FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2023
Mission «
Solidarité, insertion et
égalité des chances
»
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.............................................
7
INTRODUCTION
...................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
.........................................................................
13
A - Des changements de périmètre et des transferts principalement sur le programme 304 13
B - Une évolution tendancielle toujours importante des principales dépenses de guichet ... 14
C - Des dépenses nouvelles
..................................................................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
...........................................
15
A - Des mises en réserve intégralement levées en fin de gestion
.........................................
16
B - Des reports et des ouvertures de crédits en gestion moins importants que lors
des exercices précédents
.................................................................................................
17
III - UNE MISSION DONT LES DÉPENSES SE STABILISENT
ENTRE 2022 ET 2023
...............................................................................................
19
A - Les emplois et les dépenses de personnel
......................................................................
19
B - Les dépenses de fonctionnement
....................................................................................
22
C -
La prédominance des dépenses d’intervention
...............................................................
23
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
.............
23
A - La soutenabilité budgétaire à court terme : des reports et des charges à payer
circonscrits
......................................................................................................................
23
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme : des restes à payer concentrés
sur le programme support
...............................................................................................
24
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT
.............................................................................................
25
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
....................
27
I - LE PROGRAMME N° 304
–
INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION
DES PERSONNES
.......................................................................................................
27
A -
Une dépense de prime d’activité soutenue
.....................................................................
28
B -
La hausse de la dépense d’aides exceptionnelles de fin d’année
....................................
30
C - La recentralisation du RSA, une nouvelle mesure de périmètre
.....................................
31
D - La protection juridique des majeurs, une dépense dynamique
.......................................
33
E - Une année de transition entre la stratégie interministérielle de prévention
et de lutte contre la pauvreté et le Pacte des solidarités
..................................................
35
F -
Les actions en faveur de l’enfance et des familles vulnérables, des dépenses
qui s’accroissent
.............................................................................................................
36
G -
L’a
ide alimentaire, la dépense qui a le plus augmenté au sein de la mission
.................
40
II - LE PROGRAMME N° 157
–
HANDICAP ET DÉPENDANCE
.............................
42
A -
Une augmentation structurelle des dépenses d’AAH
.....................................................
43
B -
Une hausse de l’enveloppe consacrée à l’emploi des personnes handicapées
................
48
C - Une maquette de performance précisée
..........................................................................
50
III - LE PROGRAMME N° 137
–
ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES
HOMMES
...................................................................................................................
51
A -
Une poursuite de l’augmentation des crédits alloués
.....................................................
51
B - Une maquette budgétaire stabilisée
................................................................................
52
C - Des indicateurs de performance précisés
.......................................................................
53
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T À LA POLITIQUE
DE SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALITÉ
DES CHANCES
.........
55
I - LES DÉPENSES FISCALES
.......................................................................................
55
A - Une dépense fiscale en hausse et concentrée sur quelques dispositifs
...........................
56
B - Des dépenses fiscales don
t l’efficacité n’est pas établie
................................................
57
C - Un pilotage interministériel défaillant
............................................................................
59
II - LES OPÉRATEURS (ARS ET GIP FEP)
.................................................................
60
A - Les agences régionales de santé (ARS) : un renforcement continu
des moyens pour financer les re
valorisations salariales et les missions d’inspection
dans les Ehpad
................................................................................................................
61
B -
La création d’un nouveau GIP «
France Enfance Protégée »
.........................................
63
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
.............................................
64
A - Le fo
nds de gestion de l’aide à la vie familiale et sociale peine à monter en charge
.....
64
B - Le fonds national de financement de la prot
ection de l’enfance a vocation
à être supprimé
...............................................................................................................
65
IV -
L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
......
66
ANNEXES
.............................................................................................................
69
Synthèse
Principales caractéristiques de la mission
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
est composée de quatre
programmes. Trois d’entre eux sont rattachés
à la ministre
du travail, de la santé et
des solidarités : les programmes 304 «
Inclusion sociale et protection des
personnes »,
157 «
Handicap et dépendance »
et 124 «
Conduite et soutien des
politiques sanitaires »
, ce dernier étant un programme support. Le programme 137
«
Égalité entre les femmes et les hommes »
est rattaché à la ministre chargée de
l’
égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations.
La mi
ssion se structure autour de deux programmes principaux, d’importance
comparable, qui représentent ensemble 95,3 % des crédits en LFI : le programme
157
Handicap et dépendance
(14,08
Md€) et le programme 304
Inclusion sociale
et protection des personnes
(13,98
Md€)
. Deux autres programmes mobilisent
moins de crédits : le programme 137
Égalité entre les hommes et les femmes
(0,2 %
des crédits votés) et le programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires
et sociales
(4,5 % des crédits votés). Le programme 371
indemnité inflation
, créé
en LFR 2021, a été supprimé en 2023.
En exécution, le poids du programme 304 atteint 14,41
Md€
(48,1 % des
crédits de la mission), et le programme 157 atteint 14,22
Md€
(47 % des crédits de
la mission).
Les dépenses de personnel
s’élèvent à 428,2
M€
1
dont 95,2
M€ au titre du
CAS
Pensions
et 333
M€ hors CAS
Pensions
.
Le montant cumulé des dépenses d’intervention atteint 28,6
Md€ en CP, soit
plus de 96 % des dépenses de la mission en 2023 (28,2
Md€ en LFI).
À périmètre
constant, ces dépenses marquent une hausse de 1,7
Md€ par rapport à la LFI 2022
(26,4
Md€) et de 1,1
M
d€ par rapport à l’exécution 2022 (27,5
Md€).
Deux
dépenses
de
guichet
dominent,
en
montant,
les
dépenses
d’intervention
: l’allocation aux adultes handicapés (12,66
Md€ consommés) et la
prime d’activité (10,69
Md€ consommés). Deux autres dispositifs ont c
oûté plus de
1
Md€ en 2023
: l’aide au poste au titre de la garantie de rémunération des
travailleurs handicapés (1,50
Md€ consommés) et le RSA recentralisé (1,58
Md€
consommés). Les dépenses de protection juridique des majeurs ont représenté
829
M€ en 202
3.
Les dépenses fiscales rattachées à la mission sont évaluées à 12 180
M€
en
2023
2
, soit 41 % du montant de CP exécutés en 2023.
2
Dernière estimation figurant dans l’annexe Voies et moyens du PLF 2024.
COUR DES COMPTES
6
Les principales observations
L’exercice 2023 se
caractérise par une programmation initiale en
augmentation (+ 4,9 % en AE et + 6,6 % en CP) mais une exécution proche de
l’exercice précédent (
- 0,81 % en AE et + 0,71 % en CP).
Les mesures de périmètres et de transfert comme les mesures en gestion ont
été moins importantes que l’an passé. Contrairement aux deux exercices précédents
,
les ouvertures nettes de crédits en loi de fin de gestion ont été plus modérées
(558,98
M€ en AE et 552,67 M€ en CP contre 2
416 M€ en 2022 et 3
526
M€ en
2022).
Les dépenses de la mission se stabilisent tant sur les dépenses de personnel,
que de fonctionnement. Néanmoins, les dépenses de guichet, représentant 98 % des
dépenses d’intervention de la mission,
sont le principal moteur de la dépense et
restent particulièrement complexes à budgétiser au regard de la sensibilité des
prévisions.
L’expérimentatio
n de la recentralisation du RSA, au regard du dynamisme de
la dépense qui lui est associée justifierai
t la création d’indicateurs
permettant d
’en
évaluer les effets.
Enfin, les dépenses fiscales constituent un enjeu encore important pour la
mission (12,18 Md
€
en 2023). Les carences de leur pilotage interministériel,
comme l’absence persistante de toute véritable démarche évaluative
, restent
insatisfaisantes.
Récapitulatif des recommandations
1.
Tirer parti de
l’exp
érimentation de la recentralisation du RSA pour revoir la
maquette du programme 304
en créant des indicateurs permettant d’en apprécier
les effets (
DB, DGCS
)
(nouvelle recommandation).
2.
Mieux partager entre les administrations concernées les données relatives aux
dépenses fiscales de la mission et produire une évaluation de l’efficacité et de
l’efficience de
la dépense fiscale relative au cré
dit d’impôt pour frais de garde
des enfants âgés de moins de 6 ans (
DGCS, DGFiP, DB
) (
recommandation
modifiée
).
3.
Supprimer le fonds national de financement de la protection de l’enfance
(
DGCS
) (
recommandation réitérée
).
