FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Budget annexe « Contrôle et exploitation
aériens »
Avril 2024
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
15
III - UN RÉSULTAT COMPTABLE EN FORTE HAUSSE
...............................................................
17
IV - UNE ÉVOLUTION SENSIBLE DES DÉPENSES PAR TITRE
.................................................
18
V - UN NIVEAU DE TRÉSORERIE QUI RENDAIT
LE RECOURS À L’EMPRU
NT NON
NÉCESSAIRE
..................................................................................................................................
21
VI - LE BUDGET VERT
ET L’INCIDENCE DES D
ÉPENSES DU BUDGET ANNEXE SUR
L’ENVIRONNEMENT
...........................................................................................................................
22
VII - LE PLAN DE RELANCE ET LE PLAN FRANCE 2030
...........................................................
24
CHAPITRE II
L’ÉQUIL
IBRE DU BUDGET ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES
ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
.......................................................................
25
I - DES RECETTES TOUJOURS EN HAUSSE
...................................................................................
25
A - Des encaissements de redevances qui atteignent un pic historique
......................................................
27
B -
Le tarif de l’aviation civile
...................................................................................................................
29
C - Les autres produits : la question du tarif de solidarité
..........................................................................
30
II - DES DÉPENSES DOMINÉES PAR LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE
FONCTIONNEMENT
.............................................................................................................................
31
A - Une progression des dépenses de personnel malgré la sous-
exécution accrue du plafond d’emplois
. 31
B -
Des progrès à confirmer dans la programmation et l’exécution des dépenses de titre 3 et 5
...............
33
C -
Des dépenses d’intervention très réduites
............................................................................................
38
III - UNE TRAJECTOIRE DE DÉSENDETTEMENT À ACCÉLÉRER
..........................................
38
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT À LA POLITIQUE
DU
TRANSPORT AÉRIEN
............................................................................................................
42
I -
L’ÉVOLUTION DE L
A DÉPENSE TOTALE DE
L’ÉTAT CONSACRÉE
À LA POLITIQUE DE TRANSPORT AÉRIEN
.............................................................................
42
II - LES OPÉRATEURS
: L’ENAC
.......................................................................................................
44
A -
L’évolution des subventions reçues par l’ENAC
.................................................................................
45
B -
Un plafond d’emplois en diminution et en moindre sous
-exécution
....................................................
45
III - DES PROGRÈS ENCORE POSSIBLES CONCERNANT LA QUALITÉ DE GESTION
......
47
A - La régularisation du fonds de gestion ATC
.........................................................................................
47
B - Le rattachement et la consommation des fonds de concours
................................................................
47
C - Des charges et des restes à payer importants
.......................................................................................
49
D - Une programmation qui reste perfectible
.............................................................................................
50
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE IV DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À REDÉFINIR POUR
MIEUX REFLÉTER L’ACTION DE L’ADMINISTRAT
ION
.............................................
53
I - UN NOUVEAU SUIVI
DE L’ENDETTEMENT DU
BUDGET ANNEXE
...................................
53
II - DES OBJECTIFS D
E PERFORMANCE QUI N’
APPARAISSENT
QUE PARTIELLEMENT ATTEINTS
............................................................................................
54
III - DES INDICATEURS QUI NE REFLÈTENT Q
U’IMPARFAITEMENT
LES OBJECTIFS OPÉRATIONNELS DU BACEA
...................................................................
56
ANNEXES
..................................................................................................................................
59
Synthèse
Le budget annexe
Contrôle et exploitation aérien
porte les recettes affectées et les
dépenses de la direction générale de l’aviation civile. L’exercice 2023 marque une inversion de
courbes remarquable pour la direction, avec deux faits notables :
-
d’une part, le trafic aérien confirme
son rétablissement, avec un niveau de trafic qui dépasse
légèrement la prévision (basée sur un retour à 97
% du niveau de l’année de référence,
2019), entraînant un niveau de redevances historique pour le budget annexe, à 2
351 M€
;
-
d’autre part, après la
période d’endettement massif qu’elle a connue en 2020
-2021 à la suite
de la crise sanitaire et de l’effondrement du trafic, et compte tenu de ce desserrement de la
contrainte budgétaire, la direction a pu entamer sa trajectoire de désendettement, avec un
remboursement d’emprunt qui s’élève, cette année, à 317,2
M€, portant l’encours
d’emprunt, au 31 décembre 2023, à 2
392 M€.
Un nouveau cycle s’ouvre donc pour la DGAC, la période difficile issue de la crise
sanitaire semblant désormais dépassée.
La Cour re
lève avec satisfaction que la direction œuvre dans le sens de plusieurs des
recommandations qu’elle a émises au cours des exercices précédents. C’est ainsi que des efforts
continuent d’être faits pour améliorer l’exécution en titre 3 et en titre 5, et surm
onter les
pratiques de « fongibilité » de titre 5 en titre 3 critiquées les années passées. La recommandation
relative à la signature d’une convention avec la Caisse des dépôts pour la gestion du fonds
d’allocation temporaire complémentaire destiné aux ing
énieurs du contrôle de la navigation
aérienne a été mise en œuvre.
Ces évolutions positives ne doivent pas occulter les défis et les pistes de progrès qui
continuent de se présenter à la direction. La Cour relève que le nouveau protocole social n’a
pas pu être négocié en 2023. La dépense de crédits de personnel continue ainsi de progresser
en valeur absolue, sans que la direction ait fait aboutir tous ses projets en matière de ressources
humaines. Les efforts entrepris pour mieux piloter l’investissement ac
hoppent encore de façon
notable et certains projets emblématiques enregistrent des écarts significatifs en prévision et en
exécution. Enfin, pour le deuxième exercice consécutif, la direction fait le choix de recourir à
l’emprunt, certes très en
-
deçà de l’
autorisation initiale demandée, mais alors même que le retour
à une situation nettement favorable devrait la conduire à renoncer à cette facilité. Dans le
contexte de fort rebond du trafic aérien civil, la Cour encourage la direction à se donner une
trajec
toire de désendettement plus volontariste et à se mettre en capacité d’accroître la
performance du service, pour répondre pleinement aux défis économiques et environnementaux
du secteur.
Récapitulatif des recommandations
1.
Définir les modalités d’évaluation du coût et des gains de productivité attendus du prochain
protocole social et en rendre compte par la suite dans les documents budgétaires
(recommandation réitérée)
(DGAC, DB, 2024)
.
2.
Rendre la présentation budgétaire des titres 3 et 5 du budget annexe conforme aux règles
comptables (recommandation réitérée)
(DGAC, DB, 2024)
.
3.
Accélérer la trajectoire de désendettement du budget annexe, de façon à ramener plus
rapidement la dette en deçà de son niveau de 2019
(DGAC, DB, 2024)
.
4.
Affiner l’exercice de programmation des crédits en tenant davantage compte des reports et
des fonds de concours (recommandation réitérée)
(DGAC, DB, 2024)
.
5. Compléter et adapter les indicateurs de performance du budget annexe afin de mieux refléter
les priorités de la DGAC en matière d‘investissements et de ressources humaines
(DGAC,
2024)
.
Introduction
Le budget annexe
Contrôle et exploitation aériens
(BACEA) retrace les moyens mis à la
disposition de la direction générale de l’aviation civile
(DGAC) pour réaliser les missions de
navigation, de contrôle, de réglementation, de délivrance d’autorisations et d’agréments
, qui lui
incombent dans le domaine du transport aérien civil
, ainsi qu’en matière de formation, mission
assurée par
l’École nationale de l’aviation
civile (ENAC), unique opérateur de la mission.
Ces missions sont portées par le programme 612
Navigation aérienne
, le programme 613
Soutien aux prestations de l’aviation civile
, qui est le programme support de la direction, et le
programme 614
Transports aériens, surveillance et certification
, qui reçoit les moyens
consacrés à la politique de sécurité et sûreté.
L’architecture du budget annexe a été modifiée entre 2022 et 2023
. Le programme 613 a
vu son nombre d’UO modifié pour tenir compte de la finalisation de la réforme de mutualisation
des fonctions support de la direction : huit secrétariats interrégionaux (SIR) avaient été créés en
2022,
deux nouveaux SIR l’ont été en 202
3, en Antilles-
Guyane et dans l’océan Indien. Les
maquettes des programmes 612 et 614 ont évolué du fait notamment de la création de nouvelles
UO dédiées à l’entraînement aérien dans le SIR sud
-ouest. Au total, le BACEA est constitué de
102 UO en 2023 contre 95 en 2022.
Par ailleurs en 2023, en application de l
’article 9 de la loi n°
2018-32 du 22 janvier 2018
de programmation des finances publiques, le remboursement du capital des emprunts du budget
annexe a été retiré du périmètre budgétaire de la DGAC
1
,
s’align
ant ainsi sur ce qui est pratiqué
pour le budget général.
S’il
reste supporté intégralement par la DGAC, le remboursement du
capital n’est plus comptabilisé comme une dépense mais comme
un mouvement de trésorerie.
Ce changement de périmètre engendre donc une forte diminution des crédits du titre 5 entre
2022 et 2023 (-65%), l
e remboursement du capital de l’emprunt s’
étant
élevé à 317 M€
cette
année.
Dans la continuité de l’exercice 2022, le transport aérien affiche une activité en nette
reprise aprè
s la crise sanitaire, dont le niveau de trafic au cours de l’année 2023 se rapproche
du niveau de référence pré-crise de 2019. La normalisation progressive de cette activité a pour
effet, par rapport à l’année 2022, de rapprocher les niveaux d’exécution de
s recettes et des
dépenses par rapport aux niveaux prévisionnels de la loi de finances initiale.
Le niveau des recettes exécutées, de 2
401 M€ en 2023, dépasse désormais leur niveau
d’avant crise, alors que celles
-ci représentaient 2
232 M€ en 2019. En co
nséquence, le budget
annexe a, conformément à son objectif initial pour 2023, effectivement entamé sa trajectoire de
désendettement (cf.
infra
), même si celle-ci aurait pu être plus prononcée.
1
Les charges financières restent en revanche inscrites sur le programme 613.
COUR DES COMPTES
10
Au niveau des dépenses, les crédits consommés pour la mission du budget annexe se sont
élevés à 2
105 M€ en CP, en légère sous
-exécution par rapport au niveau prévisionnel de 2 122
M€ ouverts en LFI.
Les dépenses de personnel représentent près de 60% des dépenses du
BACEA. En 2023, celles-ci sont à nouveau sous-exécutées (10 215 ETPT en 2023, soit une
sous-
exécution de 206 ETPT contre 162 en 2022), bien que le plafond d’emplois en LFI soit le
plus faible sur la période examinée.
Le présent rapport analyse l’exécution budgétaire de l’exercice 2023 du b
udget annexe en
quatre parties : après l’exposé de l’exécution budgétaire
du BACEA, de la programmation à la
clôture de l’exercice,
est proposée une analyse des recettes et des principales dépenses du budget
annexe, de celles du secteur aérien de son ensemble, et enfin de la qualité de la gestion à travers
l’évaluation de sa performance par le biais des indicateurs du budget annexe
.
Au titre de la gestion de l’exercice 2023 du budget annexe, la Cour formule
5
recommandations.
Graphique n° 1 :
dépenses 2023 par programme (
CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
49,1
608,4
1 447,7
2 105,2
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
P 614
P 612
P 613
Total mission
INTRODUCTION
11
Graphique n° 2 :
é
volution des dépenses du budget annexe en AE (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Graphique n° 3 :
é
volution des dépenses du budget annexe en CP (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
2 179
2 173
2 099
2 231
2 416
2 118
2 000
2 050
2 100
2 150
2 200
2 250
2 300
2 350
2 400
2 450
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2 174
2 126
2 089
2 214
2 402
2 105
2 000
2 050
2 100
2 150
2 200
2 250
2 300
2 350
2 400
2 450
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
À l’occasion de son projet annuel de performances pour 2023, la DGAC avait placé
l’exercice à venir sous un tr
iple objectif :
-
m
aintenir son effort d’investissement, compte tenu d’un enjeu de modernisation
inéluctable ;
-
engager la trajectoire de désendettement du budget annexe ;
-
engager une négociation collective avec les personnels, après les reports successifs, depuis
2020, des protocoles attendus pour succéder au protocole 2016-2019.
Au titre des dépenses, la prévision, hors T2 (titre 2) , reposait sur une hypothèse de hausse
des dépenses inéluctables (dépenses de fonctionnement et versements dus à Eurocontrol), pour
un total de 24 M€. La prise en compte de cette hausse dans la demande budgétaire de la direction
avait un effet de contrainte sur les dépenses d’investissement
: celles-
ci, afin de l’absorber en
partie, étaient réduites de 4 M€ par rapport à la LFI 2
022.
S’agissant des dépenses du T2, l’impact des facteurs d’évolution habituels de la dépense
de personnel, auquel s’adjoignait une enveloppe de 32 M€ de crédits destinés aux mesures
catégorielles dans le cadre de la négociation collective envisagée, conduisait à une demande de
crédits du T2 en hausse de 61 M€ par rapport à la LFI 2022.
Pour élaborer sa prévision, la direction avait effectué un important travail d’ajustement
aux effets attendus de l’inflation, évalués, au total, à 38 M€
2
.
2
En crédits de HT2, l’effet de l’inflation correspondait aux 24 M€ mentionnés, répartis en 20,8 M€ pour les
dépenses inéluctables et 3,2 M€ pour la hausse des versements à Eurocontrol, hausse elle
-même justifiée au niveau
européen par la hausse des coûts. S’agissant des dépenses inéluctables, l’évaluation reposait sur une analyse de
l’exécution 2022 concernant les dépenses les plus exposées, soumises aux taux d’évolution de l’indice des prix à
la consommation, certaines dépenses (énergie, chauffage, frais de déplacement, etc.) se voyant appliquer des taux
spécifiques. Il est à noter, dans la trajectoire quinquennale élaborée par le service, la forte hausse des coûts
anticipée pour les versements à Eurocon
trol, qui augmenteraient de 9,7 M€ en 2024 et jusqu’à 16,8 M€ en 2027
(cf
infra
). S’agissant des crédits de T2, la hausse attendue correspondait pour l’essentiel aux mesures de relèvement
du point d’indice au 1
er
juillet 2022 décidées par le gouvernement,
pour un total de 14 M€. Il est à noter, par
ailleurs, que l’effet d’inflation, s’il agit sur les dépenses du budget annexe, reste d’un impact limité quant à ses
recettes, puisque celles-
ci, en dehors du tarif de l’aviation civile, ne sont pas directement a
ffectées par la hausse
des prix.
COUR DES COMPTES
14
Les prévisions de recettes sous-
jacentes au PLF étaient, comme l’année précédente,
basées sur le scénario médian de reprise du trafic aérien publié par Eurocontrol en octobre 2021,
soit, en 2023, un retour à 97 % du niveau constaté en 2019, année de référence. Ce scénario
était par ailleurs modulé des mécanismes de compensation issus du plan de performance et de
la prise en compte de l’inflation dans la redéfinition de certains tarifs. Sur cette base, au titre de
l’exercice 2023, les recettes étaient évaluées à 2 232 M€, soi
t le niveau exécuté en 2019.
Afin d’équilibrer le budget annexe, la direction présentait une demande de recours à
l’emprunt de 256,62 M€ (contre 709,5 M€ obtenus en LFI 2022). Un remboursement d’emprunt
à hauteur de 367,19 M€ étant prévu, la trajectoire de
désendettement était donc amorcée.
