FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Outre-mer »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
7
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
15
A - Des mesures de périmètre qui masquent une hausse des crédits
..........................................................
15
B - Évolution des crédits entre 2022 et 2023
.............................................................................................
16
C - Une fiabilité de la budgétisation toujours fragile incertaine
.................................................................
17
D - Des évolutions tendancielles marquées des dépenses obligatoires
qui rigidifient la structure budgétaire
.........................................................................................................
17
E - Un avis favorable du CBCM
................................................................................................................
19
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
19
A -
D’importants mouvements intervenus par voies législatives et réglementaires
...................................
21
B -
Une gestion placée sous le signe d’aléas dont certains auraient pu être anticipés
................................
26
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
30
A -
Des dépenses d’intervention majoritaires et en légère augmentation
..................................................
30
B -
Des dépenses de personnel et un plafond d’emploi en hausse malgré des difficultés
persistantes de réalisation
...........................................................................................................................
31
C - Les dépenses des autres titres de la mission
.........................................................................................
34
D -
Les dispositifs de soutien face à l’inflation et à la hausse des prix de l’énergie
..................................
36
E - Les plans sectoriels
...............................................................................................................................
37
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
38
A - Des reports de crédits en forte augmentation
.......................................................................................
38
B - Des niveaux de restes à payer préoccupants
........................................................................................
39
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
42
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
47
I - UNE GESTION DU PROGRAMME N° 123 EN AMÉLIORATION
............................................
47
A - Action 1
–
Logement
............................................................................................................................
48
B - Action 2
–
Aménagement du territoire
.................................................................................................
49
C - Action 3
–
Continuité territoriale
........................................................................................................
50
D - Action 4
–
Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport
........................................................................
50
E - Action 6
–
Collectivités territoriales
....................................................................................................
50
F - Action 7
–
Insertion et coopération régionale
......................................................................................
52
G - Action 8
–
Fonds exceptionnel d’investissement
.................................................................................
52
H - Action 9
–
Appui à l’accès au financement bancaire
..........................................................................
52
II - UN PROGRAMME N° 138 SUR-EXÉCUTÉ OU SOUS-BUDGÉTÉ ?
.........................................
53
A - Action 1
–
Soutien aux entreprises
......................................................................................................
54
B - Action 2 -
Aide à l’insertion et à la qualifications professionnelle
......................................................
56
C - Action 3
–
Pilotage des politiques des outre-mer
................................................................................
57
D - Action 4
–
Financement de l’économie
...............................................................................................
57
III - LA PERFORMANCE
......................................................................................................................
58
COUR DES COMPTES
4
IV - LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX JEUNES DE 15 À 25 ANS
.................................................
60
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT AUX POLITIQUES
CONDUITES EN OUTRE-MER
.............................................................................................
63
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
63
A - Le poids des dépenses fiscales par rapport aux dépenses budgétaires
.................................................
64
B - La fiabilité du chiffrage des dépenses fiscales
.....................................................................................
65
C -
L’évaluation des dépenses fiscales
.......................................................................................................
67
II - LES OPÉRATEURS, LES TAXES AFFECTÉES ET LES FONDS DE LA MISSION
.............
68
A - LADOM
...............................................................................................................................................
68
B - Le fonds outre-mer et le fonds 5.0
.......................................................................................................
71
III -
L’ÉVOLUTI
ON DE LA DÉPENSE TOTALE (BUDGÉTAIRE, FISCALE, EXTRA-
BUDGÉTAIRE) SUR MOYENNE PÉRIODE
......................................................................................
72
ANNEXES
..................................................................................................................................
77
Mission Outre-mer
Programme 123
–
Conditions de vie outre-mer
Programme 138
–
Emploi outre-mer
les dépenses de la mission par programme
–
exécution 2023 (CP,
en Md
€)
Source : Cour des comptes
les dépenses
budgétaires et fiscales par programme (Md€)
Source : Cour des comptes
d’après Tome II Voies et Moyens 202
3 et exécution Chorus pour les dépenses budgétaires
0,83
2,15
2,98
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
P.123
P.138
Total mission
2,98
7,09
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
Synthèse
L’exécution des crédits de la mission
Outre-mer connaît une croissance pour la
quatrième année consécutive, bien que celle-ci ne représente
qu’
une part
marginale du financement des politiques publiques ultra-marines.
Les crédits budgétaires consacrés aux outre-mer représentent en 2023 un peu plus de
3,8
% des dépenses du budget général de l’État, soit
22,16
Md€ de crédits de paiement (CP) en
loi de finances initiale (LFI), en baisse relative de 0,2 % par rapport à 2022.
En 2023, 101 programmes relevant de 32 missions différentes concourent aux politiques
publiques outre-mer. La mission
Outre-mer
, deuxième mission contributrice, ne représente que
13 % de cet effort, loin derrière la mission
Enseignement scolaire
, qui regroupe à elle seule
30 % des crédits consacrés aux outre-mer. La troisième mission contributrice,
Écologie,
développement et mobilité durable,
se situant elle à 11 %
1
.
Pour la mission
Outre-mer,
les crédits exécutés en 2023 augmentent de 11 % en
autorisations d’engagement (AE) et de
9 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2022,
pour atteindre 3,14
Md€ en AE et 2,
98
Md€ en CP.
À
ces dépenses budgétaires, s’ajoutent des
prélèvements sur recettes de l’État et surtout des dépenses fiscales (
7,09
Md€),
qui sont près de
deux fois et demi supérieures aux dépenses budgétaires de la mission.
Une sur-exécution des crédits votés en LFI et une sous-consommation des crédits
disponibles en fin de gestion témoignent d’une maîtrise insuffisante de l’exécution
L’année 2023 se distingue par un mouvement paradoxal
: une importante sur-exécution
des crédits par rapport à la LFI, de 421,73
M€ en AE e
t 437,07
M€ en CP (à mettre en regard
de 193,69
M€ en AE et 254,09
M€ en CP pour 2022). Cependant, en fin de gestion, les montants
consommés sont inférieurs de 197,20
M€ en AE et 170,40
M€ en CP
, hors apurement des
engagements, aux crédits disponibles. Ce volume de crédits sous-consommé représente 13 %
des crédits disponibles pour le programme 123 et 2,3 % pour le programme 138
2
. Ce double
mouvement témoigne d’une budgétisation imparfaite et d’une gestion, au
-delà des imprévus
(question de l’eau à Mayotte p
ar exemple), encore perfectible.
Au cours de la troisième année de mise en œuvre de l’expérimentation relative au contrôle
budgétaire
3
l’amélioration du rythme de consommation des crédits
se poursuit et aucune réserve
ou avis défavorable n’a été émis par l
e contrôleur budgétaire et comptable ministériel.
1
Montants exprimés en AE au PLF 2023 tels que repris par le document de politique transversale (DPT) outre-
mer.
2
Volume de crédits post-LFG.
3
Conduisant notamment à une exonération du compte-rendu de gestion n°1).
COUR DES COMPTES
8
Malgré une amélioration de
l’exécution du programme 123
Conditions de vie outre-mer
,
les deux programmes de la mission restent soumis à des difficultés majeures et récurrentes.
La sur-exécution des crédits par rapport à la LFI est, comme pour les années précédentes,
largement
portée par l’action 1
Soutien aux entreprises
du programme 138 (+ 403,03
M€ en
AE et CP
) et s’explique par les variations des prévisions de l’Urssaf caisse nationale au cours
de l’exer
cice. Ces aléas de prévision ne sont pas imputables à la DGOM, relevant de la
compétence des organismes sociaux. Toutefois les estimations
du mois d’octobre
2022
dépassaient déjà de près de 140
M€ la ressource prévue par
le PLF 2023. Au-delà de la question
récurrente de la fiabilisation des prévisions, une partie de ces évolutions pourrait être anticipée
par le responsable de programme au vu des dépenses de l’année N
-1 (notamment la prise en
compte des dettes et créances dues au titre des années précédentes) et en partie intégrées dans
le PLF.
En ce qui concerne le programme 123, malgré la poursuite
de l’apurement
des
engagements juridiques inactifs en augmentation de 60 % par rapport à 2022 pour atteindre
95
M€, les restes à payer atteignent le niveau préoc
cupant de 2,2
Md€, en hausse de
6,6 % (+
134
M€) par rapport à l’année précédente. La rigidification des dépenses sur le long terme se
poursuit. Cette situation constitue un risque avéré pour la soutenabilité à terme de la mission
Outre-mer
.
Ces deux éléments, identifiés de longue date et sans mesure correctrice réellement à la
mesure de leur ampleur, demeurent les deux principaux risques pesant sur la mission
Outre-
mer.
Récapitulatif des recommandations
Fiabiliser les prévisions de consommation des titres 3 et 5 de la mission afin de renforcer la
qualité de la budgétisation et poursuivre les efforts de sincérisation budgétaire sur les
actions du programme 138, en portant une attention particulière à l’action 4 du programme.
(recommandation reformulée) (
DGOM, DB
).
Poursuivre la finalisation des engagements juridiques sans mouvement depuis cinq ans,
fiabiliser le montant et le rythme de réalisation des AE ouvertes ces cinq dernières années
et ajuster la programmation des crédits de paiements correspondants. (recommandation
reformulée)
(DGOM, CBCM, DB
).
S’appuyer sur les prévisions d’automne de l’Urssaf caisse nationale pour, si nécessaire,
ajuster le budget de l’action 1 du programme 138 dans le cadre du PLF de l’année N+1
(recommandation nouvelle) (
DGOM, DB
).
Poursuivre et accélérer le
programme pluriannuel exhaustif d’évaluation des principales
dépenses fiscales pour les fiabiliser, en priorisant les dépenses les plus coûteuses, et
supprimer les dépenses fiscales inefficientes (recommandation reformulée) (
DGOM, DLF,
DB
).
Introduction
La mission
Outre-mer
, placée sous la responsabilité du ministère de l’intérieur et des
outre-
mer, vise d’une part à
assurer le développement économique, la création de valeurs et
d’emplois outre
-mer
et, d’autre part, à améliorer la cohésion sociale et les conditions de vie des
populations y résidant par des actions spécifiques ne relevant pas des crédits de droit commun
des autres ministères.
Cette mission est composée de deux programmes, sous la responsabilité du directeur
général des outre-mer : le programme 138
Emploi outre-mer
et le programme 123
Conditions
de vie outre-mer
, le premier disposant de deux fois plus de crédits budgétaires que le second.
À
ces dépenses budgétaires s’ajoutent des dépenses fiscales, elles
-mêmes plus de deux fois et
demi supérieures aux dépenses budgétaires de la mission. Unique opérateur rattaché à la
mission, l’Agence de l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom) est un établissement public
administratif, en vertu des articles 4 et 6 de la loi du 14 octobre 2015. Compétent en matière de
formation et d’insertion professionnelle,
il assure également la gestion des actions relatives à la
continuité
territoriale qui lui sont confiées par l’État et les collectivités territoriales.
Pour l’exercice 2023, la mission présente un montant exécuté de
3,14 Md
€
en AE et
2,98 Md
€
en CP soit, respectivement, une hausse de 11 % et 9 % en regard du montant exécuté
en 2022.
exécution 2018-2023 des crédits de la mission
Outre-mer
(en Md€)
Source : Cour des comptes d’après Chorus
2,11
2,41
2,33
2,37
2,73
2,98
2,22
2,49
2,38
2,55
2,83
3,14
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
2018
2019
2020
2021
2022
2023
CP
AE
COUR DES COMPTES
12
L’action de l’État
en outre-mer est portée par 101 programmes budgétaires relevant
de 32 missions du budget général auxquels s’ajoutent
des prélèvements sur recettes (PSR).
Celle-
ci s’élève en 2023 à 20,9
Md€ en AE et à 22,2
Md€ en CP. Les crédits de la mission ne
constituent toutefois que 11,47
% de l’effort budgétaire total de l’
État dans ces territoires.
Schéma n° 1 :
dépenses en faveur des outre-mer (CP en
M€
) selon la LFI
Source : Cour des comptes d’après Chorus * Chiffrage 2023 (LFI) issu du document de politique transversale 2024 ; **
Chiffrage 2023 issu du Tome II Voies et moyens annexé au PLF 2023.
crédits ouverts en LFI pour 2023 par programme à périmètre courant
En
M€
AE
Évolution
LFI 2023/LFI 2022
CP
Évolution
LFI 2023 / LFI 2022
Programme 123
953,48
12,63 %
783,99
12,86 %
Programme 138
1765,16
-1,31 %
1758,54
-1,08 %
Mission
2 718,64
3,17 %
2 542,53
2,84 %
Source : Cour des comptes
d’après Chorus
La gestion 2023 est marquée par une augmentation des AE de 3,17% et par une
augmentation des CP de 2,84 % par rapport à la LFI 2022. Toutefois, ces crédits qui ont fait
l’objet d’un important abondement issu des transferts de crédit
s et de la loi de finances de fin
de gestion (LFFG) pour 521,02
M€
en AE et 531,23
M€
en CP se singularisent par une sous-
consommation en fin de gestion.
INTRODUCTION
13
les dépenses de la mission par titre
–
exécution 2023 (%, CP)
Source : Cour des comptes
, d’après
Chorus
Dépenses de
fonctionnement
4%
Dépenses
d'investissement
1%
Dépenses
d'intervention
89%
Dépenses d'opérations
financières
0%
Dépenses de personnel
6%
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Des mesures de périmètre qui masquent une hausse des crédits
La loi de finances initiale pour 2023 comporte une mesure de périmètre qui vient diminuer
les crédits du programme 138
Emploi outre-mer
de 264,5
M€
, en AE et en CP, au titre de
l’évolution du mécanisme de compensation du bandeau maladie, désormais porté pa
r le budget
de la sécurité sociale. Le « bandeau maladie » correspond à une baisse de 6 points de la
cotisation maladie patronale pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC, introduite au 1
er
janvier 2019 compensé jusqu’alors par des crédits budgétaires
. Cette mesure vise désormais à
compenser le « bandeau maladie » par une fraction de TVA.
Par ailleurs, le programme 123 connaît une mesure de périmètre de 3,72
M€
au total, au
titre d’un transfert vers le
programme 162 de 0,2 M
€
qui correspond à la participation du
ministère de l’
intérieur et des outre-mer à la mise en place de la fonction publique territoriale
au sein du service d’incendie et de secours de Wallis
-et-Futuna et au transfert de 3,5
M€
au titre
de l'action « interventions territoriales
de l’
État » (PITE) Sargasse.
évolution des crédits de la mission outre-mer selon les mesures de
périmètre
AE (en
M€
)
CP (en
M€
)
A périmètre courant
LFI 2022
PLF 2023
Evolution
LFI 2022
PLF 2023
Evolution
P123
conditions de
vie
846,55
907,48
7,20%
694,63
737,99
6,24%
P138
emploi OM
1 788,67
1 758,11
-1,71%
1 777,74
1 751,50
-1,48%
Mission Outre-mer
2 635,23
2 665,60
1,15%
2 472,36
2 489,49
0,69%
A périmètre constant
LFI 2022
PLF 2023
Evolution
LFI 2022
PLF 2023
Evolution
P123
conditions de
vie
846,55
911,20
7,64%
694,63
741,71
6,78%
P138
emploi OM
1 788,67
2 022,65
13,08%
1 777,74
2 016,03
13,40%
Mission Outre-mer
2 635,23
2 933,85
11,33%
2 472,36
2 757,74
11,54%
Source : PLF 2023 /PAP 2023
COUR DES COMPTES
16
À périmètre courant, les crédits affectés à la mission outre-mer évoluent faiblement, de
1,15 % en AE et 0,69 % en CP soit respectivement 30,36
M€ et 17,12
M€ ; les augmentations
de crédits entre la LFI 2022 et le PLF 2023 sur le P123 étant compensées (61
M€ en AE et
43,3
M€ en CP) par les réductions a
pportées au P138 (- 30,5
M€ en AE et
-26,2
M€ en CP).
Pour autant, à périmètre constant, les crédits de la mission outre-mer présentent une
hausse sensible de 11,33 % en AE et de 11,54 % en CP soit 298,6
M€ en AE et 285,3
M€ en
CP. Cette augmentation est plus représentative marquée sur le P138 (13,08 % en AE et 13,40 %
en CP) que sur le P123 (7,64 % en AE et 6,78 % en CP).
B -
Évolution des crédits entre 2022 et 2023
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2023 s’élèvent à 2 718,64
M€
en AE
(2 635,23
M€
en 2022) et 2 542,53
M€
(2 472,36
M€
en 2022) en CP, respectivement en hausse
de 3,17 % et de 2,84 % par rapport à la LFI 2022.
évolution des crédits inscrits en programmation initiale 2023 et en loi de
finances 2023
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
PLF 2022
846,57
694,64
1 781,85
1 772,31
2 628,42
2 466,95
LFI 2022
846,55
694,63
1 788,67
1 777,74
2 635,23
2 472,36
PLF 2023
907,48
737,99
1758.11
1751,50
2 665,60
2 489,49
Amendements
46,00
46,00
7,05
7,05
53,05
53,05
LFI 2023
953,48
783,99
1765,16
1758,54
2 718,64
2 542,53
Evolution LFI 2023/LFI 2022
12,63%
12,86%
-1,31%
-1,08%
3,17%
2,84%
Source : PLF 2023/LFI 2023
Compte-tenu des évolutions de périmètre, la programmation initiale 2023 portait sur un
budget de 2 665,60
M€
en AE et 2 489,49
M€
en CP.
Treize amendements ont modifié les crédits de la mission
Outre-mer
dont neuf portant
des mouvements de crédits réciproques et équivalents entre les programmes 123 et 138, repris
en grande partie dans un amendement du gouvernement (Sénat II-) adopté le 29 novembre 2022
qui majore de 40,50
M€
en AE et en CP les crédits du programme 138 et de de 10,04
M€
en
AE et en CP ceux du programme 123. Au total, les amendements intervenus pendant l’examen
de la LFI 2023 ont augmenté de 7,05
M€
en AE et en CP le programme 138, dans le cadre de
la compensation de la hausse des coû
ts d’approvisionnement en gazole non routier (GNR) des
entreprises. Les crédits du programme 123 ont été majorés de 46
M€
, principalement afin
d’abonder
les enveloppes budgétaires allouées aux contrats de redressement Outre-mer
(COROM, + 30
M€
), à la continuité territoriale (+ 6
M€
),
à l’habitat indigne (+
4
M€
), à la
protection sociale à Wallis-et-Futuna (+ 2,5
M€) et
au fonds de secours Outre-mer ( + 2
M€
).
Au total, en LFI 2023, les crédits de la mission
Outre-mer
représentent une
augmentation de 1,99 % en AE et 2,13 % en CP par rapport aux crédits inscrits au PLF 2023.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Par rapport aux crédits votés en LFI 2022, la mission
Outre-mer
voit ses crédits
augmenter globalement de 3,17 % en AE et de 2,84 % en CP bien que ceux ( en AE et en CP)
du programme 138 reculent légèrement de près de 1,5% .
Ces évolutions
s’explique
nt
notamment, par
des mesures nouvelles destinées à
améliorer rapidement la fournitur
e d’eau potable dans les départements et régions d’
Outre-mer,
à renforcer l'ingénierie au profit des collectivités territoriales, au déploiement des COROM et
au développement de la continuité territoriale.
S’agissant du programme 138, la diminution de cr
édits résulte principalement de la
modification de son périmètre avec la bascule
d’une partie des exonérations de charges sociales
neutralisée, pour partie, par les prévisions à la hausse du montant total des exonérations de
cotisations.
C -
Une fiabilité de la budgétisation toujours fragile incertaine
La direction du budget souligne les difficultés relatives à l’inscription initiale des crédits
concernant la compensation des exonérations de cotisations patronales du programme 138. Les
prévisions réalisées pa
r l’Urssaf caisse régionale connaissent des évolutions sensibles en cours
d’année qui nécessitent des ajustements, parfois significatifs en fin d’année, par l’intermédiaire,
par exemple en 2023, de la loi de finances de fin de gestion (LFFG). Ainsi, sur le programme
138, les crédits affectés à la compensations des exonérations de cotisations sociales, se sont
avérés être insuffisant de 478
M€
par rapport aux prévisions prises en compte en 2022 pour
l’élaboration de la loi de finances initiale pour 2023
.
Sur
le programme 123, la fiabilité de la budgétisation s’améliore mais reste fonction de
la mise en œuvre de politiques contractuelles telles que les contrats de convergence et de
transformation (CCT) ou de l’engagement effectif des projets portés par les col
lectivités ultra-
marines.