Introduction
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
(désignée dans la suite
de cette note sous le nom de mission
Solidarité
) porte sur les moyens consacrés par
l’État aux politiques de solidarité. La mise en œuvre de ces politiques est marquée
par l’implication de nombreux acteurs publics, notamment des collectivités
territoriales, et par des marges de ma
nœuvre budgétaires étroites sur les dispositifs
majeurs, qui relèvent d’une logique de guichet.
La mission
Solidarité
comprend quatre programmes, gérés par deux
responsables distincts :
-
trois
d’entre eux sont gérés par la direction générale de la cohésion
sociale
(DGCS) : le programme 157
Handicap et dépendance
, le programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
, et le programme 137
Égalité entre
les femmes et les hommes
;
-
le programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
3
relève
de la direction des finances, des achats et des services (DFAS) du secrétariat
général des ministères chargés des affaires sociales. Il constitue le programme
support de la mission
Solidarité
, mais également de la mission
Santé
.
Le programme 371
Prise en charge par l’État du financement de l’indemnité
inflation
issu de la LFR de décembre 2021 a été supprimé en 2023.
Trois d’entre eux sont rattachés
à la ministre des solidarités et des familles :
les programmes 304
Inclusion sociale et protection des personnes, 157
Handicap
et dépendance
et 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires
, ce dernier étant
un programme support. Le programme 137
Égalité entre les femmes et les hommes
est rattaché à la ministre chargé
e de l’
égalité entre les femmes et les hommes et de
la lutte contre les discriminations. Avec 29,477 Md
€, la mission représente
5 % des
crédits de paiement du budget général votés en LFI. Les programmes 157 et 304
concentrent 95,3 % des crédits (respectivement 47,8 % et 47,5 %). En exécution, le
poids des programmes 304 et 157 atteignent respectivement 48 % et 47 % des
crédits de la mission.
3
Le programme a été renommé suite à une évolution du périmètre de la mission.
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source :
Cour des comptes, d’après
Chorus
Tableau n° 1 :
parts des programmes au sein de la mission
Solidarité
(en M€)
LFI 2023
Part des CP LFI
Exécution
2023
Part des CP
exécutés
Programme 124
1 338,49
4,5 %
1 284,35
4,3 %
Programme 137
65,38
0,2 %
69,33
0,2 %
Programme 157
14 086,47
47,8 %
14 221,60
47,4 %
Programme 304
13 987,38
47,5 %
14 415,61
48,1 %
Total mission
29 477,72
100,0 %
29 990,89
100,0 %
Source
: Cour des comptes d’après LFI et Chorus
1,28
14,22
14,42
29,99
0
5
10
15
20
25
30
35
P.124
P.157
P.304
Total mission
INTRODUCTION
11
Les dépenses fiscales rattachées à la mission sont évaluées à 12 180
M€
en
2023
4
, soit 39 % du montant des CP exécutés en 2023.
En 2023, 96 % des dépenses de la mission (28,6
Md€) sont des dépenses
d’intervention (titre 6), concentrées sur un nombre limité de dispositifs,
essentiellement des « dépenses de guichet ». Les principales sont
l’allocation aux
adultes handicapés (12 669,06
M€ de CP exécutés en 202
3
) et la prime d’activité
(10 691,90
M€). Par ailleurs, la part du revenu de solidarité active financé l’État
(1 591,22
M€
),
la
garantie
de
rémunération
des
travailleurs
handicapés
(1 500,84
M€),
la protection juridique des majeurs (
829,48 M€)
et les aides
exceptionnelles de fin d’année (
535,98
M€) en constituent les principaux
dispositifs.
Mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
Programme
124
–
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
Programme
137
–
Égalité entre les femmes et les hommes
Programme
157
–
Handicap et dépendance
Programme
304
–
Inclusion sociale et protection des personnes
4
Dernière estimation figurant dans l’annexe Voies
et moyens du PLF 2024.
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
Les crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) 2023 pour la mission
Solidarité
s’élèvent à
29 378 en AE et 29 477 en CP, en hausse de 1 371
M€ en AE
(+ 4,9 %) et de 1 831
M€ en CP
(+ 6,6 %) par rapport à la LFI 2022 à périmètre
courant
(c’est
-à-dire hors programme 371 qui a été supprimé en 2023)
. L’exécution
budgétaire de la mission
Solidarité
est présentée en annexe n° 2.
I -
La programmation initiale
La loi de finances initiale 2023 intègre des changements de périmètre et des
transferts (+ 180,6
M€), l’évolution tendancielle des
dépenses (+ 1 242,4
M€), de
nouvelles dépenses pérennes (+ 395,4
M€)
ainsi que des économies structurelles
(- 87,5
M€
sur le programme 157).
A -
Des changements de périmètre et des transferts
principalement sur le programme 304
La mission est affectée par des mesures de périmètre et de transferts à hauteur
de + 180,6
M€ en CP.
Le programme 304 concentre la majorité des mesures de périmètre et de
transfert (+
179,8 M€).
D’une
part, une mesure de périmètre liée à une modification de la répartition
des compétences entre l’État et les collectivités territoriales
, avec
l’expérimentation
de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA)
5
. La dépense liée à la
recentralisation du RSA est inscrite dès le projet de loi de finances (+
138 M€
sur
les crédits du programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes),
correspondant à la part de dépenses de RSA à la charge de l’État en 2023, couverte
par le montant des recettes du département qui seront ajustées, correspondant au
droit à compensation. Cette mesure résulte de l’expérimentation
engagée depuis
2022 de la recentralisation du RSA dans les Pyrénées-Orientales et en Seine-Saint-
Denis. Une seconde mesure, par amendement du gouvernement, augmente les
5
Article 43 de la LFI pour 2022.
COUR DES COMPTES
14
crédits de 40
M€
afin de prendre en compte l’entrée du département de l’Ariège
dans l’expérimentation à compter du 1
er
janvier 2023.
D’autre part
, est inscrit sur le programme 304, une mesure de transfert entrant
du programme 177 (1,81
M€
) destinée à financer les têtes de réseaux intervenant
dans le champ des politiques sociales.
Une deuxième mesure de périmètre, liée à une clarification de la répartition
des compétences entre l’État et les administrations de Sécurité
sociale, vient
augmenter les crédits du programme 124
Conduite et soutien des politiques
sanitaires et sociales
de
1,5 M€
dans le cadre de la redéfinition de l
’
imputation des
dépenses de fonctionnement liées à la lutte anti vectorielle (LAV) dans les agences
régionales de sante (ARS) de Guadeloupe, Mayotte et La Réunion. Jusqu
’
alors
financées sur le Fonds d
’
intervention régional (FIR), elles seront désormais
couvertes par la subvention pour charge de service publique (SCSP) des ARS.
Deux mesures de transferts sont inscrites sur les programmes 137 (- 0,2
M€)
:
la contribution au contrat de convergence et de transformation de la Guyane est
transférée sur le programme 162
Interventions
territoriales de l’
État
, et des crédits
consacrés au financement du fonctionnement courant des directions régionales aux
droits des femmes et à l’
égalité ultra marines sont transférés sur le programme 354
Administration générale et territoriale
de l’
État
.
B -
Une évolution tendancielle toujours importante des
principales dépenses de guichet
L’évolution tendancielle des dépenses de la mission
prise en compte dans la
construction de la LFI était estimée à + 1 242,4 M
€.
Au titre
du programme 157, l’
allocation aux adultes handicapés (AAH)
supporte la principale augmentation tendancielle (+ 753,6 M
€)
et
l’augmentation
de la dépense relative à la garantie de rémunération des travailleurs handicapés
(+ 77,5
M€
).
Sur le programme 304,
l’augmentation
tendancielle de la dépense
(+ 410,2
M€)
est tirée à la hausse par les dépenses d
’intervention
que sont la prime
d’activité
(+ 449
M€), la protection juridique des majeurs (+
57,8
M€)
, et
l’action
17
Protection et accompagnement des enfants, jeunes et famille vulnérable
(+ 65,2
M€)
qui finance
l
es mesures de prise en charge partielle du coût pour les
conseils départementaux des mesures salariales
6
et la dépense relative aux
mineurs
non accompagnés (MNA). La prévision de tendanciel est en revanche à la baisse
dans la programmation initiale pour la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté
(- 75,6
M€)
, le RSA (- 45,1
M€) et la
prime de Noël (- 41,1
M€)
.
Comme les précédents exercices, la prévision budgétaire de trois des cinq
princip
ales dépenses de guichet (AAH, prime d’activité et RSA) s’appuie sur les
travaux de la Cnaf qui évaluent le nombre de bénéficiaires et la masse financière de
ces dispositifs à partir de l’évolution de facteurs économiques et réglementaires.
