FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Engagements financiers de
l’État
»
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
10
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - DES ENJEUX FINANCIERS ÉLEVÉS QUI DÉPENDENT PRINCIPALEMENT
DE LA CHARGE DE LA DETTE
....................................................................................................
13
II - UNE EXÉCUTION SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION INITIALE
............................................
13
III - UNE HAUSSE DES DÉPENSES, DUE AU REMBOURSEMENT
DE LA DETTE COVID ET
À L’AUGMENTATION DES TAUX D’INTÉRÊTS
...................
14
IV - DES RESTES À PAYER IMPORTANTS EN RAISON DU TRAITEMENT
DE LA DETTE COVID
..................................................................................................................
17
V - LA DÉPENSE SUR MOYENNE PÉRIODE : UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE
DICTÉE PAR LA CHARGE DE LA DETTE
.................................................................................
18
VI -
L’
INCIDENCE DES DÉPENS
ES SUR L’ENVIRONNEME
NT
.................................................
19
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
23
I - LE PROGRAMME N° 117
–
CHARGE DE LA DETTE E
T TRÉSORERIE DE L’ÉT
AT
,
UN AJUSTEMENT MOINDR
E QU’EN 2022
.................................................................................
23
II - LE PROGRAMME N° 114
–
APPELS EN GARANTIE D
E L’ÉTAT
:
UNE SOLLICITATION INFÉRIEURE À LA PRÉVISION
.........................................................
24
A -
La hausse de l’encours sur lequel portent les garanties de l’
État
..............................................................
24
B -
Des dépenses budgétaires dominées par les appels en garantie des prêts garantis par l’
État
...............
25
III - LE PROGRAMME N° 344 -
FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS
ET CONTRATS FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE
...........................................................
37
IV - LE PROGRAMME N° 145
–
ÉPARGNE,
DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES EN HAUSSE .. 39
V - LE PROGRAMME N° 369 -
AMORTISSEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT
LIÉE À LA COVID 19,
UNE CONFUSION BUDGÉTAIRE ACCRUE POUR
UNE UTILITÉ
LIMITÉE
.............................................................................................................................................
41
VI - DEUX PROGRAMMES
À L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE NULLE EN 2023
..........................
41
A - Le programme n° 336 -
Dotation du Mécanisme européen de stabilité
..............................................
41
B - Le programme 338
–
Augmentation de capital de la BEI
....................................................................
42
VII - UN SUIVI DE LA PERFORMANCE À AMÉLIORER
...............................................................
42
CHAPITRE III LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AUX ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
......................................................................................................
47
ANNEXES
..................................................................................................................................
49
Synthèse
La mission
Engagements financiers de l’État
regroupe en 2023 sept programmes
correspondant à la charge de la dette (programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de
l’État
), à quatre garanties ou facilités financières accordées par l’État à l’occasion de crises
financières successives (programmes 114
–
Appels en garanties de l’État,
369
–
Amortissement
de la dette de l'État liée à la covid 19,
344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque
et 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité),
à un
programme 145
–
Épargne
qui vise à orienter l’épargne vers le financement de secteurs
prioritaires
, auxquels s’ajoute le
programme 338
–
Augmentation en capital de la Banque
e
uropéenne d’investissement
, qui
n’est plus abondé et dont l’exécution est nulle depuis
2013.
À compter de 2024, le programme 355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par
l’État
, qui porte les charges
d’intérêt résultant de la reprise de dette de SNCF Réseau par l’État
à hauteur de 25
Md€
en 2020 et 10
Md€
en 2022, sera rattaché à la mission
Engagements
financiers de l’État
.
Jusqu’à l’exercice 2023, il
était rattaché à la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
.
Des crédits de paiement en hausse, principalement du fait de la charge de la dette
La mission comptait 53,52
Md€ d’autorisations d’engagements (AE) et 60,29
Md€ de
crédits de paiements (CP) ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2023.
Le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
, a été exécuté en 2023 à
hauteur de 53,87
Md€, soit
plus de 3,2
Md€ au
-dessus de la prévision initiale (50,83
Md€
).
Cette hausse des dépenses tient à la charge de la dette négociable et principalement à la charge
d’intérêts relative aux titres de court terme, qui pr
ésentent une augmentation de 4,7
Md€.
Avec ce montant de 53,87
Md€, la charge de la dette enregistre une hausse de 3,1
Md€
en un an et atteint son point haut historique.
Un programme 369 problématique
Le programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid 19
avait été doté
à hauteur de 165,0
Md€ en AE dans la loi de finances pour 202
2. P
our l’exercice
2023
, il n’est
plus doté d’AE mais seulement de CP, à hauteur de 6,5
9 Md
€, correspondant à la part de
financement budgétaire affectée
à l’amo
rtissement annuel de la fraction de dette identifiée
comme due à la covid 19. Le dispositif, qui ne modifie pas la trajectoire
d’amortissement
de la
dette publique, nuit cependant à la lisibilité budgétaire de la mission en décorrélant les AE des
CP et en induisant ainsi des restes à payer
massifs, dont la bonne exécution à l’horizon du
programme (2042) reste hypothétique. Enfin, l’inscription a pour effet de dégrader le solde
budgétaire
et d’améliorer d’un même montant le tableau de financement,
et entretient la
confusion, déjà signalée par la Cour, entre opérations budgétaires et opérations de financement.
COUR DES COMPTES
6
Une augmentation des appels en garantie amorcée pour les prêts garantis par l’État
Le programme 114
–
Appels en garanties de l’État
a été doté de 2,58
Md€ de crédits
budgétaires en LFI pour 2023, dont 0,49 Md
€ ont été annulés
par la loi de fin de gestion (LFG).
L’exécution 2023, qui s’élève à 1,66 Md€,
a été inférieure aux prévisions initiales de près de
0,92
Md€, dont 0,42
Md€
à la suite
d’
une surestimation du montant des appels en garantie des
PGE pour 2023 (celle-ci était de 1,51
Md€ en 2
022), en raison
d’une
sinistralité des entreprises
moindre que prévu. Les PGE représentent près de 90 % des volumes appelés en garantie du
programme (1,47 Md
€ pour un
total de 1,66 Md
€).
Afin de mieux évaluer le niveau de perte
budgétaire associé, les méthodes de projection des appels en garantie des PGE et de
recensement de l’encours garanti restant dû
mériteraient d’être davantage harmonisées
entre la
direction générale du Trésor, la Banque de France, Bpifrance et la direction générale des
finances publiques.
Une sur-exécution des crédits du programme 145
–
Épargne lié à la hausse des taux
d’emprunts
Le programme 145
–
Épargne
a été sur-exécuté de près de 13,60
M€
(+123 %) par rapport
à la prévision initiale (59,21
M€), pour un total final de 72,8
1
M€, du
fait du dynamisme des
clôtures de plans épargne-
logement (PEL) en lien avec l’évolution des taux d’emprunts.
Les
dépenses fiscales associées à ce programme sont évaluées à 5,70
Md€, soit
quatre-vingts fois
plus que ses crédits budgétaires.
La poursuite de trois programmes en fin de course
Le programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés
à risque
a été doté de 185,85
M€
de CP en LFI qui ont été consommés à hauteur de 178,43
M€
,
fonds de concours compris. L
’exécution a été inférieure à la prévision de
7,42 M
€
.
Le fonds de soutien
n’a pas donné lieu à l’
instruction de nouvelles aides en 2023, celles-
ci ayant pris fin début 2016, mais à des changements de dispositifs entraînant une baisse de
30,0
M€
du montant engagé par rapport à 2022
. Le budget de l’État a versé
178,40
M€ à
l’Agence de services et de paiement (ASP), en charge de la gestion
et du paiement des aides.
Le programme 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
n’a pas été exécuté.
Il devait permettre le reversement au mécanisme européen de stabilité (MES) des intérêts
négatifs perçus en 2022 sur la fraction du capital placée à la Banque de France. Ce reversement
était
conditionné au respect de l’engagement similaire de
l'Allemagne au titre du placement de
la fraction complémentaire du capital du MES à la Bundesbank, mais celle-
ci n’a pas procédé
à cette rétrocession. En conséquence, sur les 50,0
M€ de crédits ouverts en AE
,
18,3 M€ ont été
annulés en AE et en CP par la LFG et les 31,73
M€
de CP
en LFI n’ont pas été consommés.
Le programme 338
–
Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement
,
dont l’exécution est nulle depuis
20
13, n’a pas bénéficié d’une ouverture de crédit pour 2023.
Une cotation verte et des indicateurs de performance peu satisfaisants
La Cour propose d’améliorer deux outils d’analyse de l’exécution budgétaire. D’une part,
la cotation environnementale des crédits prévisionnels du projet de loi de finances (PLF) pour
SYNTHÈSE
7
2024 a été affinée
au titre de l’exécution 2023
du programme 145 - Épargne
, par l’introduction
de quotes-parts. Cette cotation pourrait
être étendue aux appels en garantie, selon l’impact
environne
mental de l’activité qu’ils
viennent soutenir, une fois exécutés.
D’autre part, p
our le
PLF pour 2025, la Cour reconduit sa recommandation
de l’an passé
de proposer des indicateurs
de performance des programmes plus opérationnels et réalistes.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation nouvelle)
Mettre fin à la budgétisation de l’amortissement de la dette covid
(direction générale du Trésor, direction du budget).
2.
(Recommandation nouvelle)
Introduire, au titre du « budget vert », une cotation des crédits
exécutés d’appel en garantie sur le programme 114
(direction générale du Trésor, direction
du budget)
.
3.
(Recommandation nouvelle)
Harmoniser les méthodes de projection des appels en garantie
des prêts garantis par l'État (PGE) et améliorer le recueil des informations relatives aux
caractéristiques de ces prêts
(direction générale du Trésor, direction générale des finances
publiques, Bpifrance et Banque de France).
4.
(Recommandation reconduite)
Proposer pour le projet de loi de finances pour 2025 des
indicateurs de performance des programmes de la mission E
ngagements financiers de l’État
plus opérationnels et réalistes
(direction générale du Trésor, direction du budget).
COUR DES COMPTES
10
Introduction
La mission
Engagements financiers de l’État
regroupe sept programmes.
Le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie
de l’État
est destiné à
abonder le compte de commerce 903
–
Gestion de la dette et de la trésorerie de
l’État
et retrace la dépense budgétaire consacrée aux intérêts de la dette et aux
charges de sa gestion. Il représente 87 % des CP de la mission.
Le programme 145
–
Épargne
finance des dispositifs de prime ou des
avantages attachés à l’épargne des Français afin de l’orienter vers le financement
de secteurs prioritaires.
Les engagements de l’État comprennent aussi des dispositifs issus de
la crise
sanitaire, que sont
les prêts garantis par l’État (PGE) qui constituent l’essentiel du
programme
114
–
Appels
en
garanties
de
l’État
,
le
programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid 19
et, issus de
crises précédentes, les programmes 344
–
Fonds de soutien
relatif aux prêts et
contrats financiers structurés à risque
et 336
–
Dotation au mécanisme européen
de stabilité.
Le septième programme intitulé 338
–
Augmentation en capital de la Banque
e
uropéenne d’investissement
n’est plus abondé depui
s la dernière augmentation de
capital de la banque en 2013. Aucun crédit n’a été ouvert sur ce programme et
l’exécution budgétaire a été nulle.
À compter de 2024, le programme 355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau
reprise par l’État
sera rattaché à la mission
Engagements financiers de l’État
.
Jusqu’à l’exercice 2023
inclus, il est rattaché à la mission
Écologie, développement
et mobilité durables
.
Graphique n° 1 :
répartition des CP en LFI entre programmes de la mission
(en Md€)
INTRODUCTION
11
Source : Cour des comptes
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2023 par programme à périmètre
courant et exécution (CP), M
€
En M€
Programmation
AE
Évolution
LFI
2022/LFI
2023
Programmation
CP
Évolution
LFI
2023/LFI
2022
Exécution
CP
Programme
114
2 583
-26 %
2 583
-26 %
1 665
Programme
117
50 825
31 %
50 825
31 %
53 874
Programme
145
59
-2 %
59
-2 %
73
Programme
336
50
-12 %
50
-12 %
0
Programme
338
0
-
0
-
0
Programme
344
0
-100 %
186
0 %
178
Programme
369
0
-100 %
6 586
249 %
6 586
Mission
53 517
25
%
60 289
36 %
62 377
Source : Cour des comptes
Mission
E
ngagements financiers de l’État
Programme 114
–
Appels en garanties de l’État
Programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’Éta
t
Programme 145
–
Épargne
P 114
3%
P 117
86%
P 145
0%
P 336
0%
P 344
0%
P 369
11%
COUR DES COMPTES
12
Programme 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
Programme 338
–
A
ugmentation de capital de la Banque européenne
d’investissement
Programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers
structurés à risque
Programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid 19
Graphique n° 2 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
les dépenses de la mission par titre
–
exécution 2023
(CP, en %)
Source : Cour des comptes
1 664,87
53 874,28
72,81
0,00
178,43
6 586,49
62 376,88
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
P 114
P 117
P 145
P 336
P 344
P 369
Total
Dépenses de
fonctionnement
11%
Dépenses
d'opérations
financières
86%
Dépenses
d'intervention
3%
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
Des enjeux financiers élevés qui dépendent
principalement de la charge de la dette
La loi de finances initiale (LFI) pour 2023 a ouvert 53,52 Md
€
en AE et
60,29 Md
€
en CP pour la mission
Engagements financiers de l’État
. L’écart dans
la programmation initiale entre AE et CP tient, pour l
’essentiel
, au fonctionnement
du programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid 19.
Les AE
de ce programme (165,0
Md€)
ont été ouvertes à sa mise en place en 2022 ; seuls des
CP sont ouverts les années suivantes (6,59 Md
€
pour 2023).
La loi de finances de fin de gestion (LFG) a annulé 490,88 M
€
de crédits sur
le programme 114
–
Appels en garanties de l’État
, 18,27 M
€
sur le programme
336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
, 18,90
M€
en CP sur le
programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers
structurés à risque
et ouvert 3,83 Md
€
de crédits sur le programme 117
–
Charge
de la dette et trésorerie de l’État
qui vient abonder le compte de commerce 903
–
Gestion de la dette.