Malgré ces évolutions tendanciellement à la hausse des demandes de crédit (hors recours
à l’emprunt), la demande présentée au titre de la mission au PLF 2023 était en baisse, compte
tenu de la mesure de périmètre intervenue en 2022 et de la révision de la loi organique qui a
sorti le remboursement d’emprunt du périmètre budgétaire
3
. Le tableau ci-après présente
l’évolution des crédits accordés aux programmes du budget annexe depuis 2021.
Tableau n° 1 :
évolution des crédits votés en
LFI (en M€)
Autorisations
d'engagement (AE)
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
2023 LFI
574,5
1483,8
45,5
2 103,8
2022 LFI
573,3
1 754,5
45,1
2 373,0
2021 LFI
647,4
1 644,5
44,2
2 336,1
Crédits de paiement
(CP)
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
2023 LFI
592,6
1 483,8
45,5
2 121,9
2022 LFI
581,8
1 754,5
45,1
2 381,4
2021 LFI
577,4
1 644,5
44,2
2 266,1
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Ainsi que le montre le tableau, si la demande budgétaire diminue au niveau de la mission,
cela est imputable uniquement à la baisse enregistrée sur le P613, qui portait les crédits
budgétaires affectés au remboursement de l’emprunt. Les volumes de crédits portés sur les P612
et P614 continuent, eux, d’augmenter (+11,2 M€, soit 1,8
%). Par ailleurs, on constate que le
total des crédits du P613,
si l’on adjoint la demande de recours à l’emprunt pour une
comparaison à périmètre constant, s’élève à 1850,99 M€, soit une masse de crédits très
sensiblement supérieure au niveau de 2022 (+96,
5 M€).
3
Cf note d’exécution budgétaire
Contrôle et exploitation aériens
, 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
II -
La gestion des crédits et sa régularité
S’ajoutant aux crédits prévus en LFI, les mouvements annoncés à l’occasion du DPG
s’élevaient à 19,4 M€ (AE/CP) au titre de la prévision de fonds de concours et des attributions
de produit. En reports n’était annoncé que le report de 90 M€ de crédits d’AE non exécutées,
essentiellement portés par le P612.
Comme à son habitude et bien qu’il n’y soit pas ré
glementairement tenu, le gestionnaire
avait mis en place une réserve pour aléas de gestion, en excluant les dépenses financières
associées à l’emprunt, les engagements contractuels et les dépenses de personnel. Cette réserve
s’élevant à 30 M€ était répartie principalemen
t sur le P612. La subvention pour charges de
service public (SCSP) de l’opérateur ENAC se voyait appliquer également une mise en réserve
de 0,82
M€.
Tableau n° 2 :
crédits attendus en entrée de gestion
AE (M€)
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
LFI
574,5
1483,8
45,5
2103,8
Reports
83,3
4,6
2,1
90
FDC, ADP
12,0
0,5
6,9
19,4
Total
669,8
1488,9
54,5
2213,2
Mise en réserve
22,7
5,1
2,2
30,0
CP (M€)
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
LFI
592,6
1483,8
45,5
2121,9
Reports
0
0
0
0
FDC, ADP
12,0
0,5
6,9
19,4
Total
604,6
1484,3
52,4
2141,3
Mise en réserve
22,7
5,1
2,2
30,0
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Dans son avis rendu à l’occasion de présentation des DPG en entrée de gestion, le
contrôleur a émis un avis favorable pour
l’ensemble des programmes. Il relevait la tension de
la programmation du P613 en titre 2, inférieure de 0,7 M€ seulement aux crédits ouverts et
appelait à la vigilance au sujet de la réalisation du schéma d’emplois. S’agissant du P612, il
relevait pareille
ment les contraintes sur le titre 3. Comme l’an dernier, le P614 était exempté de
CRG1, au titre des dispositions du décret GBCP modifié.
En gestion, on observe une sur-
exécution des crédits de fonds de concours et d’attribution
de produits (30,7 M€ en AE/CP, au lieu des 19,4 M€ prévus). Cette sur
-
exécution (11,3 M€)
est principalement due à un rattachement de 17,9 M€ de fonds de concours en provenance de
COUR DES COMPTES
16
l’Union européenne sur le P612, au titre de la participation aux projets aéronautiques européens,
au li
eu de 6 M€ initialement prévus.
S’agissant des reports, un total de 33,5 M€ a été reporté en CP, incluant 14,6 M€ de fonds
de concours et d’attributions de produit non consommés en 2022, ainsi que 18,9 M€ de crédits
non affectés non consommés, constitués p
our l’essentiel de crédits de titre 3 et 5 portés par le
P613.
Les 90 M€ d’AENE annoncées ont été reportés comme prévu.
Les contraintes de début de gestion ont conduit à lever rapidement la réserve de
précaution. Le comité des finances du 27 avril 2023 a ainsi autorisé la levée de la réserve sur le
P614 (2,2 M€ AE/CP), les crédits libérés étant employés au soutien des systèmes de trafic aérien
ukrainien et moldave décidé par le gouvernement dans le contexte de la guerre russo-
ukrainienne. Une quinzaine de jours après, par décision du comité des finances du 16 mai 2023,
la levée des crédits restant en réserve pour la mission (27,8 M€ AE/CP) a été autorisée, afin de
financer des dépenses prioritaires d’informatique, de gestion, d’action sociale (5,1 M€, P613)
et les investissements de la DSNA (22,7 M€, P612).
Les autres mouvements en gestion ont été très limités
: on observe un virement de 0,9 M€
du P613 vers le P614, en compensation de l’aide apportée à l’Ukraine. Il n’y a pas eu de
transfert.
En cours d’exercice, l’évolution du trafic aérien, plus favorable que les hypothèses
retenues en programmation, a conduit à une sur-exécution des recettes. Celles-ci ont atteint un
volume de 2
351 M€, dépassant de 119 M€ le niveau enregistré en 2019 (cf.
infra
). En
conséq
uence, le recours à l’emprunt a été à nouveau inférieur, comme en 2022, à la prévision
initiale et a été contenu à 50 M€, contre 256,4 M€ prévus.
En fin d’exercice, la loi de finances de fin de gestion n°
2023-1114 du 30 novembre 2023
a annulé un total de
4,5 M€ en AE et 12,7 M€ en CP de crédits sur l’ensemble de la mission.
La part principale des annulations, en AE et CP, est portée par le P613, sur lequel on observe
une sous-exécution notable de la prévision de dépense de titre 2 (cf.
infra
).
Le tableau ci-après détaille, par programme, les crédits initialement disponibles et les
principaux mouvements en cours d’exécution, aboutissant à la consommation finale observée.
Tableau n° 3 :
crédits disponibles et consommés du BA CEA
Autorisations
d'engagement (AE)
en
M€
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
LFI 2023
574,5
1 483,8
45,5
2 103,8
Reports
83,4
5,3
2,5
91,1
FDC, ADP
23,3
0,5
6,9
30,7
Total crédits ouverts
681,1
1 489,5
54,9
2 225,5
Crédits annulés
-1,5
-2,4
-0,6
-4,5
Crédits disponibles
679,6
1 487,1
54,3
2 221,0
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Autorisations
d'engagement (AE)
en
M€
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
Crédits consommés
610,3
1 455,5
52,3
2 118,1
Taux d'exécution
89,6%
97,7%
95,4%
95,2%
Crédits de paiement
(CP) en
M€
Programme
612
Programme
613
Programme
614
Mission
LFI 2023
592,6
1 483,8
45,5
2 121,8
Reports
15,4
16,4
1,7
33,5
FDC, ADP
23,3
0,5
6,9
30,7
Total crédits ouverts
631,3
1 500,7
54,1
2 186,0
Crédits annulés
-1,5
-11,0
-0,2
-12,7
Crédits disponibles
629,8
1 489,7
53,9
2 173,3
Crédits consommés
608,4
1 447,7
49,1
2 105,3
Taux d'exécution
96,4%
96,5%
90,8%
96,3%
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
La DGAC communique des taux d’exécution calculés relativement aux crédits
disponibles, ce qui induit des résultats un peu plus favorables qu’en intégrant la part des crédits
initialement ouverts et finalement annulés par loi de finances de fin de gestion. Au regard des
crédits ouverts, à la clôture, le budget annexe a consommé 95,2 % des AE et 96,3 % des CP
ouverts. En taux d’exécution, les sous
-consommations les plus notables concernent, en AE, le
P612, et en CP, le P
614. Au niveau de la mission, l’écart entre exécution et prévision fait
ressortir le caractère réaliste de cette dernière, même si la sous-consommation des crédits
ouverts reste tendancielle pour le budget annexe (cf.
infra
III, III, D).
III -
Un résultat comptable en forte hausse
Compte tenu du contexte favorable dans lequel s’est déroulée la gestion, le budget annexe
renoue avec un résultat comptable fortement bénéficiaire, dépassant même les niveaux
enregistrés avant la crise sanitaire et atteignant un niveau de 12,3
% du chiffre d’affaires.
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 4 :
r
ésultat comptable du BA CEA (en M€)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Produits d’exploitation
2 140
2 207
2 212
837
1 055
2 072
2 403
Charges d’exploitation
1 888
1 957
1 974
1 955
1 957
1 985
2 089
Résultat
d’exploitation (1)
+252
+250
+238
-1 118
-902
+87
314
Résultat financier (2)
-17
-12
-10
-10
-14
-17
-19
Résultat courant (1+2)=(3)
+236
+238
+228
-1 128
-916
+69
+294
Résultat exceptionnel (4)
+2
+2
+3
+5
+4
+2
+1
Résultat net comptable
(3+4)
+237
+240
+231
-1 123
-912
+71
+295
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Le résultat découle de la hausse sensible des produits d’exploitation, certes plus mesurée
qu’en 2022 mais toujours importante (16
%). Cette hausse absorbe celle des charges
d’exploitation qui dépassent, pour la première fois, 2 Md€, avec un niveau de dépenses
supérieur de 104 M€ à 2022 (5,2
%). Le résultat financier connaît une dégradation maîtrisée,
découlant de la hausse de charge de l’emprunt.
IV -
Une évolution sensible des dépenses par titre
Le graphique ci-
après présente l’évolution de la dépense par titre du budget annexe depuis
2018 et permet d’apprécier l’évolution des grandes masses concernées.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 4 :
répartition des dépenses par titre (CP), 2018-
2023, en M€
Source : Cour des
comptes d’après DGAC
Ainsi qu’on peut l’observer, la dépense de titre 2 est en hausse continuelle sur la période,
à l’instar des dépenses de titre 3. Ces deux titres de dépenses constituent donc les inducteurs
principaux de la hausse des dépenses. Les dép
enses d’investissement pures, en titre 5, sont au
contraire plus irrégulières, tandis que le remboursement d’emprunt, après avoir connu un pic
en 2022, est sorti du périmètre budgétaire en 2023. Les dépenses de titre 6 et 7 demeurent
anecdotiques.
Le tableau ci-
après présente l’exécution 2023 par titre du budget annexe, en
comparaison avec l’exercice 2022.
1 183
1 195
1 189
1 185
1 220
1 259
579
587
587
599
611
649
173
138
106
222
332
231
195
198
204
231
196
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d'opérations financières (T7)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'investissement pures (T5)
Dépenses d'investissement (remboursement d'emprunt)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 5 :
évolution des dépenses par titres, 2022-
2023, en M€
Exécution
2022
LFI
2023
Exécution
2023
Évolution
2022/2023
Part 2022
Part 2023
AE
Titre 2
1220,0
1282,0
1258,8
3,2%
50,6%
59,4%
Titre 3
623,2
515,9
678,6
8,9%
25,8%
32,0%
Titre 5
560,3
303,7
178,5
-68,1%
23,2%
8,4%
Titre 6
5,4
2,2
2,2
-59,3%
0,2%
0,1%
Titre 7
3,0
0,0
0,0
-100,0%
0,1%
0,0%
Total
2411,9
2103,8
2118,1
-12,2%
100,0%
100,0%
CP
Titre 2
1220,0
1282,0
1258,8
3,2%
50,8%
59,8%
Titre 3
610,9
515,9
648,6
6,2%
25,4%
30,8%
Titre 5
562,9
321,7
195,7
-65,2%
23,4%
9,3%
Titre 6
5,5
2,2
2,3
-58,7%
0,2%
0,1%
Titre 7
3,0
0,0
0,0
-100,0%
0,1%
0,0%
Total
2402,2
2121,8
2105,3
-12,4%
100,0%
100,0%
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
La réforme organique qui a fait sortir le remboursement de l’emprunt du périmètre
budgétaire du budget annexe explique, pour une large part, l’évolution en baisse très accusée
des dépenses de titre 5, qui intégraient auparavant le remboursement d’emprunt.
Pour pouvoir
comparer l’évolution de ces dépenses à périmètre constant, il faudrait y réintégrer les dépenses
exécutées en 2023 au titre du remboursement de l’emprunt, soit 367,18 M€ (cf.
infra
), ramenant
ainsi les dépenses exécutées à ce titre à un niveau comparable à 2022 ( 562,8
M€, contre 560,3
M€ en 2022).
De façon globale, ramenée au périmètre antérieur, la dépense du budget annexe,
remboursement de l’emprunt inclus, s’élève à 2
472,5 M€, ce qui représente une hausse de
2,9
% par rapport à l’exercice
2022 à périmètre identique.
Outre ce point de vigilance, le tableau permet de constater la sous-exécution en titre 5 et
la sur-exécution en titre 3 (cf.
infra
). A cet égard, on relève la hausse marquée, en volume, des
dépenses de fonctionnement (6,2 %), qui confirme les hypothèses inflationnistes de la
programmation. Les dépenses de titre 6 demeurent à un niveau résiduel au regard des autres
dépenses. Enfin, avec un niveau représentant près de 60 % de la dépense totale, la dépense de
titre 2 voit son import
ance s’accroître encore, sous l’effet de la réorganisation du périmètre
budgétaire, mais aussi du fait de la dynamique de la dépense, puisqu’en volume la dépense croît
de 3,2
% par rapport à l’exercice précédent.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
V -
Un niveau de trésorerie qui rendait le recours à
l’emprunt non nécessaire
Le tableau ci-après présente le solde de trésorerie mensuel de la direction au cours de
l’exercice.
Tableau n° 6 :
évolution du solde de trésorerie mensuel du BA CEA, 2023
31/12/2022
Janvier
Février
Mars
Avril
Mai
Trésorerie
(en M
€
)
348,72
397,49
409,33
382,22
315,43
355,33
Juin
Juillet
Août
Septembre
Octobre
Novembre
Décembre
364,23
324,6
365,76
309,75
368,49
310,91
323,45
Source : DGAC
La DGAC a réaffirmé, cette année encore, sa volonté de respecter un seuil prudentiel de
250 M€
en trésorerie, à même de subvenir à deux mois de versements des rémunérations des
personnels, se conformant en cela à une recommandation de la Cour.
Force est cependant de constater que, cette année, ce seuil prudentiel aura été dépassé
assez largement et
de façon constante, puisque, sur l’exercice, le niveau moyen de trésorerie
atteint 351 M€, soit 100 M€ au
-
dessus du seuil préconisé. Les observations émises l’an dernier
par la Cour quant à la non-
nécessité du recours à l’emprunt acquièrent donc cette anné
e une
force renouvelée. La direction argue que le tirage de 50 M€ en fin d’exercice (7 décembre 2023)
était utile. Mais la situation de trésorerie démontre que, hors emprunt, le solde de crédits
disponibles restait suffisant et que, en renonçant à ce tirag
e, la direction clôturait l’exercice avec
un solde de trésorerie de 273 M€, encore confortablement au
-dessus du seuil prudentiel. La
direction du budget a indiqué que, si le
seuil de 250 M€
« ne semble pas nécessairement devoir
être remis en cause, il doit constituer un montant cible à atteindre et non un plancher. Une
gestion prévisionnelle plus fine de l’atterrissage des recettes et des dépenses apparaît donc
nécessaire afin de limiter au strict nécessaire le recours à l’emprunt et les frais financiers
as
sociés, ce d’autant plus dans un contexte de taux d’intérêt élevés »
. Elle partage
l’
analyse de
la Cour quant à la non-
nécessité du tirage de fin d’année.