D -
Des évolutions tendancielles marquées des dépenses obligatoires qui
rigidifient la structure budgétaire
La mission connait une évolution tendancielle de ses dépenses pour 255,08
M€
compte-
tenu d’une diminution des crédits de 11,5M€ qui résulte de l’application de la méthode de
détermination des besoins à partir des clés d’écoulement des années précédentes
4
. L’évolution
de ces dépenses
qui correspondent à un engagement de l’État
est principalement portée par une
hausse des compensat
ions d’exonérations de cotisations sociales des entreprises (action 1 du
programme 138) pour 203
M€
. Cette variation vient presque entièrement neutraliser la
réduction des crédits du programme issue de la modification de son périmètre. En outre, la
dotation de fonctionnement versée à la collectivité territoriale de Guyane pour 20
M€
, les
crédits affectés à la construction du lycée de Wallis-et-Futuna (12
M€), l’extension du SMA
4
Mise en œuvre conjointement avec la direction du budget depuis 2021, cette méthode permet d’adaper la prévsion
de CP à partir de la réalité de la consommation des engagements juridiques des années précédentes
COUR DES COMPTES
18
afin de financer les ouvertures de nouvelles compagnies à Hao en Polynésie-Française et à
Mayotte et la mise en œuvre du dispositif SMA 2025+ (+
19,5
M€) viennent accro
ître le volume
des dépenses obligatoires.
décomposition des hypothèses de programmation de la mission
(en
M€)
Source : Cour des comptes
Sur le P123, les dépenses nouvelles, exceptionnelles ou pérennes, s’élèvent à 59,5
M€ et
correspondent notamment
:
-
à la signature de nouveaux COROM
faisant naître un besoin de financement de
30
M€
;
-
à une enveloppe exceptionnelle de 10
M€
afin d’accompagner le syndicat mixte SMGEAG
en charge de la distribution de l’eau et l’assainissement en Guadeloupe, prioritairement
pour financer l’investissement et l’assistance technique, sous réserve du respect
d’engagements de performance contractual
isés ;
-
au doublement des moyens du ministère en faveur de la diversification agricole portés à
6
M€
;
-
à
l’élargissement des moyens en faveur de la continuité territoriale pour 6
M€
en raison de
l’augmentation du prix des billets d’avion
;
-
à l’abondement de l’initiative Kiwa finançant des projets de lutte contre le changement
climatique dans le Pacifique pour 4,5
M€, du fonds de secours en outre
-mer pour près de
2
M€ et d’abris anti
-cyclonique en Polynésie Française pour 0,5
M€.
Sur le P138, 10
M€ permette
nt de compenser la hausse du GNR pour les entreprises et
l’augmentation des moyens du service militaire adapté (SMA) pour 12,8
M€, destinés à la
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
poursuite des projets initiés en 2022 (nouvelle compagnie à Mayotte et à Hao, en Polynésie
française).
décomposition des crédits de la mission ( CP en
M€)
Programme 123
Programme 138
Mission Outre-
mer
LFI 2022
694,63
1 777,74
2 472,37
Périmètre et transfert
-3,72
-264,5
-268.22
Evolution tendancielle et autres
évolutions
31,7
222,7
255,08
Détail des
mesures
nouvelles en
2023
Dépenses exceptionnelles
59,5
10
69,5
Nouvelles dépenses pérennes
1
12,8
13,8
Economies non reconductibles
0
0
0
Economies structurelles
0
0
0
LFI 2023
783,11
1758,74
2545,53
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et
Chorus
Les deux programmes de la mission n’affichent pas d’économie reconductible ou
structurelle.
La DGOM indique par ailleurs, n’avoir pas engagé de revues de dépense en 2023.
E -
Un avis favorable du CBCM
La CBCM a estimé qu’en début d’exercice budgétaire,
la DGOM a présenté des
prévisions d’engagement, sur le document de programmation unique (DPU), à hauteur des
crédits disponibles, sur la base desquelles il a émis un avis favorable pour les programmes 123
et 138.
Au contraire de l’année 2022, le document p
révisionnel de gestion des emplois et crédits
de personnel (DPGECP) relatif au programme 138 a également recueilli un avis favorable.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Comme en 2022, les crédits de la mission
Outre-mer
pour 2023 se caractérisent par une
sous-budgétisation des crédits disponibles au titre de la LFI, et, paradoxalement, par une sous-
consommation des AE et des CP disponibles en fin de gestion. Ce volume de crédits sous-
consommé représente 13 % des crédits disponibles pour le programme 123 et 2 ,3 % pour le
programme 138.
COUR DES COMPTES
20
d
e la LFI à l’exécution des AE 202
3
(en
M€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
d
e la LFI à l’exécution des
CP 2023 (en
M€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
Les crédits consommés en 2023 pour les deux programmes composant la mission
s’élèvent à 3
140,37
M€
en AE et 2 979,60
M€
en CP, soit 421,73
M€
en AE et 437,07
M€
en
CP au-dessus des crédits votés en LFI contre, respectivement, 193,69
M€
en AE et 254,09
M€
en 2022. Pour autant, en fin de gestion, les crédits non consommés représentent 197,20
M€
en
AE et 170,40
M€
en CP. Compte-
tenu des apurements d’engagements juridiques anciens
effectués en cours d’année, les crédits non consommés s’élèvent à 121,8 M€ en AE. En ce qui
concerne les CP, sur les 170,4 M
€ non consommés, 24,2 M€ destinés à financer les dépenses
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
liées aux exonérations de cotisations de charges sociales, n’ont pu être consommés en l’absence
d’AE correspondants.
A -
D’importants mouvements intervenus par voies législatives et
réglementaires
Les importants mouvements en gestion, particulièrement sur le programme 138,
entraînent une sur-exécution notable qui masque des disparités selon les programmes et les
actions. Au-delà du problème récurrent et identifié de prévision de
l’Urssaf caisse nationale
concernant les exonérations des cotisations sociales patronales, la direction du budget souligne
une sous-consommation en fin de gestion des AE et un calibrage insuffisant des besoins en CP
qui appellent à un renforcement des dialogues de gestion.
Le taux
d’exécution des crédits pour le P123 présente en 2023 un recul par rapport à 2022
et s’élève à 86,9
% en AE contre 91 % et à 90,9 % en CP contre 98,9 %.
évolution des crédits en gestion 2023
En
M€
N° de programme
N° de programme
123
138
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
953,48
783,99
1 765,16
1 758,54
LFFG (b)
115,30
102,00
409,20
433,36
Réserve de précaution
0,00
0,00
0,00
0,00
dont annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
Reports de crédits de 2022 (c)
18,12
7,91
38,64
26,25
dont hors FDC et ADP
16,37
0,69
31,41
0,91
dont FDC et ADP
1,75
7,22
7,23
25,34
FDC & ADP (hors reports) (d)
2,87
2,87
38,29
38,29
Autres mouvements (e)
18,57
15,75
-22,06
-18,96
Décrets de virements
17,48
14,38
-22,06
-18,96
Décrets de transferts
1,09
1,37
0,00
0 ,00
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartition (art. 11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,00
0,00
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
1 108,34
912,52
2 229,22
2 237,49
Exécution (crédits consommés)
963,70
829,38
2 176,67
2 150,22
(*) hors reports vers 2022
Source : Cour des comptes d’après DGOM et Chorus
COUR DES COMPTES
22
1 -
La réserve
Le montant de la réserve de précaution initiale de 125,8
M€
en AE et 117
M€
en CP sur
le hors titre 2 et de 0,99
M€
sur le titre 2 en AE et CP a été établi conformément aux taux fixés
par la circulaire budgétaire du 30 novembre 2022 relative au lancement de la gestion budgétaire
2023. Le taux de mise en réserve est fixé à 0,5 % pour les crédits ouverts sur le titre 2 et à 5 %
pour les crédits ouverts sur les autres titres.
évolution de la réserve en gestion 2023
En
M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Mise
en
réserve
57,2
47,0
94,7
94,3
152,0
141,4
Réserve
initiale
47,7
39,2
79,1
78,8
126,8
118,0
Surgel des
reports
Surgels
9,5
7,8
15,6
15,6
25,2
23,4
Utilisation
57,2
47,0
94,7
94,3
152,0
141,4
Dégel initial
0,0
0,0
Dégels en
gestion
57,2
47,0
93,8
93,4
151,0
140,4
Annulations
1,0
1,0
1,0
1,0
Source : Cour des
comptes d’après données DGOM
Un surgel complémentaire de 1
% des crédits hors titre 2 a été mis en œuvre
5
(à raison
de 9,53
M€
en AE et 7,84
M€
en CP sur le programme 123 et 15,63
M€
en AE et 15,60
M€
en
CP sur le programme 138.
Au sein du programme 123, une modulation de la réserve initiale entre les actions qui le
compose a
été mise en œuvre
,
ce qui a eu pour conséquence d’
exonérer certaines dotations
résultant de projets faisant l’objet d’un engagement ferme de l’État et d’appliquer un taux
majoré de réserve sur
d’autres à hauteur de
6,08 % en AE et de 6,33 % en CP.
La réserve relative au titre 2 n’a pas fait l’objet d’un dégel. Celle constituée pour le hors
titre 2 a été dégelée en intégralité pour les deux programmes concomitamment à la publication
de la LFFG du 30 novembre 2023. Pour le programme 123, le dégel a co
ncerné en AE 19,3 M€
destinés à la ligne budgétaire unique, 18,9
M€
d’AE et 22
M€
de CP qui ont permis de
compléter la dotation budgétaire exceptionnelle au gouvernement de Nouvelle-Calédonie ;
7
M€
d’AE
qui ont financé les dépenses liées l’aide à la cont
inuité territoriale, en forte
augmentation ; 12
M€
d’AE et 11,8
M€
de CP pour la prise en charge par l’
État des factures
5
Tamponné de surgel n° 08 du 23 mai 2023.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
d’eau non payées par les usagers, 11,3
M€
afin de financer les dépenses liées à la gestion de la
crise de l’eau à Mayotte
en CP uniquement ; enfin 2
M€
de CP ont été destinés au financement
de
l’extension de l’expérimentation relative à la prise en charge par l’État de
la collecte en mer
des sargasses. Pour le programme 138, l’intégralité du dégel a
permis de compléter les
409,2
M€
d’AE
et 433,4
M€
de CP ouverts par la LFFG
afin de financer l’augmentation en
2023 des dépenses liées à la compensation des exonérations de charges sociales, ainsi qu’une
partie des dettes dues au titre des années 2021 et 2022.
2 -
Les reports
Le montant des reports de 2022 sur 2023, en progression pour les AE mais en réduction
pour les CP, provenant essentiellement des fonds de concours et des AENE, s’élèv
e pour la
mission
Outre-mer
à 56,76
M€
en AE et 34,16
M€
en CP (contre 36,5
M€
en AE et 41
M€
en
CP de 2021 à 2022)
6
.
reports de 2022 sur la gestion 2023
En
M€
Programme 123
Programme 138
AE
CP
AE
CP
Fonds de concours
1,75
7,22
7,23
25,34
Autres reports
16,37
0,7
31,40
0,91
Crédits généraux
0,7
0,91
Reports techniques - AENE
16,37
31,40
Total
18,12
7,91
38,64
26, 25
Source :
Cour des comptes d’après données DGOM
Concernant le programme 123, ils
s’élevaient à 18,12
M€
en AE et 7,91
M€
en CP (à
comparer à 19,7
M€
en AE et 21,5
M€
en CP en 2022). Les reports effectués au titre des fonds
de concours concernent des crédits non consommés au titre des fonds rattachés en 2022 ou
reportés des années antérieures ; ceux effectués au titre des crédits généraux se sont élevés à
0,69
M€
en CP uniquement pour des reliquats de crédits transférés au titre du plan de relance.
Enfin, les reports de tranches fonctionnelles se sont élevés à 16,37
M€
en AE, correspondant à
la construction du lycée de Wallis-et-Futuna (16
M€) et d’une route entre les v
illes de
Maripasoula et Papaïchton en Guyane.
Pour le programme 138, les reports s’élevaient à 38,64
M€
en AE et 26,25
M€
en CP.
Ces montants
concernent le SMA, en report d’investissement pour les AE et en
sous-
consommation du FSE au profit du SMA en CP pour 24,06
M€.
6
En application du III de l’article 15 de
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les AE et CP
rattachés par voie de fonds de concours non consommés sont reportables de droit. Les CP ouverts par rattachement
de fonds de concours ne sont pas soumis à la règle de plafonnement des reports à 3 % des crédits initiaux. En outre,
ils ne sont pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3 % des crédits inscrits sur le programme à partir duquel
le report est calculé.
COUR DES COMPTES
24
3 -
Les transferts de crédits et la loi de finances de fin de gestion
Les transferts de crédits, d’un montant net de 521,02
M€
en AE et 532,19
M€
en CP
modifient substantiellement la gestion des crédits en cours d’exercice. Si les évolutions port
ées
par décrets de virement ou de transfert sont peu significatifs (respectivement, -4,58
M€
et
1,09
M€
en AE et -4,58
M€
et 1,37
M€
en CP), la LFFG réhausse les crédits à hauteur de
524,50
M€
en AE et de 535,40 en CP principalement
aux fins d’assurer
la prise en charge de la
hausse des exonérations des cotisations sociales des charges patronales du P138 (pour
409,20
M€
en AE et 433,40
M€
en CP).
transferts de crédits de la mission
Outre-mer
(en
M€
)
Référence
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Depuis
Vers
DECRETS DE VIREMENT
Décret n°2023-510 du 27
juin 2023
-0,62
-0,62
P123
P232
Mission des Nations-Unis pour la révision
annuelle des listes électorales spéciales en
Nouvelle-Calédonie
Décret n°2023-938 du 12
octobre 2023
18,10
15,00
P138
P123
Hors Titre 2 /accompagnement de certains
régimes de protection sociales de Nouvelle-
Calédonie
-18,10
-15,00
Décret n°2023-1160 du 9
décembre 2023
-3,96
-3,96
P138
P152
Sur titre 2 : redéploiement des crédits en
d'assurer la bonne exécution de la paie de
décembre 2023
-4,58
-4,58
DECRETS DE TRANSFERT
Décret n° 2023-511 du 27
juin 2023
-0,25
-0,25
P123
P162
Lutte contre la pollution des sols au
chlordécone
-1,23
-1,23
P123
P181
Surveillance volcanologique et sismologique
de Mayotte
Décret n° 2023-1061 du
20 novembre 2023
-0,28
0,00
P123
P146
Acquisition de radars pour les Antilles
-0,25
-0,25
P123
P137
Appel à projets en lien avec les mesures
outre-mer du plan interministériel pour
l'égalité entre les femmes et les hommes
-0,76
-0,76
P123
P162
Pose de barrages contre les sargasses
-0,04
-0,04
P123
P219
Réunion de la commission de la jeunesse et
des sports de l'océan indien
3,90
3,90
P304
P123
Acheminement
des
bouteilles
d'eau
à
Mayotte
1,09
1,37
LFFG
63,30
63,30
P123
Crise de l'eau à Mayotte
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Référence
Mouvements
Objet du transfert
Loi
n°2023-1114
du 30 novembre 2023 de
finances de fin de gestion
pour 2023
50,00
50,00
P123
Dotation budgétaire au conseil départemental
de Mayotte
2,00
0,00
P123
Extension de l'expérimentation prise en
charge par l'État de la collecte des sargasses
0,00
-11,30
P123
Dégel de la réserve de précaution
409,20
433,40
P138
Hausse
du
cout
des
exonérations
de
cotisations sociales patronales
524,50
535,40
TOTAL
521,02
532,19
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM
4 -
L’exécution
La consommation totale des crédits s’élève à 3 140,37
M€ en AE et à 2
979,60
M€ en
CP. Sur le programme 123, les engagements ont augmenté de 180,6
M€ et la consommation de
CP de 149,08
M€
; sur le programme 138, la consommation d’AE est supérie
ure de 130,85
M€
en AE et de 104,06
M€ en CP. Ces évolutions s’expliquent par les ouvertures de crédits
supplémentaires en reports et transferts ou virements de crédits ainsi que par les abondements
prévus par la LFFG.
exécution 2023 de la mission
Outre-mer
(en
M€
)
AE (en
M€)
CP (en
M€)
Exécution
2022
Exécution
2023
Ecart
Exécution
2022
Exécution
2023
Ecart
P. 123
783,1
963,70
180,6
680,3
829,38
149,08
P. 138
2 045,82
2 176,67
130,85
2 046,16
2 150,22
104,06
Mission
2 828,92
3 140,37
311,45
2 726,46
2 979,60
253,14
Source :
Cour des comptes d’après Chorus
Au sein du programme 123, les principaux écarts
résultent d’augmentation des crédits
relatifs :
-
à l’a
ction 1
–
logement
pour 25
M€
en AE et 2,46
M€
en CP ;
-
à l
’action 3
–
continuité territoriale
pour 10,5
M€
en AE et CP ;
-
à l’
action 6
–
collectivités territoriales
pour 120
M€
en AE et 116
M€
en CP par rapport à
2022 en raison de
la crise de l’eau à Mayotte et l’aide exceptionnelle octroyée au
gouvernement de Nouvelle-
Calédonie ainsi qu’au départe
ment de Mayotte ;
-
à l’action
8
–
fonds exceptionnel d’investissement
pour 12,9
M€
en AE.
Sur le programme 138, l
es principaux écarts de consommation concernent l’action
1
–
soutien aux entreprises
pour 89
M€
par rapport à 2022 en raison de
l’actualisation
du coût
de la compensation des exonérations de charges sociales
et l’
action 2
–
aide à l’insertion et à
COUR DES COMPTES
26
la qualification professionnelle
qui a augmenté de 28,19
M€
en AE par rapport à la gestion
2022. Cette évolution est principalement le f
ait de l’activité du SMA (+
26
M€
en AE).
Le rythme de consommation mensuelle des crédits marque une stabilisation depuis 2021,
confirmée en 2023, en raison de la mise en œuvre de certaines mesures (brique
en allègement,
relèvement des seuils de
soumission au visa et mise à disposition de 90 % des crédits dès
le 2 janvier).
Sur le programme 123, en AE, 48 % des crédits sont engagés au premier semestre (contre
51% en 2022 et 41 % en 2021). Si les engagements au dernier trimestre sont plus élevés en
2023 ce dernier point doit cependant être relativisé compte-tenu des engagements tardifs des
aides à la collectivité de Nouvelle Calédonie et de l’acheminement d’eau à Mayotte.
Sur le
programme 138, hors exonérations de charge, 64 % des AE sont consommées au premier
semestre en 2023 (contre 63 % en 2022).
En crédits de paiement, sur les deux programmes, le taux de consommation, légèrement
plus irrégulier qu’en 2022, est lié au montant des ouvertures
de crédits par la LFFG
et n’appelle
pas d’observation de la part du CBCM
.
évolution de la consommation mensuelle des crédits de la mission
Outre-mer
(CP en
M€)
Source : Cour des comptes d’après Chorus
B -
Une gestion placée sous le signe d’aléas dont certain
s auraient pu être
anticipés
1 -
Un accroissement des crédits issu de la réserve et de la LFFG
Le programme 123 a été particulièrement affecté par la gestion de la crise de l’eau à
Mayotte, pour laquelle des moyens supplémentaires ont dû être mobilisés dès le
mois d’août
par le responsable de BOP, notamment au titre du fonds exceptionnel d’investissement
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
Millions
P. 123 mensuel
P. 138 mensuel
P. 123 cumulé
P. 138 cumulé
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
(11,1
M€
) et par le fléchage de 10,5
M€
sur l’enveloppe allouée au titre du contrat de
convergence et de transformation sur des opérations urgentes et prioritaires. Pour répondre à
l’urgence de ces dépenses liées à l’achat, à l’acheminement et à la distribution d’eau en bouteille
et d’autres matériels de potabilisation de l’eau, la
LFFG a majoré les crédits du programme 123
à hauteur de 63,30
M€
en AE et
52 M€
en CP
complétés par 11,3 M€ isuss du dégel de la réserve
de précaution
. Au 31 décembre 2023, les dépenses engagées à ce titre s’élèvent à
15,37
M€
au
niveau central, et
6,4 M€
engagés par la préfecture de Mayotte pour l'achat, la distribution d'eau
et pour les actions réalisées par les formations militaires de la sécurité civile.
Des dépenses imprévues ont également concerné
l’action 6 –
Collectivités territoriales
du programme. En premier lieu, une aide exceptionnelle, sous condition d’un retour à
l’équilibre
financier, de 37
M€
au profit de la Nouvelle-Calédonie
afin d’éviter la rupture de
trésorerie de la caisse locale de retraites et du r
égime handicap et perte d’autonomie
. Cette
subvention a été financée par un transfert partiel (18,1
M€
en AE et 15
M€
CP) en provenance
du programme 138 et par un dégel des crédits mis en réserve sur le programme 123. En second
lieu, une subvention exceptionnelle a été attribuée à la collectivité départementale de Mayotte
pour assainir sa situation financière et lui permettre de régler ses dépenses considérées comme
incompressibles selon la DGOM, 50
M€
ont été ouverts à ce titre en LFFG.
Sur le programme 138, comme en 2022 et 2021, les prévisions de dépenses pour les
compensations d’exonérations de cotisations sociales ont affiché une très forte hausse
(+ 478
M€
)
due aux évolutions des prévisions en gestion de l’Urssaf caisse nationale, point
développé au chapitre II, pagraphe II-A.
La couverture de ces dépenses supplémentaires a nécessité le dégel intégral des crédits
mis en réserve sur le programme et l’ouverture en loi de finances de fin de gestion de 409
M€
en AE et 433
M€
en CP. Cette même actualisat
ion avait déjà fait l’objet, en 2022, d’une
ouverture supplémentaire de crédits en loi de finances rectificatives
7
de 236,7
M€
en AE et de
241,7
M€
en CP, en plus du dégel intégral de la réserve de précaution.
Au total, le montant des crédits non consommé
s en regard des crédits disponibles s’élève
à 197,2
M€
en AE et 170,4
M€
en CP minorés techniquement des retraits d’engagement
d’années antérieures (
voir tableau n°19) pour un montant de 93,3
M€
.
crédits non consommés en 2023
En
M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits
disponibles
1 108,3
912,5
2 229,2
2 237,5
3 337,5
3 150,0
Crédits
consommés
Chorus
963,7
829,4
2 176,7
2 150,2
3 140,4
2 979,6
Crédits non
consommés
144,6
83,1
52,5
87,3
197,2
170,4
Source : Cour des
comptes d’après Chorus
7
Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finance rectificative pour 2022.
COUR DES COMPTES
28
Le caractère significatif de cette sous-consommation indique que les efforts dans le
pilotage de la gestion de la mission
Outre-mer
doivent être encore améliorés et maintenus.