En prenant en compte les variations infra-annuelles, la mission a ainsi
bénéficié
de l’ouverture
de 63,62 Md
€
au titre de l’exercice 2023
, dont 86 %
(54,65 Md
€
) sont destinés au programme 117, 10 % (6,59 Md
€
) au programme 369
et 3 % au programme 114 (2,09 Md
€
). Les autres programmes de la mission
bénéficient de montants inférieurs à 200
M€
.
II -
Une exécution supérieure à la prévision initiale
62,38 Md
€
de CP ont été exécutés sur la mission, en sous-exécution de
1,24 Md
€
par rapport aux crédits ouverts (63,62 Md
€
) mais en sur-exécution de
2,09 Md
€ par rapport à la LFI (
60,29 Md
€ de CP ouver
ts), attestant de la difficulté
à anticiper la charge nette de la dette.
Par rapport à la LFI, le programme 117 a nécessité 3,05 Md
€
de crédits de
plus que prévu en LFI et le programme 145, 13,60 M
€
. Les trois autres programmes
en ont sollicité moins : le programme 114 est sous-exécuté de 917,86 M
€
, le
programme 336 de 50,0 M
€
et le programme 344 de 7,41 M
€
.
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 4 :
de la LFI 2023
à l’exécution (en CP, en M€)
Source : Cour des comptes
III -
Une hausse des dépenses, due au remboursement
de la dette covid et à
l’augmentation des taux d’intérêts
Après une baisse tendancielle de l’exécution de
s crédits de la mission
jusqu’en 2020, les crédits consommés augmentent fortement
en raison de deux
programmes : la dépense du programme 117 a augmenté de 12,91 Md
€
entre 2021
et 2022 (+34 %)
du fait de la hausse de l’inflation,
puis de 3,16 Md
€
de 2022 à 2023
(+6 %)
à cause principalement de l’augmentation des taux de court terme
; la
dépense du programme 369, créé en 2022, a crû en parallèle de 4,07
Md€ entre
2022 et 2023 (+249 %). Ces deux hausses expliquent la quasi-totalité de la
progression de 8,03 Md
€
des dépenses de la mission entre 2022 et 2023.
Tableau n° 2 :
exécution par programme 2018-2023 (CP
en M€)
Programme
114
117
145
168
336
338
344
369
Total
2018
45
41 541
101
143
100
-
190
-
42 120
2019
77
40 256
73
Suppr.
2,5
-
178
-
40 586
2020
93
35 802
58
Suppr.
98
-
179
-
36 230
2021
298
37 807
65
Suppr.
62,5
-
191
-
38 424
2022
1 512
50 713
56
Suppr.
0
-
175
1 885
54 342
2023
1 665
53 874
73
Suppr.
-
-
178
6 586
62 377
Source : Cour des comptes, Chorus
Au regard de l’historique, l’écart par rapport à la LFI, de
près de 2,09 Md
€
,
est moindre que ce qui a pu être constaté en 2022, lorsque
l’augmentation de la
provision pour charge d’indexation du capital des OAT indexées
avait nécessité de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
multiples ajustements budgétaires pour faire face à l’augmentation de la charge
totale de la dette
de 10 Md€ en cours d’exercice.
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2019-2023 (AE, périmètre
courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2019-2023 (CP, périmètre
courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes
De 2019 à 2023, les dépenses de la mission ont ainsi crû de 54 %. La
ventilation des dépenses par titre s’écarte nettement de celle des autres dépenses de
l’État,
car elles relèvent pour 86 % du titre 4 (charge de la dette) en 2023 (93 % en
2022). Les dépenses de fonctionnement (6,70 Md
€,
soit 11 % du total, contre 3 %
en 2022) ont été multipliées par 2,4, principalement du fait du programme 369 et
du choix qu’il reflète de budgétiser l’amortissement annuel de la fraction de dette
attribuée au covid.
Les dépenses d’intervention (1,79
Md
€, soit
3 % du total comme
en 2022) restent marginales.
Les dépenses de fonctionnement se composent à 98 % de CP du programme
369 (6,59
Md€ contre 1
,88
Md€
en 2022). Cette budgétisation en dépenses de
fonctionnement est liée au circuit financier mis en place, qui voit transiter la
dépense de l’État par la Caisse de la dette publique (CDP), alors que, par
destination, ces dépenses relèvent de la charge et de l’amortissement de la dette
; ce
faisant, elle fausse la lecture par titre du budget de l’État.
Aussi la Cour recommande-t-elle de mettre fin à ce mécanisme de
budgétisation d’une opération par nature financière.
42,3
38,3
38,7
207,3
53,5
40,4
36,1
38,1
217,1
55,6
30
80
130
180
230
2019
2020
2021
2022
2023
Prévision (LFI)
Exécution
42,47
38,5
38,91
44,34
60,3
40,59
36,23
38,42
54,34
62,38
30
50
70
2019
2020
2021
2022
2023
Prévision (LFI)
Exécution
COUR DES COMPTES
16
Un programme 369
–
Amortissement de la dette de l’État lié à la covid
-19
source de
confusion
La loi de finances initiale pour 2022 avait créé, au sein de la mission
Engagements
financiers de l’État
, le programme 369 destiné à retracer l’amortissement de 165
,0
Md€ de
dette de l’État correspondant à l’estimation du surcroît de dette issu de la crise sanitaire.
L’amortissement progressif du surcroît de dette est réalisé grâce à l’affectation annuelle
d’une fraction de 5,9 % des recettes fiscales nettes dégagées au
-delà de leur niveau de 2020,
retracées sous forme de crédits budgétaires du programme 369. Les crédits de ce
programme abondent, via le compte d’affe
ctation spéciale
Participations financières de
l’État
, la Caisse de la dette publique qui assure le remboursement de la dette. Ils pèsent
annuellement sur le solde budgétaire.
La création de ce programme 369 nuit à la lisibilité du budget général sans pour
autant avoir d’utilité effective :
- les 165,0
Md€ ont été entièrement inscrits en AE pour 2022, ce qui provoque un écart
majeur entre les AE et CP de la mission
Engagements financiers de l’État
et en réduit la
lisibilité budgétaire ;
- en lien avec ce fonctionnement, les restes à payer sont massifs. Ils sont de 156,57
Md€ à
fin 2023, soit plus de 8
Md€ par an en moyenne à horizon 2042 (horizon d’amortissement
de ce surplus estimé) ;
-
l’amortissement de la dette constitue une charge de trésorerie au sens de l’article 25 de la
Lolf et ne relève pas des charges budgétaires de l’État au sens de son article 5. Une telle
opération ne devrait donc pas être retracée dans le budget de l’État. Inversement, le tableau
de financement, réservé aux opérations de trés
orerie de l’État, fait apparaître cet
abondement budgétaire ;
- cette opération
ne modifie pas le montant de dette que l’État doit rembourser à long terme.
En revanche, elle vient annuellement dégrader son solde budgétaire, puisque le budget
général est, par le programme 369, sollicité pour rembourser ce surplus de dette covid.
Les dépenses de fonctionnement restantes (115,50
M€ contre
88,82
M€
en 2022)
concernent surtout les appels en garantie passés pour
l’ac
tion n° 4 du programme
114 (
l’assurance prospe
ction, la garantie de change et la garantie du risque
exportateur
–
cf. annexe n° 3).
Les
dépenses d’intervention
proviennent à 86 % du programme 114
(1,55
Md€ en 2023), à 10
% de celles du programme 344 (178,39
M€) et à 4
% du
programme 145 (72,0
M€). La
hausse de 146,01
M€ (+9
%) de ces dépenses entre
2022 et 2023 relève du programme 114, notamment de celle des appels en garantie,
de 7 % pour les PGE (+97,06
M€)
et de 121 % pour
d’autres
garanties relevant en
partie d
u développement à l’international
(+31,92
M€).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 7 :
les dépenses 2018-2022 de la mission par titre (CP,
en M€
)
Source : Cour des comptes
IV -
Des restes à payer importants en raison du
traitement de la dette covid
Les programmes 114, 117, 336 et 338 ne comportent pas
d’engagements non
soldés au titre des exercices précédents. En revanche, les trois autres programmes
de la mission fonctionnent sur une logique d’engagement initial des AE, couvertes
chaque année par des CP.
Tableau n° 3 :
restes à payer des programmes de la mission
Programmes
Restes à payer (en M€)
Au
31/12/2021
Au
31/12/2022
Au
31/12/2023
P.145
–
Épargne
0,13
0,13
0,11
P.344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers
structurés à risque
1 396
1 221
1 043
P. 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid 19
-
163 115
156 568
Source : direction générale du Trésor et direction générale des finances publiques
Les restes à payer du programme 145 correspondent aux frais et commissions
de gestion des primes d’épargne logement du quatrième trimestre 202
3 (AE
engagées non payées).
À la création du programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et
contrats financiers structurés à risque
, la totalité des 2,99
Md€ d’AE
a été engagée.
Ces AE sont couvertes chaque année par des CP correspondant aux versements
réalisés dans le respect des échéanciers des conventions signées avec les
40 255,9
35 802,1
37 807,4
50 713,4
53 874,3
299,4
380,6
540,3
1 653,7
1 799,8
30,2
47,3
75,9
1 974,9
6 702,8
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
65 000
2019
2020
2021
2022
2023
Charges de la dette (T4)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
COUR DES COMPTES
18
collectivités et qui doivent s’étaler jusqu’en 2028.
Les restes à payer sont de
1,04 Md
€ pour
2023.
À la création du programme 369 en 2022, suivant le mécanisme qui a été
présenté précédemment, le surcroît de dette lié à la covid 19, estimé à 165,0 Md
€,
a donné lieu à l’engagement de ce montant en AE, alors que seuls 1
,89 Md
€
ont été
ouverts en CP sur cet exercice. Lors des exercices ultérieurs sont ouverts les CP
permettant d’atteindre, en cumulé et en théorie d’ici 2042, le montant des AE
initialement engagées, dont 6,59 Md
€ pour l’exercice 2023, ce qui induit des restes
à payer à hauteur de 156,57 Md
€.
Par son ampleur, ce décalage entre les AE et les CP a pour effet de rendre
moins lisibles les analyses budgétaires pluriannuelles fondées sur les restes à payer.
V -
La dépense sur moyenne période : une évolution de
la dépense dictée par la charge de la dette
Sur les dix dernières années, les moyens de la mission
Engagements
financiers de l’État
ont fortement varié mais restent dominés par la charge de la
dette, qui représente près de 80 % des moyens consacrés à la mission. Depuis 2022
cependant, l’inclusion du programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée
à la covid 19
vient grever la comparabilité des chiffres, en ajoutant près de 2 Md
€
et
plus de 6,5 Md€
de dépenses budgétaires en 2022 et 2023.
En dehors de ce point, l
’évolution de la charge de la dette constitue le socle
de la mission et explique la plus grande part des évolutions de ses dépenses. De fait,
la charge de la dette représente 79 % des dépenses totales de la mission, incluant les
dépenses fiscales en 2023.
Les autres dépenses budgétaires de la mission (épargne, majorations de rentes
jusqu’en 2018, emprunts à risques à partir de 201
5, MES) sont marginales dans
l’évolution globale de la dépense. Ces charges avaient diminué de plus 1
Md€ entre
2010 et 2020, principalement sous l’effet de la réduction des dépenses du
programme 145
–
Épargne
. Depuis, la hausse des dépenses générées par les appels
en garantie sur les dispositifs mis en place dans le cadre de la crise sanitaire a
partiellement compensé ce mouvement.
Enfin, les dépenses fiscales, dont le périmètre a très peu évolué, ont fortement
progressé jusqu’en 2014 et oscillent depuis entre 5,5 et 6
Md€.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 8 :
dépenses budgétaires et fiscales - 2014-2023
(en
Md€)
Source : Cour des comptes
VI -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
L’impact sur l’environnement des dépenses rattachées à la mission «
Engagements financiers de l’État » est très majoritairement neutre
dans le PLF
2023.
Tableau n° 4 :
répartition des dépenses de la mission en fonction des
cotations
(en M€)
Montants
cotés
Prévisions pour 2023 (PLF 2023)
Retraitements de la LFI 2023 (PLF 2024)
Crédits budgétaires
Dépenses fiscales
Crédits budgétaires
Dépenses fiscales
Favorables
59,11
161,00
0,0
98,45
Neutres
2 777,80
5 628,00
59,21
5 570,45
Défavorables
0,0
0,0
0,0
29,10
Total cotés
2 836,91
5 789,00
59,21
5 698,00
Source : Cour des comptes à partir des données brutes accessibles en ligne
des rapports sur l’impact
environnemental du budget de l’
État et du tome II des Voies et moyens annexés aux PLF 2023 et 2024
Dans le PLF 2023, l
es dépenses favorables s’élèvent à
220,11
M€ (
59,1
M€
de crédits budgétaires et
161,0 M€
de dépenses fiscales). Elles correspondent à deux
actions du programme 145
–
Épargne
cotées favorables sur l’axe «
atténuation
climat » :
-
les dépenses liées à l’épargne
-logement, pour 59,11
M€ inscrits au PL
F 2023,
du fait de la modulation des bonifications des plans épargne-logement en
fonction du diagnostic énergétique du logement (contre 60,13
M€ en LFI 2022
et 64,63
M€ en exécution 2021)
;
46,7
42,6
41,5
42,6
42,6
40,3
36,4
38,6
54,3
62,4
5,8
5,7
5,7
5,6
6,1
5,6
5,7
5,4
5,3
5,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
20
-
la dépense fiscale visant à exonérer les intérêts des livrets de développement
durable, estimée à 161,0
M€ en PLF 2023 (contre 56,0
M€ en LFI 2022 et
54,0
M€
en exécution 2021),
qui facilite l’orientation de l’épargne vers le
financement de PME innovantes et la réalisation de projets en faveur de
l’environnement et de l
a transition énergétique.
La méthode de
cotation n’a pas changé
de 2022 à 2023 en dehors de
l’exclusion du programme 117 d
u périmètre des dépenses
de l’
État (PDE) sur lequel
les cotations sont réalisées
, à l’instar
du programme 369. Ainsi, les crédits
budgétaires cotés « neutres » sont passés de 43,0
Md€ en 2022 à
2,78
Md€
en 2023.
Le programme 338
n’a pas fait l’objet d’une ouverture de crédit
s pouvant être cotés
depuis 2013.
