FINANCES ET COMPTES PUBLICS

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON

BUDGÉTAIRE 2023

Mission « Crédits non répartis »

Avril 2024

SOMMAIRE

SYNTHÈSE

.............................................................................................................................................

5

RECOMMANDATION UNIQUE

........................................................................................................

7

INTRODUCTION

..................................................................................................................................

9

CHAPITRE I LA PROGRAMMATION INITIALE

......................................................................

11

I - LA PROGRAMMATION INITIALE DE LA DOTATION POUR MESURES GÉNÉRALES EN

MATIÈRE DE RÉMUNÉRATION (PROGRAMME 551)

..............................................................................

12

II - LA PROGRAMMATION INITIALE DE LA DOTATION POUR DÉPENSES

ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES (PROGRAMME 552)

.................................................................

13

CHAPITRE II LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ

........................................

17

I - UNE RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 551 DANS LES LIMITES DE LA

PROVISION INITIALE (

80 M€)

.......................................................................................................................

18

II - UNE UTILISATION MODESTE ET EN PARTIE CONTESTABLE DES CRÉDITS DU

PROGRAMME 552

.............................................................................................................................................

19

CHAPITRE III PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE

..........

23

I - LA MISSION

CRÉDITS NON RÉPARTIS

AU SEIN DE LA LOI DE FINANCES INITIALE

POUR L’ANNÉE 2024

........................................................................................................................................

23

II - LES PERSPECTIVES TRIENNALES

........................................................................................................

24

CHAPITRE IV

L’INCID

ENCE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR

L’ENVIRONNEMENT

........................................................................................................................

25

ANNEXES

.............................................................................................................................................

27

Synthèse

Instituée sur le fondement de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances

(Lolf), la mission

Crédits non répartis

compte deux dotations, chacune assimilée à un

programme pour des questions de nomenclature. Cependant, contrairement aux autres

programmes

du budget général de l’

État, ceux de la mission

Crédits non répartis

ne concourent

pas, par nature, à une politique publique définie.

La première dotation, correspondant au programme 551 -

Provision relative aux

rémunérations publiques

, permet de provisionner des crédits de personnels dits du « titre 2 »

dont la répartition par programmes ne peut être déterminée précisément au moment du vote de

la loi de finances initiale (LFI). La seconde dotation, correspondant au programme 552,

regroupe des crédits destinés à constituer une dotation pour dépenses accidentelles et

imprévisibles (DDAI).

L’inscription de crédits plus élevés en LFI sur cette mission à compter de 2018 a permis

d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets d’avance en

fin d’année, comme c’était régulièrement le cas auparavant. Cela

ne dispense pas la

programmation budgétaire de devoir être étayée par des hypothèses de dépense réalistes.

Ces deux dotations ne sont pas concernées par le volet performance de la Lolf ; elles sont

en revanche tenues de répondre à un impératif accru de régularité, conséquence des facilités de

mise à disposition des crédits qui y figurent

1

.

La mission a b

énéficié de 1,15 Md€ de crédits de paiement en LFI. Finalement, seuls

110,3

M€ ont été utilisés et répartis sur d’autres programmes budgétaires.

Sur le programme 551, des ouvertures moins importantes en 2023

Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques est devenu plus fréquent :

le programme 551 a, en effet, bénéficié

d’une inscription de crédits

dans la LFI pour 2023 pour

la cinquième année consécutive, contre trois fois entre 2006 et 2018.

Toutefois, le total des crédits ouverts en 202

3 (80 M€ en LFI et 100 M€ en LFG) reste

bien moindre qu’en 2022 (423,7 M€ en LFI et 2 Md€ en LFR2 d’août 2022).

Sur le programme 551 -

Provision relative aux rémunérations publiques

, la répartition

des crédits au bénéfice d’autres programmes en titre 2 es

t restée contenue dans les limites de la

dotation initiale de 80 M€.

Les 77,3 M€ répartis par arrêtés de répartition en cours de gestion ont contribué à financer

l’impact du forfait de mobilités durables (FMD

) et de la réforme de la haute fonction publique,

ce qui était annoncé en projet de loi de finances pour 2023, mais également de la revalorisation

du point fonction publique intervenue en 2023, sans que la part relative de ces différentes

mesures ne soit établie.