Concernant le programme 123 (hors fonds de concours et attributions de produits), la
sous-exécution des crédits qui concerne principalement les dispositifs de soutien aux
collectivités territoriales
, notamment ceux relatifs à la gestion de la crise de l’eau, s’impute
autant sur les AE que les CP ; elle est, en AE, inférieure de 145
M€ aux crédits ouverts (soit
-
13 %) et de 83
M€ pour les CP soit 10
% des crédits ouverts
8
.
La sous-consommation du programme 138 en AE pour 52
M€ porte essentiellement sur
les dépenses immobilières et le soutien aux entreprises ; Pour 23,8
M€, il s’agit d’autorisations
engagement affectées sur des tranches fonctionnelles. La direction du budget note toutefois une
sur-exécution de 30 % des crédits affectés au SMA, ce qui rend nécessaire la poursuite du
travail de programmation et de calibrage avec la DGOM. Dans sa réponse, la DGOM rappelle
que ce chiffre est en regard des crédits issus de la LFI quand le SME perçoit également des
fonds de concours dont 34
M€ en AE et 26
M€ en CP ont été consommé en 2023.
L’exécution
des CP est inférieure de 87
M€ aux crédits ouverts et se concentre sur les mêmes lignes.
9
Ces situations induisent des demandes de reports sur 2024 pour 64,40
M€ en AE et
122,56
M€ en CP, en forte augmentation (210
%) en CP (39,5
M€ en
2022) et plus modérée en
AE (12,78%, pour 57,1
M€
en 2022). Les reports au titre de 2024 excédant le plafond de 3 %
sur le P138 ont été limités à 46,82
M€. Si les reports concernant les crédits affectés à la
problématique de l’eau à Mayotte sont significatifs et peuvent s’expliquer par une situ
ation de
crise durable marquée par une succession d’engagements gouvernementaux, le reliquat de
crédits relatifs aux exonérations de charges sociales pour plus de 32
M€, dispositif permanent
et récurrent, porte atteinte à la sincérité de la budgétisation des crédits inscrits en LFFG et en
LFI 2024.
8
Ces crédits non consommés correspondent notamment, pour
45 M€ à la gestion de la crise de l'eau à Mayotte,
pour 10,9 M€ au 3ème versement prévu pour le gouvernement de Nouvelle et à la seconde tranche de la dotation
prévue en 2023 pour la
collectivité territoriale de Guyane pour 20 M€
.
9
Ce montant comprend :
-
34 M€ de crédits de fonds de concours qui n'ont pas été consommés par le SMA
;
-
24,2 M€ de CP ouverts en LFFG sans les AE correspondantes, et qui n'ont donc pu être utilisés ;
- 10
M€ ouverts par amendement dans la LFI 2023 pour financer un dispositif d'aide aux utilisateurs de
GNR non
mis en
œuvre
en 2023 ;
-
7 M€ non consommés par le SMA sur les crédits HT2 de la LFI ;
-
5,8 M€ de crédits de titre 2, dont 1 M€ de réserve non dégelé
e, soit 3 % des crédits de titre 2 disponibles ;
-
3,1 M€ pour solder le montant versé à BPI dans le cadre d'une convention signée en 2023.
-
2,2 M€ non consommés sur différents postes de dépenses, dont 1,5 M€ sur l'aide au fret ;
-
1 M€ correspondant à l'a
mendement voté dans le cadre de la LFI 2023 pour financer l'organisation de concours
de la fonction publique en outre-
mer, qui n'a pu être mise en œuvre en 2023.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
reports de crédits sur 2024 en
M€
Programme 123
Programme 138
Total
AE
CP
AE
CP
AE
CP
3ème
versement
Dotation GNC
10,90
10,90
Dispositif GNR
10,00
10,00
20,90
20,90
2ème tranche dotation
CTG
19,74
Mise
en
place
de
centre d'examen OM
1,00
1,00
1,00
20,74
Reliquat crédits crise
de l'eau à Mayotte
40,16
45,11
Solde convention BPI
3,10
40,16
48,21
Reliquat
de
crédits
pour
Exonérations
charges sociales
2,33
32,72
2,33
32,72
TOTAL
51,06
75 ,75
13,33
46,82
64,40
122,55
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM
2 -
Les opérations de fin de gestion
La gestion 2023 a été affectée par des demandes de paiement établies après la date limite
fixée en 2022, à titre principal sur le programme 138 et pour un montant total de 232,9 M
€.
Cette dérogation aux dates de fin de gestion a été sollicitée pour la compensation des
exonérations de cotisations sociales pour lesquelles les échéanciers ont été transmis
tardivement.
En 2023, la mission a également connu, comme en 2022, plusieurs demandes de
paiement créées après la date limite, fixée au 15 décembre, sur le programme 138 pour 325
M€
et sur certaines dépenses liées à la gestion de la crise de l’eau à Ma
yotte sur le programme 123.
Ponctuellement, des dérogations ont été accordées sur le programme 123 à la demande des
RBOP territoriaux. Il en est ainsi du versement concernant le soutien au département de
Mayotte (50
M€
) qui a pu être réalisé après le 15 dé
cembre, suite à l’accord de la direction du
budget. En effet, la décision d’attribution de ces 50M€ est intervenue en LFFG
postérieurement
à la remontée des demandes de dérogation à la direction du budget par la DGOM.
Par ailleurs,
la DGOM fait état du paiement de certaines dépenses exigibles de 2022, reportées
sur l’exercice
2023 pour 40,83
M€
et de 2023 reportées sur l’exercice 2024 pour 36,42
M€.
Enfin, la DGOM indique que deux dépenses initialement prévues en 2023 ont été
reportées en 2024 :
-
le versement de la seconde tranche de subvention exceptionnelle de 20
M€
à la collectivité
territoriale de Guyane ;
-
le troisième versement de 10,9
M€
au gouvernement de Nouvelle-Calédonie.
COUR DES COMPTES
30
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
Les dépenses d’intervention et de personnel constituent l’écrasante majorité des dépenses
la mission
Outre-mer
, à hauteur respectivement de 89 % et 6 % des CP en 2023. Moins
importantes en volume, les dépenses d’investissement et de fonctionnement justifient
néanmoins une certaine vigilance au regard de la budgétisation de ces crédits.
Dans l’ensemble, la consommation des crédits de paiement de la mission s’élève à
2 979,60
M€, en hausse de 9
% par rapport à 2022.
évolution 2019-2023 des dépenses de la mission par titre (CP,
Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
A -
Des dépenses d’intervention majoritaires et en légère augmentation
Les dépenses d’intervention représentent près de 90
% des dépenses de la mission
Outre-
mer
. Elles se sont élevées en 2023 à 2 789,79 M
€ en AE et 2
660,97
M€ en CP, en hausse de
10
% par rapport à l’année précédente. A l’échelle de la mission, les entreprises sont les
principales bénéficiaires de ces dépenses d’intervention, puisque les exonérations de cotisations
sociales au titre de l’a
ction 1 du programme 138 représentent 1816,21
M€
. Au sein du
programme 123, la majorité des transferts s’effectue au profit des collectivités territoriales, pour
639,38
M€ en AE et 530,26
M€ en CP.
L’examen de la consommation des crédits traduit la rigidi
té des dépenses de la mission
face à l’évolution de paramètres exogènes à l’action de l’État, au moins à très court terme
(croissance, emploi, démographie et mobilité de la population).
2,14
2,06
2,09
2,43
2,66
0,15
0,16
0,16
0,17
0,19
0,09
0,08
0,09
0,09
0,11
0
1
1
2
2
3
3
4
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses d'opération financières (T7)
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Selon la nomenclature de la direction du budget
10
, les dépenses les plus rigides, dites «
de guichet », correspondent à des transferts automatiques dès lors que le bénéficiaire remplit
les conditions définies par les textes. La maîtrise de ces dispositifs est donc subordonnée à la
modification des paramètres législatifs ou réglementaires qui régissent le niveau et les
conditions d’ouverture des droits aux prestations. Ces dépenses de guichet s’opposent aux
dépenses dites « discrétionnaires », qui permettent
a priori
un pilotage annuel plus fort.
Le programme 123
Conditions de vie outre-mer
est constitué à 84 % de dépenses
discrétionnaires
11
, tandis que le programme 138
Emploi outre-mer
finance à près de 99 % des
dépenses de guichet (exonérations de charges sociales). Au total, les dépenses de guichet
représentent 74 % des dép
enses d’intervention et 23
% en CP des dépenses totales de la mission
Outre-mer
.
B -
Des dépenses de personnel et un plafond d’emploi en hausse malgré
des difficultés persistantes de réalisation
Les effectifs du ministère des outre-mer et ceux des préfectures sont intégrés dans le titre
2 du secrétariat général du ministère de l’intérieur au sein des programmes 216
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
12
et 354
Administration territoriale de l’État
13
. Hors
opérateur, le plafond d’emploi fixé pour la
mission
Outre-mer
ne concerne que le programme
138 et est consacré au service militaire adapté (SMA)
14
. Les dépenses de personnel, toutes
catégories d’emploi confondues, sont imputées sur l’action 2
Aide à l’insertion et à la
qualification professionnelle
.
L’année a été marquée par
une progression des effectifs accordés au titre de la LFI 2023,
dans le contexte de la montée en puissance du plan SMA 2025+ et des deux compagnies
supplémentaires créées en 2022 en Polynésie française (compagnie d’Hao) et à May
otte. Le
plafond d’emploi a ainsi été fixé
à 6049 ETPT, contre 5744 en 2022 en LFI (+ 305). Il se répartit
de la manière suivante : 1316 ETPT de cadres civils et militaires et 4733 ETPT de volontaires
(1323 techniciens et 3410 stagiaires).
10
Cf.
Rapport économique, social et financier pour 2015, pages 76 à 78.
11
Ligne budgétaire unique, politique contractuelle, actions sanitaires, sociales, éducatives, culturelles et sportives,
secours d’urgence et actions de sécurité civile, fonds exceptionnel d’investissement, prêts de l’agence française de
développement.
12
Depuis 2012, une conve
ntion de gestion entre les ministères de l’intérieur et des outre
-mer encadre la gestion
des personnels du ministère des outre-mer, gérés par le programme 216 pour les crédits de titre 2.
13
A compter de 2021, le périmètre du programme 354
Administration territoriale de l'État
comprend les emplois
et la masse salariale de la filière préfectorale portés jusqu’en 2019 par le programme 307
Administration
territoriale
. Les emplois du programme 354 sont dédiés aux services déconcentrés de l’État en région et en
département. Les services départementaux regroupent les membres du corps préfectoral, les directeurs
départementaux interministériels et leurs adjoints, les effectifs des préfectures, des sous-préfectures, des
secrétariats généraux communs ainsi que les représentations de l’État dans les collectivités d’outre
-mer.
14
Le Service militaire adapté (SMA) est un dispositif militaire d’insertion socioprofessionnelle au
profit des jeunes
ultra-
marins, de 18 à 25 ans, éloignés de la qualification et du marché de l’emploi. Les bénéficiaires peuvent
intégrer le dispositif soit pour des contrats de courte durée (6 mois à 12 ans), auquel cas ils sont appelés
« volontaires stagiaires
», soit pour des durées plus longues (jusqu’à 5 ans) pour les «
volontaires techniciens ».
COUR DES COMPTES
32
évolution du pl
afond d’emplois et des effectifs en ETPT depuis 2017
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Évolution
2023/2022
Plafond d'emploi LFI
5505
5525
5548
5583
5618
5744
6049
305
dont volontaires
4400
4400
4400
4400
4400
4485,5
4733
247,5
dont cadres civils et militaires
1105
1125
1148
1183
1218
1258,5
1316
57,5
Effectifs réalisés
5477
5474
5437
5191
5290
5186,5
5458
271,5
dont volontaires
4387
4353
4301
4021
4092
3937
4159
222
dont cadres civils et militaires
1090
1121
1136
1170
1198
1249,5
1299
49,5
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et RAP
Le taux de consommation globale de ces ETPT a été de 90 % en 2023, soit une sous-
exécution de 591 ETPT par rapport à la cible autorisée. Pour la septième année consécutive, les
recrutements restent donc largement inférieurs aux objectifs, avec un déficit de 17 ETPT sur
les cadres et de 574 ETPT sur les volontaires.
S’
agissant des volontaires stagiaires, les difficultés sont récurrentes et bien identifiées :
vieillissement de la population antillaise, faible attractivité de la rémunération, notamment en
comparaison à des dispositifs concurrents d’insertion comme les contrats d’engagement jeune.
A ceci s’ajoute un problème de fidélisation des volontaires recrutés, dont 12
% en moyenne
renoncent avant la fin de leur contrat. La revalorisation de la solde des volontaires stagiaires
sous la forme d’une prime de 204,05
€ mise
en œuvre à l’été 2023 pourrait améliorer les
perspectives de recrutement pour l’année prochaine. De façon plus conjoncturelle, l’opération
« Wuambushu » conduite à Mayotte durant le premier semestre a également réduit la capacité
d’accueil du régiment sur
la période (mise à disposition d’infrastructures aux forces de l’ordre
déployées sur place et moindre activité), et donc le nombre de volontaires engagés.
S’agissant des cadres, les vacances observées sur certains postes s’expliquent par le
turnover important, les personnels civils et militaires étant recrutés pour des durées de deux à
trois ans, et par des tensions sur le marché du travail pour certaines spécialités.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
évolution entre 2017 et 2023 des effectifs en ETPT programmés et
exécutés de la mission
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et RAP
Le schéma d’emploi fixé par la LFI, qui n’intègre plus les volontaires stagiaires
15
,
prévoyait une hausse de 91 ETP pour 2023, dont 49 ETP de cadres civils et militaires et 42 ETP
de volontaires techniciens. Une partie de ces effectifs est dédiée au renforcement des deux
nouvelles compagnies de Mayotte et de Polynésie Française, avec six nouveaux cadres
militaires affectés à Mayotte et 17 cadres et 20 volontaires techniciens affectés à la compagnie
d’Hao. Ce schéma d’emploi inclut également la transformation de 13 postes de militaires en
emplois de personnels civils, qui avait eu lieu en 2022 et dont l’ouverture avait été reportée à
2023. Le reste des mesures nouvelles répond aux besoins du projet SMA 2025+.
Ce
nouveau schéma d’emploi hors volontaires stagiaires a été respecté en 2023. Il ne
donne qu’une vision partielle de son exécution, puisque l
es difficultés observées les années
précédentes étaient essentiellement liées au recrutement des volontaires stagiaires.
Les dépenses de personnel du SMA (hors CAS Pensions) sur le programme 138 ont, par
ailleurs, augmenté de 8
% par rapport à 2022, une hausse qui s’explique par l’évolution du
schéma d’emploi (+ 3
M€), avec notamment le recrutement de nouveaux cadres, d
es mesures
générales d’augmentation du point d’indice et de rebasage de la garantie individuelle de pouvoir
d’achat (+
2,4
M€) et des mesures catégorielles liées à
la création d’une prime d’attractivité
pour les volontaires stagiaires et à la nouvelle politique de rémunération des militaires
(+ 2,2
M€). Cette politique, déployée sur trois ans, a vu en 2023 la mise en œuvre de la dernière
tranche indemnitaire comprenant
l’indemnité d’état militaire (IEM), l’indemnité de garnison
(IGAR),
l’indemnité
compensatrice transitoire (ICT), la prime de parcours professionnels des
militaires (3PM) et la prime de compétences spécifiques (PCS), pour un impact financier total
de 81 876
€, inférieur aux montants anticipés
. Les tranches indemnitaires précédentes ont pesé
pour 249 618
€, tandis que la création de la prime d’attractivité a coûté 1,8
M€.
15
En raison du manque de fiabilité des informations sur Chorus, le décompte des emplois ne distingue depuis cette
année que les trois catégories de personnels suivantes : cadres militaires, personnels civils et volontaires
techniciens.
4600
4800
5000
5200
5400
5600
5800
6000
6200
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Exécution du plafond d'emplois
Ecart entre plafond et exécution
COUR DES COMPTES
34
facteurs d’évolution de la masse salariale de 2022 à 2023
(en
M€, hors CAS)
Source
: Cour des comptes d’après DGOM. Note
: les dépenses de personnel affichées pour 2022 correspondent aux valeurs
retraitées.
C -
Les dépenses des autres titres de la mission
Les
dépenses
de
la
mission
Outre-mer
sur
les
titres
3
(fonctionnement),
5 (investissement) et 7 (opérations financières) représentent 4,4 % des crédits consommés en
2023, du même ordre de grandeur que lors des exercices précédents. Malgré la faiblesse relative
des montants en jeu, les écarts récurrents entre LFI et exécution des crédits appellent à une
gestion plus rigoureuse.
1 -
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 119,9
M€ en AE et 106,6
M€ en CP. Bien
que de moindre importance lorsque rapportées à l’ensemble des crédits de la mission
Outre-
mer
, ce
s dépenses s’avèrent, une fois encore, largement sur
-exécutées par rapport à la LFI : les
AE et CP y étaient fixés respectivement à 55,4
M€ et 54,1
M€ hors fonds de concours, soit une
consommation deux fois plus élevée que la prévision.
La sur-exécution c
oncerne principalement l’action 2 –
Aide à l’insertion et à la
qualification professionnelle
du programme 138, ainsi que les actions 1
–
Logement
, 2
–
Aménagement du territoire
et 6
–
Collectivités territoriales
du programme 123.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Elle s’explique en partie
par la gestion de la crise de l’eau à Mayotte (21,3
M€ en AE et
10,5
M€ en CP de dépenses de fonctionnement imputées à l’action 6 du programme 123), ainsi
que par l’incidence de l’inflation et le rattachement de 20 M€ en AE et CP de fonds de concours
au profit du SMA (action 2 du programme 138). Néanmoins, un écart important persiste sur
l’action 2 du programme 123, dont l’exécution ressort depuis plusieurs années à plus de 6
M€,
et pour laquelle il avait été prévu une enveloppe de seulement 1,1
M€ en LFI.
Le risque d’une
insincérité de prévision, relevé depuis plusieurs années par la Cour
16
, demeure.
dépenses de fonctionnement prévues et exécutées en 2023
LFI 2023
Exécution 2023
En
M€
AE
CP
AE
CP
Programme 123
1
–
Logement
3,4
3,6
2 - Aménagement du territoire
1,1
1,1
6,5
4,7
3 - Continuité territoriale
0,2
0,2
4 - Sanitaire, social, culture, jeunesses et
sports
0,3
0,3
6 - Collectivités territoriales
0,9
0,9
22,6
11,8
7 - Insertion économique et coopération
régionales
0,1
0,1
0,3
0,3
Programme 138
2 - Aide à l'insertion et à la qualification
professionnelle
49,5
48,4
82,4
81,3
3 - Pilotage des politiques des outre-mer
3,8
3,5
4,2
4,4
4 - Financement de l'économie
0,0
0,0
Dépenses de fonctionnement totales de la
mission
55,4
54,1
119,9
106,6
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et DGOM. Note
: crédits LFI hors fonds de concours.
2 -
Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement de la mission
Outre-mer
représentent 41,3
M€ en AE et
22,6
M€ en CP en 2023, en baisse de 21
% par rapport à 2022.
Les travaux du SMA au sein du programme 138 concentrent 80 % des investissements de
la mission. Une forte sous-exécution en CP y est observée, à hauteur de - 21
M€
, du fait de
retards subis dans la réalisation de certaines opérations programmées
17
. La consommation des
AE est relativement conforme aux montants prévisionnels (37,8
M€ d’exécuté contre 36,6
M€
inscrits en LFI, y compris fonds de concours).
16
Cour des comptes,
Notes d’exécution budgétaire
, 2020, 2021 et 2022.
17
N
otamment la construction de l’Ensemble Alimentation Loisirs (EAL) en Guyane, la réhabilitation du parc
de
logements domaniaux en Martinique, la réhabilitation des bâtiments hébergements à Hiva OA en Polynésie
française, et la rénovation des VRD à La Réunion. Des retards dans la livraison des véhicules légers et lourds
d’instruction à la conduite de matériel destinés au SMA, dus à l’allongement des délais de fabrication des usines
de production automobile, expliquent également la sous-consommation.
COUR DES COMPTES
36
Bien que mino
ritaires au sein de la mission, les dépenses d’investissement sur le
programme 123 sont sous-évaluées depuis plusieurs années
18
, particulièrement pour ce qui
concerne l’action 2 –
Aménagement du territoire
. L’année 2023 ne fait pas exception à ce
constat. C
ertes, sur l’ensemble du programme 123, les crédits de paiement affichent une sous
-
exécution à hauteur de 8
M€. Mais ce résultat s’explique par la non
-consommation de 12
M€
de crédits dus au report des travaux de rénovation du lycée de Wallis-et-Futuna, imputés à
l’action 6 –
Collectivités territoriales
. S’agissant de l’action 2 en revanche, l’écart entre le
prévisionnel et l’exécuté s’élève à 1,8
M€ en AE et 3,8
M€ en CP, soit respectivement +150
%
et + 760 % de sur-exécution.
Il convient donc de réitérer
une mise en garde contre le risque d’insincérité d’une
budgétisation qui, s’agissant des CP, s’appuie sur des informations connues à savoir le niveau
de tranches fonctionnelles correspondant à des investissements programmés pluri-
annuellement.
dépenses d
’investissement prévues et exécutées en 2023
LFI
Exécuté
Ecart
En
M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 123
1,2
12,5
3,3
4,3
-2,1
8,2
Action 2
1,2
0,5
3
4,3
-1,8
-3,8
Action 6
0,0
12
0,3
0,0
-0,3
12
Programme 138
36,6
39
37,8
18
-1,2
21
Source : Cour des
comptes, d’après Chorus et DGOM. Note
: y compris fonds de concours
3 -
Les dépenses d’opérations financières
En 2023, des dépenses d’opération financière ont été effectuées pour un montant de
1,2
M€ en AE et CP. Elles correspondent à une dotation en fonds propres au profit de l’Institut
de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS) destinée à financer
la construction d’une salle de restauration et les travaux annexes.