Cette méthode a cependant évolué de 2023 à 2024 pour le programme 145, à
la fois pour les données retraitées de la LFI 2023 et pour les données prévues par le
PLF 2024 : le bleu budgétaire annexé au PLF 2024 a passé de favorable à neutre la
cotation des crédits budgétaires, pour un montant retraité de 59,21
M€ en LFI 202
3,
et a affiné la cotation d’une partie des dépenses
fiscales relatives à
l’emploi des
fonds associés au stock d’épargne des trois livrets d’épargne réglementée
que sont
les livrets A, bleu et de développement durable et solidaire (LDDS), par
l’introduction de quotes
-parts favorables, neutres et défavorables au sens de la
méthodologie du « budget vert ». Un montant de 98,45
M€
de cotations favorables
est estimé en LFI 2023, réparti en une quote-part de 35 % pour les LDDS
(56,35
Md€) et de 10
% à la fois pour les livrets A (38,60
M€) et les livrets bleus
(3,50
M€). La quote
-part défavorable est estimée à 5 % (29,1
M€)
pour ces trois
livrets (19,3
M€ pour les livrets A, 1,75
M€ pour les livrets bleus et 8,0
M€ pour
les LDDS).
Par ailleurs, les dépenses liées aux primes des plans et comptes d’épargne
-
logement cotées favorables en 2023, sont cotées neutres en 2024, dans la mesure
où ces primes soutiennent l’acquisition de logements avec possibilité, pour les
anciens logements, de travaux de réparation et d’amélioration, sans être
nécessairement dédiés à la rénovation énergétique.
Les crédits des programmes 344 et 336 ne peuvent être cotés autrement que
neutre
s, car le premier retrace les crédits du fonds de soutien de l’
État aux
collectivités territoriales ayant souscrit des prêts et contrats financiers structurés à
risque, souscription qui n’oblige pas les collectivités à engager d
es dépenses ayant
un effet sur l’environnement, et le second concerne un
rétrocession d
’
intérêts perçus
en 2023 par la France au mécanisme européen de stabilité
qui n’a pas été effectuée,
ce qui limite l’intérêt d’identifier
la destination finale de ces intérêts.
Les garanties du programme 114 ne peuvent pas être cotées en prévision, car
une cotation favorable pourrait produire un effet pervers, celui de prévoir plus de
crédits budgétaires pour les garanties vertes déficitaires
et d’inciter au
non
remboursement de ces appels dans les secteurs « verts ». En effet, ces garanties ne
sont appelées qu’en cas de sinistre
ou de défaillance d’entreprise, par exemple si les
indemnisations liées aux sinistres sont supérieures à la somme des primes
d’assurance et des récupérations sur d’anciens sinistres.
L’
indemnisation à la suite
d’
un sinistre
permet toutefois de poursuivre une action favorable à l’environnement,
mais elle ne peut pas être valorisée, car elle ne traduit pas d
’effet de levier en termes
de financement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Une cotation « favorable » des seuls crédits exécutés relatifs aux appels en
garantie serait envisageable, à la condition de ne pas produire d’effet pervers.
Cette
cotation ne pourrait donc pas être prise en compte dans un indicateur visant à
augmenter, en termes prévisionnels, les cotations favorables ou neutres au
détriment des cotations défavorables.
Les effets sur
l’environnement
du désendettement des exploitants agricoles
installés en Corse
au titre de l’action n°
1 de ce programme pourrait être analysés
plus précisément. Les effets environnementaux des garanties appelées au titre du
soutien au domaine du logement
de l’action
n° 2 dans le cadre du fonds de garantie
de l’accession sociale (FGAS) sont plus ambigus
(nature du logement, performance
énergétique, etc.).
Au sein de
l’action n°
3, les crédits exécutés pour les garanties appelées au
titre des prêts garantis par l’
État (PGE) en faveur des grandes entreprises pourraient,
le cas échéant, être cotés favorables à la hauteur des efforts réellement fournis pour
respecter les engagements environnementaux pris lors de la suscription de ces
PGE
1
. Plus largement, les éventuels crédits évaluatifs pourraient être cotés en
cohérence avec l’impact environnemental des dossiers associés à ces appels en
garanties, une fois réalisés. En outre, les crédits en vue de couvrir les appels en
garantie visant à prendre en charge une partie du coût de la dépollution des terrains
des filiales de la société nationale des poudres et explosifs (SNPE) pourraient être
cotés favorables, une fois exécutés.
L’ouverture de crédits
portant
sur le développement à l’international
de
l’action n°
4 vise à compenser les déficits du compte de commerce 915 -
Soutien
financier au commerce extérieur
l’année suivant la survenance du déficit
. Des outils
ont été mis en place au sein de Bpifrance Assurance Export
–
en particulier sur
l’assurance
-
crédit et l’assurance protection –
qui permettent de mesurer
l’alignement des garanties appelées avec les objectifs environnementaux. Près de
95% du montan
t total des encours faisait l’objet d’une cotation en 2023.
À fins de cohérence entre les différents documents, les crédits ouverts en LFI
au titre des programmes 114, 344 et 336 devraient enfin être cotés neutres dans la
fiche « mission » du bleu budgétaire annexé aux PLF 2023 et 2024 et dans les
données disponibles en libre accès, pour refléter le véritable montant des dépenses
cotées neutres. En outre, le programme 338 devrait être explicitement fléché « hors
périmètre de dépenses de l’
État » dans les données consultables en ligne.
1
Comme Renault, Air France doit participer aux efforts environnementaux, en baissant ses
émissions de CO
2
, en incorporant des bio-carburants et en mobilisant les acteurs de la filière.
COUR DES COMPTES
22
___________________________ RECOMMANDATIONS__________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation nouvelle) : m
ettre fin à la budgétisation de l’amortissement de
la dette covid (direction générale du Trésor, direction du budget) ;
2.
(Recommandation nouvelle) : introduire, au titre du « budget vert », une
cotation des crédits exécutés
d’appel en garantie
sur le programme 114
(direction générale du Trésor, direction du budget)
.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Le programme n° 117
–
Charge de la dette et trésorerie
de l’État
, un ajustement moindre qu’en 2022
Les crédits du programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
,
qui ont un caractère évaluatif,
viennent équilibrer la section 1 (
Opérations relatives
à la dette primaire et à la gestion de la trésorerie
) du compte de commerce 903
–
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
2
. Les crédits consommés sur le
programme 117 correspondent ainsi à la charge nette de la dette et de la trésorerie
avant opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt (
«
swaps »
). Il s’agit de
crédits évaluatifs qui relèvent exclusivement du titre 4.
La LFI pour 2023 avait ouvert 50,83 Md
€
sur ce programme (en AE
–
CP).
La loi de fin de gestion du 30 novembre 2023 en a ouvert 3,83 Md
€
. Au total, le
programme 117 a ainsi bénéficié de 54,65 Md
€
de crédits de paiement.
L’exécution 2022 avait atteint
50,7 Md
€
et les crédits du programme avaient
dû être massivement augmentés en cours d’exercice (
de plus de 12 Md
€
) pour faire
face notamment à l’augmentati
on de la
charge d’indexation du capital des OATi et
OAT€i, titres indexés respectivement sur l’inflation en France et en zone euro
3
. En
2023, l’écart n’est pas aussi important.
En effet,
l’exécution, de 53,87
Md
€
sur ce
programme, est supérieure de 3,045 Md
€
aux crédits ouverts en LFI et inférieure
de 0,78 Md
€
à la totalité des crédits ouverts sur ce programme durant l’exercice.
Cette charge est principalement constituée des intérêts des OAT et titres de
court terme (bons du Trésor à taux fixes et intérêts précomptés
–
BTF), pour
41,47 Md
€
et de la charge d’indexation du capital des OAT indexées, pour
15,80 Md
€
. De ces éléments sont déduits 2,97 Md
€
de recettes liées aux modalités
d’émission des OAT et 0,53
Md
€
de surplus des opérations de trésorerie.
Les opérations de gestion de la dette et de la trésorerie sont examinées dans
la note d’analyse de l’exécution budgétaire du compte de commerce 903 –
Gestion
de la dette et de la trésorerie de l’État
.
2
Le compte de commerce 903 étant aussi complété par un abondement à hauteur de 905 M
€
provenant du programme 355 consacré à la reprise de la dette SNCF.
3
En effet, l’impact d’une variation de l’inflation, à la hausse ou à la baisse, se répercute direc
tement
sur l’ensemble de l’encours total de ces titres, qui représente près d’un dixième du total de la dette
de l’État. La provision pour indexation du capital des titres indexés pour 2022 s’élevait dans le PLF
à 4,055
Md€. La dépense d’indexation du capital des titres indexés s’
était finalement élevée à
15,53
Md€ sur 2022
.
COUR DES COMPTES
24
II -
Le programme n° 114
–
Appels en garantie de l’État
: une sollicitation inférieure à la prévision
Les dépenses budgétaires du programme 114 découlent de la mise en jeu de
garanties octroyées par l’
État de natures diverses : garanties de passifs, opérations
d’assurance, garanties d’achèvement, etc.
(cf. annexe n° 3). Le programme est
constitué de crédits évaluatifs.
A -
La hausse d
e l’
encours sur lequel portent les garanties de
l’
État
L’encours total sur lequel portent les garanties de l’État, qui inclut celui des
nouveaux dispositifs créés par les lois de finances, est de 1 037,67
Md€
4
, en hausse
de 63,50
Md€
5
en 2023
. L’encours portant sur les dettes garanties a crû de
20,86
Md€, celui sur les garanties liées à des missions d’intérêt général a baissé de
85,71
Md€ et les garanties de passif ont crû de
1,35
Md€ (
voir tableau suivant).
Composant de l’encours de dette garantie, l’encours des PGE et PGER était de
144,5
Md€
au 30 septembre 2023.
Tableau n° 5 :
e
ncours des engagements hors bilan de l’État (en Md€)
Catégories d’engagements
Exemples
2021
2022
2023*
Dette garantie
PGE, FESF, FGAS,
Dexia, Unédic, AFD,
UESL
319
302,1
281,24
Garanties liées à des missions
d’intérêt général
Bpifrance Assurance
export, CFDI, livrets
d’épargne, Natixis…
591
642,49
728,20
Garanties de passif
CNP, CNIEG,
CNAVTS, SNPE,
Puymorens
36
29,58
28,23
Total
945
974,17
1 037,67
Source : c
ompte général de l’État
2022 et 2023 (donnés provisoires de la Cour) et direction générale du Trésor,
*données provisoires en date du 13 février 2024, la campagne de recensement étant en cours
La LFI pour 2023 a créé cinq nouveaux dis
positifs de garantie de l’
État (cf.
tableau n° 6), dont un nouveau prêt garanti
par l’
État (PGE), octroyé au cours de
l’année
à la suite de la modification de l’article
6 de la LFR 1 pour 2020 sous la
forme d’un
« fonds de garantie pour les contrats d'électricité et de gaz », créé pour
les garanties exigées par un fournisseur en vue de la souscription d’un contrat de
4
Source
: CGE prévisionnel 2023 (périmètre dette garantie + garanties liées à des missions d’intérêt
général + garanties de passif). Au-delà des engagements hors bilan retracés ci-dessous, une partie
des encours fait désormais l’objet de provisions inscrites au
bilan (4,95
Md€ en 2023 dont
2,911
Md€ au titre du PGE, 6,05
Md€ en 2022 dont 4,82
Md€ au titre des PGE, contre 6,2
Md€ en
2021, 8,9
Md€ en 2020, 1,9
Md€ en 2019 et 3,5
Md€ en 20
18). De même, les promesses de garantie
sont retracées dans un autre agrégat (12,1
Md€ pour 2023, 10,3
Md€ en 2022, 9,2
Md€ en 2021,
10,8
Md€ en 2020, 7,7
Md€ en
2019 et 7
Md€ en 2018).
5
Données provisoires en attente de l’arrêté définitif des com
ptes certifiés par la Cour
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
25
fourniture de gaz ou d’électricité et pour les contrats d’affacturage et risques
d’assurance
-crédit liés à ces mêmes contrats. Sa gestion administrative est confiée
à la Caisse centrale de réassurance (CCR), qui impute ses frais de gestion sur le
fonds. Précisé par arrêté du 10 février 2023, le dispositif a été validé par la
Commission européenne. La garantie publique ne peut couvrir plus de 90 % de la
garantie couverte par l’établissement de crédit et peut être accordée sur les factures
d’électricité ou de gaz fournies jusqu’à fin
2024.
Tableau n° 6 :
nouveaux dispositifs et montant maximal de garanties associé
en 2023
Objet et bénéficiaire de la garantie de l'État ou du fonds de garantie
Maximal garanti
Garantie de l'État est accordée à la Banque de France au titre du prêt de droits de
tirage spéciaux que celle-ci peut accorder, à compter du 1er janvier 2023, au
fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité du Fonds monétaire
international (article 146 de la LFI pour 2023)
3 Md de DTS
Garantie de l'État à l'établissement Barclays Bank Ireland PLC, pour le prêt
octroyé à la société Buffalo Grill SAS en application de l'article 6 de la FLR 1
pour 2020 (PGE ; article 147 de la LFI pour 2023)
38,2
M€ (
90 % de
42,5
M€ d’encours)
Garantie accordée par le fonds de garantie pour les contrats d'électricité et de
gaz (article 148 de la LFI pour 2023)
1,8
Md€ (90
% de 2 M
d€
d’encours)
Garantie de l'État à l'Union européenne au titre des prêts que celle-ci accorde à
l'Ukraine conformément à la décision (UE) n° 2022/1628 du Parlement
européen et du Conseil du 20 septembre 2022 accordant une assistance macro-
financière exceptionnelle à l'Ukraine, renforçant le fonds commun de
provisionnement par des garanties des États membres et par un provisionnement
spécifique pour certaines responsabilités financières liées à l'Ukraine garanties
(article 149 de la LFI pour 2023)
1,006
Md€
Garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic au cours de l'année 2023
(article 150 de la LFI pour 2023)
1
Md€
Source : direction générale du Trésor ;
*données provisoires en février 2024, la campagne de recensement étant en cours
Au cours de
l’année
2023, 1 881 dossiers de PGER ont été accordés à 1 575
entreprises, pour un encours de 1 366
M€ représentant un risque de
1 229
M€,
contre 1 023 dossiers de
PGER d’un encours de 488,1
M€ et pour un risque de
439,3
M€
en 2022. Les garanties de ces prêts ont été appelées en 2023 pour un
montant de 4,26
M€ concernant
65 entreprises (68 dossiers).