COUR DES COMPTES
22
VI -
Le budget vert et l’incidence des dépenses du budget
annexe sur l’environnement
La classification des dépenses du BACEA au regard de leur contribution au budget vert
de l’État, hors dépenses liées aux pensions (P612)
4
, n’évolue qu’à la marge entre 2022 et 2023.
Cette classification est opérée sur 1,82 Md€ des crédits du BACEA ouverts en LFI, sur
lesquels plus des trois quarts sont enregistrés comme neutres ou non cotés (respectivement 77,6
%, soit 1,42 Md€ et 3,7 % soit 0,07 Md€), tandis que 18,7 % sont cotés défavorablement, soit
0,34 Md€.
Les dépenses négativement cotées sont celles de l’action « Ex
ploitation et innovation de
la navigation aérienne » du P612, d’un montant de 342 M€ en LFI pour 2023. Cette action porte
la très grande majorité des dépenses d’investissement du BACEA
(cf.
infra
). La cotation
automatiquement négative de ces dépenses sur les axes « Atténuation climat » et « Pollutions »
est expliquée par le fait que
« cette dépense favorise le maintien et le développement du
transport aérien qui engendre des émissions de gaz à effet de serre et de polluants
atmosphériques »
. En revanche la classification défavorable de cette action au titre de l’axe
« Climat (adaptation)
» du PLF 2022 n’a pas été maintenue dans le PLF 2023, à l’issue du
travail annuel de révision des cotations réalisé par le groupe de travail interministériel du budget
vert et au regard du fait qu’il n’était pas possible de justifier un lien direct ou indirect des actions
menées au titre du BACEA avec une adaptation au changement climatique, ni positivement ni
négativement. La cotation a donc été révisée de manière à être qualifiée non plus de
« défavorable » mais de « neutre » sur cet axe.
Les dépenses du P613 concernant les ressources humaines, la logistique, les affaires
financières et la formation, relèvent par convention méthodologique de la cotation neutre ; il en
va de même des dépenses du P614 et de l’action «
Soutien et prestations externes de la
Navigation aérienne » du P612, qui relèvent des missions régaliennes de la DGAC (missions
de développement durable et régulation, surveillance et certification, enquêtes de sécurité
aérienne). Les 4 % de crédits restants, relevant de l’action «
Logistique » du P613, ne peuvent
pas être cotés faute de connaissances suffisamment précises sur leur composition et du fait de
leur trop forte diversité.
Le graphique ci-
dessous synthétise la classification des 1,82 Md€ de dépenses du BACEA
cotées dans le cadre du budget vert de l’État.
4
Le périmètre des dépenses du BACEA classifiées dans le budget vert, d’un montant total de 1,82 Md€, n’intègre
pas les dépenses des pensions au sein
du T2 (293,8 M€ en 2023).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 5 :
classification des dépenses du BACEA au titre du budget vert
Source : Cour des comptes,
d’après PAP 2023
La classification automatiquement « brune
» des dépenses d’investissement du BACEA
apparaît insuffisamment documentée
. En effet, certaines dépenses d’investissement portées par
le programme 612 sont partie intégrante de la feuille de route de décarbonation du secteur
aérien
: c’est par exemple le cas des investissements nécessaires à la modernisation des
systèmes de navigation aérienne, parmi lesquels l’outil de gestion du trafic aérien 4
-Flight et
plus généralement les grands projets perme
ttant de fluidifier l’écoulement du trafic. Leur
classification au sein du budget vert de l’État ne reflète pas leur contribution à la stratégie
globale du secteur aérien tandis que d’autres dépenses d’investissement prévues au sein de la
feuille de route
pour la décarbonation de l’aviation sont
comptabilisées favorablement au titre
d
u budget vert de l’État. C’est par exemple le cas des dépenses portées par l’action 14 du
programme 190
Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile,
qui
poursuit un objectif de 75 % de dépenses dédiées à la préparation technologique et au
développement des avions de transport zéro émission ou ultra sobres.
La classification neutre de l’ensemble des dépenses de fonctionnement du BACEA
apparaît contestable, dès lors que les
dépenses de fonctionnement d’autres programmes
concourant aux mêmes politiques publiques reçoivent la cotation « verte
». L’ensemble des
dépenses de fonctionnement du P614 sont en effet cotées en dépenses neutres alors qu’elles
concouren
t à la réalisation de l’indicateur à caractère environnemental
: « Nombre de dossiers
de manquements examinés par l’ACNUSA
5
», tandis que les dépenses relatives à la masse
salariale du P217
6
qui englobent
la rémunération des effectifs de l’ACNUSA sont coté
es
favorablement au sein du budget vert, au titre des réductions de pollutions sonores, et par
exception au principe de cotation neutre des dépenses salariales.
5
Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires.
6
Programme 2017 : « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité
durables », rattaché au ministère en charge de la transition écologique.
P612
P613
P614
Défavorable
Non coté
Neutre
COUR DES COMPTES
24
D’une manière plus générale, cette classification neutre ou «
brune » des dépenses du
BACEA tr
anche avec l’atteinte, au cours de l’année 2023, des objectifs fixés au titre des quatre
indicateurs à caractère environnemental du programme 614, sur les cinq indicateurs
environnementaux du projet annuel de performance (cf. partie 2 du chapitre IV).
Classifier ces dépenses selon une granularité plus fine permettrait donc de mieux justifier
et peut-
être de réviser la classification de certaines dépenses d’investissement, en tout ou partie,
comme par exemple celles visant à déployer le programme 4-Flight, en prenant en compte
l’impact global de ce programme du point de vue de l’axe «
atténuation », sans méconnaître la
nécessité d’évaluer l’intensification des circulations potentiellement permise par cet outil
(effet
rebond), qui pourrait compenser plus
que proportionnellement les économies d’énergie
permises par l’optimisation des trajectoires de vol.
Toutefois les programmes du BACEA n’étant pas déclinés au niveau des sous
-actions,
afin de pouvoir évaluer plus précisément les dépenses concourant à des actions en faveur de la
décarbonation du secteur aérien, il apparaît nécessaire qu’une comptabilité analytique soit
déployée pour que la méthodologie d’analyse par destination finale des dépenses
d’investissement, ainsi que plus généralement des dépenses c
otées de manière neutre, puisse
être appliquée, conformément à la recommandation n° 2 du rapport
La prise en compte de
l’environnement dans le budget et les comptes de l’
État
de la Cour des comptes (juillet 2023).
À défaut d’une approche fine par la comptab
ilité analytique, une approche forfaitaire par
« quotas
», à l’instar par exemple de ce qui est fait pour la politique de construction de
logements neufs
7
, pourrait également être retenue. Une démarche équivalente pourrait être
effectuée pour mieux refléte
r l’impact environnemental des dépenses portées par l’action 52 du
programme 203 en faveur du transport aérien en matière de soutien au développement des
infrastructures aéroportuaires, intégralement cotées négativement à ce jour.
VII -
Le plan de relance et le plan France 2030
Le BACEA n’a pas bénéficié de crédits exceptionnels au titre d
u plan de relance ni du
plan France 2030. Cependant dans le cadre des travaux du
Conseil pour la recherche aéronautique
civile (CORAC) et de déploiement de la
feuille de route technologique de la filière
, la DGAC est
en pratique
le gestionnaire de la majorité des crédits des programmes de recherche et
développement
affectés à la préparation de l’avion bas carbone
, intégralement programmés en
dehors du BACEA, alimentés par le plan de relance et le plan France 2030.
L’annexe n°
3
retrace l’organisation de ces crédits, également commentée dans la partie 1 du chapitre III
.
7
Qualification comme dépense « brune
» pour le quota de dépenses associé à l’artificialisation des sols et «
verte »
pour celui associé à une moindre consommation d’énergie
Chapitre II
L’équilibre du budget annexe
: analyse des recettes
et des composantes de la dépense
I -
Des recettes toujours en hausse
Les recettes de fonctionnement du BACEA sont constituées des redevances de
navigation aérienne, des redevan
ces de surveillance et de certification et du tarif de l’aviation
civile, dont les produits associés sont déterminés par le trafic aérien réalisé. Dans la continuité
de la reprise progressive du trafic aérien en 2022, la prévision de recettes du BACEA a été
établie en PLF 2023 sur un niveau prévisionnel de trafic de 97% du niveau constaté en 2019.
Le graphique ci-
après présente l’évolution des recettes du budget annexe au cours de la
période 2018-2023.
Graphique n° 6 :
évolution des recettes du budget annexe, 2018-2023,
en M€
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
2 206
2 232
832
1 040
2 026
2 351
1 250
1 101
352
50
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Recettes d'exploitation et autres recettes en capital
Avance de l'Etat
COUR DES COMPTES
26
Aux recettes d’exploitation s’ajoutent, de 2020 à 2023, les tirages d’emprunt auprès de
l’agence France Trésor au titre d’avance de l’État. Massifs au moment de la crise sanitaire, ces
tirages sont donc en rés
orption, tandis que la part des recettes d’exploitation retrouve le niveau
d’avant
-crise. À cet égard, il est notable que, hors emprunt, le niveau de recettes du budget
annexe pour 2023 a d’ores et déjà dépassé celui de l’année de référence, 2019.
Le tableau ci-
après présente l’exécution des recettes du budget annexe au regard de la prévision et de
l’exécution 2023.
Tableau n° 7 :
e
xécution des recettes nettes du BACEA (en M€)
Exécution
2021
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Exécution
2023/LFI
Redevances
808,49
1 551,71
1 771,91
1 820,76
2,8%
Taxe de l'aviation civile
204,57
418,44
444,32
484,62
9,1%
Autres recettes
21,74
55,71
14,16
45,65
222,4%
Recettes nettes de
fonctionnement
1 034,8
2 025,86
2 230,39
2 351,03
5,4%
Avance de l'État
1 100,58
352
256,62
50,00
-80,5%
Autres recettes en capital
5,18
0,42
0
0
-
Recettes nettes après
avance de l'État et
cessions d'actifs
2 140,56
2 378,28
2 489,01
2 401,03
-3,5%
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Compte tenu du retour progressif du trafic à la normale, les prévisions de recettes
apparaissent plus proches du réalisé en 2023 qu’en 2022 (les recettes avaient alors été de 20
%
supérieures aux prévisions). Les recettes de fonctionnement du BACEA ont été supérieures de
5,4 % en moyenne aux prévisions, essentiellement tirées par la hausse du produit du tarif
d’aviation civile, de 9
% supérieur aux prévisions. En effet c’est sur ce tarif que se concentrent
les effets de l’inflation en ce qui concerne les recettes du BACEA puisque les tarifs de l’aviation
civile sont revalorisés au 1
er
avril chaque année dans une proportion égale au taux prévisionnel
de croissance de l’indice des prix à la consommation hors tabac. Les tarifs en vigueur depuis le
1
er
avril 2023 sont donc de 4,93 € par p
assager à destination de la France métropolitaine, des
DOM/COM, des Etats
de l’Union Européenne
ou partie à l’accord de
l’Espace Économique
Européen ainsi que de tout État situé à moins de 1 000 km de la France métropolitaine, et de
8,87 € par passager à destination d’autres États.
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
27
A -
Des encaissements de redevances qui atteignent un pic historique
Les prévisions de recettes sous-jacentes au PLF 2023 ont été réalisées sur la base du
scénario de trafic médian publié par Eurocontrol, soit, en 2023, 97% du niveau de trafic constaté
en 2019. Globalement, les principales recettes issues des redevances de navigation aérienne
sont en hausse par rapport à l’année précédente.
1-
Des produits de redevances de navigation aérienne en hausse par rapport à 2022
La DSNA perçoit quatre types de redevances au titre des services fournis dans le cadre du
contrôle aérien
: d’une part pour les services rendus aux aéronefs en vol au
-dessus des territoires
pris en charge par la direction (il s’agit de la redevance de route pour la métro
pole et la
redevance océanique en outre-
mer), et d’autre part pour les services d’approche et de contrôle
des services aéroportuaires (il s’agit de la redevance pour les services terminaux de circulation
aérienne - RSTCA, en métropole, et de la RSTCA-OM en outre-mer).
Les taux unitaires de ces redevances découlent de l’application du système commun de
tarification des services de navigation aérienne prévue par les règlements « Ciel unique »
européens (CE) n° 549/2004 à 552/2004
, qui repose sur l’application
de coûts unitaires sur les
prestations réalisées, ajustés de divers mécanismes visant à tenir compte des écarts constatés
entre données réelles et données prévues dans le plan de performance
8
(en matière d’inflation,
de trafic ou de coûts).
Tableau n° 8 :
produit des redevances de navigation aérienne perçues par la DGAC
(en M€)
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Exécution
2023/LFI
LFI 2024
Redevance de route
1 301,13
1 481,76
1 518,81
2,5%
1 553,98
Redevance océanique
11,35
10,00
14,55
45,5%
10,00
RSTCA métropole
186,14
230,30
227,35
-1,3%
252,83
RSTCA outre-mer
32,16
24,30
33,32
37,1%
35,00
Total
1 530,79
1 746,36
1 794,02
2,7%
1 851,81
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Le produit de ces redevances n’apparaît plus qu’en léger excédent par rapport aux
prévisions (+2,7 %, contre +17 % en 2022), ce qui s’explique par un retour progressif du trafic
à son niveau de référence pré-
Covid. En 2022, l’écart aux prévisions de recettes s’expliquait en
effet par une prévision de trafic inférieure de 10 % par rapport au réalisé (prévision à 78 % du
niveau de référence 2019 contre un réalisé à 88 %). En 2023, les principaux écarts entre les
8
Les coûts unitaires ont été fixés par le troisième plan de performance pour la période de référence 2020-2024
révisé en décembre 2021 pour tenir compte des effets de la crise sanitaire.
COUR DES COMPTES
28
prévisions et le réalisé concernent les redevan
ces d’Outre
-mer,
ce qui s’explique par une reprise
du trafic aérien plus importante que prévu en Outre-mer.
Le système de performance européen pour les services de navigation aérienne
9
a introduit
un mécanisme visant à tenir compte des écarts constatés entre les hypothèses de trafic
prévisionnel inscrites dans le plan de performance (actuel plan de performance RP3 pour la
période 2020-2024) et le trafic réel constaté. Les écarts qui en découlent en matière de
redevances effectives peuvent entraîner une augmentation ou une réduction des redevances
appliquées aux compagnies aériennes sur
l’année N+2.
En pratique, ce mécanisme a été adapté par le
règlement UE n° 2020/1627
10
durant la
période de la crise sanitaire au regard des différentiels élevés entre trafic prévisionnel et trafic
réalisé (de l’ordre de
-
50 %), qui n’avaient pu être anticipés dans le plan de performance. Ce
règlement prévoit que la récupération des pertes de recettes sur cette période par rapport aux
estimations fait l’objet d’un lissage sur sept ans à partir de l’année 2023, pour un montant annuel
de 212
M€ pour la redevance de route et de 36
M€ pour la redevance pour services terminaux
de la circulation aérienne en métropole, par le biais d’un ajustement des
taux unitaires des
redevances. En sens inverse, le plan de performance révisé en novembre 2021 pour tenir compte
des effets de la crise sanitaire prévoit un remboursement aux compagnies de certains écarts de
coûts issus des exercices antérieurs de l’ordre de
133
M€ pour le total des deux
redevances : un
remboursement de 89
M€ a
été opéré en 2023.