D -
Les dispositifs de soutien face à l’inflation et à la hausse de
s prix de
l’énergie
Selon l’Insee, l’indice des prix à la consommation en décembre 2023 était en hausse de
3,7 % sur un an, soit une inflation à 4,9 % en moyenne annuelle, conforme au scénario sous-
jacent du PLF
19
. Les collectivités d’outre
-mer sont particulièrement concernées par
l’accélération des prix de l’énergie, qui s’établissait à 3,1
% en glissement annuel fin 2023 sur
18
Cf.
notes d’exécution budgétaire de la Cour des comptes à partir de 2021. En 2022, l’exécution s’élevait à
5,27
M€ en AE et 8,53
M€ en CP, contre une prévision en LFI de 2,42
M€ et 0,48
M€.
19
Note de conjoncture de l’Insee,
« La désinflation en bonne voie »
, décembre 2023.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
la France entière, mais atteignait 10,3 % en Guadeloupe, 13,0 % en Guyane, 10,9 % en
Martinique et 10,3 % à La Réunion
20
.
Au sein de la mission
Outre-mer
, la hausse des prix se ressent sur les dépenses de
personnel (2
M€ de
mesures indemnitaires
21
), les dépenses de fonctionnement (impact de la
hausse des coûts, notamment de construction, sur la réhabilitation des logements) ainsi que les
dépenses d’investissement, soit au total un peu moins de 10
% des crédits de la mission.
Un amendement au PLF 2023 a ouvert 10
M€
de crédits sur le P123 visant à accompagner
les entreprises dépendantes au gazole non-routier (
GNR
) en outre-mer, non couvertes par les
dispositifs de droit commun prévus. Ce « bouclier »
n’a pas pu être mis en œuvre
en 2023 en
raison de complexités techniques, et les crédits pourraient être reportés sur 2024.
E -
Les plans sectoriels
Les dépenses liées aux opérations du plan de relance se sont élevées à 13,64
M€ en CP
en 2023, au titre du programme 123.
Ces crédits en 2021 étaient de 70
M€ en AE selon la ventilation ci
-après :
-
15
M€ pour la réhabilitation des logements sociaux, et 5
M€
pour la résorption des habitats
insalubres, portés par l’action 1 –
Logement
.
-
20
M€ abondant l’enveloppe prévue pour les contrats de convergence et de transformation
(CCT) sur la période 2014-
2023, rattachés à l’action 2 –
Aménagement du territoire
.
-
30
M€ abondant le Fonds outre
-
mer (FOM), sur l’action 9 –
Appui à l’accès aux
financements bancaires
, afin de répondre aux besoins d’accompagnement en ingénierie des
collectivités, notamment en matière de programmes d’investissements durables.
Les montants de la relance délégués au programme 123 ont été totalement engagés, mais
leur consommation a été laborieuse, affichant 46,7
M€ de restes à payer en début d’année 2023.
Face à ces difficultés, le responsable du programme 123 a obtenu auprès de la direction du
budget d’utiliser les reliquats de crédits du plan de relance sur l’ensemble du périmètre. Un
arrêté
du 10 mars 2023 a ainsi ouvert 688
624
€
de reports généraux sur le programme 123,
correspondant aux crédits ouverts au titre du plan de relance par décret de transfert au cours de
la gestion 2021
et 2022, et non utilisés par le programme à l’issue de la gestion 2022.
Par ailleurs, en 2023, et compte tenu du rythme de consommation des crédits « Relance »
sur l’action 9 du programme, la DGOM a renoncé au d
écret de transfert de 6
M€ de CP
représentant le solde des crédits. Elle prévoit d’en faire la demande pour la gestion 2024.
20
Insee Flash Guadeloupe, « Les prix à la consommation augmentent de 0,5 % en novembre et de 4,2 % sur un
an », décembre 2023.
21
Plus précisément, les cadres militaires et civils et les volontaires du SMA ont bénéficié des revalorisations de
droit commun mises en place dans la fonction publique en réponse à l’inflation, décomposées comme s
uit : prime
pouvoir d'achat exceptionnelle : 1 223 636 €
; augmentation du point d'indice : 612 559 €
; relèvement des bas de
grilles : 93 166 €
; garantie individuelle de pouvoir d'achat : 75 137 €
; augmentation de la prise en charge patronale
du pass Na
vigo : 1 989 €.
COUR DES COMPTES
38
consommation des crédits du plan de relance inscrits sur le programme
123 (en
M€)
AE engagées
en 2021
CP
consommés
en 2021
CP
consommés
en 2022
CP
consommés
en 2023
Restes à
payer fin
2023
Action 1 - Rénovation des logements
sociaux
20,0
3,6
4,4
3,4
8,6
Action 2 - Accélération des CCT
20,0
7,0
3,7
2,6
6,0
Action 9 - Ingénierie au profit des
collectivités territoriales
30,0
4,6
7,6
17,8
Total
70,0
15,2
8,1
13,6
32,4
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
En dépit des efforts de finalisation des engagements juridiques inactifs, la progression
constante et le volume élevé de restes à payer pourraient altérer la soutenabilité budgétaire à
moyen terme de la mission.
Deux risques principaux susceptibles d’avoir des conséquences sur l’exercice budgétaire
2024 sont à signaler
: d’une part, les suites de la gestion de la crise de l’eau à Mayotte
et d’autre
part, la situation financière dégradée d’un certain nombre de collectivités, groupements ou
organismes locaux
, qui pourrait requérir un soutien accru de l’État (sont notamment concernés
le département de Mayotte, le syndicat des eaux de Mayotte, les organismes en charge des
retraites et du handicap en Nouvelle-
Calédonie et l’agence territoriale de santé de Wallis
-et-
Futuna).
A -
Des reports de crédits en forte augmentation
Le montant des reports de crédits de 2022 sur 2023 s’est élevé à 56,76
M€ en AE et
34,17
M€
en CP, dont 47,78
M€ d’autorisations d’engagement affectées non engagées (AENE),
principalement au titre des travaux du lycée de Wallis-et-Futuna (16,37
M€ d’AE sur le
programme 123) et des investissements du Service Militaire Adapté (31,41
M€ sur le
programme 138).
Fin 2023, le montant des reports demandé est estimé à 116,07
M€ d’AE et 164,62
M€ de
CP sur l’
ensemble de la mission
Outre-mer
. Sur le programme 123, ils concernent
essentiellement la dernière tranche de l’aide exceptionnelle au gouvernement de Nouvelle
-
Calédonie et les crédits restant à engager pour la gestion de la crise de l’eau à Mayotte. Un
report des AE affectées non engagées sur la tranche fonctionnelle dédiée aux travaux de
rénovation du lycée de Wallis-et-Futuna demeure à nouveau. Sur le programme 138, 24,2
M€
de CP n’ont pu être consommés en raison d’un montant insuffisant d’AE ouverts en
loi de
finance de fin de gestion pour financer les exonérations de cotisations sociales. Des reports
importants de crédits sur fonds de concours et d’AENE au titre du SMA existent également.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
reports de crédits de 2023 sur 2024 (en
M€)
Programme 123
Programme 138
Mission
Outremer
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Report de crédits
généraux
51,06
75,75
10,83
44,42
61,89
120,17
Report au titre des
fonds de concours
3,66
7,39
10,78
37,06
14,44
44,45
AENE
15,91
23,83
39,74
Total
70,63
83,14
45,45
81,48
116,07
164,62
Source
: Cour des comptes d’après DGOM. AENE = autorisations d’engagement affectées non engagées
Par ailleurs, quatre tranches fonctionnelles de plus de deux ans ont fait l’objet de retraits
d’affectation en 2023 sur le programme 138 pour un montant de 348
016
€.
Le volume des dépenses exigibles reportées sur l’exercice 2024 ou d’autres exercices
ult
érieurs s’élève à 36,4
M€, en légère diminution par rapport à l’année précédente
22
. Ces
charges à payer sont concentrées sur le programme 123, en particulier sur l’action 2 –
Aménagement du territoire
(7
M€) et l’action 6 –
Collectivités territoriales
(18,4
M€).
évolution des charges à payer par programme (en
M€
)
Charges à payer au…
31/12/2020
31/12/2021
31/12/2022
31/12/2023
P123
13,3
20,4
38,7
33,1
P138
2,4
1,9
2,1
3,3
Total
15,7
22,3
40,8
36,4
Source :
Cour des comptes d’après données
DGOM
Enfin, plusieurs demandes de paiement (DP) ont été sollicitées en 2023 après la date
limite fixée et ont bénéficié de dérogations à la date de fin de gestion. Ces dépenses concernent
principalement le programme 138 (compensation des exonérations de cotisations sociales et
gestion de la crise de l’eau à Mayotte, qui a bénéficié d’une attribution tardive de 50
M€ en loi
de fin de gestion).
B -
Des niveaux de restes à payer préoccupants
Le volume total des restes à payer sur la mission
Outre-mer
s’élève fin 2023 à 2,2
Md€,
en hausse de 5,3 % (+111
M€) par rapport à l’année précédente.
Ils sont quasi-intégralement assurés par le programme 123
–
Conditions de vie outre-mer
,
qui finance de nombreux programmes pluriannuels d’investissement. Le stock
historique de
restes à payer a été résorbé à hauteur de 445,7
M€ en cours de gestion 2023, dont 92
M€ de
retraits d’engagements sur certaines opérations. En revanche, l’année 2023 a généré 580,5
M€
22
Exceptionnellement, les impayés au 31/12/2022 s’affichaient à 0,4
M€ de CP, les crédits du plan de relance
ayant été mobilisés de façon dérogatoire à hauteur de 40,7
M€ pour les réduire. Néanmoins, ces crédits ont dû être
restitués en 2023, conduisant à un niveau de dépenses exigibles comparable aux exercices précédents.
COUR DES COMPTES
40
de « nouveaux » restes à payer, soit 80
M€ de plus qu’en
2022. Au total, le volume des restes à
payer est en progression de 134,4
M€ sur ce programme en 2023.
évolution des restes à payer (RAP) entre 2022 et 2023 par programme
(en
M€
)
Programme
RAP au
31/12/2022
Evolution
du RAP
historique
en 2023
RAP
historique à
l'issue de la
gestion 2023
Nouveaux
RAP en
2023
RAP au
31/12/2023
Evolution
2023/2022
123
2 039,70
-445,67
1 594,03
580,04
2 174,07
134,37
138
49,69
-19,24
30,45
-3,89
26,56
-23,13
Total
2 089,39
-464,91
1 624,48
576,15
2 200,63
111,24
Source :
Cour des comptes d’après données DGOM
La DGOM explique cette évolution par le choix de prioriser la consommation de CP sur
les engagements juridiques antérieurs (429
M€ en 2023), par le fait que les crédits ouverts en
loi de fin de gestion n’ont pas pu être tous soldés avant la fin d’année, et surtout par un
déséquilibre structurel entre les AE et les CP du programme 123 ouverts en LFI (à hauteur de
150 à 200
M€ chaque année, cumulant 815 M€ de différentiel depuis 2019).
Ce niveau de restes à payer traduit des difficultés de calibrage des projets et une
insuffisante suppression périodique des engagements juridiques n’ayant pas vocation à aboutir
à un paiement (soit que les opérations aient été achevées à moindre coût, soit qu’elles n’aient
pas été mises en
œuvre). Par ailleurs, le caractère pluriannuel des opérations d’investissement
ne saurait pleinement justifier la situation, puisque c’est l’objectif même de la comptabilité en
AE et CP que d’en maîtriser la gestion :
« L’autorisation d’engagement permet d
e contrôler la
dépense au moment de son commencement et d’en maîtriser les impacts potentiellement
pluriannuels »
. Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique a prévu ces modalités afin de permettre au Pa
rlement d’encadrer de façon
efficace l’ensemble des engagements contractés par les gestionnaires au nom de l’État. Le
recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État indique que
« la bonne application des
règles de consommation des AE et CP est un
enjeu majeur de l’exécution d’un budget et de son
pilotage ; elle se fonde sur le respect des critères de qualité de la comptabilité budgétaire que
sont la réalité , la justification, la présentation et la bonne information, la sincérité,
l’exactitude, l’e
xhaustivité, la non-
compensation, l’imputation et le rattachement à la bonne
période comptable et au bon exercice ».
L’article 15
-1 de la LOLF dispose que
« les crédits
ouverts (…) au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. »
Pour
autant, les AE consommées peuvent produire leurs effets au-
delà de l’année de leur
engagement. Il en résulte la nécessité de programmer les dépenses de sorte que les
consommations d’AE restent compatibles avec les disponibilités de CP sur l’ensemble
des
exercices concernés. À cet égard, la DGOM signale que depuis deux ans, les besoins en CP
sont systématiquement calculés à partir des clefs d’écoulement des années précédentes lors des
travaux de préparation du PLF. L’emploi de cette méthode devrait en
théorie améliorer le
pilotage de la mission et éviter l’accumulation des restes à payer.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
évolution de l’exécution des CP et des restes à payer (en
M€) sur le
programme 123
Source
: Cour des Comptes d’après Chorus et DGOM.
évolution
des retraits d’engagements d’années antérieures (en
M€
)
P. 123
P. 138
Mission
Outre-mer
2023
-92,0
-2,9
-94,9
2022
-59,4
-1,59
-60,99
2021
-111,6
-22,4
-134
2020
-85,3
-3,9
-89,2
2019
-84,8
-11,6
-96,4
2018
-59,8
-6,9
-66,7
2017
-49,5
-3,1
-52,6
2016
-55
-6,8
-61,8
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
La DGOM a lancé, depuis 2019, un processus de nettoyage des engagements juridiques
devenus inactifs (opérations abandonnées ou sous-réalisées à solder).
L’exercice 202
3 traduit
un effort renouvelé, avec des apurements atteignant 95
M€, soit une augmentation de 60
% par
rapport à 2022. Un groupe de travail associant la direction du budget, le responsable de
programme et le CBCM a permis de programmer plusieurs opérations de nettoyage, dont le
pilotage, qui prévoit déjà
la communication d’états mensuels par BOP
, a été resserré cette année
avec un contrôle trimestriel du stock historique d’engagements non soldés. Deux campagnes de
finalisation automatique des engagements les plus anciens (2011-2014) n
’ayant fait l’objet
d’aucun mouvement depuis 2019 ont eu lieu, permettant de réduire de moitié les restes à payer
sur ce périmètre, pour un total de 40,7
M€ d’annulations et 9,7
M€ de recyclages accordés.
684
707
604
699
736
829
1 613
1 691
1 776
1 937
1 956
2 174
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Exécution des CP
Restes à payer
COUR DES COMPTES
42
répartition des restes à payer du programme 123 pa
r année d’origine
de l’engagement juridique (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
Les résultats demeurent cependant contrastés selon les territoires ; les apurements
effectués en 2023 restent marginaux par rapport au stock constitué, puisqu’ils
représentent
4,5 % des restes à payer à fin 2022.
apurement des restes à payer par territoire sur le programme 123
Retraits d’engagements d’années antérieures en 2023
En
€
En % du volume de restes à
payer au 31/12/2022
Nouvelle Calédonie
68 255
€
0,1%
Polynésie Française
7 425 796
€
3,8%
Wallis et Futuna
91 679
€
1,5%
Mayotte
17 664 833
€
5,3%
St Pierre et Miquelon
459 855
€
5,8%
La Réunion
22 372 319
€
8,1%
Guyane
10 966 861
€
2,7%
Martinique
8 863 348
€
4,9%
Guadeloupe
23 816 694
€
9,7%
BOP Central
264 641
€
0,1%
Total
91 994 280
€
4,5%
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et Chorus
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
La présentation du budget vert a pour objectif d'évaluer les efforts budgétaires de l’État
pour atteindre les objectifs nationaux et internationaux de la France, en particulier l'accord de
0
100
200
300
400
500
600
700
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
RAP au 31/12/2020
RAP au 31/12/2021
RAP au 31/12/2022
RAP au 31/12/2023
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
Paris sur le climat, dans le cadre duquel la France s'est engagée à réduire ses émissions de gaz
à effet de serre de 40 % en 2030 (par rapport à 1990) pour viser la neutralité carbone en 2050.
Ce budget vert permet de rendre compte de l'impact des dépenses de l’État sur six axes
environnementaux : atténuation climat, adaptation climat, eau, déchets, pollutions, biodiversité.
Les dépenses budgétaires, les taxes affectées plafonnées et les dépenses fiscales sont appréciées
en fonction de leur incidence sur chacun de ces axes, et classées en trois catégories : favorable,
défavorable, neutre. Par ailleurs, certaines dépenses sont « non cotées », lorsque l'état actuel
des connaissances scientifiques ou le manque de données disponibles ne permet pas d'évaluer
de manière fiable et/ou consensuelle l'impact environnemental. Depuis le PLF 2024, ce budget
vert est désormais intégré au processus classique de budgétisation associant ministères et
direction du budget.
Au total, pour les deux programmes de la mission
Outre-mer
, les dépenses budgétaires
sont évaluées comme neutres à hauteur de 95 % et défavorables à hauteur de 4 %. Les dépenses
fiscales quant à elles sont estimées sans impact à 62 % et défavorables pour 38 %.
S’agissant des dépenses budgétaires, les impacts défavorables sont dus aux actions du
programme 123 en matière de continuité territoriale (soutien aux déplacements entre
l’hexagone et les territoires ultra
-
marins), ainsi qu’aux conséquences négatives de la
construction de logements sociaux en termes d’artificialisation des sols
23
.
impact environnemental des crédits budgétaires de la mission outre-mer
(en Md€)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
Non cotés
PLF 2023
0,00
0,08
2,12
0,22
PLF 2024
0,01
0,09
2,01
0,48
Source
: Cour des comptes d’après jaune «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
» annexé
aux PLF 2023 et 2024
L’
incidence négative des dépenses fiscales provient essentiellement
de l’exclusion des
cinq départements et régions d’outre
-mer de la taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE).
23
La cotation de cette action a été affinée à l’occasion du PLF 2024
: désormais, il est fait la distinction entre les
crédits qui financent la construction de logements, et les crédits qui financent la rénovation d’habitat existant. La
cotation défavorable
n’est appliquée qu’à la partie liée à la construction de nouveaux logements, tandis qu’une
cotation positive (85 % neutre, 15 % favorable) est appliquée aux dépenses de rénovation.
COUR DES COMPTES
44
impact environnemental des dépenses fiscales de la mission outre-mer
(en Md€)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
PLF 2023
0,01
1,76
5,32
PLF 2024
0,01
2,14
3,47
Source
: Cour des comptes d’après jaune «
Rapport sur l’impact environnemental du budget
de l’Etat
» annexé aux PLF 2023 et 2024
Le caractère peu explicite et l’exogénéité des informations
sous-jacentes ne placent pas
la Cour en capacité de juger de
l’estimation ainsi calculée de l’impact environnement de la
mission
Outre-mer
. Si l’exercice doit être salué, l’a
pprofondissement de la méthodologie doit
être poursuivi, notamment afin de tenir compte des spécificités de territoires ultra-marins
particulièrement vulnérables face à certains risques climatiques, mais nécessitant par ailleurs
des investissements importants afin de rattraper les niveaux de la métropole en matière de
conditions de vie, de logement et d’accès aux matières premières
24
.
24
Cour des Comptes,
Note d’exécution budgétaire 2021
, avril 2022.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
fiabiliser les prévisions de consommation des titres 3 et 5 de la mission afin de renforcer la
qualité de la budgétisation et poursuivre les efforts de sincérisation budgétaire sur les
actions du programme 138, en portant une attention particulière à l’action 4 du
programme. (recommandation reformulée) (DGOM, DB) ;
poursuivre la finalisation des engagements juridiques sans mouvement depuis cinq ans,
fiabiliser le montant et le rythme de réalisation des AE ouvertes ces cinq dernières années
et ajuster la programmation des crédits de paiements correspondants.
(recommandation
reformulée) (DGOM, CBCM, DB).
Chapitre II
Les politiques publiques
I -
Une gestion du programme n° 123 en amélioration
Le programme 123
–
Conditions de vie outre-mer
participe au financement
d’actions
spécifiques en faveur de
l’aménagement et
du développement des territoires ultra-marins.
Divisé en huit actions, il s’établit en 2023 à 964,0
M€ d’AE et 829,4
M€ de CP, prioritairement
destinés au logement social et à l’accompagnement des collectivités. Les AE ouvertes et les CP
consommés sont en hausse par rapport à l’année précédente, de re
spectivement 12 % et 22 %.
Au 31 décembre 2023, les restes à payer s’élevaient à 2,2 Md€, un niveau jamais atteint
représentant près du triple des crédits de paiement. Le pilotage des engagements constitue donc
un enjeu majeur de soutenabilité et de fiabilité budgétaires pour ce programme (
cf
.
supra
).
La consommation des crédits sur le programme 123 s’est élevée à 101
% des AE et 106 %
des CP prévus en LFI, mais 87 % des AE et 91 % des CP disponibles. Pour rappel, le
programme a bénéficié de mouvements en cours de gestion (reports, transferts, virements) à
hauteur de 39,6
M€ d’AE et 26,5
M€ de CP, ainsi que de 115,3
M€ d’AE et 102
M€ de crédits
ouverts en loi de finances de fin de gestion en réponse à la crise de l’eau à Mayotte. Cet
évènement avait par ail
leurs nécessité de mobiliser dès l’été 11,1
M€ sur le fonds exceptionnel
d’investissement (action 7) et 10,5
M€ sur les contrats de convergence et de transformation
(action 2).