1

Par décret pour les crédits de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles, par arrêté du ministre

chargé des finances pour la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations.

COUR DES COMPTES

6

Une ouverture complémentaire de 100 M€

en loi de finances de fin de gestion le

30

novembre 2023 n’a finalement pas été utilisée.

Sur le programme 552, une dotation sans précédent en LFI, finalement peu

utilisée

S’agissant de la DDAI,

son montant

fixé chaque année à 124 M€ depuis 2018

avait été

abondé en lois de finances rectificatives pour des montants importants en cours d’année 2020,

2021 et 2022 (respectivement 1,62

Md€, 1,5 Md€ et 1 Md€).

Toutefois, si les crédits avaient été en partie répartis et en partie annulés pour gager des

ouvertures en 2020,

les crédits n’

avaient pas du tout été utilisés en 2021

2

et très peu (17,9 M€)

en 2022.

En 2023, la LFI a doté ce programme de 1

374 M€ en AE et 1

074 en CP. En exécution,

l’utilisation est restée limitée à 33 M€.

À concurrence de 13 M€, ces crédits sont venus abonder

le programme 145

–

Épargne

pour financer

les primes versés par l’

É

tat au titre de l’épargne

logement, ce qui ne relève pas des dépenses accidentelles ou imprévisibles.

Le différentiel de 300 M€ entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiemen

t,

en vigueur depuis 2012 même s’il n’a pas été utilisé depuis 2016,

est destiné à faire face à des

besoins imprévisibles d’engagements, notamment pour des prises à

bail dans le secteur privé,

en cas de nécessité impérieuse ou d’opportunité à saisir

.

Une mission dont l’emploi aisé des crédits impose la vigilance et une information

préalable plus complète des parlementaires

Après un emploi très ponctuel jusqu’en 2018,

la dotation pour mesures générales en

matière de rémunérations est chaque année sollicitée depuis 2019, conséquence de

l’instauration du

rendez-vous salarial annuel, rebaptisé « conférence sur les perspectives

salariales » en 2021, entre le ministre de la fonction publique et les organisations syndicales.

La dotation pour mesures générales avait bénéficié de montants inédits de crédits en 2021

et 2022 (respectivement 198,5

M€ et 423,7

M€), sans avoir pour corollaire un enrichissement

de la documentation budgétaire à destination du Parlement. Son utilisation doit rester conforme

à la Lolf, qui prévoit qu’elle finance des mesures salariales

« dont la répartition par programme

ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ».

Même si les montants

votés en LFI pour 2023 (80

M€) rendent ponctuellement le sujet moins prégnant, la Cour

recommande, comme elle l’avait

fait dans sa note

d’analyse de l’exécution budgétaire 2021,

d’améliorer l’information apportée aux parlementai

res en la matière.

En ce qui concerne la DDAI (programme 552), les années 2020 et même 2021 avaient été

l’occasion de

constater sa pertinence dans le contexte de la crise sanitaire. Mais sa dotation en

loi de finances initiale doit retrouver des niveaux plus conventionnels, et son utilisation rester

strictement conforme à son objet

, ce qui n’a pas été complètement le cas en 2023 avec

l’attribution mentionnée précédemment de 13 M€ au programme 145

-

Épargne

.

2

En 2021

, le gouvernement ayant saturé sa capacité de recourir à des décrets d’avance par rapport au plafond

autorisé par la LOLF (1 % des crédits ouverts), il pouvait être justifié

d’abonder la DDAI par précaution.

Recommandation unique

1.

(Recommandation réitérée) : Préciser, en annexe du projet de loi de finances, les objectifs

et les enjeux budgétaires des mesures de rémunération

susceptibles d’être financées par le

programme 551 (

direction du budget

).

Introduction

Instituée sur le fondement de l’article 7 de la L

olf, la mission

Crédits non répartis

compte

deux dotations, chacune assimilée à un programme pour des questions de nomenclature.