Au regard du faible écart entre trafic prévisionnel et trafic réalisé pour l’année 2023, le
léger sur-
recouvrement pour la redevance de route métropole (+0,3 % soit un montant de 5 M€)
n’engendre pas d’activation du mécanisme de restitution aux usagers
; les écarts constatés pour
la RSTCA métropole (+2,2 % soit +2,6 M€ pour la zone terminale 1,
-6,6 % soit -
9 M€ pour la
zone terminale 2), donneront en revanche lieu en N+2 à des ajustements dans le plan RP4, dont
les montants demeurent toutefois modérés au regard des montants globaux de cette redevance.
2-
Les redevances de surveillance et de certification
Les redevances de surveillance et de certification financent les prestations réalisées par la
DGAC en matière de surveillance des acteurs de l’aviation civile, et de délivrance d’agréments,
d’autorisations, de licences ou de certificats nécessaires aux opérateurs de l’ensemble de la
filière
11
, conformément aux dispositions prévues aux articles L. 611-5 et R. 611-3 et suivants
du code de l’aviation civile.
Le calcul des redevances les plus importantes (redevance
d’exploitants d’aéronefs, redevance de sécurité et de sûreté d'exploitant d'aérodrome
) est basé
sur la masse, la diversité de la flotte et le nombre de passagers embarqués par les contribuables
durant la période allant de novembre N-2 à octobre N- 1.
Le produit des redevances de surveillance et de certification était estimé à 25,5 M€ en
2023, en hausse par rapport à la LFI pour 2022 (+1,4 M€)
e
t par rapport à l’exécution 2022
9
Règlement d'exécution (UE) 2019/317 de la commission du 11 février 2019 établissant un système de
performance et de tarification dans le ciel unique européen.
10
Règlement d’exécution (UE) 2020/1627 de la commission du 3 novembre 2020 relatif aux mesures
exceptionnelles prises pour la troisième période de référence (2020-2024) du système de performance et de
tarification dans le ciel unique européen en raison de la pandémie de COVID-19.
11
Sont concernés les constructeurs, ateliers d’entretien, compagnies aériennes et exploitants, aéroports, personnels
(personnels navigants, mécaniciens), organismes de sûreté et opérateurs de navigation aérienne
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
29
(+4,7 M€). Le produit total des redevances pour l’année 2023 s’est élevé à un montant de 26,7
M€ et revient quasiment au montant atteint pendant l’exercice 2021 de 28,7
M€, après une
diminution à un montant de 20,9 M€ en 20
22.
Tableau n° 9 :
produit des redevances de surveillance et de certification, 2023
En M€
Exécution
2023
Redevance d'exploitant d'aéronef
11,3
Redevance de sécurité et de sûreté d'exploitant d'aérodrome
10,5
Redevance de sûreté aérienne de transporteur
0,8
Redevance d'organisme de formation de personnel navigant
0,3
Redevance d'examen
1,8
Redevance de titre de personnel de l'aviation civile
0,9
Redevance de qualification d'entraîneur synthétique de vol
0,5
Redevance d'aptitude au vol
0,1
Total Redevances de surveillance et de certification
26,2
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
B -
Le tarif de l’aviation civile
Le produit de l’ex taxe de l’aviation civile, devenue tarif de l’aviation civile (TAC), de
la taxe sur le transport aérien de passager et de la taxe sur le transport aérien de marchandises
12
,
est intégralement versé au BACEA pour financer, en complément des redevances mentionnées,
les activités de prestations de service de la DGAC non intégralement financées par celles-ci.
Cette taxe est exigible pour tout vol commercial assuré par une entreprise de transport
aérien public, quelle que soit sa nationalité ou sa forme juridique, embarquant des passagers,
du fret ou du courrier au départ du territoire français (France métropolitaine et outre-mer)
constituant une prestation de services, régulière ou non, à l’exclusion des évacuations sanitaires
d’urgence, des vols locaux n’impliquant pas de transport entre différents aérodromes et des vols
12
Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des Impositions sur les biens
et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne
; codification au code d'imposition des
biens et services (CIBS) de décembre 2021 : art. L.422-13, 1 0 ; L. 422-20 1 0 ; L. 422-21 et art. L. 422-41 ; L.
422-45 1 0.
COUR DES COMPTES
30
effectués pour compte propre. L’assiette
du TAC repose sur le nombre de passagers embarqués,
moyennant certaines exonérations (personnels navigants, enfants de moins de deux ans,
passagers en correspondance), la masse de fret ou de courrier, et la destination finale des
passagers. Le tarif est revalorisé chaque année à concurrence du taux prévisionnel de croissance
de l’indice des prix à la consommation, hors tabac.
Les prévisions de recettes
du tarif de l’aviation civile pour 2023 étaient de 444,3 M€
contre 418,4 M€ exécutés en 2022, et leur exécution en 2023
s’élève à 4
84,6
M€.
Cette sur-
exécution s’explique par la hausse du tarif de l’aviation civile au 1
er
avril 2023, assis sur
l’inflation (à 4,93 €), et par un effet d’assiette au regard du nombre de passagers supérieur à la
prévision sous-jacente (+2,7 M).
À cette recette s’ajoute une contribution applicable à
l’aéroport de «
Bâle-Mulhouse
», qui représente un montant de 7,9 M€ en 2023.
C -
Les autres produits : la question du tarif de solidarité
Le budget annexe perçoit d’autres recettes, découlant de l’activ
ité des services et visant à
rembourser ses frais de gestion d’assiette, de recouvrement et de contrôle des taxes affectées au
secteur aérien :
-
c
essions d’actifs immobiliers ;
-
autres produits : vente de produits fabriqués ou de marchandises ; de prestations de service ;
de produits de gestion courante ; de produits exceptionnels (décisions de justice, etc.) ; de
produits financiers ;
-
r
ecette pour frais de gestion, d’assiette, de recouvrement, et de contrôle correspondant à
0,5 % des produits du tarif de so
lidarité sur les billets d’avion (TS), du tarif d’aéroport (TA)
et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA).
Depuis le 1er janvier 2013, le BACEA perçoit une recette pour frais de gestion,
d’assiette, de recouvrement, et de contrôle correspon
dant à 0,5 % des produits du TS, du TA et
de la TNSA, qui était estimé à 5,1 M€ en 2023 et s’est donc avéré d’un montant de
7,3 M€ pour
cette année, dont 2,2 M€ au titre du tarif de solidarité pour lequel la DGAC fait office de
percepteur, sans que les recette
s ne lui soient destinées (pas plus qu’au
secteur aérien dans son
ensemble).
En effet, l’ex
-
taux de solidarité sur les billets d’avion
introduit en 2005, devenu tarif de
solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers
13
, est reversé jusqu’à 210 M€
de recettes
au Fonds de solidarité pour le développement ; depuis le 1
er
janvier 2020, les recettes à partir
de 210 M€ et jusqu’à 440 M€
sont reversées
à l’Agence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF), et, au-delà seulement
de 440 M€ de recettes, l’excédent serait
reversé au BACEA.
Comme l’indique la direction du budget,
« le tarif de solidarité, dont le
reversement est prévu au profit du BA CEA, constitue la seule exception
(…) au principe tel
qu’énoncé à l’article 46 de
la loi de finances pour 2012
» selon lequel les montants excédant
le plafond sont reversés au budget général de l’
État.
13
Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des Impositions sur les biens
et services et transposant diverses normes du dro
it de l’Union européenne
.
L’ÉQUILIBRE DU BUD
GET ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
31
En pratique, en 2023, le tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers
s’élève à 436 M€, soit un montant toujours légèrement inférieur au plafond entrainant un
reversement au BACEA. La LFI 2024 prévoit par ailleurs un relèvement du plafond de
reversement des recettes du tarif de solidarité
au bénéfice de l’AFITF de 230 M€ à 252 M€, ce
qui aura pour effet d’éloigner d’autant le produit de cette taxe du BACEA, alors même
qu’aucune recette
de cette taxe
n’a été reversée au
BACEA depuis 2018.
Pour éviter d’êtr
e
contraint de relever régulièrement ce plafond, une clarification pourrait être opérée pour établir
le fait que bien que la gestion du tarif de solidarité soit confiée à la DGAC, sa recette n’a pas
vocation à être directement attribuée au secteur aérien.
Cette clarification apparaît d’autant plus nécessaire qu’une partie des recettes du tarif de
solidarité reviendrait déjà au budget de l’
É
tat dans l’éventualité de la rebudgétisation de
l’ensemble des ressources extrabudgétaires du Fonds de solidarité pour
le développement,
conformément à la recommandation n° 5 de la
Note d’exécution budgétaire 2022 sur l’Aide
publique au développement
de la Cour (avril 2023).
Plus généralement, se pose la question du maintien d’un tel dispositif dérogatoire au
principe général des taxes affectées.
II -
Des dépenses dominées par les dépenses de personnel et
de fonctionnement
A -
Une progression des dépenses de personnel malgré la sous-exécution
accrue du plafond d’emplois
La récente réorganisation des fonctions support et la création des secrétariats
interrégionaux (SIR) intervient dans un contexte affiché de volonté de maîtrise de la trajectoire
d’effectifs de la DGAC, à travers des gains de productivité et d’efficience, et d’anticipation de
la vague de renouvellement nécessaire de personnels à laquelle la direction va devoir faire face
dans quelques années, compte tenu de la pyramide des âges au sein des services, qui fait
anticiper de forts départs en retraite à compter de 2029.
2023 marquait l’année de mise en place effective de l’e
nsemble des SIR, avec la mise en
œuvre des SIR d’outre
-mer (océan indien, Antilles-Guyane). Cette réorganisation des fonctions
support marquait aussi la fin de trajectoire de réduction des effectifs dévolus aux fonctions
support de la direction, l’objectif
de -200 ETP dans ces fonctions sur la période 2019-2024 étant
atteint.
Le graphique ci-
après présente l’évolution de l’exécution du plafond d’emplois du budget
annexe sur la période 2018-2023.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 7 :
p
lafond d’emplois et exécution du budget annexe, 2018
-2023 (en
ETPT)
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Ainsi que le montre le graphique, le budget annexe sous-
exécute son plafond d’emplois
de façon récurrente. En 2023, le plafond d’emplois, fixé à 10
421 ETPT en LFI, était en
diminution de 30 ETPT par rapport à 2022. Malgré cette diminution, il apparaît largement sous-
exécuté, à 10 215 ETPT (soit une sous-exécution de 206 ETPT en 2023 contre 162 en 2022).
Sur la période considérée, 2023 se caractérise à la fois comme l’exercice où le plafond
d’emplois en LFI e
st le plus faible et comme celui où la sous-exécution est la plus importante.
Cette sous-exécution ne traduit pourtant pas de difficulté apparente à recruter pour la direction.
Le plafond d’emplois 2024 prévu en PAP du budget annexe et voté en LFI 2024
s’é
lève à
10 439 ETPT et repart donc à la hausse.
La sous-
exécution du plafond d’emplois est à mettre en regard de l’exécution du schéma
d’emplois qui, si elle atteint quant à elle la cible prévisionnelle (qui était une variation nulle des
ETP), a connu cepen
dant des écarts notables à la prévision. Le tableau d’exécution du schéma
d’emplois est reporté en annexe.
Les cibles antérieures du budget annexe étaient une décroissance d’effectifs, dans le
contexte de recherche de gains qui a été évoqué. Selon la prévi
sion 2023, l’exercice devait
marquer une stabilisation, avec une neutralisation des entrées et des sorties, prévues chacune à
318 ETP. En cours d’exécution, le rythme et le volume de la prévision a été assez sensiblement
dépassé, même si à la clôture le gestionnaire est effectivement parvenu à équilibrer les entrées
et les sorties (soit 437 entrées et sorties, en dépassement de 37,4 % par rapport à la prévision) .
Le tableau d’exécution du schéma d’emplois par catégorie de personnels est reporté en annexe.
Il démontre que les écarts à la prévision les plus massifs concernent les personnels
administratifs et cadres.
En termes de dépenses de personnel, les tensions annoncées sur les crédits de titre 2 ne se
sont pas concrétisées. Le contrôleur budgétaire relevait, en DPG, une programmation au plus
juste des crédits dévolus, puisque le gestionnaire prévoyait de dépenser 1
281,4 M€ pour un
total de crédits dévolus de 1
282 M€. En fin de gestion, la dépense exécutée est 1
258,8 M€,
soit une sous-exécution de 23,2
M€ par rapport à la LFI. Malgré cette sous
-exécution, il est
10 536
10 545
10 544
10 544
10 451
10421
10 423
10 417
10 420
10 406
10 289
10 215
10 000
10 100
10 200
10 300
10 400
10 500
10 600
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d'emplois du budget annexe (LFI+LFR+mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
33
notable que les dépenses de titre 2 de la direction sont, cette année encore, en augmentation,
puisque ce sont 1
220 M€ qui avaient été dépensés en 2022. La hausse représente ainsi 3,2
%
14
.
Les causes des écarts en exécution sont décomposées dans un tableau reporté en annexe.
Outre le retraitement à la baisse des dépenses exécutées en 2022, qui avait servi de base à la
prévision, il faut relever l’impact du schéma d’emplois, avec des volumes d’entr
ées/sorties
supérieurs à la prévision et des décalages dans les flux prévus, entraînant un solde de GVT
négatif de 19,2 M€ qui n’avait pas été anticipé. Par ailleurs, si l’impact de la revalorisation du
point d’indice s’avère supérieur à la prévision, les
mesures catégorielles prévues, quant à elles,
sont nettement sous-
exécutées, sous l’effet notamment de l’inachèvement des négociations
protocolaires.
Depuis 2020, sous l’effet d’abord de la crise sanitaire, la direction ne parvient pas en effet
à faire aboutir le nouveau protocole social attendu avec ses personnels. Le précédent protocole,
2016-
2019, n’aura donc pas connu de successeur pendant toute la période qui aurait dû suivre,
soit 2020-
2023. L’exercice 2023 devait être l’occasion de faire aboutir le n
ouveau protocole,
pour la période 2024-
2027, l’enveloppe de mesures catégorielles de 32 M€ ayant été inscrite en
LFI 2023 à cette fin. Si une démarche de négociation collective a bien été entreprise en 2023
avec les personnels, afin de mettre en œuvre des mesures d’amélioration de la performance et
mieux accompagner la reprise du transport aérien, ces négociations étaient toujours en cours en
fin d’exercice. La direction se donne pour objectif d’aboutir au printemps 2024 au plus tard. Il
faut relever que la promulgation, au 28 décembre 2023, de la loi n° 2023-1289, relative à la
prévisibilité de l'organisation des services de la navigation aérienne en cas de mouvement social
et à l'adéquation entre l'ampleur de la grève et la réduction du trafic, et qui vise à mieux réguler
l’exercice du droit de grève des contrôleurs aériens au regard des nécessités du service public
de contrôle, est venue préciser ces enjeux de négociation sociale.
Compte tenu de la forte reprise du trafic aérien en 2023, la DGAC a obtenu de la direction
du budget d’intensifier le dispositif prévu dans le précédent protocole 2016
-2019
d’expérimentation dans l’organisation du travail des contrôleurs de la navigation aérienne, pour
un coût de 4,2 M€. La direction indique que le solde non consommé de l’enveloppe catégorielle
2023 devrait être consommé en 2024
15
.