COUR DES COMPTES
48
répartition des CP consommés par action sur le programme 123
Source : Cour
des comptes d’après Chorus
exécution par action du programme 123 (en
M€)
AE
CP
En
M€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Action 1
242,87
197,98
-44,89
183,76
176,95
-6,81
Action 2
212,08
210,49
-1,59
158,59
185,71
27,13
Action 3
51,99
50,32
-1,67
51,88
50,36
-1,53
Action 4
12,15
16,78
4,63
12,15
16,14
3,99
Action 6
270,50
341,45
70,95
274,69
292,32
17,64
Action 7
0,97
0,74
-0,23
0,97
0,71
-0,26
Action 8
110,00
89,11
-20,89
66,06
69,86
3,80
Action 9
53,35
56,84
3,50
36,33
37,33
1,00
Total
953,91
963,70
9,79
784,42
829,38
44,96
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et documents budgétaires. Y compris fonds de concours
A -
Action 1
–
Logement
L’action 1 –
Logement
, essentiellement constituée de dépenses d’intervention, finance
plusieurs activités en faveur de l’habitat des populations ultra
-marines : la construction et la
réhabilitation de logements sociaux
; le soutien à l’accession à la propriété et l’amélioratio
n de
l’habitat existant
; l’accompagnement des politiques d’aménagement et d’acquisitions
foncières
; la résorption de l’habitat insalubre
; et enfin l’adaptation du parc social antillais au
risque sismique. Les moyens budgétaires du ministère sont complétés par des mesures
d’incitation fiscale à l’investissement et par le crédit d’impôt, prolongé jusqu’au
31 décembre
Action 1 - Logement
21,3%
Action 2 - Aménagement
du territoire
22,4%
Action 3 - Continuité
territoriale
6,1%
Action 4 - Sanitaire,
social, culture, jeunesse
et sports
1,9%
Action 6 - Collectivités
territoriales
35,2%
Action 7 - Insertion
économique et
coopération régionale
0,1%
Action 8 - Fonds
exceptionnel
d'investissement
8,4%
Action 9 - Appui à l'accès et aux financements bancaires
4,5%
LES POLITIQUES PUBLIQUES
49
2025, afin de soutenir les bailleurs sociaux dans l’équilibre financier
de leurs opérations de
logements locatifs sociaux.
Les dépenses en faveur du logement outre-mer sont en hausse de 8 % en AE (à 198,0
M€)
et 21 % en CP (à 177,0
M€) par rapport à l’an passé. Leur exécution progresse également,
puisque la sous-consommation en CP apparaît moindre que les années précédentes (à -6,8
M€
par rapport à la LFI). La sous-consommation constatée en AE (- 44,9
M€) s’explique quant à
elle par
le retrait d’un nombre important
d’engagements juridiques d’années antérieures (à
hauteur de 59
M€
)
, minorant un niveau important d’AE nouvellement créées (257
M€)
. Cette
dynamique souligne les besoins importants des territoires en matière de logement.
Malgré les efforts de finalisation d’anciens engagements, l’action 1 –
Logement
continue
de porter à elle seule, en fin d’exercice, 37
% des restes à payer du programm
e. L’accumulation
des restes à payer sur ce dispositif (+21
M€ en 2023) et le niveau des retraits d’engagements
(64
% des REJB réalisés en 2023) montrent qu’une quantité importante de projets est encore
lancée de façon trop précipitée.
Si la totalité de l
a ligne budgétaire unique est prévue en dépenses d’intervention, des
crédits ont toutefois été consommés en fonctionnement (3,4
M€
en AE et 3,6
M€
en CP).
B -
Action 2
–
Aménagement du territoire
L’action 2 –
Aménagement du territoire
a pour objet le développement économique et
social des territoires ultra-
marins. Elle s’appuie pour cela principalement sur une
contractualisation entre l’État et les collectivités, qui prend la forme des contrats de
convergence et de transformation (CCT) et du contrat de développement de la Nouvelle-
Calédonie. Parmi les autres dispositifs financés figurent entre autres le fonds mahorais de
développement économique, social et culturel ; le plan séisme Antilles ; ainsi que des actions
en faveur de la relance du tourisme, du développ
ement économique et de l’environnement.
En 2023, les dépenses de cette action se sont élevées à 210,5
M€ d’AE et 185,7
M€ de
CP, en hausse de 22
% par rapport à l’année précédente. La consommation est dynamique
:
+27
M€ d’écart à la LFI en CP et +19
M€ d’écart en AE hors retrait d’engagements juridiques
antérieurs
25
, reflétant une accélération des opérations inscrites sur les CCT à l’arrivée de
l’échéance fixée au 31 décembre 2023.
Les transferts aux collectivités territoriales constituent logiquement l’e
ssentiel de la
dépense (166,7
M€ d’AE et 118,2
M€ de CP). Une partie a néanmoins été imputée sur du titre
3 (6,5
M€ en AE et 4,6
M€ en CP
). Les dépenses d'investissement, à hauteur de 3,1
M€ en AE
et 4,2
M€ en CP,
recouvrent, à titre principal, la continuation des opérations menées depuis
2020 et couvertes par des tranches fonctionnelles, notamment la route reliant les communes de
Maripassoula à Papaïchton ainsi que la route de Petit-
Saut en Guyane (2,6 M€ en AE et 2,9 M€
en CP).
25
En effet, de même que pour la brique « logement »
supra
, les sous-
exécutions constatées en AE sur l’action 2
s’expliquent par les «
minorations techniques
» dues aux retraits d’engagements juridiques d’années antérieures,
à hauteur de 20,5
M€ en 2023.
COUR DES COMPTES
50
Les nouveaux contrats de convergence et de transformation (CCT)
Le Comité interministériel des outre-mer organisé le 18 juillet 2023 a décidé la mobilisation de plus de
2,2
Md€ pour les futurs contrats de convergence et de transformation (CCT) et contrats de
développement 2024-2027 des territoires ultra-
marins. Le programme 123 devra porter 822,2 M€ sur la
période, dont 175,3 M
€ inscrits en autorisations d’engagement dans le PLF 2024.
Afin de préparer la nouvelle génération des CCT, des mandats de négociations ont été adressés
aux préfets chargés de négocier avec les collectivités le contenu de ces contrats, en vue de leur signature
avant la fin de l’année 2023. Au 15 février 2024, aucun contrat n’était à la connaissance de la Cour
signé.
C -
Action 3
–
Continuité territoriale
L’action 3 –
Continuité territoriale
vise à mettre en œuvre une politique de continuité
territoriale au profit des territoires ultra-marins par des aides au transport pour les résidents ainsi
que des subventions à destination des collectivités fortement soumises aux contraintes
géographiques d’éloignement, afin de soutenir le fonctionnement de leur desserte maritime.
La dépense en faveur de la continuité territoriale a significativement augmenté par rapport
à l’exercice 2022, s’établissant à 50,3
M€ d’AE e
t de CP (soit respectivement + 85 % et
+ 72
%), sous l’effet de la fin des restrictions de voyage et de la hausse des prix des billets
d’avions
. On constate une légère sous-exécution par rapport à la LFI (-1,7
M€ d’AE et
-1,5
M€
de CP).
Les transferts aux ménages concentrent les deux tiers de la dépense. Les consommations
de titre 3 correspondent à des achats de billets d'avion, qui certes se limitent à 222 788
€ en AE
et 217 214
€ en CP, mais n’étaient pas inscrites en LFI.
D -
Action 4
–
Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport
L’action 4 –
Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport
vise à améliorer la cohésion
sociale et favoriser l’égalité des chances outre
-mer. Aux grands enjeux de santé publique et de
protection sociale qu’elle recouvre (lutte contre l’obésité et les maladies associées, maladies
vectorielles spécifiques liées au climat tropical ou à l’environnement, lutte contre les exclusions
et les discriminations), s’ajoutent des interventions en matière culturelle, sportive, et en faveur
de la jeunesse.
La dépense sur cette action est en progression par rapport à 2022, à 16,8
M€ d’AE et
16,1
M€ de CP, représentant respectivement une hausse de 33
% et 22 %. Comme les années
précédentes, il est à souligner une sur-exécution de 4,6
M€ d’AE et 4,0
M
€ de CP par rapport
à la LFI.
Les transferts aux collectivités concentrent la quasi-totalité des financements.
E -
Action 6
–
Collectivités territoriales
L’action 6 –
Collectivités territoriales
a pour objectif de soutenir les capacités financières
des collectivités ultra-
marines, notamment en vue de garantir l’égal accès aux services publics
locaux. Elle permet également de financer des aides d’urgences en cas de catastrophes
naturelles. Ses crédits peuvent être regroupés en trois catégories, dont la première concentre
l’essentiel des dépenses
:
LES POLITIQUES PUBLIQUES
51
-
les dotations et financements aux collectivités locales adaptés à leurs spécificités (aide à la
reconversion de l’économie polynésienne, dotation spéciale d’équipement scolaire en
Guyane, à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie, dotations spécifiques de
Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises, contribution au fonds
intercommunal de péréquation en Polynésie française, dotation de premier numérotage à
Mayotte, etc.) ;
-
les secour
s d’urgence et de solidarité nationale liés aux calamités
;
-
les actions de défense et de sécurité civile (investissement en matière de prévision des
risques majeurs et de gestion de crise, contribution de ministère des outre-mer à la présence
d’hélicoptère
s de la Marine nationale stationnés en Polynésie française, lutte contre
l’orpaillage illégal en Guyane).
Les dépenses de soutien aux collectivités territoriales au titre de l’action 6 sont le poste
le plus important du programme 123, à 341,5
M€ d’AE et 29
2,3
M€ de CP en 2023
. Elles
consistent très largement en des transferts aux collectivités (pour 83 % des AE et 85 % des CP)
et aux entreprises (10 % des AE et 11 % des CP), complétés par des dépenses de
fonctionnement (6 % des AE et 4 % des CP).
63,3
M€ d
e crédits ont été attribués en loi de fin de gestion pour les opérations
d’acheminement d’eau à Mayotte, complétés par 50
M€ de subvention exceptionnelle pour
l’assainissement de la situation financière du département. Une aide de 37
M€ a également été
accordée à la Nouvelle-Calédonie pour éviter la rupture de trésorerie du régime local de
protection sociale
26
. Au total, l’action 6 est largement sur
-exécutée par rapport à la LFI,
affichant des écarts de 71
M€ d’AE et 18
M€ de CP.
Cette action pèse à hauteur de 19 % et 417,5
M€ dans les restes à payer du programme au
31 décembre 2023, avec seulement 5,7
M€ de finalisations d’engagements juridiques au cours
de l’exercice.
Le dispositif des contrats de redressement outremer (COROM), introduit par amendement
à l
a LFI pour 2021, est également porté par l’action 6 –
Collectivités territoriales.
Il s’adresse
aux communes ultra-marines souhaitant assainir leur situation financière : la signature du
contrat débloque un soutien financier et technique de l’Etat, conditi
onné à un engagement de la
part des communes de fiabiliser leurs comptes, maîtriser leurs dépenses de fonctionnement et
respecter les délais de paiement.
La première vague de contrats, lancée en 2021 et achevée en 2023, a concerné neuf
communes et a financé 29,86
M€ d’AE et 28,77
M€ de CP au total sur la période, sur une
enveloppe initiale de 30
M€ en AE et CP.
12 communes ont été sélectionnées pour la deuxième
vague, dont 7 ont signé leur contrat dès 2023. 6,99 M
€ ont été engagés, dont 3
,1 M
€ ont d’ores
et déjà fait l’objet d’un paiement en 2023.
26
Financée par un transfert partiel
(18,1 M€ en AE et 15 M€ en CP) en provenance du programme 138 et par un
dégel des crédits mis en réserve sur le programme 123.
COUR DES COMPTES
52
F -
Action 7
–
Insertion et coopération régionale
L’action 7 –
Insertion et coopération régionale
vise à favoriser l’intégration et l’insertion
économique des départements et collectivités d’outre
-mer dans leur environnement régional, à
travers notamment cinq fonds de coopération régionale
27
(Guadeloupe, Guyane, Martinique,
Mayotte et La Réunion). Les crédits abondant ces fonds ont vocation à être complétés par
d’autres contributions (subventions des départements ou régions, fonds européens…).
Les dépenses de cette action s’établissent à 0,7
M€ d’AE et CP en 2023. Bien qu’elles
aient presque doublé par rapport à 2022, elles affichent malgré tout une sous-exécution
importante de -23 % des AE et -26 % des CP votés en LFI.
Un peu plus d’un tiers des crédits servent au fonctionnement, le reste représentant des
dépenses de transferts.
G -
Action 8
–
Fonds exceptionnel d’investissement
L’action 8 porte le fonds exceptionnel d’investissement (FEI), créé en 2009 afi
n
d’apporter une aide financière de l’État aux personnes publiques qui réalisent, dans les
départements et collectivités d’outre
-mer, des investissements déterminants pour le
développement économique, social, environnemental et énergétique local.
Les dépenses du FEI représentent 89,1
M€ d’AE et 69,9
M€ de CP en 2023, avec une
progression importante des CP par rapport à 2022 (+ 44 %). Cette consommation accrue
s’explique par une plus grande maturité des projets financés et un meilleur suivi des opérations
a
ntérieures. L’exécution des AE reste en revanche en
-deçà de la dotation initiale en LFI, avec
un écart de - 21
M€, majoré de 7
M€ d’engagement juridiques finalisés.
Une partie des AE non
consommées a permis de financer différents mouvements budgétaires intervenus en cours
d’exercice (gestion de la crise de l’eau à Mayotte et
financement de décrets de transfert
sortants
28
).
L’action 8 affiche 228
M€ de restes à payer au 31 décembre 2023, soit un solde net de
+ 19
M€ par rapport à la fin de l’exercice précéde
nt.
H -
Action 9
–
Appui à l’accès au financement bancaire
L’action 9 –
Appui à l’accès au financement bancaire
a pour objectif de favoriser les
investissements des acteurs publics en réduisant les coûts des ressources empruntées, et
d’assurer une meilleure c
ouverture des risques. Une dotation annuelle est mise à disposition de
l’Agence française de développement afin de financer des bonifications de prêts pour les
collectivités territoriales et les personnes publiques.
27
Créé par la loi d’orientation pour l’
outre-m
er (LOOM) du 13 décembre 2000, le FCR contribue à l’insertion des
collectivités ultra-marines dans leur environnement en soutenant des projets de coopération régionale. Alimenté
par des crédits d’État, le dispositif FCR peut recevoir des dotations du
département, de la région, de toute autre
collectivité publique ou de tout organisme public. Le FCR est géré par la mission diplomatique de la Préfecture. Il
fonctionne par appel à projets examinés et sélectionnés en lien avec les services de coopération e
t d’action
culturelle des ambassades dans les pays de la zone concernée.
28
7 M€ fléchés sur le volet sport des CCT, à parité avec l’agence nationale des sports, 247
000 € d’abondement
du programme d’intervention territorial de l’Etat (PITE) chlordécone en
Martinique et Guadeloupe et
761
000 d’abondement du PITE Sargasses en Guadeloupe.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
53
56,8
M€ d’AE ont été engagés en 2023 (
- 18
% par rapport à l’année dernière), et 37
M€
de CP ont été consommés (+ 46 %). Ces valeurs sont au-delà des prévisions de la LFI (+ 3,5
M€
pour les AE et + 1
M€ pour les CP)
: l’écart s’explique en grande partie pa
r la mise en place
d’une assistance technique pour le syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de
Guadeloupe.
Principales mesures issues du Comité interministériel des outre-mer intéressant la mission
Le Comité interministériel des outre-
mer (CIOM) qui s’est réuni le 18 juillet 2023 sous la présidence de
la Première ministre s’est conclu par l’annonce de plus de 70 mesures visant à améliorer la qualité de
vie en outre-
mer. Certaines d’entre elles intéressent tout particulièrement la missio
n
Outre-mer
:
- La mesure 27 « Réformer la politique de mobilité », prévoit notamment une réévaluation et une
simplification de l’aide à la continuité territoriale, particulièrement en faveur des étudiants.
- La mesure 47 «
Faciliter l’installation en outre
-mer des porteurs de projets professionnels », prise dans
le cadre de la nouvelle stratégie de Ladom, devrait permettre d’accompagner les porteurs d’un projet
professionnel sélectionnés par un appel à candida
tures à s’installer en Outre
-mer. 2
M€ sont alloués à
cette mesure, répartis entre le programme 123 (prise en charge des titres de transport) et le programme
138 (financement d’une aide à l’installation).
- La mesure 48 «
Développer le programme Cadres d’
avenir » envisage de déployer ce dispositif de
formation de cadres moyens et supérieurs à d’autres territoires ultra
-marins.
Par ailleurs, la mesure 3 « Évaluer les dispositifs de défiscalisation pour renforcer leur efficacité en
matière de création d’emp
loi et de transition écologique
» devrait faire l’objet de travaux intégrés au
PLF 2025.
Ces différentes mesures n’auront d’impact budgétaire sur la mission
Outre-mer
qu’à partir de
2024.
II -
Un programme n° 138 sur-exécuté ou sous-budgété ?
Le programme 138
Emploi outre-mer
a été doté en LFI 2023 de 1 765,2
M€
en AE et de
1 758,5
M€
en CP. Ce budget reste, comme chaque année, tributaire des variations de
prévisions de
l’Urssaf caisse nationale (ex
-Acoss) établies pour la compensation des
exon
érations de cotisations sociales patronales et de leurs évolutions au cours de l’exercice.
Le programme 138 se compose de quatre actions d’un poids très inégal. L’action 1
Soutien aux entreprises
totalise en effet plus de 84 % des crédits consommés en 2023 (et 80,3 %
des crédits ouverts en LFI) au titre du programme et près de 69,2 % de la mission
Outre-mer
–
en augmentation relative de près de 6 points par rapport à 2022.
COUR DES COMPTES
54
répartition des CP consommés par action sur le programme 138
Source : Cour des com
ptes d’après Chorus
A -
Action 1
–
Soutien aux entreprises
La Cour constate pour la deuxième année consécutive une importante sur-exécution de
plus de 403
M€ (en AE et CP) de cette action, composée uniquement de transferts aux
entreprises. Les difficultés de prévisions demeurent pour assurer une budgétisation fine.
Toutefois, alors que les dépenses de 2022 se sont établies à 1 726,37
M€, la budgétisation
initiale à hauteur de 1 413,18
M€ (soit 65
M€ de moins que le montant arrêté en LFI 2022)
paraissait dès lors insuffisante.
exécution de l’action 1 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 1
AE
CP
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses d’intervention
1 413,18
1 816,21
403,03
1 413,18
1 816,21
403,03
TOTAL
1 413,18
1 816,21
403,03
1 413,18
1 816,21
403,03
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Ainsi,
dès le mois d’octobre 2022, soit avant le dépôt du PLF, les organismes concernés
faisaient état d’une prévision nettement haussière pour 2023
et évaluaient la dépense pour
l’année 2023 à 1
485,10
M€
- soit près de 139,73
M€ au
-dessus de la ressource LFI minorée de
la réserve de précaution. De surcroît, cette actualisation avait revelé également un besoin
supplémentaire de 277
M€
en raison de la prise en compte des dettes et créances constatées au
titre des années 2021 et 2022, intégrées à la régularisation financière annuelle de 2023. Ces
dernières ont été évaluées à 182,58
M€
portant le besoin total estimé pour 2023 à 1
876 Md€
(soit 60
M€ de moins que l’exéc
ution finale).
Action 1 - Soutien
aux entreprises
84,5%
Action 2 - Aide à
l'insertion et à la
qualification
professionnelle
14,6%
Action 3 - Pilotage
des politiques outre-
mer
0,2%
Action 4 -
Financement de
l'économie
0,8%
LES POLITIQUES PUBLIQUES
55
Bien qu’il soit convenu, s’agissant d’une dépense de guichet, que le montant d’un
éventuel dépassement serait compensé sans prélèvement sur les ressources de la mission, il
serait de bonne politique de présenter au législateur un budget plus en phase avec les dernières
estimations d’octobre de l’année N
-
1 plutôt que d’attendre les régularisations en fin de gestion
qui, compte-
tenu de l’aléa prévisionnel, sont systémiques mais pourraient être minorées.
évolution des prévisions de l’Urssaf cais
se nationale en cours de
gestion (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM
Les trois réunions annuelles entre les organismes concernés (Urssaf caisse nationale ;
direction de la sécurité sociale, direction du budget et DGOM) se tiennent toujours en mars,
juin et octobre
. Elles devraient se tenir, à compter de l’année prochaine, avec des représentants
de l’Agirc
-
Arrco. Au cours de ces entretiens, l’Urssaf transmet les actualisations de ces
prévisions, basées sur des modèles économétriques (emploi et salaire moyen par tête) sur le
champ global de la France. Les spécificités ultra-marines ne sont pas prises en compte et, selon
l’Urssaf, le resserrement du périmètre des modèles utilisés contribuerait à diminuer la fiabilité
des prévisions. Comme l
’an dernier, l’Urssaf caisse nationale n’envisage pas de modifier sa
méthode, notamment en l’absence d’ETP à y consacrer.
En tout état de cause, les dépenses de l’action 1 du programme 138 ne sont pas pilotables
par le responsable du programme qui reste soumis aux prévisions fournies
in itinere
par
l’Urssaf.
Par ailleurs, la dernière réunion de concertation d’octobre est, se
lon la DGOM,
«
essentielle car elle permet notamment d’élaborer un schéma de fin de gestion qui prend en
compte les dernières dépenses et les projections actualisées ».