Cependant, contrairement aux autres programmes

du budget général de l’

État, ceux-ci ne

concourent pas, par nature, à une politique publique définie, et ne sont pas astreints aux

impératifs habituels d’objectifs, d’évaluation et de performance.

La dotation pour mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition par

programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la LFI, constitue le

programme 551 -

Provision relative aux rémunérations publiques

. Elle est dotée exclusivement

de crédits couvrant des dépenses de personnel dites « du titre 2 ».

La dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour

dépenses imprévisibles (DDAI), constitue le programme 552 -

Dépenses accidentelles et

imprévisibles

. Cette dotation est l’un des principaux outils prévus par la L

olf pour faire face à

des aléas imprévisibles de gestion.

Aux termes de

l’article 11 de la L

olf, les crédits ouverts sur ces dotations sont répartis en

cours de gestion, en tant que de besoin, par voie réglementaire : arrêté du ministre chargé des

finances, s’agissant des crédits du programme 551

; décret du Premier ministre sur le rapport

du ministre chargé des finances pour ceux du programme 552, annulant et ouvrant à due

concurrence les crédits sur les programmes concernés.

Simple et rapide, sans plafond autre que les crédits ouverts au sein des programmes de la

mission, cette procédure sans consultation ni avis

3

est également une exception aux règles

générales de contrôle et de limitation posées par la Lolf, dans ses articles 12 (virements et

transferts) et 13 (décrets d’avance).

Crédits non répartis

Programme

551

–

Provision relative aux rémunérations publiques

.

Programme

552

–

Dépenses accidentelles et imprévisibles

.

COUR DES COMPTES

10

Graphique n° 1 :

mission Crédits non répartis - exécution 2023

(CP, en M€)

Source : Cour des comptes

Chapitre I

La programmation initiale

Avec 1 454

M€ en AE et

1 154

M€ en CP en

LFI, le montant des crédits de la mission

pour l’année 202

3 a crû de manière importante par rapport à la LFI 2022 (+ 71,5 % en AE et

+ 110,7 % en CP) du fait de la forte hausse de la dotation du programme 552 (+ 950

M€ en AE

et en CP, soit +224,1 % en AE et + 766,1 % en CP).

Tableau n° 1 :

mission Crédits non répartis

–

LFI 2022 et 2023

Source : Cour des comptes

En conséquence, les montants ouverts en LFI pour 2023 ont atteint des niveaux inédits

comme le montre le graphique ci-après.

En M€

PLF 2022

LFI 2022

PLF 2023

LFI 2023

Variation

LFI 2023/2022

Prog. 551

AE

323,7

423,7

80,0

80,0

-81,1 %

CP

323,7

423,7

80,0

80,0

-81,1 %

Prog. 552

AE

424

424

2 074,0

1 374,0

+ 224,1 %

CP

124

124

1 774,0

1 074,0

+ 766,1 %

Total

mission

AE

747,7

847,7

2 154,0

1 454,0

+71,5 %

CP

447,7

547,7

1 854,0

1 154,0

+110,7 %

COUR DES COMPTES

12

Graphique n° 2 :

mission Crédits non répartis

–

crédits votés en LFI 2010 - 2023

(M€)

Source : Cour des comptes

I -

La programmation initiale de la dotation pour mesures

générales en matière de rémunération (programme 551)

La mise à disposition de crédits pour mesures générales en matière de rémunération en

LFI est plus fréquente. C

ette pratique est systématique depuis 2019 en lien avec l’instauration

du « rendez-vous salarial de la fonction publique », rebaptisé « conférence sur les perspectives

salariales »

en 2021, qui se tient au cours de l’été, alors que la procédure d’élaboration du budget

pour l’exercice suivant est déjà dans sa phase de finalisation.

En pratique, la date de la tenue de ce rendez-vous annuel empêche les ministères

concernés de prendre en compte le coût budgétaire des mesures décidées, à supposer qu’ils

soient à même de le calculer, dans leur projet de budget.

De ce fait, l’inscription de crédits plus élevés en LFI sur ce pr

ogramme à compter de 2019

a permis d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets

d’avance, comme c’était le cas auparavant.

