
direction
du
budget
indique
que
la
recommandation n’a pas été mise en œuvre.
L’APE indique que c
ette recommandation, qui
supposerait une évolution de la maquette
budgétaire, n’a pas été mise en œuvre à ce stade.
Dans le cadre de ses travaux en cours, la
Cour recommande une réflexion sur
l’évolution de l’outil budgétaire utilisé
par l’APE, en envisageant différents
scénarios pour le programme 731 et le
CAS dans son ensemble. Dans ce
contexte, la recommandation n’est donc
pas reconduite pour 2024.
Non mise en
œuvre
Recommandation
reformulée
4
Revoir
les
indicateurs
de
performance
du
programme 731 et
les compléter par
des indicateurs sur
la gestion de fonds
(APE, DB)
La
direction
du
budget
estime
la
recommandation partiellement mise en œuvre
:
si des indicateurs relatifs à la RSE ont été créés
en PAP pour le PLF pour 2024, d’éventuels
indicateurs relatifs à la gestion des f
onds n’ont
pas été mis en place. Elle souligne que ceux-ci
seraient pertinents, mais présenteraient une
limite car le responsable du programme, l’APE,
n’est pas directement responsable de la gestion
des fonds financés par le CAS, souvent
externalisée à Bpifrance.
De
nouveaux
indicateurs
de
performance
extra-financiers
ont
intégrés la documentation budgétaire à
partir du PLF pour 2024. Toutefois,
ceux-ci demeurent insuffisants et ne sont
pas coordonnés avec les indicateurs du
rapport État actionnaire.
Par ailleurs, aucun indicateur sur la
gestion de fonds n’a été mis en œuvre.
Or
ceux-ci
seraient
pertinents
et
pourraient
être
précisés
dans
les
Mise en œuvre
partielle
Recommandation
reformulée
COUR DES COMPTES
60
L’APE
indique que le PLF pour 2024 intègre
pour la première fois des indicateurs de
performance
extra-financiers,
pour
le
programme 731.
conventions de gestion entre l’État et
Bpifrance.
Dès lors la recommandation est réitérée
pour 2023.