Cette réunion pourrait également
permettre d’affiner encore les prévisions budgétaires de l’année N+1 et, le cas échéant, de les
ajuster pour présenter un projet de loi de finances plus près des dépenses attendues qui ne
manqueront pas, faute de prévisions fiables, d’être corrigées en cours d’exercice
, mais dans une
probable moindre mesure. Dans sa réponse à la Cour, la DGOM indique souscrire totalement à
1413,18
1554,82
1604,04
1693,72
1816,21
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
LFI
mars
juin
octobre
Exécuté
COUR DES COMPTES
56
cette proposition mais rappelle que la prise en compte de la prévision d’automne de l’Urssaf
interviendrait dès lors après l’examen du PLF au Parlement et ne pourrait être effective que par
un amendement gouvernemental. La DGOM conclue sa réponse en précisant qu’«
il
reviendra[it] donc à la direction du budget de prendre cette initiative ».
B -
Action 2 -
Aide à l’insertion et à la qualifications professionnelle
L’action 2 vise à favoriser l’inse
rtion et la qualification des jeunes ultra-marins, à travers
notamment les dispositifs mis en œuvre par le SMA et Ladom, unique opérateur de la mission.
Elle relève de diverses natures de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement et
interventions) ainsi que de fonds de concours.
Elle regroupe l’intégralité du titre 2 de la mission
Outre-mer.
Cette dépense totalise
63,04
% de la consommation de l’action considérée en 2023 (58,8
% en 2022). Les dépenses
de personnel accusent une sous-consommation notamment due à la baisse des montants
individuels des indemnités de mobilité géographique et à la non mise en œuvre du vo
let
indiciaire de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) ainsi qu’à une sous
-
exécution du plafond d’emploi.
exécution de l’action 2 du programme 138
P138 - Action 2
AE
CP
LFI
Exéc.
Ecart
LFI
Exéc.
Ecart
Dépenses de personnel
197,87
188,13
-9,74
197,87
188,13
-9,74
Dépenses de fonctionnement
49,49
82,41
32,92
48,42
81,27
32,85
Dépenses d'investissement
30,65
37,76
7,12
33,09
18,30
-14,79
Dépenses de transferts
35,87
29,00
-6,87
30,59
24,03
-6,55
- aux ménages
25,44
19,77
-5,67
20,22
14,77
-5,45
- aux entreprises
0,00
0,04
0,04
0,00
0,02
0,02
- aux collectivités territoriales
6,68
1,94
-4,74
6,63
1,97
-4,66
- aux autres collectivités
3,74
7,24
3,50
3,74
8,37
4,63
Dépenses
d’opérations financières
1,23
1,23
1,23
1,23
TOTAL
313,88
338,53
24,66
309,98
312,97
2,99
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Concernant le SMA, le budget alloué en LFI s’est établi en 2023 à 72,54
M€ en AE et
73,92
M€ en CP –
en hausse respectivement de 7,22
M€ et 12,92
M€ par rapport à 2022. A ce
budget initial s’ajoute des fonds de concours, largement sous
-consommés et reportés sur
l’exercice suivant. Ainsi, 44,75
M€ en AE et 61,65
M€ en CP sont venus abonder le budget du
SMA mais ont été largement sous-consommés et conduisent donc, comme en 2022, à des
reports importants (presque 37
M€ en CP). La budgétisation de ces fonds de
concours, en nette
augmentation en LFI 2023 à 35
M€ en AE et en CP s’avère plus réaliste que l’année précédente
(20
M€ en AE et CP) et plus proche des montants exécutés, contribuant ainsi à une sincérisation
de l’action.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
57
dotation et reports des fonds de co
ncours au profit du SMA (M€)
2023
Reports
Dotation
Exécution
2022 sur 2023
2023 sur 2024
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Concours participation des
DOM COMS à diverses
opérations au profit du
SMA
0,28
1,49
0,28
0,42
0,07
1,28
0,00
1,07
Concours du FSE au profit
du SMA
44,75
61,65
34,10
25,74
7,23
25,35
10,65
36,98
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM
C -
Action 3
–
Pilotage des politiques des outre-mer
Destinés depuis 2013 au financement des dépenses de fonctionnement de la DGOM et du
cabinet du
ministre de l’outre
-mer
29
, les crédits de l’action 3 ont été votés en LFI pour un
montant de 3,8
M€ en AE et 3,5
M€ en CP, soit des montants très proches des dépenses
exécutées en 2022, contribuant à nouveau à une sincérisation bienvenue, appelée de ses vœu
x
en 2022 par le CBCM lors des discussions sur le DPU.
exécution de l’action 3 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 3
AE
CP
En M
€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses de fonctionnement
3,8
4,3
051
3,5
4,4
0,9
TOTAL
3,8
4,3
0,51
3,5
4,4
0,9
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
D -
Action 4
–
Financement de l’économie
Cette action porte des mesures transférées de l’action 1 (aide au fret, soutien aux
microentreprises) ainsi que les dispositifs issus des ressources dégagées par les réformes
fiscales de 2019 (extinction de la TVA non perçue récupérable et réduction d’impôt sur le
revenu dans les départements et collectivités uniques régis par l’article 73 de la Constitution).
Les dépenses prévues pour l’action 4 en PLF s’établissaient à
24,3
M€ en AE et 21,85M€
en CP (montants quasi-
inchangés depuis 2020). L’action a fait l’objet de l’amendement AN
n°II-11 adopté le 28 octobre 2022 qui a majoré cette prévision de 10
M€ en AE et en CP
(minorant d’autant le programme 123) afin de financer l
a compensation de la hausse des coûts
d’approvisionnement en gazole non routier (GNR) des entreprises des collectivités relevant de
l’article 73 de la Constitution.
29
Cour des comptes,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
mai 2021.
COUR DES COMPTES
58
Dotée finalement de 34,3
M€ en AE et 31,85
M€ en CP, l’action 4 connaît une très
importante sous-consommation de ses crédits à hauteur de 48,85 % en AE et 48,11 % en CP.
exécution de l’action 4 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 4
AE
CP
En M
€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses de fonctionnement
0
0,3
0,3
0
0.3
0,3
Dépenses de transferts
34,30
17,54
-16,76
31,85
16,53
-15,32
TOTAL
34,30
17, 57
-16,73
31,85
16,57
-15,329
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Cette sous-
consommation s’explique, en partie par le report à 2024 de l’aide
compensatoire votée par amendement fin 2022. Cependant, même sans cet abondement qui
s’est avéré inutile sur l’exercice considéré, la sous
-consommation se serait tout de même établie
à 6,76
M€ en AE et à 5,32
M€ en CP –
soit respectivement -27,81 % et -24,36 % par rapport
au PLF. Dans sa réponse, la DGOM pointe trois facteurs qui expliquent cette sous-
consommation :
-
l’instruction complexe et longue des dispositifs d’aides au fret
;
-
le versement en deux fois (6,4
M€ en 2023 et 3,1
M€ en 2024) de la dotation de 9,5
M€
pour financer le prêt de développement territorial dans les DROM qui devait, initialement,
être intégralement versée en 2023 ;
-
le fléchage du dégel de la réserve de précaution de cette action (1,7
M€ en AE et 1,6
M€
en CP) vers le financement du surcoût des dépenses d’exonérations de charges sociales.
Ces sous-consommations récurrentes
–
au-
delà de l’amendement voté pour le budget
2023 pour une mesure repoussée à 2024
–
doivent à l’avenir être corrigées par une budgétisation
plus fine minimisant ces écarts en fin de gestion.
III -
La performance
La performance de la mission
Outre-mer
est évaluée sous l’angle de deux
indicateurs
correspondant à deux objectifs pour le programme 123 et de trois indicateurs correspondant à
deux objectifs pour le programme 138.
indicateurs de performance de la mission
Outre-mer
en 2023
Objectifs
Indicateurs
Sous-indicateur
Cible
PAP
2022
Résultat
2022
Cible
PAP
2023
P138
Encourager la
création et la
sauvegarde
d’emplois durables
dans le secteur
marchant
Impact des
exonérations de
cotisations
patronales de
sécurité sociale sur
l’évolution des
effectifs salariés
dans les DOM
Ecart entre le taux de croissance de
l’emploi salarié dans les entreprise
s
d’outre
-mer exonérées de cotisations
sociales au titre d’une année et le taux de
croissance de l’emploi salarié dans les
entreprises analogues de métropole
2,7
1,9
2,7
LES POLITIQUES PUBLIQUES
59
Objectifs
Indicateurs
Sous-indicateur
Cible
PAP
2022
Résultat
2022
Cible
PAP
2023
Lutter contre
l’exclusion du
marché du travail
des publics les plus
éloignés de
l’emploi par des
actions de
formation
professionnelles
adaptées
Taux d’insertion
des volontaires du
SMA en fin de
contrat
Taux d’insertion des volontaires
stagiaires du SMA en fin de contrat
81%
84,1%
82,5%
Taux d'insertion des volontaires
féminines du SMA
80%
83,5%
75%
Taux d’insertion
professionnelle des
jeunes ayant
bénéficié d’une
mesure de
formation
professionnelle en
mobilité 6 mois
après la sortie de la
mesure
Taux d'insertion professionnelle des
jeunes ayant bénéficié d'une mesure de
formation professionnelle en mobilité, 6
mois après la sortie de la mesure
60%
73%
62%
Taux d'insertion professionnelle des
bénéficiaires féminines d'une mesure de
formation professionnelle en mobilité, 6
mois après la sortie de la mesure
62%
73%
65%
P123
Mieux répondre au
besoin de logement
social
Fluidité du parc de
logements sociaux
Délai d'attente pour l'attribution d'un
logement social
-
-
13mois
Pression de la demande sur le logement
social
4,8
5,5
4,7
Accompagner les
collectivités
d’outre
-mer dans
leur action en
faveur de
l’aménagement et
du développement
durable
Taux de réalisation
des projets
d’investissement
du programme 123
Taux d’avancement des projets financés
par le FEI 3 ans après leur lancement
43%
55%
55%
Taux d'avancement des projets CCT sur
la durée du contrat
67%
66%
50%
Source :
Cour des comptes d’après DGOM
Les arbitrages budgétaires ne s’appuient pas sur le niveau des indicateurs pr
ésentés dans
le cadre des annexes au projet de loi de finances mais ceux-ci peuvent être exploités lors du
choix d’un projet
à financer. Ils peuvent également permettre de sensibiliser les décideurs
locaux.
Au-
delà des indicateurs de performance, la DGOM, par l’intermédiaire du bureau des
finances et de la performance des outre-mer (BFPOM) élabore mensuellement un état de la
consommation par BOP et par action et fixe des objectifs trimestriels relatifs à l’apurement des
restes à payer. Par ailleurs, des suivis spécifiques sont élaborés au sein de la DGOM pour les
activités financées par la LBU (crédits engagés, paiements, nombre de logements financés, mis
en chantier, livrés), pour les contrats de convergence et de transformation ou pour le fonds
exceptionnel d’investissement
.
La direction du budget porte une appréciation mitigée sur la qualité de ces indicateurs
considérant que la plupart ne permet pas d’obtenir une visibilité sur l’efficacité des dispositifs
mis en œuvre. Ce constat est partagé par la Cour qui relève que certains indicateurs ne paraissent
ni pertinents, ni précis, comme ceux relatifs à la fluidité du parc de logements sociaux.
COUR DES COMPTES
60
IV -
Les crédits consacrés aux jeunes de 15 à 25 ans
La mission
Outre-mer
prend en charge un ensemble de dispositifs dont certains
s’adressent spécifiquement aux jeunes
:
-
le service militaire adapté
(SMA), en tant que dispositif militaire d’insertion
professionnelle, s’adresse
aux jeunes ultra-marins de 18 à 25 ans (volontaires) mais depuis
2021 l’initiative «
volontaires jeunes cadets » est accessible à des jeunes de 16 ans ;
-
le passe
port pour la mobilité de la formation professionnelle (PMFP) s’adresse aux
demandeurs d’emploi d’au moins 18 ans, voire 16 ans pour les apprentis, résidant en outre
-
mer et désireux d’accéder à une formation en mobilité, en raison de l’inexistence ou de la
saturation de la formation souhaitée dans leur territoire de résidence. Sous conditions de
ressources, il permet une prise en charge des frais pédagogiques, d’installation et de
transport, ainsi que le versement d’une aide financière mensuelle, pendant la
durée de la
formation ;
-
le passeport pour la mobilité des études (PME)
30
s’adresse aux étudiants jusqu’à 26 ans
inclus résidant en outre-mer, ayant besoin de poursuivre leurs études en France hexagonale,
dans un autre DROM-
COM, ou dans un État membre de l’UE ou de l’EEE, dans le cadre
d’un programme européen
;
-
le programme «
cadres d’avenir
» accompagne les étudiants à partir de 18 ans afin de
former, dans le cadre d’une mobilité, de futurs cadres intermédiaires et supérieurs. Le
dispositif contribue au fi
nancement des frais d’installations et d’indemnités mensuelles
dans certains cas, et prévoit un accompagnement psychopédagogique
31
;
-
les
formations dispensées par l’institut de formation aux carrières administratives,
sanitaires et sociales (IFCASS) s’adressent principalement aux jeunes ultra
-marins issus de
milieux modestes. Elles accueillent chaque année entre 200 et 270 étudiants.
Néan
moins, l’identification des actions selon les âges des bénéficiaires et la valorisation
des coûts en conséquence n’est pas établi par les responsables de programme, pour le
programme 123 comme pour le P.138. Seul le périmètre relatif à l’accueil des cadets
par le
SMA aurait été valorisé par la DGOM, en 2022, à hauteur de 0,8
M€ dont 0,5
M€ sur le titre 2.
Le suivi de l’ensemble des actions en faveur de la jeunesse ne permet pas à ce jour d’identifier
l’exécution des crédits spécifiquement dédiés à la tranch
e 18-25 ans.
En l’absence d’un suivi des crédits par tranche d’âge, les crédits de la mission, identifiés
en LFI 2023 comme finançant les actions au bénéfice de la jeunesse représentent 354,80
M€
en
AE et 350,50
M€
en CP.
30
Il offre la prise en charge intégrale (pour les étudiants boursiers d’Etat) ou partielle (pour les
autres étudiants
) du
transport (aérien et ferr
oviaire) aller et retour de l’étudiant, de l’aéroport de son lieu de résidence à la gare/aérop
ort
le plus proche de son lieu d’études. Le Comité interministériel des outre
-
mer qui s’est déroulé en octobre 2023 a
annoncé une réforme de ce passeport, avec une couverture intégrale des frais de transport quel que soit le statut de
l’étudiant et un rehaussement de la limite d’âge à 28 ans.
31 Initialement mis en place en Nouvelle-Calédonie, il a été étendu à Wallis-et-Futuna en 2003, à Mayotte en
2018, à la Guadeloupe et à Saint-Martin en 2023, et sera déployé en Martinique puis en Guyane et à Saint-Pierre-
et-Miquelon.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
61
crédits de la mission
Outre-me
r affectés à la jeunesse (LFI 2023 en M
€)
Programme
Action
Sous-action/activité
AE LFI 2023
CP LFI 2023
P123
Action 3
Fonds de continuité territoriale
40,9
40,5
Action 3
Fonds d'échanges éducatifs,
culturels et sportifs
2,0
2,0
Action 3
Continuité territoriale
42,9
42,5
Action 4
Education, Jeunesse et sports
1,0
1,0
TOTAL
43,9
43,5
P138
Action 2
–
hors titre 2
113,0
109,1
Action 2
–
titre 2
SMA
197,9
197,9
TOTAL
310,9
307,0
TOTAL
354,80
350,50
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
COUR DES COMPTES
62
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
S’appuyer sur les prévisions d’automne de l’Urssaf caisse nationale pour, si nécessaire,
ajuster le budget de l’action 1 du programme 138 dans le cadre du PLF de l’année N+1
(recommandation nouvelle)
(
DGOM, DB).
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
État aux politiques
conduites en outre-mer
I -
Les dépenses fiscales
Au total, a
près avoir atteint 85,6 Md€ en 2022, le coût des dépenses f
iscales est évalué à
81,3 Md€ pour 2023 selon les dernières estimations figurant en annexe au projet de loi de
finances pour 2024. Ce montant en baisse et d’apparence moins élevé que la prévision du PLF
2023 (89,1 Md€) résulte de la modification du décompt
e des dépenses fiscales attachées à la
TVA. En effet, le Gouvernement proratise désormais le coût de ces dernières en fonction de la
part de TVA nette revenant à l’État, c’est
-à-dire diminuée de la part transférée aux collectivités
territoriales et aux organismes de sécurité sociale. Le montant des dépenses fiscales assises sur
la TVA s’en trouve ainsi artificiellement réduit de moitié.
Ce choix est critiquable à plusieurs titres. D’abord, l’État demeure l’autorité prescriptrice
de ces dépenses et il est d
onc normal de prendre en compte l’intégralité de leur incidence
budgétaire. Ensuite, il est pertinent de donner une vision globale du manque à gagner pour
l’ensemble des administrations publiques des taux réduits de TVA, ce qui était le cas jusqu’au
PLF pour 2023 ; scinder ainsi les dépenses fiscales attachées à la TVA est de surcroît incohérent
par rapport à celles attachées à d’autres impositions partagées entre plusieurs affectataires (la
TICPE par exemple), qui sont retenues en totalité dans les chiffrages du Gouvernement. Enfin,
cette modification introduit une rupture de série car les chiffrages des années passées (jusqu’en
2021) n’ont pas été rétropolés avec la nouvelle convention et ne sont donc pas comparables à
ceux présentés dans le PLF 2024.
L’analyse de l’exécution 2023 de la mission
Outre-mer
se fonde sur les données du tome
II Voies et Moyens annexé au PLF 2023 rédigé par la direction de la législation fiscale (DLF)
et sur les données du projet annuel de performances (PAP) rédigé par la DGOM. Dans sa
réponse, la DLF suggère de recourir au Tome II Voies et Moyens annexé au PLF 2024 qui
reprend sa nouvelle présentation des dépenses fiscales sur la TVA.
COUR DES COMPTES
64
dépenses fiscales et budgétaires de la mission en 2023
(Md€)
Source : Tome II Voies et moyens PLF 2023
Le montant des dépenses fiscales de la mission outre-mer pour 2023 est estimé au PLF
à 7 090
M€
concentrées à 94 % sur le programme 123.
A -
Le poids des dépenses fiscales par rapport aux dépenses budgétaires
Les dépenses fiscales estimées pour le PLF 2023
s’élèvent
à 7,09
Md€ contre 6,
82
Md€
en 2022, soit 2,8 fois plus élevées que les dépenses budgétaires. Elles concernent 29 dispositifs.
L’Inspection générale des finances (IGF) a
conduit, dans le cadre des travaux
préparatoires au projet de loi de finances pour 2024, une évaluation des dépenses fiscales
relatives à l’investissement productif en outre
-
mer. S’agissant de l’emploi des dépenses
fiscales, l
’IGF constate que l’État ne dispose ni d’une répartition sectorielle ou géographique
de celles-ci ni même de données précises quant à la nature des actifs financés. Sans conclure à
l’inefficacité du régime des aides fiscales à l’investissement en outre
-mer sur le tissu productif,
les analyses économétriques conduites par l’IGF ne permettent pas d’identifier d’effet
significatif au profit des entreprises bénéficiaires de l’aide fiscale. D’autre part, la mission
observe que les abus liés à ce dispositif, peuvent entraîner des dysfonctionnements de marché
et nuire à l’objectif de décarbonation du tissu économique.
En 2023, les six plus importantes dépenses fiscales ultra-marines représentent 92 % de la
totalité des dépenses fiscales ultra-marines. Sur les 30 dépenses fiscales de la mission,
la moitié
est constituée de dispositifs de réfa
ction ou d’abat
tement fiscal,
Sur les 29 dépenses fiscales recensées en 2023, 24 dispositifs concernent le programme
123 et cinq le programme 138. Onze de ces dispositifs ont été créés avant 2001 ; huit
n’ont fait
l’objet d’aucune modification depuis 2015.
Deux dépenses fiscales ont une
fin d’incidence
pouvant courir au-delà de 2030.
Arrivant à échéance pour la plupart d’entre eux à la fin de
l’année 2025
, les dispositifs de défiscalisation en faveur des outre-mer
32
ont été prorogés de
manière anticipée, par la loi de finances pour 2023, pour quatre ans, soit jusqu’au 31 décembre
2029 pour tous les départements et collectivités d’outre
-mer et la Nouvelle-Calédonie. Pour
autant, quatorze dépenses fiscales
n’ont aucun bornage dans le temps et seront reconduites
automatiquement jusqu’à ce que le législateur les examine
. Il serait en conséquence nécessaire
32
dépenses fiscales n° 110210, 110224, 110256, 320113, 210325, 320136 et 320146.
2 490
7 090
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
Crédits budgétaires
Dépenses fiscales Outre-mer
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
65
de leur fixer une échéance et de soumettre leur renouvellement à une évaluation tel que
préconisé dans les notes d’exécution budgétaire de 2021 et de 2022
.
S’agissant de la suppression des dépenses fiscales, la DLF indique avoir analysé
lors des
conférences fiscales organisées au printemps 2023 la suppression de celles devenues
inefficientes, c’est
-à-dire celles dont le coût est très faible ou nul ou dont le nombre de
bénéficiaires est très faible ou nul. En PLF pour 2024, deux dépenses fiscales rattachées à la
mission Outre-mer ( n° 110258, dite « Scellier outre-mer » et n° 110259, dite « Scellier
intermédiaire outre-mer ») ont été supprimées.
B -
La fiabilité du chiffrage des dépenses fiscales
La mission
Outre-mer
comprend des dépenses fiscales dont certaines pèsent de façon
significative dans le budget général. Ainsi la dépense relative à la TICPE constitue la 7
ème
dépense la plus coûteuse (2,5% du total des dépenses fiscales) et
l’application de taux de T
VA
différenciés en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion pèse pour près de 2% du total de ces
mêmes dépenses.