À cet égard, le montant des crédits de la provision

relative aux rémunérations avait atteint un niveau inédit en 2022 (423,7

M€ en AE

et en CP),

comme le montre le graphique ci-après.

Il est revenu à un niveau moindre en 2023 (80 M€).

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

AE

CP

LA PROGRAMMATION INITIALE

13

13

Graphique n° 3 :

crédits ouverts en LFI sur la dotation pour mesures générales en

matière de rémunération, 2006 - 2023 (

M€)

Source : Cour des comptes

Selon le projet annuel de performance annexé au PLF 2023 pour le programme 551, la

provision de 80M€ était destiné à financer deux mesures

:

-

L’évolution du «

forfait mobilités durables

» (FMD) annoncée à l’occasion de la conférence

s

alariale du 28 juin 2022. L’estimation des crédits s’avérait difficile, car le nouveau

dispositif qui permet de cumuler le FMD et l’indemnité liée aux frais de transport en

commun était susceptible d’augmenter substantiellement le nombre de bénéficiaires,

sachant qu’à fin août 2022 les versements s’élevaient à 15,52 M€ pour un total de près de

76 000 ETPT ;

-

Des mesures relatives à la réforme de la haute fonction publique, qui touche environ 5 600

ETPT. Ayant vocation à devenir le corps socle de

l’encadrement supérieur de l’

État, le

corps

des

administrateurs

de

l’

État

(AE)

comprend

depuis

sa

création

au

1

er

janvier 2022 les corps des administrateurs civils et des conseillers économiques, les

autres corps devant être intégrés au 1

er

janvier 2023.

Cette seconde vague d’intégration

devait conduire à une évolution des régimes indiciaires et indemnitaires actuels, selon des

modalités qui n’étaient pas encore définitivement fixées

.

Les hypothèses conduisant à une dotation provisionnelle de 80

M€ n’étaie

nt pas

explicitées.

II -

La programmation initiale de la dotation pour dépenses

accidentelles et imprévisibles (programme 552)

Le rapport de la Cour

sur le budget de l’État (RBDE) en 2017 avait souligné la baisse,

depuis sa mise en place par la LOLF en 2006, de

l’utilité de la DDAI,

du fait

de l’importance

grandissante des dispositifs d

’auto

-assurance et de mise en réserve sur chacune des missions du

budget général. En 2018, année de la réduction du taux de mise en réserve de 8 % à 3 %, la

dotation avait été majorée par rapport à ses niveaux précédents de 100

M€, atteignant 424

M€

en AE et 124

M€ en CP.

150 150

11

53

16

199

424

80

0

50

100

150

200

250

300

350

400

COUR DES COMPTES

14

Ce niveau conventionnel a depuis été maintenu en LFI, y compris en 2022, malgré un

accroissement des crédits en cours de gestion en 2020, 2021 et 2022, en lien avec la crise

sanitaire.

La dotation inscrite au PLF 2023 pour « les dépenses accidentelles et imprévisibles »

étaient en très forte progression

, avec 2 074 M€ en AE et 1

774 M€ en CP, un niveau sans

précédent en PLF, alors même que la crise sanitaire

s’estompait

. Le projet annuel de

performance ne comportait pourtant aucune justification de ce niveau élevé de dotation au stade

du PLF,

à l’exception de la justification de la différence de 300 M€ entre AE et CP

(voir ci-

dessous).

Ces montants ont été contestés par la commission des finances du Sénat, qui a adopté un

amendement pour les réduire de 1 Md€ en AE et CP. Finalement, la réduction retenue lors du

vote définitif du PLF aura été de 700 M€ en AE et CP, conduisant à une dotation en LFI 2023

de 1 374

M€ en AE et 1

074 M€ en CP, un niveau qui reste

néanmoins sans précédent en LFI.

Il est observé également, a posteriori, que le taux de mise en réserve sur le budget général

a été porté à 5 % en début d’année, complété par 1 % supplémentaire en mai 2023,

soit un retour

à des niveaux de gel global qui justifient moins une dotation aussi conséquente de la dotation

pour dépenses accidentelles et imprévisibles.