6
Mesures Ségur (20
M€) et soulte Castex (14
M€).
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
15
Or, la p
roduction de ces prévisions n’e
st jamais concomitante avec le calendrier
budgétaire, ce qui limite leur prise en compte dans la préparation du PLF.
Pour établir le projet de loi de finances 2023, le tendanciel des prestations
(prime d’activité, RSA jeunes
, RSA recentralisé, prime de Noël) a été déterminé
sur la base de l’actualisation de la note de prévision transmise par la C
naf en octobre
2021, et non sur la note habituellement actualisée en mai suite à des opérations de
refonte du système d’information de la
Cnaf. Les montants ont été ensuite ajustés
au regard de la prévision livrée en octobre 2022 par voie d'amendement lors des
débats parlementaires. L
es crédits de la prime d’activité et du RSA recentralisé
ont
ainsi été
diminués de 568 M€.
C -
Des dépenses nouvelles
Outre les mesures de périmètre et l’évolution tendancielle, les
nouvelles
mesures représentent 395,4
M€
de dépenses nouvelles pérennes, 5,8
M€ de
dépenses exceptionnelles et 87,5
M€ d’économies structurelles
.
Les dépenses nouvelles pérennes portent principalement sur les programmes
304 (+ 250,1
M€)
et 157 (+ 102,4
M€)
et plus à la marge sur le programme 137 (+
13
M€)
.
Il s’agit notamment de
:
-
+ 135,8
M€
pour la revalorisation anticipée au 1
er
juillet 2023 de la prime
d’activité
et du RSA ;
-
+ 83
M€ pour la
déconjugalisation de l’AAH qui a
pris effet au 1
er
octobre 2023 ;
-
+ 60
M€ pour la création du
Fonds
mieux manger pour tous
;
-
+ 7,2
M€ d
es mesures de renforcement des actions de lutte contre les violences
faites aux femmes et contre la prostitution
et en faveur des dispositifs d’accès aux
droits et à l’égalité professionnelle
;
-
+ 3,10 M
€
pour le recrutement de 200 ETP en services mandataires pour la
protection judiciaire des majeurs ;
-
+ 1,3
M€ pour la
création de 22 nouvelles
unités d’accueil pédiatrique « enfants
en danger » (UAPED).
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Globalement, la LFI 2023 prévoyait une augmentation des crédits de 4,9 %
en AE et 6,6 % en CP par rapport à la LFI 2022. Les dépenses ont représenté
29 917
M€ en AE et
29 990
M€ en CP
, proche de
l’exécution
2022 (respectivement
- 0,81 % et + 0,71 % de crédits consommés par rapport à 2022)
7
.
7
À périmètre constant, c’est
-à-dire hors programme 371
indemnité inflation
, créé en LFR 2021 qui
a été supprimé en 2023.
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 2 :
de
la LFI à l’exécution
(
CP,
en M€)
Source : Cour des comptes
A -
Des mises en réserve intégralement levées en fin
de gestion
La mise en réserve des crédits ouverts en LFI a été constituée conformément
aux dispositions de la circulaire de la direction du budget, soit 0,5 % des crédits du
titre II et 3 % des crédits hors masse salariale.
L
es programmes 157 et 304 bénéficient d’un taux réduit de 0,5
% afin de tenir
compte du caractère contraint de leurs dépenses, essentiellement constituées de
prestations sociales à destination des ménages. En compensation, le taux de mise
en réserve des crédits hors titre II des deux autres programmes de la mission est
porté à 5 %.
Le fait que les programmes 157 et 304 représentent plus de 95 % des crédits
se traduit à l’échelle de la mission
, par un taux global de mise en réserve à 0,57 %
des crédits votés, soit 166,82
M€
en CP de réserve de précaution initiale (en CP).
En mai 2023, un surgel de 28,73
M€
a été appliqué à la mission.
En revanche
, la réserve n’a pas été appliquée sur la subvention pour
charge
de service public à FranceAgriMer (FAM). Le niveau des dépenses engagées par
FAM nécessitant
l’emploi de l’ensemble des crédits ouverts en LFI.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Les programmes 304, 157 et 137 ont toutes vue leur gel levé en fin de gestion.
Le programme 124 a pour sa part, fait
l’objet d’un dégel pour 6,34
M€ et
d
’
annulations de crédits pour 21,05
M€ en CP
dans la loi de fin de gestion de
décembre 2023.
Tableau n° 2 :
mise en réserve et utilisation des crédits de la mission
(en CP, en M€)
Mission
programme
304
programme
157
programme
137
programme
124
Mise en
réserve
199,76
83,92
84,52
3,92
27,39
Réserve
initiale
166,82
69,94
70,43
3,27
23,18
Surgel des
reports
4,21
0,00
0,00
4,21
Surgels
28,73
13,99
14,09
0,65
0,00
Utilisation
199,76
83,92
84,52
3,92
27,39
Dégel
initial
0,00
0,00
0,00
0,00
Dégels en
gestion
178,71
83,92
84,52
3,92
6,34
Annulations
21,05
0,00
21,05
Réserve en
fin de
gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Source : DGCS / DFAS
B -
Des reports et des ouvertures de crédits en gestion moins
importants que lors des exercices précédents
1 -
Des reports de crédits en baisse
Les reports de crédits entre exercices ont été moins élevés que lors de
l’exercice précédent. Les reports s’élèvent à
75,05
M€ en AE et
140,28
M€ en CP
(contre 303,96
M€
en AE et 339,25
M€ en CP entre 2021 et 2022)
et sont
concentrés sur trois programmes :
-
sur le programme 304 : des reports à hauteur de 66
M€ en AE et 109
M€ en CP
,
composés
principalement de 39 M€ ouverts par voie d’amendement en LFR
2022
sur les crédits
d’aide alimentaire des services déconcentrés, de 16
M€ de restes
payer sur la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et de
9,8 M€ de reports
2022 sur la protection juridique des majeurs ;
-
sur le programme 124 (T2 et HT2) :
7,9 M€ de reports en AE et 28,7
M€ en CP
.
Les reports de crédits budgétaires (
1,3 M€ en AE et 14,8 M€ en CP
) ont permis
de financer
l’intégralité des charges à payer
automatiques, et les dépenses au titre
du dispositif IFSI pour les régions de Guadeloupe et de Martinique non engagées
avant la fin de gestion 2022 (dépenses au titre des avenants aux conventions
concernant les places en IFSI et des dépenses au titre de la revalorisation
salariale) ;
COUR DES COMPTES
18
-
le programme 157 a bénéficié de report plus modestes (507 828
€ en AE et
811 994
€ en
CP) comme le programme 137 (439
082€ en
AE et 811 138
€ en
CP).
Pour 2024 la demande de reports de crédits budgétaires concerne
principalement le programme 304 (
65,4 M€ en AE et 96,8 M€
) dont 40
M€ ouverts
en loi de fin de gestion
pour soutenir les associations d’aide alimentaire
, et de 17
M€
en AE et CP prévus pour la protection de l’enfance
.
2 -
Des ouvertures de crédits modérées
La mission a enregistré des ouvertures nettes de crédit pour un montant total
de 574,08
M€
en AE et 552
M€ en CP, soit une hausse de moins de 2
% par rapport
aux crédits votés en LFI (contre 9 % en 2022 et 13 % en 2021).
Pour le programme 304, ces ouvertures représentent un montant global de
440,87
M€.
Le projet de loi de fin de gestion pour 2023 prévoyait une ouverture de
331 M€ pour financer des dépenses de prime d’activité et de RSA recentralisé plus
dynamiques que prévues par la LFI 2023. Cette ouverture a été majorée de 110 M€
par amendement pour créer une majoration exceptionnelle du montant de
prime de
Noël
pour les familles monoparentales (+
70 M€) et renforcer les moyens dédiés à
l’aide alimentaire
dans un contexte de forte inflation et d’augmentation des files
actives au sein des associations (+ 40
M€).
S’agissant du programme 157,
le projet de loi de finances de fin de gestion
prévoyait
une ouverture de 130 M€ pour financer des dépenses d’AAH plus élevées
que prévues. Cette ouverture a été majorée de 3 M€ par amendement pour permettre
aux personnels soignants des EHPAD et des SSIAD (services de soins infirmiers à
domicile) relevant de la branche de l’aide à domicile de bénéficier, au titre de
l’année 2023, de revalorisations équivalentes au Ségur de la Santé
.