Au vu de la sous-
exécution importante du plafond d’emplois, des écarts importants à la
prévision quant aux flux du schéma d’emplois, de la sous
-exécution observée en dépenses de
titre 2,
malgré une hausse tendancielle de la dépense, et de l’inachèvement, cette année encore,
des négociations protocolaires, la Cour ne peut que reconduire sa recommandation, à l’instar
de l’an passé.
B -
Des progrès à confirmer dans la programmation et l’exécution
des
dépenses de titre 3 et 5
Conformément à la programmation, les dépenses de titre 3 enregistrent en 2023 une
hausse sensible, dans un contexte toujours marqué par la pratique de la DGAC de fongibilité
14
Pour mémoire, les dépenses de titre 2 exécutées par le budget annexe sur la période récente sont les suivantes,
en M€
:
Exercice
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses T2
1 183
1 195
1 189
1 185
1 220
1 259
15
En LFI 2024, le montant de mesures catégorielles inscrites au P613 a été porté
à 45 M€
.
COUR DES COMPTES
34
du titre 5 vers le titre 3. Un volume de 515,9
M€ de
crédits de titre était ainsi programmé au
niveau de la mission, tenant compte des hausses attendues sur les fluides et pour les versements
aux organismes extérieurs. L’exécution ressort à 648,8 M€ (628,9 M€ en dépense nette, soit
une hausse de 6,2 % par r
apport à l’exercice précédent
16
).
Tableau n° 10 :
c
rédits de titre 3 exécutés, exercice 2023, en €
en €
Crédit ouverts
Dépenses nettes
Taux de
consommation
P 612
334 545 094
424 587 386
127%
P 613
150 957 730
162 225 125
107%
P 614
40 052 420
42 131 818
105%
Total
525 555 244
628 944 329
120%
Source : DGAC
Même si l’on relève que tous les programmes surconsomment leurs crédits ouverts en
titre 3, la sur-exécution est particulièrement portée par le programme 612, en raison de la
fongibilité du titre 5 vers le titre 3 pratiquée au niveau des investissements portés par ce
programme (cf.
infra
).
Le montant des crédits reversés aux organismes extérieurs, à 237,1 M€, dépasse la
prévision initiale de près de 9 M€. Il augmente de 12,3 M€ par rapport à 2022 et enregistre
quelques hausses remarquables.
Tableau n° 11 :
montants versés
pour prestations à des organismes extérieurs, en €
Montant des prestations
versées
2021
2022
LFI 2023
2023
LFI 2024
EUROCONTROL
66 315 484
71 177 853
74 626 426
82 093 526
84 350 835
AEROPORTS DE PARIS
13 997 315
13 083 124
15 100 000
14 376 660
15 000 000
METEO France
85 550 000
85 550 000
85 550 000
85 550 000
85 550 000
Zone déléguée de Genève
43 000 000
43 000 000
43 000 000
43 000 000
43 000 000
Zone déléguée de Jersey
6 141 000
5 874 000
5 607 000
5 607 000
5 340 000
Zone déléguée de Bâle-
Mulhouse
1 214 986
1 310 898
1 100 000
1 522 036
1 400 000
SPACE WEATHER
95 739
1 235 000
662 016
1 235 000
SKEYES (Belgocontrol)
101 535
80 842
818 201
Civil Air Navigation
CANSO
183 108
16
La dépense nette exclut ici les charges financières associées au remboursement de l’emprunt (19,62 M€).
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
35
Montant des prestations
versées
2021
2022
LFI 2023
2023
LFI 2024
EUROCONTROL
"solidarité Ukraine
Moldavie"
1 040 330
2 855 817
-
CONVENTION SPACE
WEATHER
656 003
122 770
PASSENGER NAME
RECORD
2 000 000
911 001
Divers - autres
2 939 420 (*)
236 823
337 246
TOTAL
219 158 205
224 309 413
226 218 426
237 118 913
236 694 036
Source : Cour des comptes
d’après DGAC
On relève que, de 2021 à 2023, la contribution reversée à Eurocontrol a augmenté de près
de 24
% et devrait encore s’accroître en 2024. Elle est responsable, à elle seule, de la majeure
partie de la hausse en valeur absolue observée sur les prestations versées aux organismes
extérieurs (18 M€). L’autre hausse sensible est constituée par le versement de solidarité pour
l’Ukraine et la Moldavie, toujours dans le cadre du soutien à Eurocontrol, qui a presque triplé
de 2022 à 2023 et atteint désorm
ais près de 3 M€.
À
l’instar des années précédentes, le montant de crédits de titre 5 exécutés est inférieur à
la prévision, comme l’indique le tableau ci
-après.
Tableau n° 12 :
c
rédits de titre 5 exécutés, exercice 2023, en M€
En M€
LFI 2022
format 2023
Exéc. 2022
format 2023
LFI 2023
Exéc. 2023
Programme 612
AE
266,7
208,7
253,8
164,1
CP
275,1
209,6
271,8
183,8
Programme 613
AE
34,6
15,4
37,8
9,5
CP
34,6
17,1
37,8
7,0
Programme 614
AE
16,0
7,3
12,2
4,9
CP
16,0
7,3
12,2
4,9
Mission
AE
317,2
231,3
303,7
178,5
CP
325,7
234,0
321,7
195,7
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
17
De façon notable, la mission exécute un volume de crédits de titre 5 assez nettement en
recul en 2023 par rapport à l’exercice précédent. En 2022 les crédits consommés à ce titre (hors
remboursement d’emprunt) étaient supérieurs de 52,8 M€ en AE et 38,3
M€
en CP. Les sous-
17
Les montants ci-dessus sont retraités des effets de la réforme organique ayant conduit à écarter le remboursement
d’emprunt du périmètre budgétaire, auparavant positionné sur le titre 5 du P613. Par ailleurs, jusqu’en 2022
les
dépenses réalisées au titre de la subvention d'investissement de l'ENAC étaient exécutées en titre 7 (dotation en
fonds propres). Les montants pour 2022 présentés dans le tableau sont retraités de ces mesures afin de permettre
les comparaisons entre exercices.
COUR DES COMPTES
36
exécutions par rapport aux montants présentés en LFI sont de 41 % en AE et 39 % en CP (en
2022, la sous-exécution atteignait 27 % en AE et 28
% en CP). L’essentiel des crédits de titre 5
étant portés par le programme 612, c’est donc sur ce
programme que l’on retrouve la sous
-
exécution la plus importante.
En PAP, la direction faisait état de la réorganisation opérée au sein de la DSNA (arrêté
du 28 décembre 2021) dans le but de resserrer le pilotage des investissements. Depuis quelques
années, avec le conseil et le soutien du contrôleur budgétaire, la DSNA s’efforce de développer
une programmation de ses investissements dissociant réellement AE et CP. L’UO 48A
« Grands opérations pionnières », qui porte quatre projets majeurs, a été créée spécifiquement
dans ce but en 2021. Par ailleurs, la DSNA a regroupé ses investissements en trois portefeuilles
distincts (Infrastructures, Air Traffic Control, Services) afin d’affiner sa programmation et son
suivi.
Dans son avis sur le programme 612 en début de gestion, le contrôleur budgétaire relevait
que la maîtrise de la gestion en AE
≠
CP semblait
« désormais acquise »
dans le périmètre de
l’UO GOP et proposait de
« consolider cette budgétisation en AE
≠
CP en élargissant le
périmètre des dépenses éligibles »
.
La Cour a demandé la communication des montants exécutés par projet, au regard des
sommes initialement prévues. La direction n’était pas en mesure de fournir l’intégralité de
l’exécution dans le format présenté en PAP, qui suit la nouvelle réparti
tion par portefeuilles. Le
tableau ci-
après présente l’exécution 2023 sur plusieurs des projets les plus emblématiques de
la direction.
Tableau n° 13 :
m
ontants prévisionnels et exécutés par projet d’investissement,
programme 612, exercice 2023, en M€
en M€
LFI 2023
Réalisation 2023
% Réalisation
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 612 « Navigation aérienne »
4 FLIGHT
82,56
94,65
84,85
72,71
2,8%
-23,2%
COFLIGHT
28,50
29,00
14,72
21,86
-48,3%
-24,6%
SYSAT Groupe 1
8,60
14,40
12,18
16,40
41,6%
13,9%
SEAFLIGHT
2,52
3,50
1,88
2,08
-25,5%
-40,4%
NVCS
7,59
7,92
6,97
10,65
-8,2%
34,5%
CATIA
4,80
6,68
3,38
5,16
-29,5%
-22,8%
ATC TOOLS
-
0,39
-
0,13
-66,4%
ECDM (ex Network Collaborative
Service)
8,00
8,00
5,09
5,84
-36,4%
-27,0%
AIM+SEPIA
5,33
4,97
2,95
3,22
-44,7%
-35,2%
Autres projets d'investissement hors
Grands Projets Informatiques
105,85
102,30
144,53
139,46
36,5%
36,3%
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
37
en M€
LFI 2023
Réalisation 2023
% Réalisation
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Total
253,75
271,81
276,55
277,52
9,0%
2,1%
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Si, au niveau de l’enveloppe globale, on constate une
légère sur-exécution des crédits
programmés, cela découle de la nette sur-
exécution observable sur l’enveloppe «
Autres projets
d’investissement hors grands projets informatiques
». Cette sur-exécution compense la sous-
exécution observable sur plusieurs projets phares (4 Flight, Coflight, Catia). Sur un projet tel
que 4 Flight, l’exécution en AE apparaît conforme à la prévision, avec un écart peu significatif
au regard des sommes engagées
; l’exécution en CP, en revanche, s’avère 22 M€ en dessous de
la prévision, ce qui démontre les progrès encore à réaliser pour maîtriser le pilotage de tels
projets.
Le montant de la fongibilité du titre 5 vers le titre 3 pratiquée cette année s’élève à
112,4
M€ AE et 94 M€ CP, soit un montant un peu inférieur à la prévisio
n en PAP, qui
annonçait, de façon similaire aux exercices précédents, un volume de 105 M€ AE/CP. En 2022,
la fongibilité de titre 5 vers le titre 3 s’était élevée à 103,1 M€. En consolidant les montants
exécutés en titre 5 et en titre 3 par fongibilité, on
relève une contraction de l’effort
d’investissement de la direction, qui recule ainsi de 337,1 M€ à 289,7 M€ et ce, malgré l’objectif
affiché en PAP de maintenir la dépense d’investissement.
Les raisons alléguées par la direction à sa pratique de fongibilité sont identiques aux
années passées (dépenses relevant d’investissements selon la direction, mais inférieures au seuil
de 10
000€ fixé par la DGFiP pour une inscription en immobilisations
; dépenses d’assistance
à maîtrise d’ouvrage
; dépenses relatives au maintien en condition opérationnelle des systèmes).
Depuis plusieurs exercices, la Cour déplore le défaut de lisibilité de la programmation et
de l’exécution des dépenses de titre 3 et de titre 5 de la DGAC, qui résulte du recours à cette
pratique de fongibilité, dérogatoire au regard des préconisations de la DGFiP. Depuis 2021,
conformément à la recommandation de la Cour, le gestionnaire présente dans les documents
budgétaires les mouvements opérés entre titre 3 et titre 5, en prévision comme en réalisation.
Cette évolution conforte le point de vue de la Cour, exprimé à l’occasion de la NEB 2022, selon
lequel cette présentation relève d’un «
artifice de présentation
». C’est pourquoi l’an dernier la
Cour a recommandé d’y mettre un terme définitif et de
« rendre la présentation budgétaire des
titres 3 et 5 du budget annexe conforme aux règles comptables »
, en mettant à profit la réforme
organique qui, excluant le remboursement d’emprunt des dépenses de titre 5, clarifie en outre
la lecture des dépenses d’
investissement.
L’exercice 2023 n’aura pas répondu à cette recommandation de la Cour, mais il est à
relever qu’en PAP 2024, le gestionnaire a créé une brique budgétaire spécifique en titre 3
dénommée « T3 Opex monitoré », appelée à porter les dépenses de titre 3 qui relèvent à son
sens de son effort d’investissement. Le gestionnaire détaille les opérations portées par chacune
de ces enveloppes et annonce, pour les exercices 2025 et 2026, les montants prévisionnels
portés sur chacune d’elles par portefeuille
d’investissements.
COUR DES COMPTES
38
C -
Des dépenses d’intervention très réduites
Les
dépenses d’intervention de la direction sont purement discrétionnaires et ne
comprennent pas de dépenses de guichet.
En 2023, les crédits d’intervention ouverts au profit du budget annexe étaient de 2,2 M€
et les crédits exécutés en légère surconsommation, de 2,3 M€, en baisse toutefois de 60 % par
rapport à l’année 2022 où ils s’élevaient à 5,5 M€.
Comme pour l’année précédente, l’essentiel des dépenses du titre 6 du budget annexe
est assu
ré par le P614 (2M€ prévus et 2,1 M€ exécutés en AE/CP) bien que cette enveloppe soit
en déclin de -
60 % par rapport à l’année 2022
(5,1 M€ en AE/CP).
Cette diminution par rapport
à 2022
s’explique par le financement ponctuel
au cours de l’année 2022
d’une
dépense non
initialement inscrite en loi de finances.
Les dépenses d’intervention du P614
, revenues à leur
niveau plus classique en 2023 (2,29 M€ en 2021),
concernent pour l’essentiel des subventions
et des dépenses de soutien à différentes associations, fédérations, et organismes en lien avec le
secteur aérien.
III -
Une trajectoire de désendettement à accélérer
En LFI 2023, la direction avait demandé une autorisation de tirage de 256,8 M€. En
cours d’exécution, elle a limité son recours à l’emprunt à 50 M€. Cependant, l’analyse de
l’exécution 2023 montre que même ce tirage limité aurait pu être évité, ainsi qu’il a été dit (cf.
supra
). Au 31 décembre 2023, l’endettement du BA CEA s’élève à 2
392,7 M€ (contre
2 709,8
M€ au 31 décembre 2022). Le désendettement effectué s’est élevé à 317,2 M€. Le
budget annexe a, conformément à son objectif initial pour 2023, effectivement entamé sa
trajectoire de désendettement, même si celle-ci aurait pu être encore plus prononcée.
Le graphique ci-
après montre la trajectoire d’end
ettement sur la période récente,
comparée à la trajectoire cible communiquée par la direction.
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
39
Graphique n° 8 :
t
rajectoire d’endettement du budget annexe, en M€
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Ainsi qu’on peut le constater, la trajectoire de désendettement suit
une courbe moins
prononcée que celle, en sens inverse, intervenue au cours de la période d’endettement massif
2020-
2021. Dans la trajectoire cible actuelle, l’encours de dette du budget annexe devrait
s’élever à environ 1
500 M€ en 2027, soit un niveau enc
ore plus de deux fois plus élevé que
l’encours de dette en 2019 (667,2 M€). Par ailleurs, on observe que la trajectoire cible désormais
communiquée par la direction, reproduite au PAP 2024, apparaît moins ambitieuse que celle
qui était communiquée l’an pas
sé.