Graphique n° 4 :

crédits ouverts en LFI sur la dotation pour dépenses accidentelles et

imprévisibles, 2006

–

2023

(M€)

Source : Cour des comptes

Depuis 2012, la différence de 300

M€ entre les AE et les CP constitue une provision

spécifique destinée à

faire face à des besoins d’engagements imprévisibles. Selon le projet

annuel de performance, cette provision peut, p

ar exemple, être mobilisée lors d’éventuelles

prises à bail privées impromptues des administrations centrales ou déconcentrées. De telles

situations peuvent résulter de décisions urgentes de relocalisation de certaines administrations,

par contrainte ou pour saisir une opportunité. La signature du bail nécessite alors des AE

couvrant la totalité de sa durée généralement six ou neuf ans mais parfois plus, jusque 25 ans.

Son montant fait écho aux 256

M€ ouverts en urgence en AE en juin 2011, pour une prise à

bail

soudaine au profit du ministère de l’intérieur. Cette provision spécifique n’

a été utilisée que

trois fois, sur la période entre 2012 et 2016.

463

76

75

57

73

34

333

334

335

314

324

324

424

424

424

424

424

1 374

111

76

75

57

59

34

33

34

35

14

24

24

124

124

124

124

124

1 074

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

AE

CP

LA PROGRAMMATION INITIALE

15

15

Graphique n° 5 :

crédits destinés aux prises à bail 2011

–

2023

(AE, en M€)

Source : Cour des comptes

En 2016 puis en 2017, la Cour avait recommandé de réduire le niveau des AE pour les

prises à bail à un montant proche du maximum exécuté au cours des cinq derniers exercices,

afin de responsabiliser les gestionnaires dans leur programmation immobilière. La direction du

budget a toujours souhaité garder, sur ce point, une marge prudentielle à hauteur de la dépense

imprévue de 2011, le schéma retenu n

’affect

ant

pas l’équilibre financier global du budget de

l’État

en CP. En 2018, la Cour a pris acte de la position de la direction du budget, tout en

soulignant que les AE non consommées de la DDAI devaient

continuer à faire l’objet d’une

annulation sans report

4

en loi de règlement, comme cela a été

le cas jusqu’à présent, et qu’elle

resterait attentive à la réalité du caractère imprévisible des prises à bail qui feraient appel aux

crédits de la DDAI. Cette position demeure, depuis lors, inchangée.

4

Les dotations dérogent aux modalités de gestion ordinaires prévues pour les programmes et les crédits ne peuvent

faire l’objet de reports.

Chapitre II

La gestion des crédits et sa régularité

L’exécution des crédits de la mission est prése

ntée, pour les AE et les CP, dans les deux

graphiques ci-après.

Graphique n° 6 :

exécution des crédits de la mission

en

2023 (AE, M€)

Source : Cour des comptes

Graphique n° 7 :

exécution des crédits de la mission en 2023

(CP, M€)

Source : Cour des comptes

COUR DES COMPTES

18

I -

Une répartition des crédits du programme 551 dans les

limites de la provision initiale (80 M€)

La LFR du 16 août 2022 avait abondé le montant des crédits du programme 551 à hauteur

de 2

Md€ pour procéder au financement de la revalorisation, annoncée le 28

juin 2022, de

3,5 % de la

valeur du point d’indice de la fonction publique, portant le total des crédits

disponibles à 2,42

Md€.

Finalement, plus de 1,4 Md€ de crédits

avaient été répartis en 2022 et

plus d’un milliard d’euros de crédits restaient disponibles en fin de gestion.

En exécution 2023, le montant des crédits répartis est resté beaucoup plus modeste et

s’est

élevé à 77,3 M

€, dans les limites de la dotation initiale (80 M€),

avec un premier arrêté de

répartition du 20 octobre 2023 pour un montant de 7 215

344 €, et un seco

nd du 6 décembre

2023 pour un montant de 70 129

248 €.

Ces deux répartitions, en octobre et décembre 2023, avaient pour objet de financer la

revalorisation du forfait mobilités durables (FMD) et la réforme de la haute fonction publique,

comme prévu dès le

PLF 2023, mais également la revalorisation du point d’indice intervenue à

l’été 2023, après prise en compte des capacités d’autofinancement des ministères.