S’agissant du programme 124, la
loi de finances de fin de gestion annule
15
M€ d’AE et 21 M€ de CP proposée par le
gouvernement.
L’adoption de la LFG n’a pas eu d’impact sur les crédits du programme 137.
3 -
Les transferts en gestion et rétablissements de crédits limités
Sur le programme 304, deux transferts en gestion sortants sont à noter : un
transfert de 14,3 M€ vers le
programme 230 afin de financer le dispositif
Petits-
déjeuners à l’
École
et u
n transfert de 0,18 M€ vers le
programme 124 afin de
financer une étude de la Drees sur le non recours au RSA et à la prime
d’activité
.
Par ailleurs, plusieurs rétablissements de crédits ont été enregistrés au cours de
l’exercice pour 3,95
M€
sur ce même programme : un rétablissement de crédits à
hauteur de 1,02 M
€ correspondant au recouvrement de crédits indûment versés au
département du Rhône suite à une erreur matérielle et un rétablissement de crédits
de 2,2 M
€ en AE et CP correspondant à des crédits reversés par FranceAgriMer au
titre de la campagne FEAD 2021. Ces crédits ont été reversés aux quatre têtes de
réseau pour compenser les denrées non livrées en mobilisant ces crédits pour leur
permettre d’effectuer des achats directs de denrées alimentaires.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Sur le programme 124 ont été réalisés, un transfert sortant à destination du
programme 155 (à hauteur de 3,6
M€ en AE et en
CP) pour financer les dépenses
qui étaient précédemment portées par les services déconcentrés sur le
programme 124 et un rétablissement de crédit (à hauteur de 4,76
M€
).
III -
Une mission dont les dépenses se stabilisent entre
2022 et 2023
Globalement,
l’exécu
tion des dépenses des quatre programmes de la mission
s’est
élevée à 29,91
Md€ en AE et 29,99
Md€ en CP, soit des montants très proches
de celle constatée en 2022 (30,16
Md€ en AE et 29,78
Md€ en CP
).
Graphique n° 3 :
dépenses
par titre (en CP, Md€)
Source : infocentre Chorus
A -
Les emplois et les dépenses de personnel
Seul le programme 124
–
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
porte les effectifs attachés à la mission
Solidarité
.
23,25
27,68
28,27
28,94
28,67
0,74
0,76
0,8
0,85
0,85
0,72
0,58
0,4
0,4
0,4
0
0
0
0,02
0,02
0
5
10
15
20
25
30
35
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
20
1 -
Une stabilisation du
plafond d’emplois
Selon le projet annuel de performance (PAP)
, le plafond d’emplois de la
mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
voté pour 2023 en LFI était de
4 999 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une augmentation de
127 ETPT par rapport à la LFI 2022 (4 872 ETPT).
L’article
9 de la loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de
gestion pour 2023 a augmenté le plafond
d’emplois pour le porter à 5
090 ETPT
afin notamment de tenir compte des agents recrutés en renfort dans les services
déconcentrés au titre de la prise en charge des déplacés ukrainiens.
L’exécution
2023 est de 5 070 ETPT.
La réforme de l’organisation territoriale de l’État
(OTE) a conduit à une
diminution de moitié des effectifs rattachés à la mission, suite aux transferts vers
les ministères de l’intérieur et de l’éducation nationale.
Graphique n° 4 :
plafond
d’emplois de la mission, en ETPT
Source : rapports annuels de performance, LFI, LFR et DFAS
2 -
Le schéma d’emplois
Après plusieurs années
présentant un schéma d’emplois négatif en exécution,
l’année 202
3
s’inscrit dans la continuité de 2022 avec un solde positif de
30 équivalents temps plein (ETP)
8
contre + 54 ETP fixé en LFI 2023. Pour la
deuxième année consécutive, la dynamique des entrées est plus forte que celle des
sorties. On constate une baisse des « entrées concours » à hauteur de 30 ETP par
rapport à la prévision initiale qui s’explique par un réajustement du concours
8
Donnée provisoire en cours de consolidation.
9 551
7 721
5 109
5 029
5 090
9 467
7 646
5 083
5 029
5 070
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d'emplois de la mission (LFI+LFR+mouvements de gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
interministériel de catégorie B et par des lauréats de concours qui étaient déjà pris
en charge sur le programme.
Par ailleurs, deux évolutions sont à noter
: d’une part, la réforme des retraites
(qui concerne les agents nés après le 1
er
septembre 1961) a produit des effets dès
2023 avec une baisse des départs à la retraite par rapport aux prévisions initiales de
l’année 2023 (baisse de 14
% par rapport à 2022) et, d’autre part, les recrutements
de contractuels demeurent très dynamiques (1 059 ETPT).
Tableau n° 3 :
l
e schéma d’emplois 201
8-2023
Exécution du Schéma
d'emplois (ETP)
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
2023
Exécution
2023
Sorties totales
1 254
1 222
1 244
871
858
894
967
dont sorties pour
retraite
390
367
323
237
213
222
183
Entrées
980
952
980
792
1 009
948
997
Variation des ETP
(entrées-sorties totales)
- 274
- 270
- 264
- 79
151
54
30
Source : DFAS
3 -
Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel (titre II) au titre de l’année 202
3 sont
essentiellement portées par le programme 124. Elles s’élèvent à
428,2
M€
9
dont
95,2
M€ au titre du CAS
Pensions
et 333
M€ hors CAS
Pensions
.
La dépense du titre II est exécutée à un niveau légèrement supérieur à la
dotation initiale (422,9
M€, soit
5,3
M€ de plus que la LFI).
Tableau n° 4 :
les dépenses de personnel 2022/2023
En M€ (AE=CP)
LFI 2022
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Total Titre 2
385,2
402,6
422,9
428,2
dont crédits hors CAS
Pensions
290,4
311,2
320,1
333
dont crédits CAS
Pensions
94,9
91,4
102,9
95,2
Source : DFAS
Le taux d’exécution
s’explique
notamment par les mesures relatives au
pouvoir d’achat (hausse du point d’indice de la fonction publique à compter du
9
Données provisoires en cours de consolidation.
COUR DES COMPTES
22
1
er
juillet 2023, prime de pouvoir d’achat, mesures à destination des bas salaires)
ainsi que par les renforts en services déconcentrés mobilisés toute
l’année pour
l’accompagnement des déplacés ukrainiens.
B -
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement de la mission se sont élevées à 859,56
M€
en CP. Elles sont concentrées au sein du programme 124 (782,62
M€ en AE et
805,98
M€ en CP) qui a
ssure notamment le versement de la subvention pour
charges de service public aux ARS (612,21
M€).
Tableau n° 5 :
les dépenses de fonctionnement du programme 124
(en M€)
Exécution 2022
Exécution 2023
2022 / 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonctionnement des
services
32,05
33,93
19,97
19,90
- 38 %
- 41 %
Systèmes d’information
70,87
77,05
69,44
72,82
- 2 %
- 5 %
Affaires immobilières
122,67
49,92
38,66
58,40
- 68 %
17 %
Communication
23,40
23,11
10,80
12,78
- 54 %
- 45 %
Affaires euro. et
internationales
0,17
0,18
0,16
0,16
- 8 %
- 11 %
Statistiques Études et
Recherche
9,21
8,71
10,07
9,67
9 %
11 %
Financement des ARS
582,87
582,87
612,21
612,21
5 %
5 %
Politique des RH
20,57
21,44
21,27
20,02
3 %
-7 %
Total
861,19
796,41
782,62
805,98
- 9 %
1 %
Source : DFAS
La consommation est en baisse de 9 % en AE et en hausse de 1 % sur le
programme 124 par rapport à 2022.
La baisse
importante des dépenses en AE et en CP de l’action
« Fonctionnement des services
» s’explique par
les paiements en 2022 de plusieurs
contentieux de grande ampleur dont le contentieux IRGLAM. Dans cette affaire,
l’
État a été condamné au remboursement avec intérêts des sommes versées par
l’Instance de gestion du régime local agricole d’assurance maladie complémentaire
obligatoire au titre de sa contribution, finalement indue, aux dépenses hospitalières
facturées par l
es hôpitaux à l’Assurance
maladie pour un montant de 7,1
M€
en AE
et CP.
Par ailleurs, la baisse de 68
% des dépenses immobilières en AE s’
applique
par la prise à bail pour le site de la tour Olivier de Serres qui a nécessité un
engagement dès 2022 pour un montant de 77,4
M€ en AE.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Enfin,
la
baisse
des
dépenses
entre
2022
et
2023
sur
l’action
« communication
» s’explique par le financement
en 2022 de deux campagnes de
communication, l’une sur les métiers du soin de l’accompagnement et l’autre sur la
réalité et les dangers de la prostitution des mineurs.