Des écarts significatifs perdurent entre le chiffrage constaté en année N (prévision), en
année N+1 (prévision de réalisation) et en année N+2 (réalisation).
Tableau n°31
: écarts entre prévisions et réalisations des dépenses fiscales en 2023 (en M€)
Exercice
PLF n
PLF n+1
PLF n+2
Écart
prév/réal
Document
source
Prévision
Prévision de
réalisation
Réalisation
V&M 2015
DF 2013
3 858
V&M 2016
DF 2014
3 822
3 943
V&M 2017
DF 2015
3 867
3 905
3 909
1%
V&M 2018
DF 2016
3 927
3 971
4 047
3%
V&M 2019
DF 2017
4 041
4 142
4 496
11%
V&M 2020
DF 2018
4 327
4 624
5 568
29%
V&M 2021
DF 2019
4 636
5 319
5 642
22%
V&M 2022
DF 2020
5 382
5 294
6 179
15%
V&M 2023
DF 2021
5 601
6 381
6 493
16%
V&M 2024
DF 2022
6 655
5 059
5 590
-16%
DF 2023
7 090
6 707
DF 2024
5 617
Evolution sur
9 ans
45%
75%
45%
Source : Tomes II Voies et Moyens annexés au PLF 2015 à 2024
L’écart important
constaté entre prévisions au PLF 2023 et au PLF 2024 pour 1,47
Md€
selon la DLF
s’explique,
« par les réformes de la fiscalité locale au titre desquelles, les
collectivités locales se sont vues compenser des pertes de recettes par l’attribution d’une
COUR DES COMPTES
66
fraction de TVA
33
, cette fraction ne revenant plus à l’État lui
-même ».
Les dépenses fiscales
indiquées ne correspondent ainsi plus aux diminutions de recettes de TVA mais à l'impact
restant à la charge de l’État après transferts aux collectivités territoriales.
Toujours selon la
DLF, les fractions de TVA supplémentaire qui auraient été affectées à ces tiers en l'absence de
dépenses fiscales n'ont pas d'impact sur les ressources de l’État.
Ainsi, la dépense n° 710103
(niveau des taux de TVA en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion) évaluée à 3,5
Md€ au
PLF 2023 est réduite à 1,43
Md€ au PLF 2024.
Les documents budgétaires montrent également que les réalisations de dépenses fiscales
ont augmenté de 45 % entre 2013 et 2022 malgré un infléchissement de la tendance entre 2021
et 2022 (- 903
M€). L’écart entre prévisions et réalisations
devient négatif pour la première fois
en 2022, les réalisations 2022 étant inférieures de 16 % aux prévisions initiales en raison de
l’application des nouvelles dispositions
relatives à la TVA mentionnées
supra
.
Par ailleurs, la Cour ne peut que constater que le chiffrage des dépenses fiscales reste
incomplet et peu lisible selon les sources, malgré les récents efforts de rationalisation et de
fiabilisation des principales dépenses fiscales de la mission outre-mer.
principales
dépenses fiscales de la mission en 2023 (en Md€)
N°
Prog
Libellé législatif
Estimation 2023
(V&M 2023)
Réalisé 2022
(V&M 2024)
Estimation 2023
(V&M 2024)
710103
123
Niveau des taux en
Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion.
(8,5 % pour
le taux normal et 2,1 % pour le taux réduit)
3 500
1530
1 430
800401
123
Application au département de Mayotte et en Guadeloupe, Guyane,
Martinique et à La Réunion, à la place de la taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques, de la taxe spéciale de consommation, aux tarifs
plus bas et au champ plus étroit
1511
2 022
2022
110224
123
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs
réalisés dans les départements et collectivités d'outre-mer
589
584
647
110302
123
Réduction, dans la limite d’un certain montant, pour les contribuables des
départements d’outre
-mer de la cotisation résultant du barème (30 % en
Guadeloupe, Martinique et La Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte) et de
la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères,
servis à des personnes domiciliées fiscalement hors de France lorsque ces
revenus proviennent de ces départements (8 % et 14,4 % au lieu de 12 % et 20
%)
368
391
391
710102
138
Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits
pétroliers dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La
Réunion
235
115
100
710105
138
Non applicabilité provisoire de la TVA en Guyane et Mayotte
225
125
115
TOTAL
6 428
4 767
4 705
Source
: Cour des comptes d’après Voies et Moyens, tome II
Sur les 30 dépenses fiscales de 2023, 16 sont considérées avec une fiabilité très bonne
dans le PLF 2023 et deux avec une fiabilité bonne.
Cette fiabilité de l’estimation fiscale,
souligné par la DLF, interroge néanmoins compte-
tenu de la variabilité des prévisions d’un
exercice sur un autre. Ainsi la dépense fiscale la plus importante pour la mission (dépense
710103
34
) en 2023 est estimé à 3 500
M€
lors du PLF 2023 mais ramenée à 1 430
M€
au
moment du PLF 2024 au regard d’une réalisation effective pour 2022 de 1
530
M€
. Au total
33
Alors qu'en exécuté 2018, la part de recettes de TVA affectée aux collectivités locales correspondait à 2% des
prévisions de recettes de TVA nette, à la suite notamment des réformes successives de la fiscalité locale, ce ratio
s'élève désormais à 20,2% pour l'année 2022 en PLF 2024.
34
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion.
(8,5 % pour le taux normal et 2,1 % pour le
taux réduit).
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
67
pour les six dépenses fiscales les plus importantes, le chiffrage prévisionnel varie de 6,4
M€
en
2023 à 4,7
M€
en 2024, soit un écart de près de 25 %.
Selon la DGOM,
le nombre de bénéficiaires de ces mesures d’allègement augmente de
façon significative, passant de 61 000 entreprises en 2020 à 76 931 en 2021. Une dépense à
l’efficacité peu avérée puisqu’elle bénéficie à 198 ménages a une fin d’incidence budgétaire en
2024 (dépense n° 110258 dite « dispositif Scellier outre-mer »).
Enfin
, le coût de six dépenses fiscales n’est toujours pas chiffré et, pour sept d’entre elles,
seul un ordre de grandeur est disponible entraînant de fait une fiabilité relative.
C -
L’évaluation
des dépenses fiscales
En 2023, la DGOM a conduit deux évaluations des dépenses fiscales ; la première
consacrée au régime ultra-marin
d’imposition sur la consommation est encore en cours
et porte
sur plusieurs dépenses fiscales
, la seconde relative à l’impact de l’aide fiscale à l’investissement
productif neuf outre-mer a été confiée à un cabinet extérieur et vise à actualiser les résultats
d’une précédente évaluation datant de 2020. Ces travaux montrent qu’il existerait un lien de
causalité entre le bénéfice du crédit d’impôt à l’investissement productif, l’augmentation
constatée des embauches chez les entreprises bénéficiaires deux ans après la mise en service de
l’investissement
35
et l’accroissement des montants d’investissements engagés entre 2016 et
2020.
L’évaluation de la dépense fiscale n° 710108 « Exonération des livraisons de biens dans
certaines communes de Guadeloupe ou de Martinique réalisées auprès des touristes effectuant
une
croisière » initialement planifiée pour 2023, a été reportée en 2025, l’abrogation de ce
dispositif transitoire, au départ prévu pour le 1
er
janvier 2024, ayant été reportée au 1
er
janvier
2026 par l’article 105 de la loi de finances pour 2023.
La DGOM prévoit de réaliser en 2024 une évaluation des Fonds d'investissements de
proximité outre-mer (FIPOM
–
dépense n°110260 pour 3
M€
en 2023)
, afin de juger de l’utilité
de ces fonds pour le développement des économies ultra-marines. Pour 2025, il est prévu de
c
oncentrer les travaux d’évaluations des dépenses fiscales sur les réductions de l’impôt sur le
revenu des personnes physiques propres aux DROM ainsi que sur le dispositif des zones
franches d’activités nouvelle génération. Ce dernier avait fait l’objet d’u
ne demande
d’évaluation en 2021 du Parlement qui n’avait pas été conduite.
La Cour constate ainsi une démarche d
’
évaluation menée par la DGOM incomplète et
peu ambitieuse compte-tenu des travaux menés sur des dépenses peu coûteuses.
La direction de la lég
islation fiscale estime nécessaire d’introduire une démarche
évaluative pour les trois dépenses fiscales suivantes :
-
r
éduction d’impôt au titre des investissements effectués dans le secteur du logement social
dans les collectivités d’outre
-mer et en Nouvelle-Calédonie (dépense fiscale n° 110256) ;
-
c
rédit d’impôt à raison des investissements effectués dans le secteur du logement social
dans les départements d’outre
-mer avant le 31 décembre 2029 (dépense fiscale n° 320136) ;
35
Cet impact est estimé à hauteur de 2,4 ETP.
COUR DES COMPTES
68
-
taux de 2,10 % applicable à certaines opérations relatives au logement social outre-mer qui
sont éligibles soit aux prêts locatifs sociaux, soit au crédit d’impôt sur les société
s en faveur
de
l’investissement
dans
les
logements
neufs
outre
-mer
(dépense
fiscale
n° 710110).
II -
Les opérateurs, les taxes affectées et les fonds de la mission
A -
LADOM
Ladom intervient sur deux champs des politiques publiques menées par le ministère par
l’intermédiaire des programmes 123 et 138 :
-
l’insertion des jeunes
ultra-marins à travers le passeport pour la mobilité de la formation
professionnelle (PMFP) en les accompagnant lorsque les formations qualifiantes n’existent
pas sur le territoire d’outre
-mer ;
-
la gestion des dispositifs du fonds de continuité territoriale (FCT) dans ses diverses
déclinaisons (passeport pour la mobilité des études, pour la mobilité en stage professionnel,
etc.).
exécution du budget de Ladom par programme (M€)
Programme
Budget initial
Prévision d'exécution
Ecart exécution / budget
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P138
15,69
15,68
15,69
7,61
0,00%
-51,48%
P123
36,35
36,35
42,18
42,18
16,02%
16,02%
Source
: Cour des comptes d’après données comptables Ladom
- * prévisions au 30/11/23
Le comité interministériel des outre-mer a entériné les mesures constituant la nouvelle
direction stratégique de Ladom alors que les activités formations ont été transférées à Pôle
emploi (aujourd’hui France travail)
et conduisent à recentrer les activités de Ladom sur la
mobilité. La stratégie affichée est, pour les publics concernés, de faire de Ladom le guichet
unique de la mobilité entrante ou sortante des territoires ultra-marins dans un contexte de reprise
des activités liées à la continuité territoriale (+ 16 % avec des disparités internes au programme,
voir tableau n° 35).
Par ailleurs, Ladom fait face aux mêmes difficultés que les années précédentes pour
percevoir l’ensemble des crédits issus du Fonds social européen alors que dans sa réponse à la
note d’exécution budgétaire 2022, l’opérateur estimait que cette situation devrait s’améliorer
en 2
023 avec la mise en place d’un interlocuteur unique dans le cadre de la FSE+.
Force est de
constater que ce n’est pas le cas
: alors qu’en 2022, l’opérateur accusait un moins
-perçu de
9,2
M€, il est de 1
3,5
M€ en 2023. Si le risque est identifié par les
deux tutelles
36
, la réserve
émise par les commissaires aux comptes en 2022 (après
l’impossibilité
de certification en 2021)
plaident pour la mise en œuvre sans délai de mesures correctrices fortes.
Dans sa réponse, la
DGOM souligne qu’en novembre 2023, Lado
m a mis en place un dispositif de comptabilisation
36
Ministère du budget et ministère des outre-mer. Ce risque est néanmoins considéré par la direction du budget
comme « maîtrisé » compte-
tenu de la santé financière de l’agence.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
69
des subventions européennes en lien avec les commissaires au compte qui vise à fiabiliser et
sécuriser la bonne réception des fonds. De plus, selon la DGOM, la dématérialisation des
procédures permet une meilleure disponibilité des pièces justificatives. La réorganisation des
équipes et le recrutement d’un agent gestionnaire participe, selon la tutelle de l’opérateur, à la
fiabilisation de la conformité des données et des pièces. De son côté, Ladom répond que les
retards sont surtout imputables à
l’autorité de gestion dont les contrôles allongent les délais de
versement. Une autre explication, selon l’opérateur, est
à chercher également dans les délais
pris par les collectivités.
1 -
Des effectifs stables, un turnover important
Les effectifs sous plafonds de Ladom sont consolidés depuis 2016 à 127 ETPT. Comme
en 2022, le plafond voté en LFI a été réalisé à hauteur de 125 ETPT. Pour ce qui est du hors
plafond, fixé en LFI à 15 ETPT, la réalisation atteint 12,9 ETPT, chiffre identique à celui de
l’année précédente
.
taux de rotation des personnels de Ladom
2022
2023
Effectif
moyen
Sorties
Taux de
rotation
Effectif
moyen
Sorties
Taux de
rotation
Drom
48,51
20
41,23%
49,81
12
24,09%
Métropole
39,91
11
27,56%
37,16
5
13,46%
Siège
34,4
6
17,44%
35,5
19
53,52%
Total
122,82
37
30,13%
122,47
36
29,39%
Source : C
our des comptes d’après données DGOM
Le taux de rotation de Ladom est calculé ci-dessus sans tenir compte des emplois hors-
plafond qui concernent le plus souvent des emplois de courte durée. Néanmoins, avec un taux
total supérieur à 29 %, dans la moyenne des années précédentes, le taux de rotation de Ladom
reste élevé, notamment au siège qui a connu une réorganisation ayant un impact notable sur les
ressources humaines.
Il s’agit là d’
un point de vigilance qui requiert une attention soutenue de
la part des tutelles alors même que la masse salariale baisserait de près de 0,4
M€
entre budget
initial et prévision d’exécution malgré un revalorisation sa
lariale de 3,5 % décidée par le
gouvernement et appliquée sur les contractuels par mesure d’équité.
2 -
Un taux d’exécution inégal selon les programmes
Les subventions de l’État se répartissent entre subvention pour charges de service public,
relevant du titre 3, et crédits de transferts exécutés, relevant du titre 6. Le ministère des outre-
mer consacre au financement de Ladom plusieurs enveloppes budgétaires réparties entre les
deux programmes de la mission, au titre de l’action 2 –
Aide à l’insertion et à la q
ualification
professionnelle
du programme 138 (7,31
M€
en AE et CP versés pour subvention pour charges
de service public et, au titre des transferts, 18,01
M€
versés en AE et 13,05 versés en CP) et de
l’action 3 –
Continuité territoriale
du programme 123 (30
M€
versés en AE et CP au titre des
COUR DES COMPTES
70
transferts). A ces montants s’ajoute la subvention versée par fonds social européen (FSE) d’un
montant de 18,41
M€
en 2023, dont seuls 5,35
M€ ont été effectivement perçus
.
évolution
de l’exécution
des financements de LADOM (CP en
M€
)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution
2022/2023
Subvention pour
charge de service
public (titre 3)
7,38
7,07
7,08
7,33
7,3
7,31
0,14 %
Crédits de transferts
(titre 6)
45,4
41,77
18,4
25,55
38,39
43,05
12,13 %
Total des dotations
du
budget de l’État
52,78
48,84
25,48
32,88
45,69
60,75
10,21 %
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM et annexe au PLF 2024 «
Opérateurs de l’État
La subvention, versée à partir du P138, permettant de couvrir indistinctement les
dépenses de
fonctionnement de l’opérateur a été fixée par la LFI 2023 à 7,
45
M€
, sans
changement par rapport à l’année précédente
. Le taux de mise en réserve a été calculé selon les
modalités suivantes :
-
Sur le programme 138 : hors titre 2, le taux de 5 % a été appliqué de manière homothétique
à tous les types de dépenses, à l'exception de la SCSP versée à LADOM qui bénéficie d'une
mise en réserve pondérée. Pour le titre 2, le taux de 0,5 % a été appliqué à la totalité de
masse salariale ;
-
Sur le programme 123 : certaines dépenses ont été exonérées de gel (notamment la
subvention à la CTG, les dotations de rattrapage et d'aide au développement
–
aides à la
reconversion de l'économie polynésienne et le soutien au SMGEAG), ce qui a eu pour effet
d'augmenter le taux de mise en réserve appliqué aux dépenses taxées.
variation de consommation sur le programme 138 pour Ladom (2023
–
M€)
Budget initial
Budget
rectificatif
Consommation
finale
Evolution en % par
rapport au budget
initial
Frais pédagogique
5,84
5,84
2,85
-51,12%
Rémunération stages
9,06
9,06
4,90
-45,97%
Hébergement & restauration
0,78
0,78
0,04
-94,64%
Total
15,68
15,68
7,79
-50,32%
Source
: Cour des comptes d’après données Ladom et DGOM
L
’
importante sous-
consommation sur le programme 138 s’explique, selon la DGOM, par
l’accord cadre signé le 1
er
janvier 2022 avec Pôle emploi prévoyant le transfert de l’achat des
formations
et
des
rémunérations
des
stagiaires
de
la
mesure
« mobilité
emploi
formation MFE » qui a minoré notablement les actions et dépenses de Ladom dans ce domaine.
Alors que cette réduction d’activité est appelée à durer et que le plan stratégique issu du CIOM
recentre Ladom vers la mobilité, il est surprenant de voir que l’op
érateur prévoit un montant
budgétaire pour 2024 de 11,43
M€ en CP, soit une hausse de 50,26
% par rapport au montant
exécuté en 2023. Ladom, dans sa réponse, indique que la sous-consommation était liée « à un
temps important d’appropriation
par les équipes » et que, les activités de formation
professionnelles ne se limitant pas au cadre de la convention avec France Travail, l’intervention
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
71
de Ladom devrait croître de manière significative. Il appartiendra à la NEB 2024 d’apprecier la
consommation des crédits budgétés pour cette année là.
variation de consommation sur le programme 123 pour Ladom (2023
–
M€)
Budget initial
Budget
rectificatif
Consommation
Finale
Evolution en %
par rapport au
budget initial
Transport Passeport mobilité des études
15,80
15,53
15,80
0,05%
Transport Passeport mobilité formation
4,80
4,32
4,09
-14,76%
Aide à la continuité territoriale (ACT)
15,56
14,94
20,74
33,32%
ACT funéraire
0,20
0,20
0,16
-20,94%
Total
36,35
34,99
40,79
12,21%
Source
: Cour des comptes d’après
données Ladom et DGOM
L’accroissement notable des montants exécutés
(+ 12,21 %) masque des inégalités
interne à la mesure (voir tableau
supra
) et s’explique, selon la DGOM, par un retour à une
activité pré-pandémique et la hausse du prix des billets
d’avion
(raisons identiques à celles
fournies lors de la NEB 2022). Par ailleurs, l’augmentation de l’aide à la continuité territoriale
s’expliquerait également par celui du nombre de bénéficiaires ainsi que l’augmentation au 1
er
mars 2023 du montant financé par Ladom.
3 -
La gestion
Au 31 décembre 2023, le solde
de trésorerie s’établissait à
11,3
M€
à comparer au solde
du 31 décembre 2022, de 17,4
M€
, soit une variation de trésorerie de - 6,1 M
€, non conforme
à la circulaire opérateurs de la direction du budget qui recommande de limiter la trésorerie à 3
mois de dépenses (soit 16,5
M€). Il s’agit d’une nette
dégradation en regard de la situation
prévalant à fin 2022. Celle-ci est due notamment au report à 2024 de la perception potentielle
de deux subventions FSE+ (6,3
M€) ainsi qu’à la différence entre les encaissements et les
décaissements du programme 123 (-10,8
M€) partiellement compensée par la sous
-exécution
du programme 138.
B -
Le fonds outre-mer et le fonds 5.0
Les fonds sans personnalité juridique (FSP
J) sont des véhicules contrôlés par l’État ou
d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers.
En décembre 2019, le ministère des outre-mer, par le transfert de 17,5
M€
effectué au
profit de
l’AFD,
a de fait créé un FSPJ au sein de la mission
Outre-mer
baptisé « Fonds 5.0 ».
et rebaptisé en 2021 « Fonds outre-mer ».
Le montant des dépenses du fonds 5.0 ne sont pas
actuellement intégralement décaissés et entraîne la persistance de facto d’un FSPJ au sein de la
mission.
Ce fonds a fai
t l’objet d’une évolution
en 2022, à la suite des remarques de la Cour
puisque les versements se font désormais en deux fois : un premier versement correspondant à
une avance sur présentation d’un appel de fonds établi par l’AFD, dans la limite de 60 % des
COUR DES COMPTES
72
dépenses prévisionnelles, et un second versement en septembre sur présentation d’un appel de
fonds actualisé appuyé d’une facture. Cette évolution du mode de versement des crédits
s’apparente de fait à des subventions versées sur projets.
En 2023, le mon
tant total des AE du FOM a été engagé à l’issue des différents comités
de pilotage (27 mars, 12 juillet et 8 novembre) soit 9,97
M€
. Toutefois, le montant versé en CP
se monte lui à 2,7
M€ au titre de l’année 2023 et du premier trimestre
2024.
consommation
des crédits FOM dans les comptes de l’AFD à fin 2022
(M€)
Année
AE
engagées
CP Consommées
Rémunération
AFD
Restes à Payer
2023
2020
2021
2022
2023
2019 (fonds 5.0)
16,22
0,647
3,478
3,122
1,154
7,819
FOM (2021-2022)
24,19
0,132
3,34
2,13
18,595
2023
9,97
2,7
0,65
6,62
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM et AFD
Comme la Cour l’a constaté dans son récent rapport sur l’AFD
37
, la consommation des
crédits est particulièrement lente et participe des restes à payer du programme 123. La prévision
de paiement en 2023, évaluée à 14,9
M€ s’est soldé par un montant de
2,7
M€
–
et encore, une
partie correspond-elle à des dépenses du
premier trimestre 2024. L’AFD indiquait à la Cour
dans le rapport précité qu’une accélération des crédits avait été observée en 2021 et 2022 qui
devait se poursuivre au-
delà de 2023. Force est de constater la modestie de l’accélération et la
nécessité d’évolution et d’optimisation de la gestion pour faciliter l’écoulement des CP.