La loi de finances de fin de gestion 2023 du 30 novembre 2023 a ouvert 100 M€ en AE

et CP sur le

programme 551, compte tenu des incertitudes sur les capacités d’autofinancement

des ministères dues notamment au degré d’adhésion au Pacte enseignant. Ce montant prudentiel

n’a pas été mobilisé.

Le solde non réparti des crédits du programme 551 s’est donc

élevé à près de 102,7 M€

en fin de gestion 2023.

Graphique n° 8 :

é

volution des crédits du programme 551 pour l’année 202

3

(CP, M€)

Source : Cour des comptes

Après un emploi très ponctuel

jusqu’en 201

8, le programme 551 a été systématiquement

sollicité depuis 2019, principalement pour le financement des décisions prises lors des rendez-

vous salariaux annuels.

LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ

19

19

Contrairement à la pratique de la décennie précédente, il est désormais fait un recours

régulier au programme 551, pour des montants élevés dès les lois de finances initiales : près de

200

M€ en 2021, plus de 400

M€ en 2022, 80

M€ en 2023, près de 286 M€ en 2024

.

Son utilisation doit rester conforme à la Lolf, qui prévoit que cette provision relative aux

rémunérations publiques finance des mesures salariales «

dont la répartition par programme

ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits

5

».

Comme l’année précédente, la Cour recommande à nouveau en 2023 d’améliorer

l’information parlementaire sur ce que recouvre cette dotation dans les él

éments figurant à

l’annexe du PLF pour le programme 551 de la mission

Crédits non répartis

. Les

développements légèrement plus étayés figurant dans l’annexe au PLF pour 2023 demeurent

encore insuffisants. Il importe, en particulier, d’y faire figurer la li

ste exhaustive des mesures

salariales connues au moment de la préparation des documents budgétaires

–

dont celles

annoncées lors des rendez-vous salariaux annuels

–

en décrivant précisément ces mesures, les

objectifs poursuivis et surtout en estimant, pour

chacune d’entre elles, leur ordre de grandeur

budgétaire.

II -

Une utilisation modeste et en partie contestable des crédits

du programme 552

Bien que le programme ait été doté à un niveau jamais atteint en LFI de 1

374 M€ en AE

et 1

074 M€ en CP, l’utilisat

ion des crédits est restée limitée à

33 M€

, suite deux décrets :

-

un décret du 6 juillet 2023 (non publié) pour abonder le programme 129 « coordination du

travail gouvernemental » de la mission «

Direction de l’action du Gouvernement

» à

concurrence de 20 M

€ (en AE et CP), au titre des fonds spéciaux

6

;

-

u

n décret du 9 octobre 2023 pour abonder de 13 M€ (en AE et CP

) le programme 145

-

Épargne

de la mission

Engagements financiers de l’État

.

Ce programme 145 -

Épargne

retrace essentiellement les dépenses

d’intervention que

sont le versement des primes de l’

État auxquelles ont droit, dans certaines conditions, les

titulaires de plans d’épargne logement (PEL) ou de comptes d’épargne logement (CEL)

ouverts

avant le 1

er

janvier 2018. Pour les CEL, cette prime, octroyée si le prêt accessible avec le CEL

est utilisé, correspond à 50 % des intérêts acquis, dans la limite de 1 144

€. Pour les PEL le

montant et les conditions d’octroi de la prime varient selon la date d’ouverture du PEL. Elle est

toutefois plafonnée à 1 525

€.

Le mandat de

gestion des primes versées pour le compte de l’

État est confié, depuis 2021,

à la Société de gestion des financements et la g

arantie de l’

accession sociale à la propriété

(SGFGAS). La Caisse des dépôts lui communique

les flux d’inf

ormation en entrées et en sorties

du système d’échange.

La LFI n’avait ouvert

à

que 59,2 M€

sur le programme 145 avant que celui-ci ne bénéficie

de

13 M€ complémentaires

issus de la DDAI par décret du 9 octobre 2023. Ceux-ci ont été

5

6

COUR DES COMPTES

20

utilisés puisque le programme 145 a été exécuté à hauteur de 72,81

M€ en CP, soit une

exécution proche des crédits ouverts, de 73,39

M€ pour l’exercice

7

.