C -
La prédominance des dépenses d’intervention
L
e montant cumulé des dépenses d’intervention atteint 2
8,6
Md€ en CP, soit
plus de 96 % des dépenses de la mission en 2023 (28,2
Md€ en LFI).
À périmètre
constant, ces dépenses marquent une hausse de 1,7
Md€ par rapport à la LFI 2022
(26,4
Md€)
et de 1,1
Md€ par rapport à l’exécution 202
2 (27,5
Md€)
.
Les dépenses de guichet représentent 98
% des dépenses d’intervention de la
mission,
pour s’éleve
r à 27,9
Md€ en exécution (27,4
Md€ en LFI)
. Les dépenses
discrétionnaires sont en légère baisse (808,9
M€ en LFI et
763,3
M€ consommés).
Les principaux dispositifs correspondants sont analysés en partie 2.
Deux dispositifs dominent, en montant, les
dépenses d’intervention
:
l’allocation aux adultes handicapés (
12 669
M€ consommés) et la prime d’activité
(10 691,9
M€ consommés).
Deux autres dispositifs ont coûté plus de 1
Md€ en
2023
: l’aide au poste au titre de la garantie de rémunération des travai
lleurs
handicapés
(1 500
M€
consommés)
et
le
RSA
recentralisé
(1 588,5
M€
consommés).
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme : des reports et
des charges à payer circonscrits
Comme chaque année, la quasi-totalité des crédits de la mission est
consommée. Concernant les charges à payer automatiques constatées au
31 décembre, il est constaté une légère diminution globale des charges à payer entre
les clôtures des gestions 2022 et 2023 qui passent respectivement de 18,1
M€ à
16,2
M€.
Elles relèvent essentiellement du programme support de la mission et
portent pour plus de la moitié sur les systèmes d’information.
Tableau n° 6 :
les charges à payer automatiques de la mission
Programmes
Charges à payer automatiques au 31 déc
embre en €
2022
2023 (provisoire)
124
13 931 233
11 607 913
137
206 685
321 885
157
353 629
84 213
304
3 659 366
4 242 692
Total
18 150 913
16 256 703
Source : DFAS et DGCS
COUR DES COMPTES
24
B -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme : des restes à
payer concentrés sur le programme support
Les restes à payer de la mission
Solidarité
sont concentrés sur le programme
support de la mission et ont légèrement diminué entre 2022 et 2023, passant de
539,3
M€ à
475,5
M€. Cette légère baisse s’explique par la dimi
nution du montant
des restes à payer sur l’immobilier suite notamment aux engagements de l’opération
Malakoff qui vise à la conception et à la construction du second grand site de
l’administration centrale des ministères sociaux
. Par ailleurs, le programme 124 a
porté des restes à payer de 80
M€ pour le versement aux régions des subventions
au titre de la revalorisation salariale des agents et salariés exerçant dans les instituts
de formation aux soins infirmiers (IFSI) et au titre de la création de places dans ces
instituts
10
.
Le projet immobilier de Malakoff (programme 124)
Les ministères chargés des affaires sociales sont engagés dans une démarche de
renouvellement de leur schéma pluriannuel de stratégie immobilière qui vise à regrouper
les agents d’admini
stration centrale sur trois sites domaniaux (Duquesne, Malakoff et
l’Hôtel du Châtelet). Outre les économies de loyer générées par la libération des sites
locatifs, l’objectif est de rationaliser les occupations, de maîtriser les coûts d’exploitation
et de
s’inscrire dans une démarche écoresponsable en réduisant la consommation
énergétique.
Ainsi, le programme 124 centralise les dépenses visant à concevoir et construire
un second grand site de l’administration centrale situé à Malakoff qui consiste en un
ouvrage tertiaire neuf pour environ 1 800 postes de travail, après avoir déconstruit les
bâtiments anciennement occupés par l’Insee. La construction du futur bâtiment doit
démarrer au second semestre 2024.
En attendant le déménagement dans ces nouveaux locaux en 2027, et pour pallier
le non-alignement des baux de Montparnasse et Mirabeau qui ne pouvaient être
reconduits respectivement en 2023 et fin 2024, les ministères sociaux ont pris à bail de
manière temporaire la Tour Olivier de Serres (15
ème
arrondissement) à compter du 1
er
avril 2023 et pour cinq ans ainsi que trois niveaux de bureaux dans un immeuble à
Montrouge en janvier 2024.
Compte tenu des montants avancés, ainsi que des nombreux aléas et risques qui
lui sont associés, le projet immobilier de Malakoff nécessite une attention particulière
lors des prochains exercices afin de veiller au respect de l’enveloppe dédiée et du
calendrier des travaux. Cette attention est partagée par le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel.
Sur les autres programmes, les restes à payer sont moindres en raison de la
structure même des dépenses, constituées quasi-exclusivement de dépenses
d’intervention.
10
Pour rappel, 97
M€ ont été engagés en 2022 au titre des avenants aux conventions actualisées avec
les régions pour financer la création de places supplémentaires en instituts de formation aux soins
infirmiers (IFSI). Le versement effectué en 2023 a été moins élevé que prévu car les régions ont
déclaré un nombre de places supplémentaires inférieur à la trajectoire envisagée.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Tableau n° 7 :
les restes à payer de la mission
Programmes
Restes à payer au 31 décembre en € et en CP
2022
2023
124
487 827 678
442 100 264
137
3 731 985
794 003
157
2 458 706
1 192 686
304
45 274 924
31 479 481
Total
539 293 293
475 566 434
Source : SCBCM, Chorus
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État a conclu à la
neutralité des dépenses budgétaires et fiscales rattachées à la mission
Solidarité
11
.
Dans le cadre des marchés passés au titre du Fonds social européen plus
(FSE
+) pour l’aide alime
ntaire, la DGCS a introduit des critères environnementaux
de sélection relatifs à la qualité de certains produits alimentaire (labels) et au volet
logistique (réduction des émissions de CO²).
En outre, le
Fonds Mieux manger pour tous
créée par la loi de finances 2023
doit permettre d’inscrire la filière de l’aide alimentaire dans les recommandations
de la convention citoyenne pour le climat et les obligations de la Loi dite EGAlim.
Ainsi l
e volet national a pour objectif d’augmenter la part des fruits, lé
gumes,
légumineuses et produits non transformés sous label de qualité dans l’offre globale
proposée aux bénéficiaires. A
fin de réduire l’empreinte carbone de la filière,
l’objectif est
le raccourcissement des filières d’approvisionnement en privilégiant
les produits de saison.
11
Cf. page 96 du
rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
annexé au PLF 2023.
Chapitre II
Points d
’
attention par programme
I -
Le programme n° 304
–
Inclusion sociale et
protection des personnes
Le programme 304 est
le support de présentation et d’exécution des dépenses
de l’État consacrées à la prime d’activité ainsi qu’à d’autres dispositifs ou actions
concourant à l’inclusion sociale et à la protection des personnes. Il s’articule en
2023 autour de neuf actions contre dix en 2022,
suite à la suppression de l’action
22
portant les aides exceptionnelles de solidarité créées par la loi de finances
rectificative d’août
2022.
Par rapport à 2022, les dépenses du programme en 2023, en exécution, ont
baissé de 5% en AE (14 404
M€)
et de 4 % en CP (14 415
M€).
Néanmoins, en
neutralisant
l’effet de périmètre lié à l’action 22 sur les
aides exceptionnelles de
solidarité
qui n’existe plus en 2023, les
dépenses du programme 304 sont
respectivement en hausse de 3,09 % et de 3,41 %.
Le programme appelle plusieurs observations en termes de maquette
budgétaire et de suivi des crédits.
Comme souligné l’an passé,
il serait opportun de mieux distinguer les
différents
dispositifs de l’action 11
Prime d’activité et autres dispositifs
, compte
tenu de leur
importance budgétaire : si
la prime d’activité occupe une place
prépondérante dans l’équilibre général du
programme (74 % des crédits ouverts en
LFI), le RSA et les primes
de fin d’année
atteignent en effet des montants
significatifs
12
, qui pourraient justifier un suivi individualisé.