B -
Des dépenses budgétaires dominées par les appels en
garantie des p
rêts garantis par l’
État
Lorsqu’elle est appelée, la garantie de l’État donne lieu à une dépense
budgétaire à partir du programme 114
–
Appels en garantie de l’État
. Depuis 2019,
la DGFiP centralise
le recensement des garanties octroyées par l’État au moye
n du
«
tableau d’inventaire des garanties recensées par l’État
», appelé par son acronyme
COUR DES COMPTES
26
« Tigre », à partir du recueil des contributions des ministères. Le directeur général
du Trésor, en tant que responsable du programme, assure quant à lui le recensement
des garanties de l’
État pour les dispositifs relevant du périmètre des ministères
financiers, dont les PGE.
Pour l’exercice budgétaire 2023,
le taux de consommation du programme 114
est de 79,6 % : 1,66 Md
€
des 2,09
Md€ de CP ouverts (2,58
Md€ ouverts
en LFI
diminués de 0,49
Md€ annulés en LFG)
ont été consommés sous Chorus.
Les dépenses du programme, correspondant aux appels en garantie
effectivement couverts par l’état, se sont élevées à 1,47 Md€
. Celles-ci
correspondent à 88 % aux appels en garantie
de l’action n°
3, composée à 99,9 %
d’
appels en garantie pour les PGE, pour la période allant de début décembre 2022
à fin novembre 2023. Ces appels en garanties pour les PGE étaient de 1,37
Md€
pour la période de décembre 2021 à novembre 2022.
Le montan
t d’appels en garantie comptabilisé en exécution budgétaire pour
les PGE et PGER est cependant différent du montant d’appels en garantie en
comptabilité générale, qui court sur l’année civile 2023, et s’élève à 1,
62
Md€.
Graphique n° 9 :
répartition des dépenses appelées en garantie du P. 114, en
M€
Source : Cour des comptes
Action 2
(SGFGAS); 21
Action 3 (PGE/R, SNPE);
1 470
Action 4
(International); 115
Action 5 (Airbus);
58
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
27
1 -
Des dépenses budgétaires croissantes en 2023 mais inférieures à la
prévision sur les PGE, des appels minimes sur les autres
dispositifs de crise
Les prêts garantis par l’État, une sinistralité en
2023
plus élevée qu’en 202
2 et
analysée
comme un pic d’appels en garantie
Les estimations transmises par la Banque de France et Bpifrance à la direction
générale du Trésor en août 2022 pour la préparation du PLF pour 2023 prévoyaient
des décaissements d’appels en garantie sur l’année 2023 à hauteur de 1,9
Md€
pour
l’action
n° 3, essentiellement représentée par les PGE sur la base des modélisations
de la Banque de France (cf. encadré
sur l’évaluation
des modalités de projection
des appels en garantie de l’Ét
at sur les PGE), prévisions qui ont été ajustées à
2,0
Md€ en LFI
.
Le prêt garanti par l’État (PGE) dit «
classique »
Ce prêt vise à soutenir le financement bancaire des entreprises pour un plafond de
300
Md€ et a pris fin au 30 juin 2022.
Il peut couvrir
jusqu’à trois mois de chiffre d’affaires
2019 (25 %) ou deux années de masse salariale. Il est soit remboursé immédiatement, soit
amorti sur un à cinq ans supplémentaires (ou quatre
ans en cas de décalage d’un an
supplémentaire de l’amortissement du capita
l), en restant sur une durée maximale de six
ans.
Aucun remboursement n’est exigé la
première année, et si l’entreprise en fait la
demande à sa banque, seuls les intérêts sont payés la deuxième année.
L’étalement du
remboursement des PGE des petites et moyennes entreprises (PME) a été réalisé selon une
tarification maximale de 1 à 1,5 % pour des prêts remboursés avant 2023 (incluant la prime
de garantie de 0,25 % la première année), et de 2 à 2,5
% pour des prêts remboursés d’ici
2024 à 2026, coût de la gar
antie de l’État compris
6
. Les grandes entreprises se sont
engagées en contrepartie à ne pas verser de dividendes à leurs actionnaires et à ne pas
procéder à des rachats d’actions en 2020. Après pré
-accord de la banque et enregistrement
auprès de Bpifrance, le dossier est instruit par la direction générale du Trésor, appuyée par
Bpifrance Financement SA
. Une fois la garantie accordée par l’État, la banque l’octroie à
l’entreprise.
Le prêt garanti par l’État dit «
Résilience » (PGER)
Créé le 7 avril 2022 et o
uvert jusqu’
au 31 décembre 2023, le PGE « Résilience »
remplace le PGE « classique ». Ce prêt vise à soutenir la trésorerie des entreprises affectées
par les conséquences économiques de la guerre en Ukraine
7
. I
l peut couvrir jusqu’à 15
%
du chiffre d’affai
res annuel moyen au cours des trois dernières années et est cumulable
avec les PGE déjà obtenus. Les entreprises détentrices d'un PGER peuvent donc emprunter
au total jusqu'à 40 % de leur chiffre d'affaires.
6
La garantie de l’État couvre un pourcentage du montant d
es capital, intérêts et accessoires restant
dus de la créance jusqu’à la d'échéance de son terme, sauf à ce qu’elle soit appelée avant
,
lors d’un
événement de crédit, en fonction
de la taille de l’entreprise (nombre d’emplois et chiffre d’affaires).
7
Hausse du prix de certaines matières premières, ruptures de chaînes d’approvisionnement,
suspension de paiements en provenance de la Russie ou d’Ukraine ou perte de débouchés
commerciaux, etc.
COUR DES COMPTES
28
Un étalement possible sur plus de six ans en cas de risque de restructuration
de dettes
Pour ces deux prêts, à la suite de l’accord de place du 19 janvier 2022 renouvelé en janvier
2024, les TPE et les PME peuvent aménager la période de remboursement sur deux à quatre
années supplémentaires, jusqu’à dix ans, en cas de risque de restructuration de dettes, sous l’égide
de la
médiation du crédit de la Banque de France et demander leur rééchelonnement
jusqu’au 31 décembre 2026
.
Tableau n° 7 :
appels en garantie versés pour les PGE et PGER fin 2023 (en
M€)
Motif de l'appel en
garantie de l’État
Nombre de
dossiers
Montant du
nominal
Montant garanti
(jusqu’à 90
% du
nominal)
Montant des appels
en garantie
2023
Cumul
2023
Cumul
2023
Cumul
2023
Cumul
Premier impayé
-
3
-
0,234
-
0,211
-
0,115
Liquidation amiable
-
1
-
0,075
-
0,067
-
0,061
Liquidation
judiciaire
18 485
32 988
1 165,0
1 946,5
1 048,5
1 751,8
584,8
1 149,62
Redressement
judiciaire
5 020
10 063
776,4
1 405,15
698,7
1 264,6
538,6
1 031,71
Rétablissement
professionnel
33
42
0,7
0,7
0,6
0,7
0,5
0,52
Sauvegarde
8
851
2 044
209,3
438,3
188,4
394,5
148,8
331,24
Déchéance du terme
du crédit
9
7 114
13 057
396,8
678,4
357,1
610,5
271,4
489,45
Procédure de
traitement des
sorties de crise
35
61
4,8
7,1
4,3
6,4
3,5
5,32
Procédures
collectives
étrangères
2
3
0,35
0,4
0,3
0,4
0,4
0,39
Restructurations < 6
ans*
3
3
65,0
65,0
52,0
52,0
49,9
49,85
Restructuration > 6
ans
32
40
33,55
273,55
30,2
246,2
24,5
226,68
Total général
31 575
58 305
2 659,0
4 815,4
2 386,6
4 327,4
1 621,5**
3 284,96
Source : direction générale du Trésor, retraitement Cour des comptes. * : concerne trois PGE pour grandes entreprises.**
dont 246,19
M€ dus et non versés
au 14 février 2024 selon le fichier Tigre.
8
La sauvegarde (ordinaire ou accélérée) est une procédure préventive qui doit permettre de traiter
les difficultés insurmontables d'une entreprise avant qu'elle soit en état de cessation de paiement.
Elle a pour but, par la mise en place d'un plan de sauvegarde, de permettre à l'entreprise de continuer
son activité (au besoin en procédant à sa réorganisation), de maintenir l'emploi et de payer ses dettes.
9
La déchéance du terme est une mesure qui peut être prise par une banque ou par un organisme de
crédit si un emprunteur ne paie pas ses mensualités à bonne date.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
29
Au cours de l’année
2023, les garanties ont été appelées et versées à hauteur
de 1,62 M
d€
(+97 %) et portent sur un montant nominal de prêts de 2,39
Md€
. Le
montant brut cumulé de ces appels depuis 2020 est de 3,28
Md€
10
et porte sur un
montant nominal de 4,33
Md€.
En tenant
compte du montant des primes d’émission
au 30 septembre 2023, le coût net cumulé de ces appels est de 2,85
Md€ (cf. tableau
n° 8 et encadré sur les méthodes de projection).
L’année 2023
comprend donc plus de la moitié du nombre de dossiers pour
lesquels la garantie a été appelée et plus de la moitié du montant des appels réalisés.
Au cours de cette année, 31 575 dossiers ont appelé leur garantie, ainsi
répartis :
-
31 507 dossiers de PGE pour 26 025 entreprises et un montant appelé de
1,617
Md€
;
-
68 dossiers de PGER pour 65 entreprises et un montant appelé de 4,258
M€
.
Il en résulte un cumul de 58 305 dossiers de PGE ayant fait appel à la garantie
de l’État
fin 2023 (contre 26 730 entre décembre 2021 et janvier 2023)
11
. Ce
nombre est à rapporter aux 684 687 dossiers de PGE souscrits et restants dus au 30
septembre 2023 - selon le tableau suivant (contre 803 457 dossiers de PGE pour
686 085 entreprises en cumulé à la même date)
12
.
Ces appels résultent de dossiers
d’entreprises
pour près de 60 % en situation
de liquidation judiciaire (+62 % de croissance pour 44 % du montant nominal),
pour 23 % de dossiers de déchéance du terme du crédit (+38 %, 15 % du montant
nominal) et pour 16 % de redressements judiciaires (+30 %, pour 15 % du montant
nominal) selon le tableau précédent.
10
Le montant cumulé de la dépense de 3
284 M€ se répartit en 5
M€ en 2020, 191
M€ en 2021 (déc.
20
–
nov. 21), 1 373
M€ en 2022 (déc. 21
-nov. 22) et 1 621
M€ en 2023 (déc. 22 –
nov. 23, montant
qui sera comptabilisé en dépense pour l’
État en 2023).
11
Le nombre de bénéficiaires de PGE ayant fait appel à la garantie
n’est pas
précisément suivi.
12
En rapportant le nombre cumulé de garanties appelées sur le nombre total de dossiers déposés, le
taux de défaillance des entreprises est en 2023 de 7,3
%. En rapportant le nombre d’appels en
garantie réalisés pour la seule année 2023 au nombre de dossiers encore ouverts, ce taux est de
4,6 %.
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 8 :
répartition en nombre et en montant des dossiers de prêt
garanti par l’État octroyés par taille d’entreprise
–
30 septembre 2023
Taille
Octroi
Remboursement
Appels en
garantie
cumulés
Nb de
dossiers
de PGE
Encours
(Md
€
)
Nb restant de
dossiers de
PGE et part
du total
(en %) *
Part (en
%) de PGE
remboursés
en
intégralité
Capital restant
dû en Md€ et %
du montant
octroyé)
% de PGE
avec
durée
maximale
de
rembour-
sement
Part (en %)
d’entreprises
avec un différé
supplémentaire
Montant
(Md€, % du
montant
octroyé)
GE
393
16
58 (0,01 %)
20 %
6,7 (41,2 %)
33 %
0%
0 (0 %)
ETI
6 109
20
1 406 (0,21 %)
32 %
8,9 (45,2 %)
55 %
50 %
0,21 (1,07 %)
PME
162 912
68
96 554
(14,1 %)
16 %
35,2 (51,7 %)
74 %
57 %
1,26 (1,85 %)
TPE
602 879
39
554 671
(81,01 %)
15 %
21,6 (54,9 %)
71 %
54 %
1,37 (3,47 %)
Autres
31 164
1
31 998
(4,67 %)
21 %
0,7 (59,4 %)
58 %
42 %
0,02 (1,63 %)
Total
803 457
144,52
684 687
16 %
73,08
(50,6 %)
71 %
54 %
2,85 (1,98 %)
Source : Banque de France, en dehors du nombre de dossiers PGE restant fourni par la direction générale du
Trésor. Les données incluent les PGE « Résilience ». Données au 30 septembre 2023.
Le capital restant dû des PGE et PGER est de 73,1
Md€ au 30 septembre 2023
selon les données de la Banque de France, ce qui représente 50,6
% de l’encours
de
144,52
Md€
octroyé à cette même date
13
, contre 94,7
Md€ au 31
décembre 2022
(66
% de l’encours octro
yé fin 2022). Cet encours bénéficie en valeur absolue aux
PME (près de 25 % du total des prêts accordés) et aux TPE (15 %).
Typologie des secteurs d’activités
ayant le plus de risques de défaut de
remboursement des PGE
Selon les données fournies par la direction générale du Trésor, les dossiers de PGE
restant dus sont particulièrement nombreux dans les secteurs du commerce et de la
réparation d’automobiles et de motocycles (22
% du total en avril 2023), l’hébergement et
la restauration (14 %), la construction (13
%) et l’industrie manufacturière (7
%). Ils
concernent à plus de 80 % des TPE, et à 15 % des PME.
Selon les données fournies par la Banque de France, les entreprises les moins
promptes à rembourser rapidement ces PGE se situent dans les secteurs de
l’information et
de la communication (79 % des dossiers non intégralement remboursés), des arts,
spectacles et activités récréative (79 %), de la construction (77 %) et de la production et la
distribution d’électricité et de gaz (
77 %). Ce sont globalement celles qui ont sollicité le
plus de différé supplémentaire de remboursement.