Tableau n° 14 :
t
rajectoire de désendettement du budget annexe, en M€
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Trajectoire cible 2022
2 710
2 599,0
2 318,0
2 007,0 1683,0
1 339,0
Trajectoire PAP 2024
2 599,0
2 350,3
2 078,6 1 796,0 1 500,0
Ecart des trajectoires
0
32,3
71,6
113,0
161,0
Encours constaté
667,4
1 811,2 2 689,8 2 709,8 2 392,7 (2 249,8)*
* : prévision PAP 2024
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Exécution
Prévision 2024
Trajectoire cible 2022
Trajectoire cible 2023-2024
COUR DES COMPTES
40
Au terme de quatre exercices, la direction réduit sa cible de
désendettement de 161 M€.
L’exécution, jusqu’à présent, montre pourtant la capacité réelle du budget annexe à se situer en
dessous de sa trajectoire cible.
Il est frappant de constater, au PAP 2024, que la direction prévoit encore un recours à
l’emprunt de
238,2 M€, en regard d’un effort de remboursement de 382,4 M€, qui devrait porter
le niveau d’endettement du budget annexe, au 31 décembre 2024, à un total de 2 249,8 M€, soit
encore plus de 100 M€ en
-deçà de la cible recalée
18
.
Au vu des exercices récents,
l’évolution du niveau de trésorerie constaté ainsi que le
recours à l’emprunt, chaque année sensiblement inférieur aux prévisions, les hypothèses
formulées en PAP apparaissent trop prudentes. Le recalage de la trajectoire cible de
désendettement ne paraît pas justifié, tant il paraît acquis que la direction est en mesure de
dépasser les objectifs affichés. À cet égard, la Cour recommande donc de revenir à une
trajectoire de désendettement plus ambitieuse, en limitant voire renonçant au recours à
l’emprunt.
18
Les hypothèses du PAP 2024 ont été élaborées sur une hypothèse d’encours de dette de 2
494,5 M€ a
u
31/12/2023, alors que celui-
ci s’élevait réellement, à cette date, comme il a été dit, à 2
392,7 M€, soit 102 M€ en
dessous.
L’ÉQUILIBRE DU BUDGE
T ANNEXE : ANALYSE DES RECETTES ET DES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
41
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
d
éfinir les modalités d’évaluation du coût et des gains de productivité attendus du prochain
protocole social et en rendre compte par la suite dans les documents budgétaires
(recommandation réitérée) (DGAC, DB, 2024) ;
2.
rendre la présentation budgétaire des titres 3 et 5 du budget annexe conforme aux règles
comptables (recommandation réitérée) (DGAC, DB, 2024) ;
3.
accélérer la trajectoire de désendettement du budget annexe, de façon à ramener plus
rapidement la dette en deçà de son niveau de 2019
(DGAC, DB, 2024).
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
État à la politique
du transport aérien
I -
L’évolution de la
dépense totale
de l’État consacrée à la
politique de transport aérien
Le périmètre du BACEA, qui couvre l’ensemble des dépenses de la DGAC, ne résume
pas celui des dépenses consacrées au secteur aérien civil, notamment au titre du plan de
décarbonation de l’aviation civile.
Outre les 2 104
M€
de crédits du budget annexe, deux programmes budgétaires
classiques participent à cette politique sectorielle
: il s’agit à la fois des crédits du programme
190
R
echerche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables,
à
travers son action 14,
Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile,
et
des crédits du programme 203
Infrastructures et services de transports
à travers l’action 52,
Transport aérien
, qui porte les dépenses liées aux
liaisons aériennes aux fins d’amé
nagement
du territoire (LAT).
Sur le P203, les crédits dépensés au titre des liaisons d’aménagement du
territoire se maintiennent à un niveau comparable à 2022 (
21,8M€ en AE contre 27,3 M€
, et 22
M€ en CP contre 24,5 M€), tandis que
les crédits du P190 consacrés au soutien à la construction
aéronautique
diminuent (111 M€ consommés en 2023 contre 445 M€ en 2022).
Cette diminution s’explique par le système de fongibilité et d’équilibrage des crédits du
programme 190 avec ceux prévus dans le cadre du plan France Relance, via le programme 362
(307,2 M€ de CP exécutés en 2023). Le plan décarbonation pour le secteur aérien est par ailleurs
financé aussi par le plan France 2030 via le programme 424 (95,4 M€ de CP exécutés en 2023)
(cf. annexe 3).
Le t
ableau ci-dessous reprend les dépenses exécutées au titre des programmes budgétaires
de l’État.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA PO
LITIQUE
DU TRANSPORT AÉRIEN
43
Tableau n° 15 :
moyens consacrés à la politique du transport aérien sur le budget
général (en M€)
Exécution 2021
Exécution 2022
LFI 2023
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P190
258,8
106,8
0
110,4
0
118,8
0
111,7
P203
27,3
24,5
27,3
24,5
24,9
26,7
21,8
22
P362
744,4
233,3
186
335
0
324,8
0
307,2
P424
300
75
435
100
435
95,4
Total
1030,5
364,6
513,3
544,9
459,9
570,3
456,8
536,3
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Le secteur aérien bénéficie par ailleurs de plusieurs recettes et moindres dépenses
fiscales.
Deux taxes affectées reviennent aux aéroports : la taxe sur les nuisances sonores
aériennes
19
(TSNA), et l’ex «
taxe d’aéroport
» devenue tarifs de sûreté et de sécurité (TSS) des
taxes sur le transport aérien de passagers et de marchandises ainsi que tarif de péréquation
aéroportuaire de la taxe sur le transport aérien de passagers
20
. La DGAC est chargée de
l’établissement de l’assiette, du recouvrement et du contr
ôle de ces deux taxes. En revanche,
dans la mesure où elle ne constitue pas juridiquement une taxe affectée, les recettes de l’ex
-taxe
de l’aviation civile, devenue tarifs de l’aviation civile de la taxe sur le transport aérien de
passager et de la taxe sur le transport aérien de marchandises
21
, sont incluses dans les recettes
du budget annexe.
L’
exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques dont
jouissent les compagnies aériennes n’est pas considérée comme une dépense
fiscale
22
et, à ce
titre, non évaluée dans le cadre des Voies et moyens du PLF
; il s’agit toutefois d’une moindre
recette en faveur du secteur aérien, qui est évaluée chaque année par la DGAC en fonction des
prévisions de trafic et des taux de la TICPE.
19
Dédiée au financement des aides à l’insonorisation des populations riveraines des aéroports et aux travaux de
réduction des nuisances sonores .
20
Affectée aux aérodromes afin de leur permettre de financer des équipements de sûreté et sécurité, de lutter contre
les risques incendie et le péril animalier et de financer les mesures effectuées dans le cadre des contrôles
environnementaux
21
Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 précitée.
22
L’exonération de TICPE utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs
de tourisme privé, prévue par la directive énergie (2003/96/CE), constitue la norme fiscale de référence dès lors
qu’elle s’impose aux États
-membres.
COUR DES COMPTES
44
Tableau n° 16 :
total des moyens consacrés à la politique du transport aérien de 2019 à
2023
(CP, en M€)
2019
2020
2021
2022
2023
BACEA
2125,8
2088,8
2213,6
2402,2
2105,2
Budget général
119
225,6
613,3
576,2
536,3
Tarif de sûreté et de sécurité -
TSS
1015,2
307,6
441,5
793,9
985,2
Taxe sur les nuisances sonores
aériennes
51,1
24,6
22
38
44
Exonération TICPE
3673
1058
1897
2953
5119
Total hors BACEA
4858,3
1615,8
2740,5
4286,1
6684,6
Total général
6984,1
3704,6
4954,1
6688,3
8789,7
Source : Cour des comptes
d’après DGAC
Dans la ligne des constats déjà opérés, et du fait de la continuation de la hausse du trafic,
la comparaison des exercices successifs démontre que l’exercice 2023 se rapproche du niveau
de référence de 2019. En 2023, les recettes de la TSNA augmentent de 16 % par rapport à 2022 ;
celles des tarifs de sûreté et de sécurité des taxes sur le transport aérien de passagers et de
marchandises (partie de l’ancienne taxe d’aéroport) de 2
4 % par rapport à 2022. Au regard de
cette amélioration d’ensemble
, le PLF 2024 repose ainsi sur des hypothèses de recettes de taxes
affectées supérieures au niveau de référence de 2019.
Au global, le rythme de progression des produits de taxes affectées apparait donc en
croissance moyenne de 20 %, tandis que les crédit
s budgétaires de l’État dédiés (BACEA et
budget général) reculent de 2,7 % en moyenne entre 2022 et 2023, ce qui conduit à poursuivre
le rééquilibrage vers un système de financement du secteur dans lequel la fiscalité contribue
très majoritairement.
La forte hausse du coût budgétaire de la moindre dépense liée à
l’exonération de TICPE
en faveur de l’aviation entre 2022 et 2023 (+ 73
%) s’explique quant à elle par
le relèvement
décidé du taux de la TICPE au 1er janvier 2023, dans la continuité des hausses annuelles depuis
2021
afin d’aligner progressivement et à partir de 2024 les tarifs de l’essence d’aviation et du
carburéacteur sur celui de l’essence routière
. Le mouvement continu de croissance de cette
moindre dépense du secteur aérien devrait donc prend
re un terme à la fin de l’année 2024.
II -
Les opérateurs
: l’ENAC
L’École nationale de l’aviation civile (ENAC) est un établissement public à caractère
administratif, unique opérateur de la DGAC, rattaché au programme 613
Soutien aux
prestations de l’aviation
civile.
Les crédits attribués à l’ENAC contribuent à financer l
es
formations aux métiers exercés à la DGAC, destinées aux acteurs du transport aérien et de
l’aviation générale, ainsi que le financement d’activités de recherche et d’expertise.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DU TRANSPORT AÉRIEN
45
A -
L’évolution des subventions reçues par l’ENAC
À travers le programme 613 «
Soutien aux prestations de l’Aviation civile », la DGAC
,
qui est l’autorité de tutelle finance l’ENAC par le biais de deux types de subventions
: l’une
pour l’exploitation de l’école, qui finance les dépenses de personnels sous plafond d’emplois et
une partie des dépenses de fonctionnement, et l’autre pour les investissements réalisés par celle
-
ci, en substitution de l’ancienne dotation versée en fonds propres.
Tableau n° 17 :
s
ubventions versées à l’ENAC au titre du P613 (en M€)
En M€
2021
2022
2023
Subvention d’exploitation
95,0
94,0
94,8
Subvention d’investissement
2,0
3,0
3,0
Total
97,0
97,0
97,8
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
La hausse de la subvention d’exploitation de +0,8 M€ par rapport à 2022 a vocation à
couvrir la revalorisation du point d’indice de la fonction publique.
Après une hausse en 2022 destinée à compenser la diminution des ressources propres de
l’école, la subvention d’investissement est stable en 2023.
A ces subventions s’ajoutent, pour l’ENAC, des ressources propres issues notamment des
frais de formation, ainsi que d’autres financements publics pour ses activités de
recherche ou
d’investissement, qui s’élèvent à 38,8 M€
23
pour l’année 2023 contre 30
M€ en 2022. Ainsi les
versements de la DGAC représentent, en 2023,
71,6 % du budget de l’établissement, contre
76,3 % en 2022.
Bien que cet équilibre tende à se rétablir, les recettes propres de l’ENAC se
maintiennent
à un niveau inférieur au niveau pré-crise (qui était de 39,8
M€ au compte financier 2019), le
niveau d’activité n’ayant pas encore été rattrapé malgré la reprise du secteur aérien. En
particulier, les prestations de formation au pilotage étant pluriannuelles et facturées
principalement en fin de formation, les nouveaux contrats enregistrés à partir de 2022 n’ont pas
permis de compenser la baisse des « prises de commandes » des années 2020 et 2021.
La trésorerie de l’établissement s’établit fin 2023 à 14,4 M€, soit 33 jours de
fonctionnement et 51 jours de dépense de personnel ; ce niveau se dégrade par rapport à celui
de 2022, où la trésorerie représentait un montant de 20,9 M€ soit 58 jours de fonctionnement.
B -
Un plafond d’emplois en diminution
et en moindre sous-exécution
La l
oi de finances 2023 prévoyait pour l’ENAC 931 ETPT, contre 935 en 2022, répartis
entre 791 ETPT sous plafond (contre 795 en 2022) et 140 ETPT hors plafond (même niveau en
2022).
23
Dans le détail, il s’agit de 25,1 M€ (+1 M€ par rapport à 2022) de recettes propres, 4,1 M€ de financements
publics liés à des activités de recherche (+1,5 M€ par rapport à 2022) et 9,7 M€ d’autres finan
cements publics liés
aux plans de relance et de résilience 1&2 (+6,3 M€ par rapport à 2022).
COUR DES COMPTES
46
Graphique n° 9 :
p
lafond d’emplois et exécution de l’ENAC, 20
18-2023 (en ETPT)
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Tableau n° 18 :
d
étail des emplois ouverts et exécutés de l’ENAC, sous et hors plafonds
d’emplois (2021 –
2023)
Plafonds d’emplois opérateurs (en ETPT)
2021
2022
2023
Évolution 2023/2022
LFI
799
795
791
-4
Exécution
794
776
782
24
+6
Emplois hors plafond (en ETPT)
2021
2022
2023
Évolution 2023/2022
LFI
125
140
140
0
Exécution
121
104
106
+2
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
La sous-consommation des ETPT sous plafond en 2023 (-9), supérieure à celle des ETP
(-
4 au 31/12/2023), s’explique par un facteur conjoncturel lié au temps de remplacement des
départs selon la DGAC.
La sous-consommation des ETPT hors plafonds (-
34) s’explique quant à elle par
des
raisons liées aux difficultés de recrutements et au décalage de calendrier de certains projets de
recherche et donc d’embauche de doctorants.
24
La Cour relève que le RAP 2023 du BA CEA
fait état d’un nombre d’ETPT sous plafond d’emploi
exécutés de
781 au lieu de 782, ce qui conduit à un différentiel de +5 en exécution par rapport à 2022, et d
’ETPT hors plafond
d’emplois exécutés de 96 au l
ieu de 106, ce qui conduit à un différentiel de -
8 par rapport à l’exécution 2022.
907
937
930
924
935
931
890
902
920
922
880
888
860
870
880
890
900
910
920
930
940
950
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Emplois ouverts (sous et hors plafonds)
Emplois exécutés (sous et hors plafonds)
LES MOYENS CONSACRÉS PA
R L’ÉTAT À LA POLITI
QUE
DU TRANSPORT AÉRIEN
47
III -
Des progrès encore possibles concernant la qualité de
gestion
A -
La régularisation du fonds de gestion ATC
Créé par le décret n° 98-1096 du 4 décembre 1998 afin de verser une aide aux ingénieurs
de contrôle de la navigation aérienne à leur départ en retraite, le fonds
d’allocation temporaire
complémentaire (ATC) est un fonds sans personnalité juridique géré par la Caisse des dépôts
et consignations (CDC), avec un comité de suivi dans lequel siège la DGAC. Le fonds est
alimenté par une contribution du budget annexe au titre de l’
État et par un prélèvement de
24,6
% sur l’indemnité de qualification versée aux ICNA en cours d’activité.
En 2023, les cotisations des ICNA se sont élevées à 12,8 M€ et la contribution de l’
État
à 2,7 M€, ce qui porte le niveau de recettes à 15,5 M€. Les frais de gestion, non encore connus,
sont évalués à 0,4 M€. Les prestations versées ont été de 18,6 M€. Le résultat de l’exercice est
donc négatif.
Depuis sa note d’exécution budgétaire relative à l’exercice 2017
du budget annexe, la
Cour enjoint le gestionnaire de conclure avec la Caisse des dépôts et consignations,
conformément aux articles D. 518-43 et suivants du code monétaire et financier, une convention
de mandat pour encadrer la gestion des sommes correspondant aux prélèvements destinés aux
ICNA.