Cet abondement exceptionnel

est intervenu suite à l’accélération du flux d’épargnants

décidant de clôturer leurs plans d’é

pargne logement (PEL) ou de mobiliser leur compte

d’épargne

-

logement (CEL), afin de sécuriser le versement des primes d’épargne logement dues

par l’État lors de ces opérations (clôture de PEL ou mobilisation d’un CEL).

Selon les termes

du décret, la mise à disposition des crédits était prévue dès le 13 octobre 2023 afin de garantir

le paiement des primes aux établissements de crédit.

Si le comportement des épargnants a pu être influencé par l’évolution à la hausse des taux

de marché, plus attractifs que ceux servis sur leurs instruments d’épargne, il est difficile de

considérer que cette dépense avait un caractère imprévisible ou accidentel. À cet égard, le

recours à la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles relèverait plutôt d’un manque

d’anticipation dans le suivi de l’exécution budgétaire.

Des annulations sont intervenues en cours d’exercice, tout d’abord pour un monta

nt de

700 M€ en AE et CP par décret d’annulation du 18 septembre 2023, puis en loi de finances de

fin de gestion du 30 novembre 2023 pour un montant de 350 M€ en AE et 200 M€ en CP.

Au total, les crédits disponibles en fin de gestion sur le programme 552, à annuler en loi

de règlement, s’élèvent à 291 M€ en AE et 141 M€ en CP.

Graphique n° 9 :

é

volution des crédits du programme 552 pour l’année 202

3

(CP, M€)

Source : Cour des comptes

C

ette dotation était dotée chaque année depuis 2018 de 124 M€ en crédits de paiement.

L’année 2020 avait été l’occasion pour la DDAI de réaffirmer sa pertinence, comme l’a

souligné la Cour des comptes. Disposant de l’ouverture de 1,62 Md€ en LFR d’avril 2020, la

DDAI avait alors permis de couvrir divers besoins de financement pour faire face aux

conséquences de la crise sanitaire, dans l’attente de l’adoption des LFR successives.

Pour 2021,

les crédits de la DDAI ont été à nouveau abondés en LFR de juillet 2021, à concurrence de

1,5

Md€.

L’exercice 2022 a conforté ce schéma

: la dotation a de nouveau été maintenue en LFI

au niveau des années précédentes (124 M€ en CP), une hausse de 1

Md€ étant votée en LFR1

pour faire face aux incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur la gestion 2022.

En définitive, la seule utilisation a

ura été un abondement des fonds spéciaux de 17,6 M€.

7

Voir Analyse de l’exécution budgétaire 2023 de la mission «

Engagements financiers de l’

État » par la Cour des

comptes.

LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ

21

21

En 2023, le niveau sans précédent auquel a été porté la dotation en LFI (1

374 M€ en AE

et 1074 M€ en CP) contraste avec le faible niveau d’utilisation des crédits (33 M€)

, de surcroît

à travers une uti

lisation contestable au profit de l’épargne logement

à hauteur de 13

M€

. Ce

constat i

nvite à revenir à des niveaux plus conventionnels, d’autant que le taux des crédits mis

en réserve a recommencé à augmenter depuis 2023.

_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________

La Cour réitère la recommandation suivante :

Préciser, en annexe du projet de loi de finances, les objectifs et les enjeux budgétaires des

mesures de rémunération susceptibles d’être financées par le programme 551 (d

irection du

budget).

Chapitre III

Perspectives associées à la trajectoire budgétaire

I -

La mission

Crédits non répartis

au sein de la loi de finances

initiale pour l’année 202

4

La mission

Crédits non répartis

est dotée en LFI

8

pour l’année 202

4 de 810,5 M

€ en AE

et 510,5 M

€

en CP, conformément aux montants prévus au PLF 2024.