D’autre part,
la
S
tratégie de prévention et de protection de l’enfance
(action
17) et la
Stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté des
enfants et des jeunes
(action 19)
s’inscrivent dans des logiques de
contractualisation
avec les collectivités territoriales, dont il est difficile
d’apprécier la portée à l’aune
du seul budget de l’État. Ces actions sont en effet affectées par un émiettement et
une forte intermédiation. L
’absence d’évaluation
solide, de ces stratégies allant au-
delà du bilan des actions conduites confirme, par ailleurs, la difficulté à disposer
d’une vision consolidée des actions engagées et à en apprécier la performance.
12
En LFI 2023, 1 545
M€ pour la recentralisation du RSA et 468
M€ pour les primes
de fin d’année.
COUR DES COMPTES
28
A -
Une dépense de
prime d’activité
soutenue
1 -
Une dépense tirée par le dynamisme du marché du travail
La prime d’activité est un complément de revenu mensuel versé aux
travailleurs majeurs ayant des revenus modestes. Son calcul tient compte de la
composition et des ressources du foyer. Elle est
composée d’un montant forfaitaire
(565,24
€ en 2023)
éventuellement majoré en fonction de la composition et de la
situation du foyer et d’un montant déterminé en fonction des revenus professionnels
du foyer. Pour
chaque travailleur au sein du foyer, il est possible d’obtenir une
bonification si ses revenus professionnels moyens sont compris entre 0,5 et
1,5 SMIC pour une personne célibataire. Le montant de celle-ci est progressif entre
0,5 et 1 SMIC. À la fin du troisième trimestre 2022, plus de 4,6 millions de foyers
sont bénéficiaires de la prime d'activité, tous régimes confondus.
La dépense annuelle de prime d’activité s’est établie
en 2023 à 10 691
M€
,
en hausse de 4 %
par rapport à l’exécution 202
2 et de 6 % par rapport aux crédits
ouverts en LFI.
La programmation initiale intégrait 661,8
M€
de revalorisation anticipée de
4 % au 1
er
juillet 2022 et 449 M
€ d’évolution
tendancielle.
Les crédits inscrits dans le PLF 2023 reposaient sur la prévision de dépenses
établie à partir de
la note de Cnaf d
’
octobre 2021
, du fait de l’absence de
prévision
plus récente
suite à des opérations de refonte du système d’information de la
Cnaf.
Néanmoins, la prévision de la Cnaf actualisée
d’
octobre 2022, a été intégrée à la loi
de finance par amendement en ajustant à la baisse (- 515
M€) la prévision de
dépense. Dans cette prévision étaient pris en compte une hausse du SMIC et des
ressources des ménages qui engendrent une diminution du montant versé au titre de
la prime
d’activité
(- 2,7 effet SMIC et 2,5 effets ressources) et une différence de
méthode dans le retraitement en encaissement et décaissement des données en
séparant dépenses hors revalorisation et revalorisation.
La prévision de dépense de la Cnaf la plus récente disponible, qui date
d’octobre 2023, présente des masses financières anticipées à 10 540 M€ en 2023,
expliquées par une croissance de l'emploi salarié supérieure ainsi que par un
phénomène de resserrement des salaires aux alentours du SMIC. Cette prévision
sous-estime donc de 52
M€ la dépense par rapport aux dépenses
constatées en 2023.
Ces différents exercices confirment que l
es prévisions de prime d’activité sont
particulièrement sensibles à l’inflation ainsi qu’à la situation du marché du
travail
mais également à la répartition de la rémunération des travailleurs autour du SMIC,
ce qui conduit à d’importantes fluctuations d’un exercice de prévision à l’autre.
L’écart à la LFI de 303
M€ (qui représente moins de 3
% des crédits initiaux)
a été financé par les crédits ouverts en loi de fin de gestion.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
29
2 -
Une budgétisation cohérente avec les dernières prévisions mais fragile
en période d’inflation
Le montant ouvert en LFI 2024
pour la prime d’activité
est de 10 660,2
M€
en AE/CP.
Cette budgétisation
s’appuie
sur la prévision de la Cnaf de juin 2023, ajustée
par un amendement du g
ouvernement au PLF 2024 de 200 M€
pour tenir compte
de la prévision actualisé d
’
octobre 2023.
En hausse de 2,62 % par rapport aux crédits ouverts en LFI 2023, ce montant
est néanmoins inferieur à
l’
exécution 2023. Or la tendance à la hausse observée lors
des exercices antérieurs, dans un contexte de revalorisations régulières dues à
l'inflation, interroge sur la solidité de la budgétisation pour 2024.
Si l’exercice de prévision reste largement dépendant de
s capacités de la Cnaf
et de son calendrier, depuis 2021 des actions ont été engagées pour améliorer le
pilotage de la
dépense de prime d’activité
, en particulier une transmission anticipée
des éléments techniques des prévisions par la Cnaf et la systématisation de temps
d’échanges entre administrations
(DGCS, DB, DG Trésor et Cnaf).
Les travaux en cours sur la solidarité à la source annoncent deux évolutions
qui doivent permettre de simplifier les démarches et sécuriser les montants versés
en limitant erreur, indus et récupérations. D’une part
,
l’utilisation généralisée du
montant net social
pour apprécier les ressources et en particulier les revenus
d’activité salariée
et,
d’autre part
, le pré-remplissage à partir de 2025 des
déclarations trimestrielles des ressources avec les informations issues du dispositif
de ressources mensuelles (DRM), lui-même alimenté par les données transmises
par les employeurs et les organismes verseurs de revenus de remplacement et de
prestations sociales. Des premiers tests dans plusieurs départements vont être menés
en 2024.
3 -
Des indicateurs de performance orientés à la hausse mais qui ne sont
pas utilisés pour le pilotage
Les indicateurs relatifs à la prime d’activité traduisent sa nature de dépense
sociale
d’activation
(incitative à l’accès, au retour ou au maintien dans l’emploi des
bénéficiaires). Auc
une modification n’a été apportée à la maquette des objectifs et
indicateurs relatifs à la prime d’activité en PLF 2023.
L’indicateur
taux
de sortie de la prime d’activité pour dépassement de
ressources
, avec une réalisation à 5,8 % en 2022 est en recul par rapport à 2020 et
2021 et en deçà de la cible fixée à 7 %
. Cela peut s’expliquer en partie par l
es
différentes revalorisations de la prime d’activité
qui ont de fait, repoussé le point de
sortie du dispositif. Un nouvel objectif de 7 % a été fixé pour 2023 pour tendre vers
7,8 % en 2026.
COUR DES COMPTES
30
Les sous-indicateurs de la
Part des foyers bénéficiaires de la prime d'activité
percevant un montant de prime bonifié
13
connaissent une évolution différenciée.
Le premier sous-indicateur qui mesure la part de foyers bénéficiaires dont au moins
l’un des membres ouvre droit à une bonification
est stable en 2022 par rapport à
2021 (taux à 92,3 %) comme la
part des femmes bénéficiaires de la prime d’activité
qui ouvrent droit à une bonification (77,5 %). En revanche la part des foyers
bénéficiaires de la prime d’activité dont les deux membres perçoivent un montant
de prime bonifiée est en net recul en 2022 (38,5 %) et en deçà de la cible 2022
(41 %). La hausse constatée en 2019 et 2020, conséquence de la revalorisation
exceptionnelle, qui avait favorisé les couples bi-actifs est donc stoppée en 2022.
Au sein de l’i
ndicateur
part des foyers bénéficiaires du RSA sans emploi qui
accèdent
à la prime d’activité et se
maintiennent
dans l’emploi
, le sous-indicateur
dont au moins l’un des membres reprend une activité et accède à la prime
d’activité
continue sa hausse comme en 2020 et en 2021. Le résultat obtenu en 2022
de 9,6
% est supérieur à la cible 2022 (de 9 %) et dépasse même l’objectif de 2023
fixé à 9,5 %. Augmente également la
part des foyers bénéficiaires du RSA sans
emploi dont au moins l’un des membres reprenant une activité est une
femme
(31,6 % pour une cible à 31 %). La part des familles monoparentales,
allocataires du RSA sans emploi, qui reprennent une activité et accèdent à la prime
d’activité
en 2022 (6,1 %) est certes supérieure à la cible (6 %) mais demeure encore
loin de la cible du PAP 2023 (7 %). Enfin
le taux de maintien dans l’emploi
atteint
81,5 % pour 2022, en recul par rapport aux deux années précédentes, avec un écart
de 3,5 points par rapport à la cible de 85 %.
B -
L
a hausse de la dépense d’
aides exceptionnelles de fin
d’année
L
es aides exceptionnelles de fin d’année (
dites « prime de Noël ») versées
aux bénéficiaires du RSA, de l’alloca
tion de solidarité spécifique (ASS), de
l’allocation équivalent retraite et de l’allocation de solidarité sont financées par le
budget de l’État sur le programme 304.