La DGAC indique qu’une convention de mandat et de gestion administrative et financière
du f
onds de l’allocation temporaire complémentaire des ingénieurs du contrôle de la navigation
aérienne
« a été conclue entre la DGAC et la Caisse des dépôts et consignations et signée le 12
décembre 2023, avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2023 »
. La direction est donc désormais en
conformité avec les dispositions du code monétaire et financier introduites par le décret
n° 2019-119 du 20 novembre 2019.
B -
Le rattachement et la consommation des fonds de concours
Du fait de sa participation à des projets
européens (Ciel unique, SESAR…), de sa
collaboration avec d’autres administrations ou des partenaires étrangers, le budget annexe
connaît un enjeu important de gestion de ses fonds de concours, dont les sommes peuvent
atteindre des montants importants. En
2023, le gestionnaire a demandé le report de 1 M€ en AE
et 14,6 M€ en CP de fonds de concours de 2022 en 2023. L’exercice a vu le rattachement de
30,7 M€ (en AE et CP) de nouveaux fonds, portant le total disponible sur l’exercice, en AE, à
31,7 M€ et, en CP, à 45,3 M€. Le budget annexe ne consomme pas l’intégralité des fonds de
concours disponibles. En 2023, la consommation s’est élevée à 30,1 M€ d’AE et 23,1 M€ de
CP. Les reports demandés pour 2024 s’élèvent ainsi à 1,6 M€ en AE et 22,2 M€ en CP.
Technique
ment, les fonds de concours sont enregistrés sur un compte d’imputation
provisoire et ne sont enregistrés en recettes budgétaires (compte 74 -
subventions d’exploitation)
qu’à l’émission par l’ordonnateur d’un titre de recettes demandant au comptable de déb
iter le
compte d’imputation provisoire et de créditer le compte de produits. La régularité comptable
impose au comptable de procéder à cette inscription dans un délai de deux mois, afin de ne pas
COUR DES COMPTES
48
fausser la sincérité du résultat. La Cour suit l’état du compte d’imputation provisoire depuis
plusieurs exercices, ayant critiqué par le passé les délais excessifs du gestionnaire pour émettre
les titres de recettes permettant le rattachement des fonds. Le tableau ci-après, fourni par le
comptable, présente l’évolution du compte d’imputation provisoire pendant l’exercice.
Tableau n° 19 :
é
tat du compte d’imputation provisoire
- Fonds de concours relevant a
priori du P612, en M€
Solde au 31/12/2022
24,3
Encaissements de fonds de concours attribués au P612
3,7
Encaissements imputés (reversements au bénéficiaire,
comptabilisation en produits BA CEA)
10,3
Solde au 31/12/2023
17,7
Dont issus d'encaissements en 2023
3,7
Dont issus d'encaissements en 2022
0,7
Dont issus d'encaissements en 2021
7,9
Dont issus d'encaissements en 2020
2
Dont issus d'encaissements en 2019
2,4
Dont issus d'encaissements en 2018
0,4
Dont issus d'encaissements en 2017
0,5
Dont issus d'encaissements en 2016
0,1
Dont issus d'encaissements en 2014 et 2015
0
Source : comptable BA CEA
Ainsi qu’on peut l’observer, la situation du compte d’imputation provisoire est en
amélioration en 2023, malgré un solde qui reste significatif. Les encaissements non rattachés
les plus anciens remontent à 2016, on relève des difficultés propres à certaines annuités (2019,
2021). L’effort d’apurement doit être poursuivi.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DU TRANSPORT AÉRIEN
49
C -
Des charges et des restes à payer importants
Le niveau de charges à payer est cette année en hausse sensible, plus que l’an dernier.
Tableau n° 20 :
charges à payer 2020-2023
2020
2021
2022
2023
Evolution
2022-2023
P612
3,94
3,02
4,94
6,25
26,5%
P613
1,4
1,94
2,08
4,9
135,6%
P614
1,3
1,55
0,94
1,95
107,4%
Budget annexe
6,64
6,51
7,96
13,1
64,6%
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Le montant des charges à payer en 2023 augmente de près de 65 %, avec une hausse de
5,1 M€ en valeur absolue. La hausse la plus importante en valeur absolue et en pourcentage
concerne le P613, même si la masse de charges à payer la plus grande reste positionnée sur le
P612, qui porte les investissements. Le gestionnaire explique ces hausses par
« la transmission
tardive par les fournisseurs de nombreuses et importantes factures en fin d’année
»
, entraînant
des services faits traités sans que les demandes de paiement aient pu être enregistrées dans le
circuit comptable. L’attention du service doit être appelée sur la maîtrise nécessaire de ce
phénomène de croissance des charges à payer, qui reporte sur l’exercice suivant des dépenses
programmées et peut contribuer à perturber, à terme, le travail de prévision.
Le montant des annulations d’AE sur l’exercice s’élève à 12,2 M€. Les AE recyclées
atteignent elles 6,6 M€. Ces deux montants sont sensiblement supérieurs à l’exercice 2022 (où
ils s’élevaient respectivement à 10,5 et 3,9 M€). La hausse observée, qui s’inscrit dans la
continuité de celle déjà relevée l’an passé, correspond à la poursuite du travail de nettoyage des
engagements juridiques. La nécessité en est régulièrement rappelée par le contrôleur budgétaire,
qui en supervise l’exécution.
Le graphique ci-
après présente l’évolution des restes à payer sur période longue.
COUR DES COMPTES
50
Graphique n° 10 :
évolution des restes à payer du budget annexe, 2008-
2023, en M€
Source
: Cour des comptes d’après PAP, RAP, DGAC
Les restes à payer atteignent 343,4 M€ et sont en léger recul par rapport à 2022, où ils
s’élevaient à 354,3 M€. Sur longue période, on constate qu’ils restent à un niveau élevé et
relativement stable. Leur suivi, à travers les écoulements de CP associés, relève de la gestion
de l’effort d’investissement de la direction, qui doit progresser (cf.
supra
).
D -
Une programmation qui reste perfectible
Le graphique ci-
après reprend l’évolution respective, sur la période 2018
-2023, des
crédits de paiement ouverts en LFI, disponibles après mouvements (y compris annulations en
LFR), et effectivement consommés en fin d’exercice.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
LES MOY
ENS CONSACRÉS PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE
DU TRANSPORT AÉRIEN
51
Graphique n° 11 :
crédits votés, disponibles et exécutés au sein du budget annexe,
2018-2023, en CP
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
La contraction de la dépense budgétaire en 2023 résulte de la sortie du remboursement
d’emprunt sur cet exercice. Pour rappel, le budget annexe a remboursé 317,2 M€ en 2023, solde
résultant du remboursement de 367,2 M€ et d’un nouvel emprunt de 50 M€. La prévision
d’emprunt était, en LFI, de 256,8 M€.
Sur le périmètre budgétaire désormais réduit à l’issue de la réforme, la Cour relève des
écarts à la prévision semblables à ceux de plusieurs exercices passés
: à l’exception de 2022,
qui marquait une différence à cet égard, on co
nstate qu’en s’en tenant aux crédits strictement
issus de la LFI, le budget annexe n’aurait, pas plus en 2023 qu’en 2020 ou en 2021, consommé
l’intégralité des crédits initialement ouverts. Ce constat suggère, à l’instar de plusieurs exercices
précédents que la programmation du budget annexe pourrait se suffire des ouvertures de LFI,
hors reports, fonds de concours, attributions de produit et mouvements divers en gestion.
L’écart s’élève à 68 M€ et serait porté à plus de 80 M€ si l’on prenait en compte les
annulations
de fin d’exercice. Il est notable que, au sein de la mission, c’est le programme support P613 qui
est concerné, la difficulté soulevée n’affectant pas les P612 et P614, dont le total de
consommation est pour tous deux supérieur aux crédits ouverts en LFI.
Ces écarts à la prévision, qui concernent aussi bien l’anticipation du besoin d’emprunt
que la programmation budgétaire, appellent à un effort accru de la part du gestionnaire. Une
meilleure mise en tension quant aux moyens financiers disponibles serait probablement de
nature à aider les services à progresser dans l’efficience de la dépense. La recommandation de
la Cour relative à l’exercice de programmation doit être maintenue.
2 131,5
2 122,0
2 141,0
2 266,1
2 381,4
2 121,8
2 201,0
2 185,2
2 161,2
2 279,9
2 445,5
2 173,3
2 174,3
2 125,8
2 088,8
2 213,6
2 402,2
2 105,3
2 000,0
2 050,0
2 100,0
2 150,0
2 200,0
2 250,0
2 300,0
2 350,0
2 400,0
2 450,0
2 500,0
2018
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
Crédits disponibles
Crédits consommés
COUR DES COMPTES
52
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
4.
Affin
er l’exercice de programmation des crédits en tenant davantage compte des reports et
des fonds de concours (recommandation réitérée) (DGAC, DB, 2024).
Chapitre IV
Des indicateurs de performance à redéfinir pour
mieux refléter l’action de l’administration
I -
Un nouveau suivi de l’endettement du budget annexe
Le ratio d’endettement du budget annexe
, indicateur clef de la mission, qui avait
fortement progressé à compter de 2020 et ne se fixait plus de cible depuis la survenue de la
crise sanitaire
, poursuit l’inflexion à la baisse enclenchée en 2022, et respecte pour l’année 2023
la cible fixée par le gestionnaire de programmes en matière d’endettement, réintroduite
conformément aux recommandations de la Cour des comptes.
Tableau n° 21 :
r
atio d’endette
ment du budget annexe (endettement/recettes
d’exploitation)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cible
43,8
41
ND
ND
ND
117
Résultat
36,8
30
218
259
134
102
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
À la suite de la réforme organique qui s’applique à compter de
2023, le remboursement
de son emprunt par la DGAC, comme il a été dit, ne relève plus du périmètre budgétaire et les
crédits affectés à ce désendettement ne sont plus portés par le titre 5 du programme 613, comme
auparavant. Conformément à l’article 8 de
la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de
programmation des finances publiques et
à l’instar de ce qui prévaut pour le budget général, ces
dépenses ne relèvent pas de la norme de dépense, mais de mouvements de trésorerie du budget
annexe vers le compte de concours financiers 824
«
Avances à des services de l’Etat
»
. Seules
les charges financières liées à l’emprunt sont toujours portées en crédits budgétaires par le P613.
La situation antérieure conduisait le législateur à prendre directement connaissance, à
travers le vote de la loi de finances, du volume de crédits (en AE=CP) affectés au
remboursement de l’emprunt. Désormais les crédits prévisionnels affectés au remboursement
et à l’emprunt sont simplement inscrits dans le tableau d’équilibre du budget annexe
, le plafond
COUR DES COMPTES
54
d’endettement autorisé du budget annexe étant quant à lui voté en loi de finances avec la
variation nette autorisée de la dette négociable de l’Etat.
À
l’occasion de la NEB 2022, la Cour a relevé qu’un simple ratio d’endettement ne
satisfaisai
t pas pleinement au devoir d’information de la représentation nationale, a fortiori dans
le contexte de réforme du périmètre budgétaire concernant la dépense afférente. La Cour a
recommandé que la trajectoire cible d’endettement du budget annexe soit trans
mise en valeur
dans les documents budgétaires. La Cour constate que cette recommandation a été suivie à
l’occasion du PAP 2024, dans lequel figure une trajectoire de désendettement en valeur absolue
jusqu’en 2026. L
e PAP 2024 présente donc
un indicateur modifié, qui reposera sur l’encours
de dette au 31 décembre
de l’année, correspondant au capital de dette restant à rembourser à la
fin de l’exercice budgétaire de l’année considérée, et sur le taux d’évolution annuel de cet
encours.
II -
Des ob
jectifs de performance qui n’apparaissent que
partiellement atteints
La mesure de la réalisation des indicateurs de performance du BACEA
pour l’année 2023,
dont le périmètre n’a pas évolué par rapport à l’année précédente, n’est pas encore
définitive.
En 2022, la Cour avait souligné à ce titre que les résultats définitifs de plusieurs
indicateurs de l’objectif «
Concourir à la sécurité et à la sûreté de l'aviation civile » du P614,
non connus avant la fin du premier trimestre de l’année N+1, avaient été in
scrits au RAP 2022
avec des niveaux inférieurs aux résultats prévisionnels initialement communiqués à la Cour,
deux des quatre indicateurs concernés n’ayant finalement pas été atteints
25
. Pour l’exercice
2023, les résultats de trois indicateurs du P613, qui
avaient pourtant fait l’objet d’estimations
prévisionnelles de réalisation en 2022, étaient indiqués comme non connus par la DGAC au
moment de la rédaction de ce rapport.
Toutefois à titre prévisionnel, la DGAC estime que les objectifs de neuf indicateurs sur
les 23 du BACAE
pourraient être atteints pour l’année 2023
26
:
-
pour le programme 612 sur la navigation aérienne, seuls deux des neuf indicateurs
apparaissent prévisionnellement réalisés ;
-
pour le programme 613, un seul indicateur serait atteint, les
résultats des trois autres n’étant
toutefois pas connus au moment de l’écriture de ce rapport
;
-
pour le programme 614, six des neuf objectifs fixés seraient
a priori
atteints.
25
Il s’agissait des indicateurs
:
Taux de réalisation des plans de surveillance conformément au programme initial (finalement
non atteint) ; Nombre d’écarts significatifs à la réglementation détectés par organisme audité ou inspecté sur une base
programmée
; Pourcentage des rapports d’a
udit émis moins de quarante-
cinq jours après la fin de l’audit (finalement non
atteint) ; Pourcentage de contrôles ciblés
26
La Cour relève que les résultats publiés au RAP 2023 du BA CEA pour les indicateurs sont proches de ceux
initialement communiqués :
les objectifs de 4 indicateurs sur 5 ont été atteints pour le P612 (le ratio d’endettement
du budget annexe ayant été inclus dans ce périmètre), ceux de 3 indicateurs au lieu de 2 ont été atteints pour le
P613, l’un d’entre eux est en revanche indiqué comme «
non retenu » sans que cette qualification ne soit
explicitée ; enfin sur le P614, les objectifs de 6 des 9 indicateurs ont bien été atteints.
DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À REDÉFINIR POUR MIEUX REFLÉT
ER L’ACTION DE L’ADM
INISTRATION
55
La non-réalisation de sept des neuf indicateurs du programme 612, qui regroupe les
activités de la direction des services de la Navigation aérienne (DSNA), est expliquée par la
DGAC comme résultant de facteurs conjoncturels, à la fois humains (mouvements sociaux,
sous-effectifs localisés, réductions de capacité transitoires
inhérentes à la mise en œuvre de 4
-
Flight) et météorologiques. La performance au titre de l’objectif n°3 «
Améliorer la ponctualité
des vols » apparaît particulièrement dégradée en 2023 : la tendance à la dégradation de
l’indicateur «
retard ATC (
Air Traffic Control
) moyen par vol contrôlé», qui pouvait
s’expliquer en 2022 par la reprise progressive du trafic aérien post crise
-Covid, se poursuit et
les parts des retards aériens imputables à la navigation aérienne parmi les autres causes de retard
aérien, ainsi que celle des retards des vols « en-route » et « en approche » contrôlés, apparaissent
désormais à des niveaux supérieurs à ceux des années 2018 et 2019.