Tableau n° 2 :

mission crédits non répartis en LFI 2024

La provision relative aux rémunérations publiques (programme 551) s’élève à près de

286

M€. Elle a notamment pour objet de financer les évolutions statutaires de la couverture

« Prévoyance » des agents publ

ics de l’État, dans le cadre du chantier de la protection sociale

complémentaire (PSC) des agents publics., des mesures catégorielles interministérielles liées à

l’attractivité de certains métiers en tension et à la réforme de la haute fonction publique, l

e

renforcement des plateformes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources

humaines (45 ETP), le recrutement d’expert de haut niveau au profit du ministère de l’Intérieur

et des outre-mer (77 ETP).

La dotation pour dépenses accidentelle

s et imprévisibles n’est justifiée que par référence

aux aléas susceptibles d’intervenir en 2024, sans plus de justifications.

Avec 225 M€ en CP,

elle est sans commune mesure avec celle mise en place par la LFI 2023 mais reste supérieure à

la référence qui

prévalait jusqu’en 2022 (124 M€).

Le projet annuel de performance précise

néanmoins que, «

», la mission CNR

«

retrouve une trajectoire conventionnelle pour la période 2024-2026

».

COUR DES COMPTES

24

II -

Les perspectives triennales

Compte tenu de la nature singulière de la mission

Crédits non répartis

, les prévisions

d’AE et de CP figurant au PLF 202

4 pour les exercices 2025 et 2026 ne reposent pas sur des

sous-jacents établis sur les mêmes bases que ceux des autres missions du budget général.

S’agissant du programme 551, une provision de 50 M€ est prévues pour les années

les

2025 et 2026.

Pour le programme 552, une dotation de 100

M€ est prévue en CP et de 4

0

0 M€ en AE,

avec le maintien d’un différentiel de 300 M€.

Au total, les crédits de la mission sont ainsi prévus à hauteur de 150 M€ en CP et de

450

M€ en AE pour les années 2025 et 2026.

Chapitre IV

L

’incidence

des dépenses budgétaires sur

l’environnement

Au sein du premier «

Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État

9

», publié

avec le PLF 2021, 17 missions, dont la mission

Crédits non répartis

avaient été exclues de

l’a

nalyse, essentiellement pour des raisons méthodologiques, ce faisant leur impact sur

l’environnement était considéré conventionnellement comme neutre

10

.

L’annexe publiée avec

le PLF 2023

, réitère cette classification d’impact environnemental «

neutre » pour une

quinzaine de missions, dont celle au titre des

Crédits non répartis

.

Ce choix s’explique

:

-

Pour le programme 551, par la convention méthodologique, retenue par le Gouvernement,

à la suite des préconisations de la mission d’inspection IGF

-CGEDD

11

, de neutraliser les

dépenses de masse salariale

12

dans la cotation environnementale du budget de l’État

;

-

Pour le programme 552, par le caractère par nature indéterminé, dans leur montant et leur

destination, des crédits ouverts et éventuellement répartis en cours d’exercice

.

Cette convention méthodologique, excluant par nature les crédits de masse salariale, ne

semble pas totalement adaptée à l’objectif d’analyse de l’impact environnemental des dépenses

de l’État. Le programme 551 prévoyait,

aux PLF 2021, 2022 et 2023, une mesure relative au

« forfait mobilités durables », ayant un objectif environnemental principal.

Si la mission IGF-

CGEDD a indiqué que les dépenses n’ayant qu’un effet revenu

(transferts sociaux, masse salariale) devaient avoir «

un impact présumé neutre sur

l’environneme

nt

13

», elle a cependant précisé que des exceptions étaient possibles. En

l’occurrence, le «

forfait mobilités durables »

est susceptible d’influencer le comportement et

de modifier l’empreinte environnementale d’un nombre significatif d’agents publics, au

même

titre que d’autres dispositifs incitatifs, classés favorables à l’environnement dans le «

jaune »

environnemental 2021, telles que les aides à l’acquisition de véhicules propres

14

.

COUR DES COMPTES

26

Pour ce qui concerne le programme 551, l

e nouvel impératif d’analyse de l’impact

environnemental des dépenses de l’État invite à mieux identifier et à estimer

ex-ante

, dans la

mesure du possible, les mesures générales annoncées qui en relèvent.

Annexes