13
Le projet annuel de performance (PAP) pour le PLF 20
24 indique que l’encours des PGE octroyé
en avril 2023 était de 144,3
Md€
et celui pour le PLF 2023 qu’il était de 139,5
Md€ mi
-2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
Selon les mêmes données, les appels en garantie cumulés depuis 2020 sont les plus
élevés en valeur dans le secteur de la construction (0,62
Md€, pour 6,6
Md€ de capital
restant
dû), le commerce et la réparation d’automobiles et de motocycles (0,57
Md€ pour
16,4
Md€ de capital restant dû), l’industrie manufacturière (0,41
Md€ pour 9,5
Md€ de
capital restant dû), les activités spécialisées, scientifiques et techniques (0,35
Md€ po
ur
10,9
Md€ de capital restant dû), l’hébergement et la restauration (0,26
Md€ pour 6,6
Md€
de capital restant dû). Parmi les six secteurs ayant contacté plus de 10
Md€ d’encours de
PGE, seules les activités financières et d’assurance ont effectué moins de
100
M€ d’appels
en garantie.
Des difficultés persistantes d’évaluation des projections d’appels en garantie
La direction générale du Trésor estime que
l’
exercice budgétaire 2023
correspond au pic des appels en garantie initialement attendu en 2022, qui a été
reporté d’un an
, pour deux raisons dont les effets sont successifs
: d’une part,
71 %
des entreprises ont choisi une durée maximale de remboursement, ce qui a pour
effet d’étendre la période de risque de défaillance et de survenue des appels en
garantie ; d
’autre part, les
PME et TPE ont demandé à 57 % et 54 % un différé
supplémentaire
d’amortissement
de deux ans sur la période maximale de six ans,
ralentissant
le taux de remboursement de l’encours en 2021 et 2022, et accélér
ant
ce remboursement les années suivantes. Ce comportement a accru le montant
moyen des appels en garantie en 2023.
Toutefois, les entreprises les plus fragiles peuvent bénéficier, dans le cadre de
l’accord de place de janvier 2022, d’un différé supplémentaire de deux à quatre ans
e
n cas de risque de restructuration de dette qu’elles peuvent demander jusqu’au 31
décembre 2026, ce qui peut décaler à nouveau dans le temps le nombre des appels
en garantie.
Sur la base des données récupérées par Bpifrance et transmises à la Banque
de France et à la direction générale du Trésor, cette dernière produit un fichier
mensuel de consolidation relatif aux PGE (dont le fichier « Tigre » constitue la
synthèse) qui comprend des données relatives à leur encours, à l'encours garanti
pour prêts échus et les motifs d'échéance des prêts. Lorsque des incohérences ou
erreurs sont relevées, la direction générale du Trésor et Bpifrance travaillent à leur
fiabilisation et à leur enrichissement. Les encours de PGE ne sont toutefois connus
qu’à l’issue de la campagne de recensement prévue dans le cadre de l’élaboration
du compte général de l’
État.
Les difficultés liées à ce suivi et relevées par la direction générale du Trésor
procèdent du
manque d’exhaustivité des informations communiquées par les
banques à Bpifrance. Celle-
ci œuvre à récupérer les données non déclarées et à
corriger les anomalies signalées par les banques à la suite de transmission de
données erronées (par exemple, en cas de durée de PGE différente de la durée réelle,
comportement de remboursement annuel ou mensuel des PGE).
La multiplicité des données, leur non -exhaustivité, la nécessité de leur
fiabilisation permanente avec la place bancaire, conjuguées à des modèles différents
entre la Banque de France, Bpifrance, la direction générale du Trésor et la DGFiP
rendent l’exercice d’évaluation des encours
particulièrement complexe.
COUR DES COMPTES
32
L’évolution des modalités de projection des appels en garantie de l’
État sur les PGE
Pour les prévisions pour 2023, la direction générale du Trésor calcule la dotation sur
la base du capital restant dû garanti au 31 décembre 2022, pour une quotité garantie estimée
à 80 % et un taux de sinistralité estimé par la Banque de France à 3,1 %.
L’évaluation de ces projections peut varier en cours d’année.
Les estimations se
fondent sur les données Fiben de la Banque de France, qui estiment le risque de défaut à
horizon d’un an de chaque entreprise réalisant plus de 750 K€ de chiffre d’affaires
14
. Au-
delà de cet horizon, l’évolution des défaillances d’entreprises
sur la durée de vie des PGE
reposait initialement
sur l’hypothèse d’un
scénario sous-jacent distinguant la notion
d’année de « crise »
de celle
d’année « normale »
, avant que cette hypothèse ne soit
abandonnée en juillet 2022. Désormais, cette évolution est considérée comme équivalente
à l’évolution d
es niveaux annuels moyens de défaillances observée durant la période
2009
–
2015 qui correspond à une période de dégradation de l’activité et de reprise lente
s,
accompagnée de défaillances élevées (soit 61 600 défaillances). Selon la Banque de France,
le d
ernier chiffre de défaillances observées s’élève à 55
500 en décembre 2023 (pour une
moyenne de 49 500 en 2023).
Sur la base de ces hypothèses appliquées en janvier 2024 aux données de fin
septembre 2023, la Banque de France a calculé que les pertes brutes à la suite de
défaillances d’entreprises
seraient
de l’ordre de 6,15
Md€ (4,25
% du montant cumulé de
PGE octroyés) contre 6,4
Md€ (4,4
%) pour les estimations antérieures (qui constitue
désormais le scénario dégradé) et se composeraie
nt d’une perte avérée de 3,35
Md€ et
d’une perte potentielle à terme de
2,80
Md€
. Cette diminution de 258
M€ provien
drait du
remboursement exceptionnel de PGE de la part de grandes entreprises, comme Renault ou
Air France qui ont remboursé par anticipation 5
Md€
. Le gain brut, modélisé à partir des
versements des primes de ga
rantie à l’État
, est estimé à 2,84
Md€
(dont 1,44
Md€ de gains
avérés), soit 1,97 % du total octroyé. Au 30 septembre 2023, la perte nette
s’élève alors à
3,285
Md€ (2,3
% du total octroyé).
Le test rétroactif de validité du modèle de la Banque de France conforte sa solidité
en matière de prévisions de pertes en utilisant des données historiques. La perte brute au
30 septembre 2023 avait été estimée à 3,54
Md€,
soit une estimation
ex ante
supérieure de
8 % à la perte brute avérée à 3,35
Md€
. Utilisé en juin 2023 sur la période courant de mai
2022 à juin 2023, cette méthode dégageait un différentiel de 6 %. La DGFiP et la Banque
de France indiquent poursuivre leurs travaux pour expliquer les raisons de la hausse de cet
écart entre prévision et réalisation.
Les estimations de la direction générale du Trésor et de la Banque de France
disponibles à ce jour ne laissent pas présager un coût massif
pour l’
État
15
: au 30
septembre 2023, le montant net
de l’appel en garantie ne représente que
1,98 % du
montant octroyé, contre 1,16 % fin 2022 (cf. tableau n° 8 supra).
Le coût pour l’État dépendra
in fine
du taux de défaut des bénéficiaires des
PGE et PGER.
En cas d’appel en garantie, l’
État verse à la banque une avance
représentative des pertes attendues. Bien que la probabilité que les entreprises ayant
appelé une garantie sur un PGE reviennent à meilleure fortune ne soit pas encore
estimée, les appels en garantie au titre des PGE sont comptabilisés en
indemnisations de pertes, non en avances. Seuls quelques reversements réalisés par
14
C
es hypothèses maximalistes en termes de maturité des PGE et de choix par les entreprises d’un
différé de deux ans, ont conduit initialement à estimer des taux de défaut autour de 5 %.
15
Cour des comptes,
Le déploiement des prêts garantis par l’État
,
rapport public annuel 2022,
février 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
les banques ont été constatés, pour des montants modiques. Bpifrance les traite
comme des reversements exceptionnels à l’
État
16
.
Ces pertes s’élèveraient à
146,9
M€ en cumulé depuis 2020
selon Bpifrance et la DGFiP.
La provision inscrite au ti
tre des PGE dans le compte général de l’
État est de
2,865
Md€ fin 202
3 (donnée Chorus)
17
, contre 4,817
Md€ fin 2022
. Elle correspond
à l’estimation issue du modèle de la Banque de France, selon lequel le montant total
à provisionner est de 6,15
Md€, et duqu
el sont déduits les appels en garantie en
cumulé depuis 2020 (3,28
Md€)
18
.
La direction générale du Trésor l’estime à titre
provisoire à 2,91
Md€ pour 2023.
Les recettes perçues par l’
État sur les exercices 2022 et 2023 se composent
des commissions nettes comptabilisées par Bpifrance
sur l’année civile. Elles ont
été de 564,08
M€ en 2022 et de 173,
57
M€ en 2023. Le CBCM les comptabilise de
décembre N-
1 à novembre N, d’où des montants de 563,6
2
M€ en 2022 et de
273,20
M€ en 2023.
Pour l’exercice 2024, l
e mont
ant des appels en garantie par l’
État est estimé
dans la LFI à 1,9
Md€, dont 1,
4
Md€ au titre des PGE,
soit les trois quarts des
dépenses du programme 114.
Pour les autres dispositifs de garantie nés de la crise sanitaire, une exécution
budgétaire pour le moment peu élevée
Le fonds de garantie paneuropéen (PEGF), de nature temporaire, a été créé
en mai 2020 par la Banque européenne d’investissement (BEI) sur la base de
contributions des 27
États membres de l’UE dans le but de protéger les entreprises
–
principalement les PME
19
–
touchées par les effets de la pandémie. Un maximum
de 200
Md€ peut être mobilisé
sous la forme d’instruments de partage des risques
(garanties et contre-garanties, lignes de crédits à des fonds de capital-risque ou
garanties à des prises de participation, achats titrisés aux banques). Un montant de
garantie de 25
Md€ doit être constitué par les
États membres, qui contribuent
proportionnellement à leur quote-part du capital de la BEI, soit un plafond de
garantie fixé à 4,7
Md€ pour la France.
Ce dispositif a connu un retard de six mois lors de sa mise en place, qui a eu
pour effet de reporter les appels en garantie de 2020 à 2021. À la suite du premier
appel en garantie fin 2021 (0,19
M€ pour la France), trois appels en garantie ont eu
lieu en 2022 pour 1,2
M€. En 2023, le montant
total des appels, au nombre de
quatre, est devenu plus conséquent (33,1
M€) en raison d’un niveau de sinistralité
plus élevé.
16
Des développements informatiques sont nécessaires à Bpifrance pour assurer la traçabilité de ces
recouvrements.
17
La campagne de recensement 2023 incluant le provisionnement des dispositifs de garantie est en
cours. Les dotations ou reprises de provisions réalisées en 2023 et la liste des garanties nouvellement
provisionnées pour lesquelles le risque de survenance à fin 2023 est supérieur à 25 % et/ou dont la
probabilité de survenance n’est plus négligeable à l’avenir seront fournies ultérieurement.
18
Pour mémoire, une provision de 2,3
Md€ au titre des appel
de garantie de l’
État a été prévue pour
2022 dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2022-2027
18
, pour une
provision totale de 7,8
Md€ sur la période, plus prudente que le modèle actualisé de la Banque de
France.
19
Au moins 65 % des financements sont réservés aux PME et au moins 75 % concernent des
mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties, titrisation, etc.) sur des portefeuilles
de prêts, contre 25 % maximum pour des financements de type fonds propres.
COUR DES COMPTES
34
Les demandes de paiement de la BEI à la France ont finalement totalisé
33,1
M€ en 2023
(voir tableau n° 9), alors que la LFI avait prévu une dotation de
377
M€
appelée à décroître progressivement au cours des années suivantes.
L’ampleur de cette
sur-dotation doit être soulignée. Les estimations de sinistralité
se font sur la base de données confidentielles communiquées par la BEI aux États
membres, une fois par an.
Concernant le « fonds de garantie pour les contrats d'électricité et de gaz »,
les défauts anticipés ont été évalués en LFI pour 2023
à 100 M€
à sa création, sans
qu’aucun appel en garantie n’ait été
reçu. La projection initiale des sinistres sur ce
dispositif était délicate dans la mesure où elle dépendait du prix du marché de
l’énergie, qui présente une forte volatilité
due au contexte international.
Tableau n° 9 :
g
aranties émises par l’État en réponse à la crise de la
covid 19
(en M€)
Source : direction générale du Trésor. * : le suivi comptable ne permet pas de dissocier les appels en garantie
PGE et PGER
**
: part garantie par l’
État. *** Période
d’appels en garantie du 01/12/2022 au 30/11/2023
20
Le PGE « aéronautique » bénéficie aux fournisseurs et aux plateformes de la filière, pour lesquels
le plafond d’emprunt, qui tient compte du montant des stocks, a été relevé.
21
Versés à la CDC
au titre des difficultés d’Airbus et de ses partenaires, sur la base d’une convention
de 2011.
22
Soutien temporaire à l'atténuation des risques de chômage en situation d'urgence.
Dispositifs
Maximal
garanti
Nominal sur
lequel portent les
garanties
Nominal
Fin 2022
Nominal
Fin 2023
Appels et dépenses
budgétaires en 2023
Action 3 - Financement des entreprises et industrie
PGE
Résilience
300 000
144 500 au
30 septembre 2023
400
n.c.*
0
PGE
96 200**
73 100**
1 470*** (appel)
Dont
Aéronautique
20
1 200
1 200
25,1
21
(appel)
Réassurance
opérateurs de
voyages et
séjours (OVS)
1 500
Jusqu’au
31/12/2023
n.c.
10 (sinistralité estimée)
Prêts
participatifs
relance
20 000
30 % de l
’
encours
du principal des
créances acquises
- Fin 31/12/23
1 380
0
0
Obligations
Relance
1 070
0
0
BEI
–
fonds
paneuropéen
4 700
24,4 (total de
garanties
disponibles)
21,4 (total signé) ;
23,7 (total approuvé)
33,1 (appels) pour 377,3
budgété
Programme
européen
SURE
22
UE : 24 597 ;
France :
4 336
24 623 pour l’UE
4 341 pour la
France
0
0
Fonds de
garantie
contrats
fourniture
d’énergie
2 000
0
0
0
100 (sinistralité estimée)
Total garanti
327,42
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
2 -
Les garanties antérieures à la crise sanitaire, des montants moins
élevés
Hors PGE et PGER, l
’essentiel des dépe
nses du programme 114 concerne le
financement des appels en garantie pour les secteurs de l’action sociale, du
logement et de la santé, l’Unédic et l’AFD, ainsi que les encours des procédures de
garantie publique à l’exportation
,
gérées jusqu’en 2016 par l
a Coface et depuis par
Bpifrance Assurance Export (cf. annexe n° 3).