En 2023, les crédits exécutés (535,9
M€) ont été
nettement supérieurs au
montant ouvert en LFI (467,8
M€
). Comparé à la dépense exécutée en 2022 qui
était de 478,5
M€ (hors apurement de la dette de l’
État vis à vis de la Sécurité
sociale de 170
M€ réalisé
e en 2022) cela représente une hausse annuelle de 12 %.
Cette hausse s’explique par
la revalorisation de 35% du montant de la prime pour
les familles monoparentales, introduit par amendement par le gouvernement en loi
de finances de fin de gestion 2023.
13
La bonification est ouverte, pour une personne seule, lorsque le revenu d’activité mensuel dépasse
0,5 SMIC. Ainsi, les personnes bénéficiant de bonification occupent une activité relativement stable
et rémunératrice, témoignant d’une
plus grande autonomie financière que les bénéficiaires de la
prime d’activité non bonifiée
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
La « prime de Noël » a été versée à 2,17 millions de bénéficiaires. Pour les
allocata
ires de Pôle emploi (bénéficiaires de l’ASS, de l’AER ou de la PFRA), le
montant de l'aide est égal à 152,45 €.
Pour les foyers bénéficiaires du RSA, ce montant est majoré de 50 % lorsque
le foyer se compose de deux personnes et de 30 % pour chaque personne
supplémentaire présente au foyer
14
. La majoration à laquelle ouvre droit chacun des
enfants ou chacune des personnes à charge est portée à 40 % à partir du troisième
enfant ou de la troisième personne.
La revalorisation de 35 % du montant pour les familles monoparentales
introduite en loi de fin de gestion est
progressive en fonction du nombre d’enfants
à charge de la personne isolée, y compris pour les publics relevant de Pôle emploi.
Le montant de crédits prévus dans le projet de loi de finances 2024 est de
448,1
M€
, en baisse de 4,39 % par rapport à la LFI 2023.
Il s’appuie sur une
hypothèse de diminution du nombre des allocataires du RSA ainsi que sur une
stabilité du nombre des demandeurs d’emploi et des bénéficiaires de l’ASS.
C -
La recentralisation du RSA, une nouvelle mesure de
périmètre
La recentralisation du RSA en Guyane et à Mayotte intervenue au 1
er
janvier
2019 a été étendue à La Réunion au 1
er
janvier 2020. Les caisses d’allocation
s
familiales de La Réunion et de Guyane et la caisse de sécurité sociale de Mayotte
attribuent, servent et contrôlent le RSA et assurent l’orientation des bénéficiaires,
pour le compte de l’État qui
en assure le financement.
La dépense de RSA outre-
mer s’est élevée à
849,18
M€ en 202
3, en baisse de
10
M€
par rapport à
l’
exécution 2022 mais supérieure de presque 5 % à la dépense
programmée en LFI (809,46
M€)
.
La LFI 2022 permettait par ailleurs à des départements volontaires en
métropole
d’expérimenter pendant cinq ans la recentralisation du
financement et de
la gestion du RSA
15
.
Dans ce cadre, l
’État assure
le financement de l’allocation ainsi
que l’instruction, l’attribution et le service de cette prestation
étant confiés aux CAF
et caisses de la MSA par délégation. Conformément au principe de neutralité
budgétaire des transferts de compétences, la loi organise la reprise d’une partie des
ressources perçues par les départements pour l’exercice de cette compétence.
Les
départements concernés
conservent les compétences liées à l’orientation et à
l’insertion, l’
expérimentation visant à dynamiser les
politiques d’insertion
des
collectivités en renforçant les moyens qu’elles y consacrent
.
14
À condition que ces personnes soient le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité
ou le concubin de l'intéressé ou soient à sa charge.
15
Ce choix a été critiqué par la Cour dans son rapport « Le revenu de solidarité active », publié en
janvier 2022, au motif que «
la recentralisation « à la carte » du finan
cement de l’allocation à la
charge de l’État ne constitue pas une réponse globale et soutenable à une difficulté qui concerne
tous les départements, alors qu’elle affaiblit par ailleurs l’identité « décideur = financeur », au
cœur de la décentralisation du
RMI
».
COUR DES COMPTES
32
En LFI pour 2023 ont ainsi été inscrits 552,5
M€ pour le département de
Seine-Saint-Denis, qui a été le premier département de métropole à expérimenter
cette recentralisation, 143,5
M€
pour les Pyrénées-Orientales, entrées dans le
dispositif par la loi de finances rectificatives
d’
août 2022, et 39,9
M€ pour l’Ariège
suite à un amendement du gouvernement lors de la discussion de la loi de finances
pour 2023.
La dépense exécutée pour le RSA en métropole (739,32
M€)
est également
supérieure aux crédits ouverts en LFI (736,026
M€).
Tableau n° 8 :
les dépenses par département au titre du RSA recentralisé
(en €)
LFI 2023
Exécution 2023
Guyane
158 115 136
167 547 616
Mayotte
15 609 123
12 274 886
La Réunion
635 736 913
669 363 589
Seine Saint Denis
552 551 496
549 102 237
Pyrénées-Orientales
143 565 092
151 502 457
Ariège
39 910 000
38 723 974
TOTAL
1 545 487 760
1 588 514 759
Sous total outre-mer
809 461 172
849 186 091
Sous-total métropole
736 026 588
739 328 668
Source : DGCS
Afin de financer cette augmentation des dépenses par rapport à la LFI 2023,
43 M€ ont été ouverts en loi de fin de gestion 2023, dont 39,7 M€ au titre du RSA
recentralisé en outre-
mer et 3,3 M€ au titre du RSA recentralisé
métropole.
En 2024, la prévision de dépenses pour le financement du RSA est de
1 558,8
M€, dont 2,6 M€ de frais de gestion. Cette estimation repose sur la
prévision issue de la note CNAF de juin 2023 et qui prévoit une stabilité des
dépenses par rapport à 2023 résultant à la fois de l’amélioration de la situation du
marché de l’emploi et de la hausse des barèmes, en lien avec l’inflation.
Néanmoins,
cet exercice est réalisé pour l’ensemble de la France, sans distinction des
départements recentralisés. Il n’est donc pas possible de fournir des informations
sur le champ uniquement du RSA recentralisé dans les départements de Mayotte,
Guyane, La Réunion, Seine-Saint-Denis, Pyrénées-Orientales et Ariège. Cela
représente une fragilité pour les prévisions des exercices à venir.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
En termes de pilotage, la direction du budget insiste
sur l’importance
du suivi
du renforcement des moyens alloués par les départements à l’insertion des
bénéficiaires du RSA sur leur territoire. D
es conventions d’insertion ont été signées
entre l’
État et les départements concernés et prévoient une méthodologie
d’évaluation
d
e l’expérimentation à travers la mise en place d’indicateurs et
d’instances de suivi dédiées.
I
l est prévu de réaliser une étude d’impact de toute
modification législative ou réglementaire qui affecterait significativement ou
durablement l’un des paramètres financiers de l’expérimentation.
Comme relevé par la Cour dès 2021, il apparaît souhaitable de traduire
l’importance budgétaire des dépenses de RSA
dans la maquette de performance de
la mission afin
d’évaluer les
effets
de l’expérimentation
de sa recentralisation, en
mettant, par exemple,
en regard l’évolution des dépenses d’insertion et des dépenses
de prestation comme le suggère la DGCS.
D -
La protection juridique des majeurs, une dépense
dynamique
1 -
Un niveau de dépenses proche de
l’autorisation
initiale
L
’action 16 relative à la
protection juridique des majeurs (PJM) constitue la
deuxième action du programme en termes de dépenses, qui se sont élevées à
829
M€ en 202
3, en progression annuelle de 9 %
(par rapport à l’
exécuté 2022), et
supérieure au montant inscrit en la LFI (825,61
M€).
Outre l’augmentation tendancielle du nombre de mesures prises en charge par
les acteurs professionnels de la protection juridique des majeurs, cette progression
intègre
22,65 M€
de crédits supplémentaires ouverts pa
r voie d’amendement pour
le financement de mesures salariales pour les
services tutélaires
(transposition de
l’augmentation du point de la fonction publique, mise en œuvre de la prime Ségur)
;
1,1 M€
de crédits
ouverts également par voie d’amendement pour le financement
de ces mêmes mesures salariales
pour l’information et le soutien des tuteurs
familiaux
(ISTF), et
9,8 M€ de reports 2022 prévus pour financer la revalorisation
de 3 % au 1
er
juillet 2022 correspon
dant à la revalorisation du point d’indice pour
les
services mandataires
.