Aussi, la recommandation n°
2 de ce rapport, destinée à la DGOM et à l’AFD
(«
Optimiser la consommation des crédits et le service rendu par l’activité d’appui
-conseil de
l’AFD
»)
, reste-
elle d’a
ctualité.
III -
L’évolution de la
dépense totale (budgétaire, fiscale, extra-
budgétaire) sur moyenne période
Sur la période 2016
–
2023, les dépenses budgétaires sont en
hausse constante jusqu’en
2023
où elles s’élèvent à 2
,97 Md
€.
Cette hausse va de pair avec celles des dépenses fiscales
qui passent de
7,09 Md€ contre 6,82 Md€ en 2022
.
Malgré son intitulé, la mission
Outre-mer
ne représente en 2023 qu’une part très
minoritaire, et en diminution relative,
de la politique de l’État outre
-mer (11,47 % des CP en
2023 alors qu’elle représentait 12,63 % en 2022) telle que recensée dans le document de
politique transversale (DPT).
37
Cour des comptes
,
Les interventions de l’agence française de développement (AFD) en outre
-mer
, décembre
2023.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
73
dépense budgétaire et fiscale - 2012-2023 (CP, périmètre courant,
en
Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
RAP, PAP et Tome II Voies et Moyens des années considérées
En 2023, la politique de l’État en
outre-mer est assurée par 101 programmes et 32
missions, auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes (d’un montant de
224,55
M€ en
2023, sans changement par rapport à 2022).
Schéma n° 2 :
analyse de la fragmentation budgétaire
Source
: Cour des comptes d’après DPT2023, PLF et LFI 202
3, DGOM et Chorus
2
2,1
2
2
1,9
2
2,1
2,4
2,33
1,87
2,7
2,97
3,9
3,9
3,9
3,9
4
4,5
5,6
5,6
6,2
6,5
6,9
7,09
0
2
4
6
8
10
12
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
74
La Cour avait souligné dans son rapport public thématique de mai 2022
38
la faible
lisibilité et les incohérences qui obéraient l’utilité
du document de politique transversale (DPT)
notamment dans le cadre du débat budgétaire. Des améliorations sensibles, depuis le DPT 2022,
permettent de nuancer aujourd’hui ce constat.
Organisé par actions prioritaires, au nombre de six cette année (cinq en 2024), le DPT
est désormais circonscrit aux 48 programmes
mettant en œuvre des dispositifs spécifiques dans
les territoires ultra-marins.
Les dépenses fiscales recensées ne concernent que celles rattachées à la mission
Outre-
mer
, présentant ainsi l’effort particulier de l’État pour les départements et collectivités
ultra-
marine
s. Les dépenses fiscales affectant l’ensemble du territoire national, touchant à ce titre les
outre-mer, ne sont pas reprises dans le DPT.
Les crédits présentés, sur trois exercices, ne sont pas réellement comparables : pour
l’exercice N
-
2, les chiffres sont ceux de l’exécution budgétaire
; pour l’exercice N
-1, ceux de
la LFI et
pour l’exercice N, ceux du PLF
ce qui, compte-tenu des écarts, donne une image
imparfaite des séries considérées.
38
Cour des comptes
, Les financements de l'État en Outre-mer ,
mai 2022.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT AUX POLITIQUES CONDUITES EN OUTRE-MER
75
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
accélérer le
programme pluriannuel exhaustif d’évaluation des principales dépenses
fiscales pour les fiabiliser, en priorisant les dépenses les plus coûteuses, et supprimer les
dépenses fiscales inefficientes (recommandation reformulée) (DGOM, DLF, DB) ;
comptabiliser à nouveau dans les documents annexés au projet de loi de finances
l’ensemble des dépenses fiscales relatives à la TVA, y compris pour les parts at
tribuées à
d’autres administrations que l’État (
recommandation nouvelle)
(
DLF
) ;
poursuivre les améliorations annoncées
afin d’assurer
, une perception plus efficiente et une
gestion rigoureuse
des fonds européens FSE+ dès l’exercice 2024 (recommandation
reformulée) (DGOM, DB, Ladom).
Annexes
COUR DES COMPTES
78
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes, référé,
La situation et les perspectives de l’Agence de l’outre
-mer
pour la mobilité (Ladom)
–
La nécessité d’un rapprochement avec Pôle Emploi
, 28 mars 2019,
mer-pour-la-mobilite-ladom
-
Cour des comptes, rapport public annuel,
Le service militaire adapté, de bons résultats
d’insertion, des coûts à maîtriser
, février 2019,
02/02-service-militaire-adapte-SMA-Tome-2.pdf
-
Cour des comptes, rapport public annuel, La gestion des fonds européens structurels et
d’investissement (FESI) en Outre
-mer : des résultats inégaux, une démarche de performance à
consolider, 22 mai 2019,
europeens-structurels-investissement-FESI-outre-mer-Tome-1.pdf
-
Cour des comptes, observations définitives,
Les instituts d’émission en outre
-mer
IEDOM et IEOM
, 10 mars 2020, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-instituts-
demission-en-outre-mer-iedom-et-ieom
-
Cour des comptes,
rapport sur le budget de l’État en 2019
, avril 2020, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes, rapport public thématique,
Le logement dans les départements et
régions d’outre
-mer
,
17 septembre 2020,
dans-les-departements-et-les-regions-doutre-mer
-
Cour des comptes,
rapport sur le budget de l’État en 2020
, 13 avril 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
note d’analyse de l’exécution bu
dgétaire de la mission Outre-mer
pour 2020
, 13 avril 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes, rapport public thématique,
La reconstruction de Saint-Martin et de
Saint-Barthélémy
après
le
passage
de
l'ouragan
Irma
,
8
juillet
2021,
barthelemy-apres-le-passage-de-louragan
-
Cour des comptes
,
référé,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
14
septembre
2021
,
les-depenses-du-cabinet-du-
ministre-des-outre-mer
-
Cour des comptes
,
observations définitives,
La gestion et la protection de la zone
économique
exclusive
de
Polynésie
française
,
7
février
2022,
exclusive-de-polynésie-francaise
-
Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,
La
préparation
et
la
mise
en
œuvre
du
plan
de
relance
,
9
mars
2022,
relance
-
Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,
Les
financements de l’État en Outre
-mer
, 24 mai 2022
-
l’État
-en-outre-mer
ANNEXES
79
-
Cour des comptes,
rapport sur le budget de l’État en 2021
, 4 juillet 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Outre
-mer
pour 2021
, 4 juillet 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
référé,
La mise en oeuvre du dispositif fiscal « Girardin
industriel » pour le renouvellement de la flotte d'Air Tahiti Nui,
, 13 juillet 2022
-
Cour des comptes,
observations définitives
,
Les Terres australes et antarctiques
françaises
, 29 juillet 2022, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-terres-australes-et-
antarctiques-francaises
-
Cour des comptes,
observations définitives
,
La délégation interministérielle
à l’égalité
des chances des Français d’outre
-mer et la visibilité des outre-mer
, 8 septembre 2022,
des-francais-doutre-mer-et-la
-
Cour des comptes,
observations définitives
, le Territoire des îles Wallis et Futuna
, 31
janvier 2023,
-
Cour des comptes, référé,
Les compléments de rémunération des fonctionnaires
outremer,
12 septembre 2023, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-complements-de-
remuneration-des-fonctionnaires-outre-mer
-
Cour des comptes, observations définitives,
L’office de développement de l’économie
agricole d’outremer
, 15 septembre 2023, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/loffice-de-
developpement-de-leconomie-agricole-doutre-mer-odeadom
-
Cour des comptes, observations définitives,
Les subventions à l’agriculture et à la pêche
en outre-mer
, 15 septembre 2023, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-subventions-
lagriculture-et-la-peche-en-outre-mer
-
Cour des comptes, observations définitives,
Les contrats de développement de la
Nouvelle-Calédonie
, 19 septembre 2023, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-contrats-
de-developpement-de-la-nouvelle-caledonie
-
Cour des comptes, observations définitives,
Les int
erventions de l’Agence française de
développement en outre-mer
, 14 décembre 2023, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-
interventions-de-lagence-francaise-de-developpement-afd-en-outre-mer
COUR DES COMPTES
80
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(DGOM, DB)
Fiabiliser les prévisions de
consommation des titres 3 et 5
de la mission afin de renforcer
la qualité de la budgétisation.
(nouvelle recommandation)
La DB considère que l’enjeu financier portent sur les dépenses d’intervention et que les
titres 3 et 5 sont particulièrement modestes pour le programme.
La DGOM rappelle que ces dépenses relèvent quasi intégralement du SMA avec lequel un
dialogue de gestion a été mis en place. Toutefois, les
dépenses d’investissement,
réalisations immobilières le plus souvent, pâtissent régulièrement de difficultés de
réalisation.
La Cour est bien consciente de la modestie des enjeux
financiers qui n’excipent toutefois pas d’une recherche
d’amélioration de la
budgétisation. Sur ces titres, aucune
amélioration notable n’est relevée en 2023.
La Cour propose de reformuler cette recommandation.
Mise en
œuvre
incomplète
2
(DGOM,
CBCM,
DB)
Formaliser
une
méthode
commune
d’annulation
des
engagements
juridiques
sans
mouvements depuis cinq ans et
fiabiliser le montant des AE
ouvertes
ces
cinq
dernières
années
pour
en
tirer
les
conséquences
en
matière
d’ouverture
de
crédits
de
paiement
correspondants
(recommandation reformulée)
La DB appelle à la poursuite des travaux en place depuis cinq ans pour 2024 mais prend
acte des réticences des préfets à mettre en œuvre cet exercice et constate des résultats peu
significatifs.
La DGOM signale, en complément du travail d’apurement mené par les responsables de
BOP, qu’elle a
engagé cette année une démarche visant à faire procéder par l'AIFE à la
finalisation automatique des engagements juridiques anciens que les équipes des RBOP
concernés pourront ensuite clôturer. La direction du budget s'est engagée à autoriser le
recyclage
des AE qui auront fait l’objet d’un retrait dans le cadre de cette finalisation
automatique, s’il s’avérait nécessaire de les réengager afin de régler des factures qui
seraient reçues en cours d’année, le réengagement des AE recyclées devant
impérativement
intervenir en cours d’année. Deux campagnes ont été menées : sur les EJ
engagés de 2011 à 2013 puis sur les EJ engagés de 2014 à 2016 qui n’ont fait l'objet d'aucun
mouvement de crédits depuis le 1er janvier 2019, et dont on peut donc considérer qu’ils
sont rattachés à des opérations terminées ou annulées.
Le CBCM prend acte de l’augmentation des restes à payer et décrit la procédure de
finalisation automatique d’engagements juridiques qui ont permis la finalisation de 386 EJ
pour un montant de 43,26
M€
Si les efforts des différentes administrations sont à saluer,
les montants retraités s’avèrent modestes en regard de la
masse totale de restes à payer. Les réticences des préfets,
déjà signalés, restent un point bloquant. Si l’âge des restes
à payer s’améliore marginalement, il s’accompagne d’un
allongement de la durée des projets.
La Cour propose de réitérer cette recommandation.
Mise en
œuvre
incomplète
3
(Acoss, DGOM, DB) Fiabiliser
les prévisions de compensation
des dispositifs d’exonération de
cotisations de charges patronales
en cherchant à produire des
données prenant en comptes les
spécificités
ultra-marines,
notamment
dans
le
calcul
prévisionnel
de
la
masse
salariale
(recommandation
reformulée)
La DGOM fait une réponse sensiblement identique à celle de 2022 mais précise,
concernant la masse salariale, que l’Urssaf caisse nationale indique que les données
publiées sur l'open-data concernant la masse salariale sont des données statistiques.
L'évolution de la masse salariale glissante sur un an ne permet pas de faire de lien avec
l'évolution de LODEOM présentée en groupe de suivi avec une vision comptable. Les
prévisions de LODEOM utilisent la masse salariale pour la France entière, corrigée avec
les écarts constatés les années passées entre la France entière et les DOM. De cette façon,
le dernier groupe de suivi de l'année 2023 fait état d'un écart incertain entre la masse
salariale dans les DOM et en Hexagone.
La DB rappelle les importants écarts survenus en gestion et estime que les efforts doivent
être poursuivis pour mieux anticiper les évolutions.
Le constat des administrations est identique à celui des
années passées : les prévisions sont peu fiables car basées
sur des sous-jacents globaux qui ne prennent pas en compte
les spécificités ultra-marines. Les réunions en cours de
gestion n’ont d’autre utilité que celle de transmettre à la
DGOM les montants de dépenses prévisionnels corrigés.
Prenant acte, après plusieurs années, de la non mise en
œuvre de cette recommandation, la Cour propose sur ce
sujet de formuler une recommandation distincte portant sur
Non mise en
œuvre
ANNEXES
81
la prévision budgétaire qui serait porté par la DGOM et la
DB
4
(DGOM,
DB,
DLF)
Systématiser la fiabilisation des
principales dépenses fiscales non
chiffrées et supprimer celles
inefficientes
(recommandation
renouvelée)
La DGOM transmet exactement la même réponse que celle de l’année passée et précise
qu’aucune évaluation n’a été achevée en 2023.
La DB évoque des travaux prévus en 2024 avec la DGOM visant à «
améliorer l’efficacité
des dispositifs d’aide fiscale
».
La DLF, pour sa part, indique que
«
la mention du caractère non chiffrable d’un dispositif
contribue pleinemen
t à la garantie de fiabilité des informations publiées […] en ce qu’elle
reflète objectivement la disponibilité des données permettant ou non l’estimation du coût
des dits dispositifs ».
La Cour prend acte que le non chiffrage dû à l’absence de
données
participe de l’objectivité de l’estimation du coût
selon propos de la DLF.
La Cour propose de réitérer cette recommandation.
Non mise en
œuvre
5
(DGOM)
Conduire
un
programme
pluriannuel
exhaustif
d’évaluation
des
principales
dépenses
fiscales
dans le re
spect de l’article 25 de
la loi organique n°2021-1836
relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques
(recommandation reformulée)
La DGOM indique que le programme d’évaluation porte sur quatre thématiques qui ne
comportent pas de spécificité ultra-
marine et qu’elle ne s’associe pas, en conséquence, aux
travaux d’évaluation prévue. Elle poursuit en revanche son programme pluriannuel (2023
-
2025) par la finalisation d’une étude sur l’imposition sur la consommation et une sur les
fonds d’invest
issement de proximité outre-mer.
Le programme pluriannuel mentionné dans la réponse de
l’an passé ne devrait produire de résultat concret qu’en
2024.
La Cour propose de reformuler cette recommandation.
Mise en
œuvre
incomplète
6
(Ladom, DGOM, DB) Assurer,
avec
le
soutien
des
administrations de tutelle, une
gestion rigoureuse et conforme
des
fonds
communautaires
versés
afin
de
garantir
la
pérennité
du
financement
(nouvelle recommandation).
La DGOM précise qu’afin de sécuriser les procédures de gesti
on, l'opérateur a aussi bien
développé leur dématérialisation, ce qui permet une meilleure disponibilité des pièces
justificatives, que la simplification de ces procédures.
Par ailleurs la réorganisation des équipes de l'opérateur permet une meilleure coordination
des tâches sur les aspects métiers. Cette réorganisation a également donné lieu à un
recrutement d'un agent gestionnaire permettant de sécuriser et fiabiliser la conformité des
données et des pièces.
Enfin, depuis novembre 2023, LADOM a mis en place un dispositif de comptabilisation
des subventions européennes en lien avec les commissaires aux comptes. Ce dispositif
permet de fiabiliser et de sécuriser la bonne réception de ces fonds.
La DB indique qu’une convention FSE+ entre LADOM et la délégati
on générale à
l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) correspondant au programme national
FSE+ validé par la Commission européenne devrait être établie début 2024. En lien avec
le CGEFI, la DB précise porter une attention particulière à la fiabilisation du niveau de
crédits européens inscrits en recettes au budget de l'agence.
Malgré les améliorations rapportées par les tutelles, et alors
que le passage au FSE+ était décrit comme un facteur
facilitant la perception des subventions européennes, le
niveau de perception a nettement diminué en 2023.
Les retards pris dans la programmation 2021-2027 du
FSE+ ainsi que les délais de perception pointent vers des
délais de versement encore plus longs qu’auparavant.
La Cour propose de reformuler cette recommandation.
Mise en
œuvre
incomplète
COUR DES COMPTES
82
Annexe n° 3 :
soutenabilité budgétaire de la mission
Outremer
: les restes
à payer
L’augmentation des volumes de restes à payer sur l’exercice 2023
concerne tous les
d’outre
-
mer, à l’exception de Saint
Pierre et Miquelon (avec une diminution de 5,7 % pour
atteindre
L’augmentation des volumes de restes à payer sur l’exercice 2023
concerne tous les
territoires 7,5
M€
M€
de restes à payer fin 2023). Elle est relativement contenue à la Réunion
(+1,5 %), en Guadeloupe (+3,2 %) et en Polynésie Française (3,9 %). Les restes à payer
accusent en revanche une progression nettement plus marquée à Mayotte (+8,7 %), en Guyane
(+8,8 %), en Nouvelle-Calédonie (+13,0 %) et à Wallis-et-Futuna (+30,5 %).
évolution des restes à payer du programme 123 par territoire
(en
M€
)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et DGOM. Note
: ne figurent pas sur le graphique les
restes à payer pour Saint Pierre et Miquelon (7,5
M€
M€
en 2023) et Wallis et Futuna (8,1
M€
M€
en 2023).
0
500
1000
1500
2000
2500
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Guadeloupe/Saint Martin
Martinique
Guyane
Réunion
Mayotte
Polynésie française
Nouvelle-Calédonie
BOP central
Conditions de vie outre-mer
ANNEXES
83
Annexe n° 4 :
exécution des crédits du plan de relance sur la mission
Outre-mer
BOP
Enveloppe ouverte
Consommation en 2023
Taux de
consommation
Restes à payer à fin
2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Central
30 000 000
24 000 000
0
7 645 570
100%
41%
17 777 422
Guadeloupe
7 900 000
7 900 000
-450 000
592 551
94%
73%
2 047 590
Martinique
6 600 000
6 600 000
-33 021
770 422
100%
44%
3 674 392
Guyane
6 600 000
6 600 000
0
0
107%
56%
3 131 444
La Réunion
10 500 000
10 500 000
-200 600
3 132 426
98%
74%
2 668 016
Saint-Pierre-et-
Miquelon
40 000
40 000
0
0
0%
0
Mayotte
4 300 000
4 300 000
0
556 956
89%
47%
2 011 307
Wallis-et-Futuna
100 000
100 000
0
0
100%
100%
0
Polynésie Française
1 900 000
1 900 000
0
527 910
100%
80%
380 000
Nouvelle Calédonie
2 060 000
2 060 000
0
410 810
100%
67%
681 964
Total
70 000 000
64 000 000
-683 622
13 636 645
99%
53%
32 372 135
Source : DGOM. *Par engagements réalisés
COUR DES COMPTES
84
Annexe n° 5 :
trajectoire budgétaire des contrats de convergence et de
transformation (CCT) pour la période 2024-2027
Source : DGOM
ANNEXES
85
Annexe n° 6 :
coût des contrats de redressement outre-mer de première
(2021) et deuxième (2023) générations
première génération de COROM (2021-2023)
Bénéficiaires
AE 2021
CP 2021
AE 2022
CP 2022
AE 2023
CP 2023
Guadeloupe
Basse-Terre
2 730 000 €
1 050 000 €
840 000 €
630
000 €
Pointe-à-Pitre
2 814 000 €
1 134 000 €
950 000 €
1 790 000 €
582 770 €
1 422 770 €
Grand-Bourg
200
000 €
200
000 €
Sainte-Rose
-
-
2 400 000 €
800 000 €
190 168 €
1 790 168 €
Martinique
Fort-de-France
4 422 000 €
1 782 000 €
2 270 000 €
3 590 000 €
1 324 214 €
2 644
214 €
Saint-Pierre
804 000 €
324 000 €
50 000 €
310
000 €
Guyane
Cayenne
2 300 000 €
800 000 €
375 000 €
375
000 €
Iracoubo
660 000 €
260 000 €
129 000 €
329 000 €
74 817 €
74
817 €
La Réunion
Saint-Benoît
2 814 000 €
1 134 000 €
840 000 €
630
000 €
Mayotte
Sada
-
-
800 000 €
400 000 €
91 903 €
491 903 €
Assistance technique (AFD)
4 500 000
€
1 100 000 €
2 200 000 €
1 061 549 €
Total
21 044 000 €
7 584 000 €
6 749 000 €
11 414 000 €
2 263 872 €
9 630 421 €
deuxième génération de COROM (2023-)
Bénéficiaires
AE 2023
CP 2023
Guadeloupe
Capesterre Belle Eau
700 000 €
700 000 €
Saint Louis de Marie Galante
Grand Bourg
200 000 €
200 000 €
Capesterre de Marie Galante
Saint-François
Martinique
Gros-Morne
Le Prêcheur
La Trinité
Saint-Esprit
700 000 €
700 000 €
La Réunion
Sainte-Marie
700 000 €
700 000 €
Guyane
Roura
200 000 €
200 000 €
Awala-Yalimapo
200 000 €
200 000 €
Mayotte
Bouéni
400 000 €
400 000 €
Assistance technique (AFD)
3 885 000 €
Total
6 985
000 €
3 100 000 €
Source
: Cour des comptes d’après DGOM