Les dépenses budgétaires de 2023 ont concerné la société de gestion des
financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) pour
d
eux appels en garanties d’un to
tal de 21
M€ visant à
reconstituer le fonds de
roulement nécessaire à l’indemnisation des sinistres
; la SNPE, pour un appel de
0,2
M€ au titre de la convention de garantie de passif environnemental de 2011
passée avec Safran ; et Bpifrance Assurance Export, pour un appel de 115,5
M€
visant à combler le déficit net de trésorerie enregistré par la section « assurance
prospection ; garantie de change ; garantie du risque exportateur » du compte de
commerce 915
–
Soutien au commerce extérieur
fin 2022.
Au total, les dépenses budgétaires liées à ces dispositifs se sont élevées à
136,7 M
€
en 2023.
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 10 :
dispositifs précédant la crise sanitaire et dépense budgétaire
2023
(en M€)
Dispositifs
Montant
maximal
garanti
Montant effectivement
garanti (au
31/12/2023)
CP en LFI
2023, basés
sur la
sinistralité
Montant appelé /
dépense
budgétaire
Action 1 - Agriculture et environnement
Caisse régionale de Crédit
Agricole de la Corse
2,9
0,1
0
Action 2 - Soutien au domaine social, logement, santé
SGFGAS
23
Aucun
60,1
39,7
21 (2 appels)
Action 3 - Financement des entreprises et industrie
SNPE
24
200
200
1,2
0,2 (appel)
Action 4 - Développement international
de l’économie française
Réassurance sur encours
d’assurance
-crédit (dispositif
terminé)
10 000
CAP
Relais 2 000
CAP
/CAP+ 8 000
Fin du CAP Relais en
2021
Encours du
CAP/CAP+ : 1 200
0
0
Assurance prospection
Aucun
106
97,5
95,3 (appel)
Garantie de change
Aucun
300
1,0
2,2 (appel)
Garantie du risque exportateur
Aucun
500
23,0
18,1 (appel)
Réassurance au titre des crédits
exports de court terme
5 000 (pour
tous les pays)
152 sur un total de 880
0
0
Action 5
–
Autres garanties
AFD Proparco
160
80
0
12,3 (sinistralité
estimée)
Prêt AFD Outre-mer
500
235 sur un encours de 955
0
0
BEI Cotonou
1 000
266,9
0,5
0
Convention de garantie avec
la Cdc (Airbus)
-
417 (avance
remboursable)
0
25,13 (appel)
Prêt au FMI
2 500
Ppal (2 500) et intérêts
Pas de tirage
Relèvement du plafond
d'autorisation prêt FMI
500
Non pertinent
Non activé
0
Total garanti
14,267
Source : direction générale du Trésor. N.B.
: La définition des dispositifs de développement de l’économie
française sont détaillés en annexe n° 4, sachant que les dispositifs non mentionnés dans ce tableau sont soit
non utilisés (garantie du risque économique) soit structurellement excédentaires (financement de la
construction navale et Cap Francexport et Cap Francexport +), sans risques de dérapage budgétaire établis.
23
Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété.
24
Société nationale des poudres et explosifs
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
III -
Le programme n° 344 -
Fonds de soutien relatif aux
prêts et contrats financiers structurés à risque
Le p
rogramme 344 retrace les crédits du fonds de soutien de l’
État aux
581 collectivités territoriales
25
ayant souscrit des prêts et contrats financiers
structurés à risque créé par l’article
92 de la LFI pour 2014. Ce fonds prend en
charge une partie des indemnités de remboursement anticipé que les collectivités
ont à verser pour se défaire de ces contrats.
Le périmètre du fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à
risque
Ce fonds, engagé à hauteur de 2,51
Md€ au 31 décembre 202
3, recouvre :
- une aide « de droit commun » aux collectivités ayant remboursé par anticipation ces
emprunts
structurés à risque, dont le versement fractionné sera versé par l’Agence de
services et de paiement (ASP) jusqu’en 2028. Au 31
décembre 2023, elle concerne
898 prêts (en hausse depuis fin 2020 du fait des campagne de versement anticipé des prêts
de petit montant) détenus par 552 collectivités pour un montant de 177
M€
en 2023 et un
montant définitif cumulé de 2,37
Md€
;
-
à titre dérogatoire et subsidiaire, la prise en charge d’une partie des intérêts dus sur les
échéances dégradées au-
delà du taux d’usure du contrat au titre duquel le fonds de soutien
intervient. Cette aide triennale
26
, reconductible jusqu’au terme du contrat ou jusqu’en 2028
sur demande expresse de la collectivité n’est pas applicable aux emprunts indexés sur la
parité EUR/CHF. Elle concerne 80 prêts détenus par 50 collectivités pour un montant
plafond de 98,77
M€ et
a été sollicitée en 2023 à hauteur de 1,1
M€
pour 29 prêts de 21
collectivités ;
-
l’aide à la gestion de l’encours de dette structurée, limitée à 2,5
M€ par an pour les
53
collectivités de moins de 10 000 habitants au 31 décembre 2022,
qui n’a pas été sollicitée
en 2023
, et s’élève à 0,097
M€
.
Après une première campagne de versements anticipés du solde d’aide
« de droit
commun » pour 277 prêts détenus par 231 collectivités en 2017 et un montant de 15,8
M€
,
une
seconde campagne d’aides «
de petit montant » a débuté fin 2021 et a permis de solder
97 prêts détenus par 87 collectivités sur un total de 100 (une collectivité a refus de solder
ses trois prêts pour 0,3
M€)
pour un montant total de 9,9
M€ en 2023
.
La Cour a procédé à l’analyse de
ce dispositif dans le cadre de son rapport
public annuel de 2018
27
. Une large part des 3 Md
€
28
d’AE ouvertes en 2015 a été
engagée dès cet exercice. Ce fonds n’a pas été réouvert à l’examen de nouveaux
dossiers.
Le montant initial d’AE
de 2,99
Md€
a été ajusté à la baisse à quatre reprises
pour le rapprocher des besoins
nécessaires pour couvrir l’ensemble des demandes
25
Étendues à leurs groupements, établissements publics locaux et services départementaux
d’incendie et de secours.
26
Cf. article 6 du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014.
27
Cour des comptes,
La sortie des emprunts à risque des collectivités locales : un exercice mené à
bien mais un coût élevé pour les finances publiques,
février 2018, page 93 et suivantes.
28
Initialement doté de 50 M
€
d’
AE en LFI pour 2014 puis de 1,4 Md
€
d’AE supplémentaires en
LFI pour 2015, le fonds a été porté à 3 Md
€
d’AE par la loi de finances rectificative pour 2
015.
COUR DES COMPTES
38
d’aides
via les CP consommés (43,5
M€ en 2016, 50
M€ en 2017, 250
M€ en 2018
et enfin 120
M€ en 2021)
et atteindre 2,535
Md€
à partir de 2021.
Fin 2023, le fonds est engagé à hauteur de 2,515
Md€
. L
’écart entre les
engagements budgétaires
non couverts par des crédits de paiement en cours d’année
(estimés à 1 012,9
M€ pour le PLF 2024 et actualisé à
1 043
M€ au 31 décembre
2023) et les restes à payer par rapport aux conventions signées
29
s’accroît (il est de
21
M€ en 2023 contre 15
M€ en 2022
, cf. tableau suivant) ; mais il demeure encore
insuffisant pour motiver une reprise partielle du fonds engagé.
Tableau n° 11 :
engagements budgétaires et restes à payer au
31/12 (en M€)
2020
2021
2022
2023
Engagements budgétaires (AE)
non couverts par des paiements
1 707
1 396
1 221
1 043
Restes à payer par rapport aux
conventions signées (CP)
1 583
1 388
1 206
1 022
Différentiel
124
8
15
21
Source : direction générale des finances publiques
Un montant de 185,85 M
€
de CP a été ouvert en loi de finances pour 2023,
avant annulation de 18,9
M€ de CP par la LFG
(correspondant à la réserve de
précaution de 9,94
M€, à un surgel de 1,99
M€ et à un reliquat de CP non
consommés de 6,98
M€)
30
, pour un total de crédits ouverts de 178,47
M€.
Un
montant de 178,43
M€
de CP a été consommé
pour le paiement par l’Agence de
services et de paiement (ASP) des aides aux collectivités et pour des frais de
fonctionnement à hauteur de 37 942
€
31
.
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 0,04 M€ correspondant aux
frais de gestion versés à l’ASP (7 892,31
€) dans le respect de l’augmentation
plafonnée des tarifs à 2,5 %
32
et aux études réalisées par la Banque de France
(0,03
M€). Des frais
d’expertise (0,05
M€) prévus pour 2023
en cas de dégradation
significative et prolongée des conditions de marché pour les prêts bénéficiaires de
29
Le montant des restes à payer et par conséquence, la consommation des CP, évolue soit du fait
d’une «
désensibilisation » des prêts (
passage du dispositif d’aide dérogatoire au dispositif d’aide de
droit commun à la suite de refinancements de prêts)
, soit en raison de l’attribution d’aides à la gestion
de l’encours (pouvant être sollicitées jusqu’en 2028) et d’aides complémentaires à la suite de la
régularisation d’éventuels impayés
.
30
Le total des CP disponibles était de 185,42
M€
(déduction faire de la réserve et du surgel).
31
En plus des 178,4
M€ de crédits budgétaires reçus, l’ASP bénéficiait au titre du fonds d’un solde
de trésorerie de 4,6 M
€
au 1
er
janvier 2023 qui lui a permis de décaisser 179,6 M
€
en 2023. Son
solde de trésorerie fin 2023 est positif de 3,4
M€.
32
Les frais de la Banque de France étaient de 30 050
€. Les frais de gestion de l’ASP (7
892€ du 1
er
oct. 2022 au 30 sept. 2023) sont fonction du nombre de virements réalisés : la seconde campagne a
permis de les réduire, mais la prise en charge des intérêts dégradés a entraîné une augmentation de
leur nombre, soit au titre du passage au dispositif de remboursement anticipé, soit au titre de la prise
en charge dérogatoire de dégradations de taux. En conséquence, les frais de gestion ver
sés à l’ASP
n’ont pas connu de baisse en 2023, mais une hausse de 0,47
%.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
l’aide dérogatoire, afin de prendre en charge les intérêts dégradés et de
désensibiliser les prêts,
n’ont pas
été réalisés.
IV -
Le programme n° 145
–
Épargne,
des dépenses
budgétaires en hausse
Le programme 145
–
Épargne
, doté de 59,2
M€ en AE et CP en LFI pour
2023, a pour objectif de contribuer à la mobilisation de l’épargne pour le
financement de secteurs priorit
aires de l’économie, principalement le logement.
Le programme retrace essentiellement les dépenses d’intervention que sont le
versement de la prime à laquelle ont droit les titulaires de plans épargne-logement
(PEL) ou de comptes épargne-logement (CEL) dans les conditions fixées par la
réglementation (cf. infra).
PEL et CEL : rappels de fonctionnement
Le taux d'ouverture du Plan épargne logement (PEL) est fixé au moment de son
ouverture et garanti pendant toute la durée du plan
33
. Il est complété par le compte épargne
logement (CEL), plus souple. Le CEL est rémunéré en fonction du taux du livret A (2/3 du
taux du livret A). Il est fixé à 1,25 % brut depuis le 1er août 2022.
Depuis début 2018, les PEL sont soumis à un prélèvement forfaire unique de 30
%.
Pour les CEL ouverts après le 1er janvier 2018, les intérêts sont soumis à un
prélèvement forfaire unique de 30 %. Pour les CEL ouverts avant le 1
er
janvier 2018, les
intérêts générés sont exonérés d'impôt sur le revenu, mais soumis aux prélèvements
sociaux.
Les PEL et CEL ouverts depuis 2018 ne donnent plus droit à une prime d'État.
Pour les PEL et CEL ouverts avant le 1er janvier 2018, il est possible d'obtenir une
prime d'État. Pour les CEL, cette prime, octroyée si le prêt accessible avec le CEL est
utilisé, correspond à 50 % des intérêts acquis, dans la limite de 1 144
€. Pour les PEL le
montant et les conditions d’octroi de la prime varient selon la date d’ouverture du PEL.
Elle est toutefois plafonnée à 1 525
€.
Lui sont aussi rattachées les dépenses fisc
ales liées aux produits d’épargne,
dont, à titre principal, l’exonération des sommes versées au titre de la participation,
de l’intéressement, de l’abondement ou d’un partage de plus
-value, aux plans
d’épargne salariale et aux plans d’épargne retraite d’en
treprise collectifs ou
obligatoires (2,58 Md
€ en 202
3) et les exonérations ou impositions réduites sur le
revenu des intérêts de produits d’épargne comme les assurances
-vie,
l’épargne
logement
, les livrets A, d’épargne populaire ou de développement durable
(pour
33
2 % pour les PEL ouverts à partir du 1
er
janvier 2023 (ce taux s'applique également aux PEL
ouverts entre février 2015 et janvier 2016), 1 % pour les PEL ouverts entre le 1
er
août 2016 et le 31
décembre 2022, 1,5 % pour les PEL ouverts entre février et juillet 2016, 2,5 % pour les PEL ouverts
entre août 2003 et janvier 2015, 3,27 % pour les PEL ouverts entre juin 2000 et juillet 2003 et 2,61
% pour les PEL ouverts ente juillet 1999 et mai 2000.
COUR DES COMPTES
40
1,63 Md
€ en 202
3) ou de sommes versées en épargne salariale (550
M€ en 202
3),
pour un montant total évalué à 5,67 Md
€
en 2023 dans le PLF pour 2024, soit près
de quatre-vingt fois plus que le montant des crédits budgétaires consommés.
Les crédits budgétaires ont été exécutés à hauteur de 72,81
M€ en CP,
soit
une exécution proche des crédits totaux ouverts, de 73,39 M
€
pour l’exercice
. La
LFI
n’
avait ouvert que 59,21 M
€
; 13,0
M€ complémentaires ont été ouverts
de
manière contestable par décret du 9 octobre 2023
34
à partir de la dotation pour
dépenses accidentelles ou imprévisibles de la mission
Crédits non répartis
, alors
que cet abondement n’était ni accidentel, ni imprévisible et aurait dû être couvert
par l’auto
-assurance de la mission.