Tableau n° 22 :
c
ibles et réalisés pour l’indicateur «
Niveau de retard moyen par vol
pour cause ATC
(Air Traffic Control
) »
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Indicateur retard ATC moyen par vol contrôlé (en min)
Cible
<1
<1
<1
<1
<1
<1
Réalisé
1,9
1,3
0,7
0,5
1,39
2,31
Pourcentage de vols retardés pour cause ATC (%)
Cible
<12
<12
<12
<12
<12
<12
Réalisé
14
14
10
6
12
19
Source
: Cour des comptes d’après DGAC, PAP, RAP
A l’inverse, la DGAC anticipe que quatre des cinq indicateurs environnementaux du
BACEA devraient voir leurs niveaux-cibles atteints en 2023. Les objectifs fixés pour les deux
indicateurs mesurant le respect de la règlementation environnementale en matière de nuisances
sonores seraient respectés, ainsi que ceux de deux des trois indicateurs relatifs à la contribution
du transport aérien à la réduction des émissions de CO
₂
, le troisième relevant du P612 (cf.
supra
).
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 23 :
cibles et réalisés pour les indicateurs environnementaux
Indicateur
Sous-indicateur
Cible
2022
Résultat
2022
Cible
2023
Résultat
prévisionnel
2023
Programme 612 -
Indicateur 2.1 : Efficacité
horizontale des vols
Écart moyen entre la trajectoire parcourue et la
trajectoire directe, en %
2,83
3,21
2,83
3,29
Programme 614 -
Indicateur 2.1 : Respect
des marchés carbone
Proportion des émissions des compagnies françaises
donnant lieu au paiement de l’externalité carbone, en %
70
74,6
75
75
Proportion des quotas d’émission achetés par les
compagnies françaises, en %
13,17
19,6
25,3
25,3
Programme 614 -
Indicateur 2.2 : Respect
de la réglementation
environnementale
Nombre de dossiers de manquements examinés par
l’ACNUSA
<=450
352
<=450
<=450
Taux de vols réalisés sur les 12 plus grandes
plateformes françaises avec les avions les plus
performants en termes d’émission sonores, en %
>=92,5
92,11 >=92,5
>=92,5
Source
: Cour des comptes d’après DGAC, PAP, RAP
III -
Des indicateurs qui ne
reflètent qu’imparfaitement les
objectifs opérationnels du BACEA
La DGAC avait inscrit dans le projet annuel de performance du BACEA pour 2023 un
triple objectif opérationnel :
-
m
aintenir son effort d’investissement, compte tenu d’un enjeu de modernisation
inéluctable ;
-
engager la trajectoire de désendettement du budget annexe ;
-
engager une négociation collective avec les personnels, après les reports successifs, depuis
2020, des protocoles attendus pour succéder au protocole 2016-2019.
Si l’objectif de dés
engagement de la trajectoire de désendettement du budget annexe fait
désormais l’objet d’un indicateur de suivi en propre (cf. chapitre IV, partie I), l’atteinte des
deux autres objectifs est plus difficile à évaluer à travers les 23 indicateurs suivis au titre du
BACEA.
En pratique, aucun indicateur ne porte sur la réalisation des investissements effectués sur
le budget annexe, ni en volume ni en qualité, alors que le volume des dépenses exécutées sur le
titre 5
s’élève à
23,2 % du budget annexe global en AE en 2023
.
Plusieurs indicateurs sont dédiés au titre des ressources humaines, mais leur orientation
ne reflète pas l’objectif de fond indiqué par la direction dans le projet annuel de performance,
d’engager «
une négociation collective afin de mettre en
œuvre des mesures d’amélioration de
sa performance pour accompagner la reprise du transport aérien et ses innovations dans les
meilleures conditions
». Trois des quatre indicateurs à orientation RH du P613 portent en effet
sur l’ENAC (féminisation des effectifs formés, coûts unitaires de formation et taux d’insertion
professionnelle des élèves après obtention de leur diplôme), et le quatrième sur l’efficience de
la gestion des ressources humaines.
DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À REDÉFINIR POUR MIEUX REFLÉT
ER L’ACTION DE L’ADM
INISTRATION
57
Or ces deux objecti
fs s’inscrivent en réalité dans la durée, l’enjeu de
renforcer la qualité
de la gestion des investissements de la DGAC (gestion pluriannuelle des investissements,
distinction des dépenses d’investissements opérées entre les titres 3 et 5)
étant régulièrement
soulevé par la Cour
27
,
et aucun protocole d’accord n’ayant abouti depuis
le terme du protocole
2016-2019. Le
système d’indicateurs de performance du budget annexe devrait donc évoluer
de manière à mieux refléter ces deux enjeux structurants pour la DGAC.
27
Notes sur l’exécution budgétaire du BACEA 2021
et 2022
COUR DES COMPTES
58
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
5. Compléter et adapter les indicateurs de performance du budget annexe afin de mieux
refléter les priorités de la DGAC en matière d‘investissements et de ressources humaines
(DGAC, 2024).
Annexes
COUR DES COMPTES
60
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
La prise en compte de l’environnement dans le budget et les comptes de l’
État (juillet
2023)
budget-et-les-comptes-de-letat
Le maillage aéroportuaire français (juin 2023)
La politique des ressources humaines de la DGAC (septembre 2021)
civile-dgac
Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice : 58-2 à la demande
de l’Assemblé
e nationale (octobre 2018)
toulouse-lyon-et-nice
L’
État et la compétitivité du transport aérien, un rôle complexe, une stratégie à élaborer :
58-2 à la demande du Sénat (septembre 2016)
role-complexe-une-strategie-elaborer
Les investissements de la direction générale de l’aviation civile (janvier 2015)
DGAC.pdf
Mise en place du guichet fiscal unique à la direction générale de l’aviation civile DGAC
(septembre 2014)
laviation-civile
ANNEXES
61
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(DGAC, DB ; 2023)
Définir les modalités
d’évaluation du coût
et des gains de
productivité attendus
du prochain protocole
social, et en rendre
compte par la suite
dans les documents
budgétaires
(recommandation
maintenue).
Depuis 1988, la DGAC négocie des protocoles
sociaux avec les organisations syndicales, qui
permettent de mettre en œuvre des gains de
productivité des personnels tout en maintenant le
climat social le plus apaisé possible. Ces
protocoles ont permis d’absorber, sur la dernière
décennie, une hausse de trafic importante malgré
une baisse de 10% des effectifs de contrôleurs
aériens. La négociation du protocole 2020-2024
ayant été suspendue en raison de la crise sanitaire,
le dernier protocole couvrait la période 2016-2019.
En 2023, la DGAC s’est engagée avec ses
organisations syndicales représentatives dans une
nouvelle démarche de négociation collective, afin
de de mettre en œuvre des mesures d’amélioration
de sa performance pour accompagner la reprise du
transport aérien, et ses innovations dans les
meilleures conditions, et ainsi répondre à ses
engagements européens en matière de qualité de
service.
Fin 2023, les négociations étaient toujours en cours
et se poursuivent en ce début d’année 2024 avec
l’objectif d’aboutir au printemps au plus tard.
Le futur protocole doit permettre en particulier de
mettre en œuvre deux recommandations émises par
l’IGF et le CGEDD en 2021 permettant de gagner
en productivité :
1/ progresser sur le plan de la
flexibilité de l’organisation du travail des
contrôleurs aériens afin d’ajuster au mieux les
capacités opérationnelles face à l’hyper
-
saisonnalité et aux pics de trafic (recommandation
émise également par la Cour dans son rapport
récent sur la politique des ressources humaines à la
DGAC) ; 2/ accélérer et achever la modernisation
des outils de contrôle, en particulier 4-Flight.
En outre, la DGAC porte dans le cadre des
négociations protocolaires en cours une réduction
du nombre de sites depuis lesquels le contrôle
d’approche est actuellement réalisé au bénéfice
d'un regroupement de centres régionaux
d’approche. A la date de rédaction de la présente
observation, chacun des dispositifs envisagés fait
Non mise
en œuvre
COUR DES COMPTES
62
toujours l'objet de négociations avec les
organisations syndicales.
2
Rendre la
présentation
budgétaire des titres 3
et 5 du budget annexe
conforme aux règles
comptables.
Afin de se conformer à cette recommandation de la
Cour, la DGAC a procédé dans le cadre du projet
de loi de finances pour 2024 à la création d'une
brique budgétaire spécifique nommée "T3 Opex
monitoré", destinée à porter dès la budgétisation
les crédits de titre 3 qui concourront aux
investissements des services de la navigation
aérienne.
Non mise
en œuvre
en 2023
3
Affiner l’exercice de
programmation des
crédits en tenant
davantage compte des
reports et des fonds
de concours.
La DGAC partage pleinement la recommandation
de la Cour visant à renforcer la qualité de sa
programmation et, par-là, la sincérité et
l’information des informations présentées au sein
du projet de loi de finances. Afin de s’inscrire dans
cette recommandation, la DGAC s'est engagée, dès
le PLF 2024, à recourir autant que possible à la
budgétisation en AE≠CP de ses investissements.
Par ailleurs, l'exercice de programmation des
crédits 2024 tient bien compte des reports et des
fonds de concours, et a été présenté en DPG 2024.
Il en ressort que la demande de reports de crédits
de 2023 sur 2024 est en nette diminution par
rapport à l'année dernière (-66 %). Cet effort a
permis d'affiner l'exercice de programmation des
crédits dès 2024.
Mise en
œuvre
incomplète
4
Mentionner dans les
documents
budgétaires, selon la
LOLF, la trajectoire
de désendettement,
en valeur, du budget
annexe.
Suite à la révision de la loi organique introduite par
la loi n° 2021-
1836 du 28 décembre 2021, l’article
18 de la LOLF prévoit désormais que « la dette
nette de chaque budget annexe [fai
t] l’objet d’un
suivi spécifique ». Conformément à ces
dispositions, le projet annuel de performance pour
2023 présentait le plafond d'endettement du
BACEA et informait sur la dette nette du budget
annexe.
A la suite des observations formulées par la Cour
dans la note d'exécution budgétaire 2022, et afin de
rendre encore plus lisible l'information liée à
l'encours de dette du BACEA, la DGAC a présenté
la trajectoire de désendettement, en valeur, dans le
projet annuel de performance de la mission
"Contrôle et exploitation aériens" annexé au projet
de loi de finances pour 2024.
Non mise
en œuvre
en 2023
5
Conclure avec la
Caisse des dépôts et
consignations,
conformément aux
articles D. 518-43 et
suivants du code
monétaire et
financier, une
La convention de mandat et de gestion
administrative et financière du fonds de
l’allocation temporaire comp
lémentaire des
ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne a
été conclue entre la DGAC et la CDC et signée le
12 décembre 2023, avec effet rétroactif au 1er
janvier 2023.
Elle tire les conséquences, traduit et se met en
Mise en
œuvre
ANNEXES
63
convention de mandat
pour encadrer la
gestion des sommes
correspondant aux
prélèvements destinés
à alimenter le fonds
créé par le décret n°
98-1096 du 4
décembre 1998.
conformité avec les dispositions du code monétaire
et financier introduites par le décret n° 2019-119
du 20 novembre 2019.
COUR DES COMPTES
64
Annexe n° 3 :
crédits des plans de relance et France 2030 gérés
par la DGAC
Le soutien à la R&D aéronautique s’élève à un montant de 2 300 M€, dont 1
565 M€
au titre du Plan de Relance 2020-2022
28
(en AE), et 735 M€ depuis 2022
au titre de France 2030 (en AE). La feuille de route de la R&D pour la décarbonation
de l’aérien est en pratique structurée autour de quatre axes :
le développement de
technologies sobre
s pour gagner jusqu’à 30 % d’efficacité énergétique selon le type
d’appareil, la transition vers de nouveaux carburants d’aviation durables (CAD),
l’
optimisation des routes de navigation aérienne (DSNA), et les mesures
d’encadrement économique visant à réh
ausser le signal-prix du transport aérien
(suppression des quotas gratuits, taxation du kérosène).
Ces soutiens reposent sur trois programmes budgétaires distincts, dont
l’exécution fait l’objet d’un suivi commun compte tenu de leur participation à une
même dépense globale :
-
le Programme 190, qui est le programme historique du budget général
d’intervention de soutien à la construction aéronautique
: la DGAC est
l’ordonnateur de l’action 14 du P190 qui porte ces crédits
;
-
le Programme 362, programme du Plan de Relance depuis 2021, dont les crédits
ont fait en 2021 et 2022 l’objet d’un transfert vers le P190 par le biais d’une
convention ;
-
le Programme 424 pour le plan France 2030 depuis 2022, dont la DGAC est
l’ordonnateur des crédits dédiés à la recherche e
t au développement dans le
domaine de l’aéronautique civil (UO «
Avion bas carbone France 2030 ») en
vertu d’une
délégation de gestion des crédits conclue avec le Secrétariat général
pour l’investissement (SGPI).
Tableau n° 24 :
crédits dédiés au soutien à la R&D aéronautique civile (en
M€)
Exécution 2021
Exécution 2022
LFI 2023
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P190
258,8
106,8
0
110,4
0
118,8
0
111,7
P362
744,4
233,3
186
335
0
324,8
0
307,2
P424
300
75
435
100
435
95,4
Total
1003,2
340,1
486
520,4
435
543,6
435
514,3
Source : Cour des comptes
28
Cette dépense est incluse à hauteur de 1,37 Md€ dans le Plan de Relance et de Résilience qui fait
l’objet d’un remboursement dans le cadre du Plan européen « Next Generation UE ».
ANNEXES
65
Annexe n° 4 :
e
xécution du schéma d’emplois du budget annexe
en 2023
Tableau n° 25 :
e
xécution du schéma d’emplois du budget annexe, 2021
-2023
Exécution
2021
Exécution
2022
LFI
2023
Exécution
2023
Sorties totales
338
454
318
437
dont sorties pour retraite
229
312
274
290
Entrées
334
382
318
437
Variation des ETP
-4
-72
0
0
Source
: Cour des comptes d’après DGAC
Tableau n° 26 :
v
ariation des ETP par catégorie d’emplois, 2023
Entrées
prévues
Entrées
réalisées
Ecart
Sorties
prévues
Sorties
réalisées
Ecart
Administratifs et
cadres
92
192
100
87
194
107
ICNA
92
114
22
85
102
17
IESSA et TSEEAC
122
118
-4
125
108
-17
Ouvriers d’Etat et
personnels navigants
12
13
1
21
33
12
Variation
318
437
119
318
437
119
ICNA : ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ; IESSA : ingénieurs électroniciens des systèmes
de sécurité aérienne ; TSEEAC
: techniciens supérieurs des études et de l’exploitation de l’aviation civile
Source : DGAC
COUR DES COMPTES
66
Annexe n° 5 :
é
carts observés dans l’exécution des crédits de
titre 2
Tableau n° 27 :
écarts à la prévision des dépenses de titre 2 Hors CAS
exécutées en 2023, en M€
Prévision
Exécution
Dépenses de personnel 2022
941,1
937,0
Mesures de transfert et de périmètre
0,0
Débasage de dépenses au profil atypique
-2,8
-3,3
Dépenses de personnel 2022 retraitées
938,3
933,7
Effet de noria GVT négatif
-19,2
Schéma d'emplois
-0,43
-1,0
Mesures générales
8,74
12,9
dont point d'indice
8,63
12,0
dont GIPA
0,11
0,8
dont mesures bas salaires
0,1
Mesures catégorielles
32
24,2
Mesures individuelles GVT positif
4,62
21,0
Rebasage de dépenses au profil atypique
1,4
1,3
Autres variations de dépenses
0,8
-2,8
Dépenses de personnel 2023
988,23
970,0
Source : Cour des comptes