La dépense budgétaire baisse depuis 2010
35
. L’exécution s’établit comme
suit :
Tableau n° 12 :
exécution du programme sur les dix dernières années
Exécution
–
CP - M
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
01- Épargne logement
382,8
251,3
121,4
95,7
100,0
72,3
57,7
64,6
55,9
72,7
02- Instruments de
financement du
logement
2,6
2,2
1,7
1,3
1,0
0,5
0,1
0,3
0,08
0,08
TOTAL
385,4 253,5
123,1
97,1
101,0
72,9
57,8
64,9
56,0
72,8
Source : direction générale du Trésor
La quasi-
totalité des dépenses sont des dépenses d’intervention qui financent
le remboursement par l’État des primes versées aux épargnants lors de la clôture
des PEL et des CEL.
La baisse des taux observable depuis le milieu des années 2010 a pu pousser
les épargnants à conserver ces produits ayant gardé des taux de rendement positifs
et relativement élevés par rapport aux autres produits d’épargne.
Compte tenu des conditions temporelles nécessaires pour être éligible à la
prime d’État pour les PEL et CEL (et de la prépondérance du produit PEL), la
suppression de celle-ci en LFI 2018
ne pouvait qu’avoir un effet budgétaire très
limité, voire quasi-nul, durant les quatre années suivantes du fait de la logique du
produit PEL et de sa phase d’épargne.
Il en va différemment en 2023
: l’
évolution des taux de marché
comparativement aux taux d’intérêt générationnels des prêts d’épargne
-logement
incite en effet les ménages à dénouer leur PEL. Dans cet environnement de taux, la
hausse du nombre de primes versées en 2023 à la suite de
la réalisation d’un prêt
d’épargne
-logement (13 589 primes versées en 2023 contre 2 571 en 2022) se
traduit ainsi par une dépense budgétaire
de 72,81 M€, sensiblement supérieure
à la
budgétisation initiale en LFI (59,21
M€
).
Ce constat peut s’interpréter comme un
34
Crédits ouverts au profit des « dépenses accidentelles », décret n° 2023-934.
35
1,3 Md
€
en 2010. Ce taux a évolué à 2,25 % au 1
er
janvier 2024.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
retour vers une utilisation de ce produit d’épargne conformément à sa vocation
historique.
V -
Le programme n° 369 -
Amortissement de la dette de
l'État liée à la covid 19,
une confusion budgétaire accrue
pour
une utilité limitée
Le mécanisme crée par la loi de finances pour 2022, dont le programme 369
est l’un des vecteurs, a été présenté en détail dans le chapitre I. La confusion qu’il
entretient entre opérations budgétaires et opérations de financement, sans effets
réels sur la trajectoire d’amortissement de la dette de l’État, conduit la Cour, comme
il a été indiqué, à recommander sa suppression.
VI -
Deux programmes
à l’
exécution budgétaire nulle en
2023
A -
Le programme n° 336 -
Dotation du Mécanisme européen de
stabilité
Le mécanisme européen de stabilité (MES) instauré en 2012 repose sur un
capital souscrit par les États dont la monnaie est l’euro, selon une clé de contribution
de 20,08091 % pour la France. Le capital autorisé du MES est fixé à 708,5
Md€ et
se compose de parts libérées (81,0
Md€) et de parts appelables (62
7,5
Md€). La
souscription de la France au capital autorisé est de 142,3
Md€, dont 16,3 Md€ de
parts libérées. Les dépenses à ce titre (16,3 Md€) sur le programm
e 336 ont eu lieu
de 2012 à 2014, sans versement ultérieur. Ce programme constitue le support de la
contribution française au MES.
Le MES avait effectué trois dépôts de fonds auprès de la Banque de France
en 2012 pour un montant total de 31 Md€. Compte ten
u du taux négatif appliqué à
la facilité de dépôt, (- 0,4 % depuis mars 2016, puis - 0,5 % à partir de septembre
2019), la Banque de France avait prélevé mensuellement les intérêts dus sur ces
dépôts. En 2022, le MES a fortement réduit ses placements auprès de la Banque de
France, passant de 11,7
Md€ de dépôts en janvier 2022 à un montant quasi
-nul en
fin d’exercice.
Cette diminution provient du fait que le MES a probablement obtenu,
avec la remontée des taux, des opportunités d’investissement plus attracti
ves.
Par courrier de mai 2017 et suivant la pratique allemande, le ministre des
finances s’était engagé auprès du directeur général du MES à assurer la neutralité
du placement des fonds à la Banque de France sur le capital de l’institution. Il
indiquait qu
e la France était disposée à restituer au MES l’équivalent des intérêts
perçus par la Banque de France sur ce dépôt, sous réserve que d’autres États
membres prennent un engagement similaire pour les années suivantes, dans les
mêmes conditions, tant que le taux de la facilité de dépôt serait négatif.
En LFI pour 2022, un montant de 57
M€ de crédits a été ouvert. Devaient être
rétrocédés au MES en 2022 54,3
M€ d’intérêts au titre de l’exercice 2021.
COUR DES COMPTES
42
L
’Allemagne ayant décidé de ne pas procéder à cette rétroce
ssion en 2022, aucun
versement n’a
vait été effectué par la France. Les crédits ouverts en LFI pour 2022
au titre du programme n’
avaient donc pas été consommés.
Le montant des intérêts qui auraient pu être rétrocédés en 2023, au titre de
l’exercice budgétaire 2022, s’élève à
31,7
M€
. Dans la LFI 2023, 50,0
M€ avaient
été ouverts à ce titre
. Néanmoins, l’Allemagne
ayant décidé de ne pas rétrocéder les
intérêts versés par le MES à la Bundesbank, la France a décidé de faire de même.
Par conséquent, aucune dépe
nse budgétaire n’a finalement eu lieu en 2023 sur
ce
programme
. Les crédits ouverts n’ont pas été consommés.
L
’évolution du taux de facilité de dépôt
à l’été 2022
, qui devrait rester durablement
positif, a conduit à mettre fin à ce dispositif, et le MES a retiré le capital déposé auprès
de la Banque de France.
B -
Le programme 338
–
Augmentation de capital de la BEI
Le programme 338
–
Augmentation de capital de la BEI
n’a fait l’objet
d’aucune ouverture de crédits en 2022, la dernière augmentation de capital
ayant eu
lieu en 2013.
Aucune modification du capital de la BEI n’a eu lieu depuis le 1
er
mars 2020
à la suite de la montée au capital symétrique de la Pologne et de la Roumanie. Cette
modification s’était traduite par une légère hausse du capital de la B
EI et une
évolution minime des quotes-parts de chacun des 27 États actionnaires. Depuis cette
date, la quote-part de la France
–
premier actionnaire de la Banque aux côtés de
l’Allemagne et de l’Italie –
est restée fixe à 18,78 %. Elle correspond à un capital
souscrit pour la France de 46,72
Md€ dont 4,17
Md€ de capital libéré et 42,56
Md€
de capital non libéré (et appelable).
Aucun appel de capital non libéré n’a été sollicité par la BEI auprès de ses
actionnaires et aucun versement n’a été effectué par l
a France en 2023 à ce titre,
d’où une absence d’ouverture de crédits au titre du programme 338 et une exécution
budgétaire nulle en 2023.
VII -
Un suivi de la performance à améliorer
Dans sa précédente note d’exécution budgétaire sur l’exercice 2022, la
Cour
a recommandé de proposer dans le projet de loi de finances pour 2024 des
indicateurs de performance plus opérationnels et réalistes. Cette recommandation
n’a pas été mise en œuvre
.
Un indicateur synthétique mesurant l’effet de levier et
le risque encouru par
l’État
n’est pas non plus envisagé compte tenu de
l’hétérogénéité des garanties octroyées.
Sur le programme 117, l’architecture de performance est relativement
complète. Elle est structurée autour de quatre objectifs
36
, eux-mêmes mesurés par
36
Objectif 1 : Couvrir le programme d'émission dans les meilleures conditions d'efficience et de
sécurité.
Objectif 2 : Optimiser la gestion de la trésorerie en fonction des conditions de marché.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
un ou deux indicateurs. Certains de ces indicateurs pourraient être améliorés. Le
nombre d’adjudications non couvertes, qui relève du premier objectif, est certes un
indicateur mesurable, mais il signalerait de façon tardive d’éventuelles difficultés :
une adjudication n
on couverte procèderait d’une situation réellement tendue, voire
critique, qu’il conviendrait d’anticiper et de prévenir.
Normalement, le dialogue
qu’entretient l’AFT avec les banques permet d’éviter une telle situation.
L
’indicateur
n° 2.1 (« Solde du compte de l'État à la Banque de France en fin
de journée »), mesuré par le pourcentage de journées où la cible fixée pour le solde
a été atteinte, quant à lui, est indiqué non significatif pour 2019, 2020 et 2021
37
.
Sur le programme 344, l’indicateur unique
vise à «
assurer un versement
efficient des aides aux collectivités territoriales, groupements, établissement
publics locaux et services départementaux d’incendie et de secours dans le cadre
de la sortie des emprunts à risque
». Il s’est substitué en 2017 à
trois indicateurs
initiaux visant à assurer l’efficience de l’instruction des demandes d’aides et à
mesurer le taux de désensibilisation des prêts les plus risqués.
Compte tenu de la fermeture du fonds à tout nouveau dépôt de dossier depuis
le 30 avril 2
015, cet indicateur vise uniquement à ce que l’ASP s’assure que la mise
en paiement ne produit aucun rejet de virement (changements de coordonnées
bancaires, de postes comptables et/ou de dénomination, ou rejet à l’initiative de la
Banque de France). Cet i
ndicateur n’a plus pour objectif d’améliorer la performance
et l’efficience du programme
; il reflète
davantage l’efficacit
é du suivi des dossiers
par la DGFiP, notamment à l’occasion de la mise en place des services de gestion
comptable, dans le cadre du nouveau réseau de proximité.
Aucune modification de la maquette de performance n’est intervenue sur le
programme 145
–
Épargne
dont la dernière évolution remonte à 2022 avec la mise
en place d’un sous
-indicateur unique mesurant le « Volume de prêts du Fonds
d'épargne destiné au logement social et à la politique de la ville » se substituant aux
deux sous-indicateurs précédents (« Montant de l'exonération d'impôt sur le revenu
et de prélèvements sociaux du livret A et du LDDS » et «
Montant de l’avantage de
taux consenti au secteur du logement social et de la politique de la ville par le fonds
d’épargne »
).
L’indicateur
n° 1.3 « Taux de clôtures de PEL donnant lieu à un prêt
d'épargne logement » a montré un taux très faible de transformation des PEL en
prêts
, confirmant le caractère peu incitatif de la prime d’épargne
-logement dans
l’acquisition immobilière des ménages et le choix fait par le Gouvernement de la
supprimer pour les CEL et PEL ouverts à compter du 1
er
janvier 2018. Dans le
prolongement de ce qui a été observé en 2023, la remontée des taux devrait se
traduire par une hausse du taux de transformation de la prime, susceptible de
s’interpréter comme un retour vers une utilisation de ce produit d’épargne
conformément à sa vocation historique.
Objectif 3 : Améliorer l'information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations.
Objectif 4 : Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la
survenance.
37
Le RAP précise :
«
Cet indicateur n’est pas significatif (mention n.s.) lorsque le nombre de
journées où une cible a pu être définie est faible. »
COUR DES COMPTES
44
Sur le programme 114,
l’
objectif « Qualité de gestion des prêts garantis par
l’
État (PGE) par Bpifrance » a été créé pour 2023
pour l’action n°
3 « Financement
des entreprises et industries ». Il associe deux indicateurs de performance : le
premier porte sur le montant des PGE contrôlés sur pièces réalisés au cours de
l’année rapporté au montant des PGE appelés en garantie et indemnisés sur la même
année
38
,
ce qui permet de s’assurer que le contrôle annuel des PGE
est proportionné
au montant des garanties appelées et indemnisées, tandis que le second porte sur les
délais d’indemnisation des banques et de paiement des commissions
, et vise
davantage à inciter Bpifrance et la Banque de France à faire remonter plus
régulièrement les informations des banques sur les évènements liés à la mise en
œuvre des garanties. La direction du budget proposait l’an dernier un
indicateur
complémentaire permettant de mesurer la récupération des appels en garantie et
plus largement de mieux maîtriser le coût net des appels en garantie en rapportant
la dépense moyenne des appels en garantie de l’État à la moyenne des recettes non
fiscales issues des primes et récupérations de ces mêmes garanties (sur trois années
glissantes).
Les indicateurs précités
s’avèrent
insuffisants, non pertinents ou incomplets
en termes de mesure de la performance, car s’ils
reflètent
parfois l’efficacité du
suivi, ils ne sont pas orientés vers la recherche d’efficience. Leur
refonte serait utile.
38
Montant des contrôles documentaires réalisés sur l’année N rapporté au montant des PGE appelés
en garantie et indemnisés sur l’année N
-1.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
___________________________ RECOMMANDATIONS__________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
(Recommandation nouvelle) harmoniser les méthodes de projection des appels
en garantie des prêts garantis par l'État (PGE) et améliorer le recueil des
informations relatives aux caractéristiques de ces prêts (direction générale du
Trésor, direction générale des finances publiques, Bpifrance et Banque de
France) ;
4.
(Recommandation reconduite) proposer pour le projet de loi de finances pour
2025 des indicateurs de performance des programmes de la mission
Engagements financiers de l’État plus opérationnels et
réalistes (direction
générale du Trésor, direction du budget).
Chapitre III
Les dépenses fiscales rattachées aux
engagements financiers de l’État
Les dépenses budgétaires de la mission
Engagements financiers de l’État
sont complétées, pour le programme 145, par des dépenses fiscales qui viennent se
rajouter aux moyens globaux affectés à la mission.
Plus de vingt dépenses fiscales sont rattachées à titre principal au
programme 145
–
Épargne
, parmi lesquelles les exonérations d’impôts applicables à
l’assurance
-vie, à
l’épargne salariale, à l’épargne
-logement, au livret A et assimilés,
au plan d’épargne populaire, au livret de développement durable ou au livret d’épargne
populaire. Elles sont évaluées en 2023 à 5,70 Md
€.
La répartition par grandes finalités de ces dépenses fiscales donne la priorité
à l’épargne salariale et la réduction progressive des avantages associées à l’épargne
logement et sur livrets.
Graphique n° 10 :
type de dépenses par programme
Source : Cour des comptes
0
10
20
30
40
50
60
P336
P344
P114
P369
P145
P117
Milliards
dépenses budgétaires
dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
48
Tableau n° 13 :
dépenses fiscales rattachées au programme 145
–
Épargne
en M€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Épargne salariale
1 610
1 681
1 801
1 882
2 078
2 170
2 494
2 663
2 516
3 222
3 415
Assurance vie
1 584
1 802
1 573
1 530
1 486
1 596
1 426
1 351
1 238
607
551
Épargne logement
672
710
696
714
709
854
428
435
411
501
463
Livrets (A, PEP, LDD,
LEP, bleus, jeunes)
1 375
1 418
1 074
833
667
727
337
397
269
325
709
SPPICAV*
40
47
370
480
480
650
850
1 000
660
670
520
Autres
99
117
125
149
124
119
99
89
53
39
40
Total
5 380
5 775
5 639
5 588
5 544
6 116
5 634
5 935
5 147
5 364
5 698
Source : Cour des comptes avec données PLF - Tome II - Voies et moyens actualisées à partir des données définitives
* Société à prépondérance immobilière à capital variable
Les dépenses fiscales liées à l’épargne salariale ont
quasiment doublé depuis
2014. Elles représentent 60 % des dépenses fiscales rattachées au programme 145
en 2022.
Les dépenses fiscales concernant l’épargne logement (PEL et CEL) sont en
légère baisse entre 2022 et 2023, passant de 501 à 463
M€. Elles ont diminué de
moitié depuis 2018. Cela constitue une réelle modification de tendance puisque
cette dépense fiscale avait connu une progression continue entre 2009 et 2018 en
raison de la hausse des intérêts rentrant dans son champ (intérêts de moins de 12
ans). Depuis le 1
er
janvier 2018, les intérêts des PEL et CEL, ouverts à partir du 1
er
janvier 2018, sont soumis au prélèvement forfaitaire unique à 30 %. Par conséquent,
la dépense fiscale sur les PEL/CEL devrait être amenée à s’éteindre
progressivement.
Les dépenses fiscales sur les livrets (livrets A, LDD, etc.) ont augmenté
fortement en 2023, à 709
M€, soit un niveau proche de celui de 2018 et après quatre
exercices pendant lesquelles elles avaient nettement baissé. Ces mouvements sont
en lien avec le regain de rendement de l’épargne réglementée
en conséquence de la
hausse des taux constatée depuis mi-2022.
Les exonérations à l’impôt sur les sociétés des sociétés de placement à
prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) représentent désormais
environ 0,52
Md€, soit près de
9 % des dépenses fiscales totales.
Annexes
COUR DES COMPTES
50
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
-
Le fonds d’épargne
, référé, mars 2017 ;
-
La sortie des emprunts à risque des collectivités locales : un exercice mené
à bien mais un coût élevé pour les finances publiques
, rapport public annuel,
février 2018 ;
-
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur
utilisation
, communication à la commission des finances de l’Assem
blée
nationale, juillet 2021 ;
-
Le déploiement des prêts garantis par l’État
, r
apport public annuel, février
2022 ;
-
La gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par
l’Agence France Trésor
, communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale, février 2022
;
-
L’épargne réglementée
, observations définitives, juin 2022 ;
-
Les prêts garantis par l’État, une réponse efficace à la crise, un suivi
nécessaire
, rapport public thématique, évaluation de politique publique,
juillet 2022 ;
-
Les dispositifs de soutien à l’exportation
- Une efficacité à renforcer, un
modèle à repenser
, rapport public thématique, octobre 2022 ;
-
Piloter et évaluer les dépenses fiscales
–
Contribution à la revue des
dépenses publiques
, note thématique, juillet 2023 ;
-
Haut conseil des finances publiques,
Garanties accordées par l’État
pendant la pandémie : estimation du risque pesant sur les finances
publiques françaises
, note n° 2022-2, juillet 2022.
ANNEXES
51
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgéta
ire 2022
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(direction générale du Trésor,
direction du budget) : Proposer
pour le projet de loi de finances
pour 2024 des indicateurs de
performance des programmes de
la
mission
Engagements
financiers
de
l’État
plus
opérationnels
et
réalistes
(recommandation nouvelle).
D’après les réponses obtenues aux
questionnaires envoyés dans le cadre de
l’instruction, l
es nouveaux indicateurs
mis
en
place
en
2022
et
2023
complètent la panoplie des indicateurs
existants dans les programmes 145 et
114. Ces indicateurs ne peuvent être
réduits à un indicateur synthétique en
raison de l’hétérogénéité des
garanties
octroyées dans le cadre du programme
114 entre les quatre différentes actions
(agriculture
et
environnement ;
domaine
social,
logement
santé ;
financement
des
entreprises
et
industrie ;
développement
international).
La direction du budget a toutefois
proposé en 2023 la création d’un
nouvel indicateur.
La
réponse
de
l’administration
est
étayée
mais
la
recommandation de la
Cour ne portait pas sur la
nécessité de créer un
indicateur
synthétique
pour le programme 114.
La proposition de la
direction du budget est
reprise cette année dans
le corps du rapport.
La recommandation de
la Cour est reconduite.
Refus de
mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 3 :
présentation des différentes actions du
programme 114
Le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
comprend cinq actions
auxquelles sont rattachées les différentes garanties accordées par l’État. Quatre
actions rassemblent des dispositifs de garantie sur la base de leur finalité socio-
économique :
-
l’action n°
1 « Agriculture et environnement », concerne principalement le
désendettement des exploitants agricoles installés en Corse ;
-
l’action n°
2 « Soutien au domaine social, logement, santé », qui porte sur les
garanties associées aux prêts à l’accession sociale (PAS), prêts à taux zéro (PTZ,
NPTZ, PTZ+, éco-prêt) et au
fonds d’épargne
;
-
l’action n°
3 « Financement des entreprises et industrie » qui regroupe les appels
en garantie au titre :
▪
des PGE et PGER (dotation de 1,895
M€ pour 2023)
,
▪
des garanties de l’
État sur les fonds investis dans les prêts participatifs Relance
et obligations Relance octroyés à des PME et des ETI. Créé par la LFI pour
2021 et jusqu’au 31 décembre 2023, l’
État apporte une garantie aux
investisseurs qui refinancent de tels prêts ou obligations, la garantie pouvant
couvrir jusqu’à 30
% de l’
encours des fonds, plafonné à 20
Md€. L’objectif est
de renforcer le bilan des entreprises françaises, soutenir leur capacité
d’investissement dans le cadre de la relance
(pas de dotation pour 2023) ;
▪
de
s garanties à l’industrie relatives aux passifs envi
ronnementaux, instaurées
par la LFR pour 2010, dans la limite de 216
M€, visant à prendre en charge une
partie du coût de la dépollution des terrains des filiales de la société nationale
des poudres et explosifs (SNPE
). L’encours garanti s’élève fin 2023 à
198,97 M
€. Le compte tend à se stabiliser du fait de l’avancement des travaux
de dépollution et de démantèlement (dotation de 1,2
M€)
;
▪
du régime de garanties à la construction navale, mis en place par la LFR pour
2005, plafonné à 3
Md€, géré depuis le 1
er
janvier 2023 par Bpifrance
Assurance Export et dont les recettes et dépenses sont retracées depuis 2017
sur le compte de commerce 915
–
Soutien financier au commerce extérieur
.
Jusqu’à présent, aucun sinistre n’a été enregistré et aucun appel en garanti
e
n’est anticipé
(pas de dotation pour 2023) ;
▪
des garanties liées au soutien du secteur bancaire, notamment au crédit
immobilier de France, à Dexia, et pour le financement du fonds de résolution
unique (pas de dotation pour 2023) ;
▪
et,
jusqu’au 31 décembr
e 2023, de garanties au titre des opérateurs de voyages
et de séjours (OVS), via le fonds public de « Garantie des opérateurs de
voyages et de séjours » (FGOVS) créé par la LFI pour 2022. Sa gestion est
confiée à la Caisse Centrale de Réassurance (CCR). Pour rémunérer le risque
pris, l’État perçoit des primes. Le schéma prévu intègre un plafond de pertes
permettant de limiter l’engagement financier de l’État, qui est fixé dans les
conventions de réassurance conclues entre la CCR pour le compte du FGOVS
et les garants à un niveau inférieur ou égal à 1,5
Md€
(dotation de 10
M€)
;
ANNEXES
53
▪
un « fonds de garantie pour les contrats d'électricité et de gaz », créé pour les
garanties exigées par un fournisseur en vue de la souscription d’un contrat de
fourniture de gaz ou
d’électricité et pour les contrats d’affacturage et risques
d’assurance
-crédit liés à ces mêmes contrats (pas de dotation).
-
l’action n° 4 « Développement international de l’économie française »
:
▪
l’assurance
-prospection, structurellement déficitaire (dotation de 98
M€)
;
▪
la garantie du risque exportateur (dotation de 23
M€)
;
▪
la garantie de change
(dotation d’1
M€)
;
▪
la garantie
de stabilisation de taux d’intérêt gérée par Natixis pour le compte
de l’État
(pas de dotation pour 2023) ;
▪
l’assurance
-crédit, structurellement excédentaire (pas de dotation) ;
▪
la garantie du risque économique (pas de dotation pour 2023) ;
▪
les réassurances de court terme Cap Francexport et Cap Francexport + (pas
de dotation pour 2023).
Ces garanties sont retracées sur le compte de commerce 915 -
Soutien
financier au commerce extérieur
, créé par la LFI pour 2017 et qui reproduit la
présentation de l’action 04. Des abondements depuis le programme 114 viennent
compenser les sections déficitaires sur l’année précédente
du compte de commerce,
en fonction de la perception de primes ou de récupérations et du versement
d’indemnités de sinistres.
La rémunération de Bpifrance Assurance Export au titre de sa mission est
quant à elle portée par l’action
n° 7 du programme 134 -
Développement des
entreprises et régulations
de la mission
Économie
.
-
l’action
n° 5 « Autre garanties » comprend :
▪
le fonds de garantie paneuropéen porté par la BEI (dotation de 377,3
M€)
;
▪
les appels en garantie BEI au titre des conventions de Lomé et Cotonou
(dotation
de 0,5 M€)
;
▪
la garantie de l’État au titre de sa participation au
fonds européen de stabilité
(pas de dotation) ;
▪
la garantie de l’État aux emprunts et cautions de l’Agence nationale des
établissements français à l’étranger (ANEFE)
(pas de dotation) ;
▪
les
prêts accordés par l’Agence française de développement (AFD) pour le
compte et aux risques de l’État (pas de dotation)
;
▪
la garantie créée au titre de prêts et garanties consenties par l’Agence
française de développement (AFD) et sa filiale de promotion et de
participation pour la coopération économique (PROPARCO), j
usqu’au
31
décembre 2022 et dans la limite d’un plafond de 160
M€
:
l’État garantit
à 80 % les prêts consentis par les banques privées africaines en faveur des
TPE ou des PME ou des institutions de microfinance pour toucher les petites
structures affectées par la crise liée à la covid 19 (dotation de 12,3
M€)
;
▪
autres appels en garantie
: dotation de 25,13 M€ dans le cadre d’une
convention de garantie de l’État avec la
Caisse des dépôts au tit
re d’avances
remboursables (Airbus).
COUR DES COMPTES
54
Tableau n° 14 :
répartition des crédits (AE=CP) pour le P.
114 (en M€)
Actions
/ sous-actions
CP ouverts
Exécution
Écart à la
prévision
01
–
Agriculture et environnement
0,1
0,02
0,08
02
–
Soutien au domaine social, logement, santé
39,7
21,0
18,7
03
–
Financement des entreprises et industrie
2 006,2
1 470,1
536,1
04
–
Développement international de l'économie
française
121,5
115,5
6,0
04.02
–
Assurance-prospection
97,5
95,3
2,2
04.03
–
Garantie de change
1,0
2,2
-1,2
04.06
–
Garantie du risque exportateur
23,0
18,1
4,9
05
–
Autres garanties
415,2
58,3
357,0
Totaux
2 582,7
1 664,9
917,8
Source : Cour des comptes à partir des données de la direction générale du Trésor
Pour l’action
n° 1,
l’écart entre la prévision en LFI et l’exécution (0,
08
M€)
résulte de la difficile anticipation des sinistres et de leurs montants.
Pour l’action
n° 2,
l’écart entre la prévision en LFI et l’exécution (
18,7
M€)
s’explique par le fait que l
es déclarations de sinistres par les établissements de crédit
et les indemnisations ont été inférieures à la prévision, comme pour les années
précédentes, sans que cette baisse tendancielle puisse encore être justifiée par le
confinement de la crise covid. Compte tenu du faible taux de sinistralité (inférieur
à 0,1
%) au regard de l’encours des prêts garantis, le PLF pour 2024 prévoit une
baisse des AE et CP, pour un montant fixé à 34,5
M€.
Pour l’action
n° 3, l
’écart entre la prévision en LFI et l’exécution (0,5 Md€
)
est nettement inférieur celui constaté fin 2022 (1,4
Md€
)
. Sur la base d’une
modélisation réalisée avec la Banque de France, qui repose sur des hypothèses
conservatrices, la prévision du PLF pou
r 2023 anticipait des décaissements d’appels
en garantie sur l’année 2023 à hauteur de 1,9
Md€. Ces crédits ont ensuite été portés
à 2
Md€, étant données les anticipations des montants d’appels en garantie élevés
et les forts aléas sur la sinistralité à venir. Ces estimations ont été abaissées en cours
d’année sur les PGE
, le dispositif de réassurance des opérateurs de voyages et de
séjours (OVS) provisionné pour 10
M€ et le fonds de garantie publique provisionné
pour 100
M€. Ces deux derniers dispositifs n’ont pas été utilisés par les
bénéficiaires potentiels, ce qui explique l’absence de dépense.
Pour l’action
n° 4, l
’écart entre la prévision en LFI et l’exécution (
6
Md€
)
résulte à la fois
d’une moindre consommation de l’assurance
-prospection qui
s’expliqu
e par le pilotage du produit (sa commercialisation doit respecter les crédits
budgétés et sa réorientation sur des entreprises industrielles
) et d’un
report en 2024
de l’indemnisation de plusieurs dossiers en risque exportateur (CNIM, Titan, MR
Équipement)
, qui conduisent à limiter le déficit de la procédure sur l’année
2023.