La prévision de dépense relative à la protection juridique des majeurs
s’appuie sur le nombre de mesures gérées par les mandataires judiciaires à la
protection des majeurs (services mandataires ou mandataires individuels), qui
évolue selon un effet volume tel que constaté en moyenne au cours des exercices
antérieurs, et un effet prix évoluant selon les hypothèses macro-économiques.
Le taux d’exécution de l’action 16 est très légèreme
nt supérieur à la LFI aussi
bien en AE (100,40 %) qu’en CP (100,47 %)
, correspondant à une sur exécution de
la ligne des
services tutélaires
à hauteur de 4,6 M€ en AE et de 5,2 M€ en CP.
En ce qui concerne les crédits correspondant aux
mandataires individuels
, le
taux d’exécution est de 99 % en AE et CP
, en légère progression par rapport à
l’exercice 2022 (97 %).
Enfin, les crédits finançant
l’information et le soutien des tuteurs familiaux
(ISTF) ont connu un
taux d’exécution de 94 % en AE et de 95 % en CP.
COUR DES COMPTES
34
Sur les cinq
dernières années, le nombre de mesures, qu’elles soient prises en
charge par les services ou par les mandataires individuels ne cesse de progresser.
Cela représente une progression + 3,45 % sur la période de comparaison pour les
services et + 21,87 % pour les mandataires individuels.
Fin 2022, selon les statistiques fournies par le ministère de la justice,
713 500 majeurs
étaient
soit
sous
tutelles
soit
sous
curatelle
contre
680 000 personnes au 31 décembre 2021. Plusieurs facteurs expliquent la
progression du nombre de mesures financées :
-
le vieillissement de la population ;
-
un recul du nombre de mesures confiées à la famille (en 2022, 26,71 % de
mesures confiées à la famille contre 29,94 % en 2020) ;
-
une augmentation des mesures en cours de réalisation (106 244 mesures
renouvelées en 2022 contre 103 503 mesures en 2018).
2 -
Des chantiers de modernisation
au service du pilotage d’une dépense
orientée à la hausse en 2024
En 2024, l
’action 16 voit
sa budgétisation progresser de 56,7 M€ par rapport
à la LFI 2023, ce qui représente une augmentation générale de 7,59 % sur la période
de comparaison. Cette progression prend en compte l’augmentation des coûts sur
la base d’un indice composé
16
pour les services juridiques de protection des
majeurs, et
l’intégration
le
financement d’une revalorisation salariale de 3 %
(correspondant à la retranscription de l’augmentation du point d’indice de 3,5 %
intervenue au 1
er
juillet 2022 dans la fonction publique) applicable aux structures
relevant de la branche action sanitaire et sociale.
La protection juridique des majeurs
fait l’objet de plusieurs chantiers de
modernisation visant à améliorer son pilotage. Ils concernent notamment l’analyse
des coûts des mesures
afin d’objectiver les écarts entre les différentes catégories de
mandataires
(services
mandataires,
mandataires
individuels
et
préposés
d’établissements)
. Le programme de transformation numérique
Mandoline
vise à
dématérialiser et à moderniser les procédures administratives et financières aux
niveaux national et local.
Il s’agit
notamment de mettre en place un registre des
mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Les développements ont débuté
en 2017 pour un déploiement en 2024. Il devrait contenir :
-
une liste nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs
habilités et des délégués aux prestations familiales habilités (« liste blanche »)
pour
garantir l’authentification du mandataire en fonction de son périmètre
d’habil
itation et de sécuriser les accès au programme
Mandoline
;
-
la liste des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et des délégués aux
prestations familiales radiés et suspendus au niveau national (« liste grise ») qui
permettra de sécuriser la délivrance des habilitations de mandataires.
16
Effet glissement vieillesse technicité (GVT) sur 82 % de la budgétisation N-
1 et taux d’inflation
sur 18 % de la budgétisation N-1.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
Il est par ailleurs prévu dans le programme
Mandoline
la mise à disposition
d’un outil de pilotage
centralisant et fiabilisant les données pour les mettre à
disposition des équipes métier cohésion sociale (DR/DD/DGCS) et des magistrats
sous forme d’indicateurs et de tableaux de bord
.
E -
Une année de transition entre la stratégie interministérielle
de prévention et de lutte contre la pauvreté et le Pacte des
solidarités
1 -
Une année de transition
L’an
née 2023 a été une année de transition entre la fin de la stratégie nationale
de prévention et de lutte contre la pauvreté et le nouveau Pacte des solidarités qui a
été présenté tardivement, à
l’automne 2023
, pour
une mise en œuvre à compter de
2024.
Ainsi les crédits alloués à la stratégie nationale de prévention et de lutte contre
la pauvreté par la LFI 2023 sur l
’action 19 du
programme 304 sont en recul de 22 %
(257
M€
contre 327
M€
en LFI 2022). En exécution, la dépense (235,38
M€) a
reculé de 17 % en comparaison avec 2022.
Cette année de transition a amené à une programmation sensiblement
inférieure aux années précédentes et a
fait de l’action 19
, une
variable d’ajustement
dans
l’équilibre général du programme 304.
Cette
baisse
des
crédits
porte
majoritairement
sur
les
dépenses
contractualisées (- 40 % entre 2022 et 2023). Suite à la crise sanitaire de 2020, il
avait été accordé la possibilité aux services de l’
État de décaler de six mois
l’exécution des conventions avec les
départements
. Ce glissement s’est répercuté
d’année en année, conduisant, en 2022, à ce que les
deux tiers des
contractualisations s’établissent sur une période de juillet 2022 à juin 2023. Dans l
a
perspective du nouveau
Pacte des solidarités, l’ensemble des conventio
ns a été
prolongé
jusqu’au 31 décembre 2023. Ainsi, en 2023, les crédits ont été versés pour
une période d’un an pour un tiers des départements et pour
six mois pour les deux
autres tiers.
En outre, deux transferts sortants
affectent l’action
19 :
-
un
transfert de 14,3 M€ vers le
programme 230 afin de financer le dispositif
Petits-déjeuners à
l’
École
;
-
un transfert
de 0,18 M€ vers le
programme 124 afin de financer une étude de la
Drees sur le non recours au RSA et à la prime d’activité
.
2 -
Une nouvelle action n° 23 et l
a préparation d’une nouvelle séquence de
contractualisation en 2024
Le Pacte des solidarités pour la période 2024-2027 se décline en
quatre axes :
-
p
révenir la pauvreté et lutter contre les inégalités dès l’enfance
;
-
amplifier
la politique d’accès au travail pour tous ;
COUR DES COMPTES
36
-
lutter contre la bascule dans la très grande pauvreté ;
-
l
’organisation solidaire de la transition écologique.
À
l’instar de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté,
le Pacte des Solidarités est piloté par la délégation interministérielle à la prévention
et à la lutte contre la pauvreté. Le Pacte prévoit une nouvelle contractualisation avec
les départements et les métropoles. Les mesures du Pacte sont réparties entre
plusieurs programmes budgétaires de l’État et les moyens de la
Sécurité sociale.
Les financements du programme 304 sont portés par une nouvelle action 23
intitulée
Pacte des solidarités
qui financera en 2024 les mesures suivantes pour un
total de 190
M€
:
-
l
a contractualisation avec les départements (90 M€) et les métropoles (12,5
M€)
;
-
le plan 100 % accès aux droits (
territoires zéro non recours
) et domiciliation (16
M€) ;
-
un plan pour la santé nutritionnelle des enfants et des jeunes : petits déjeuners à
l’école (17 M€) et tarification sociale des cantines (36,5 M€) ;
-
l
a création d’un
pass’ colo
pour l’accès aux séjours aux enfants des classes
populaires et moyennes
âgés de 11 ans (10 M€) ;
-
l
e fonds d’innovation pour la petite enfance (5
M€) ;
-
u
n plan d’action adapté aux spécificités
outre-m
er (3 M€) ;
-
l
a création d’un Institut national du travail social et la valorisation des démarches
innovantes en travail social (0,7 M€)
.
À
ces mesures, s’ajoutent deux autres qui s’imputeront sur deux autres
actions
du programme 304 :
-
l
a lutte contre la précarité menstruelle (action 13) : 5,4 M€ ;
-
l
e programme « Mieux manger pour tous » (action 14) : 70 M€.
Avec l’
émiettement des mesures reparties entre plusieurs financeurs, la
logique de contractualisation avec les collectivités territoriales, et sans une
évolution de la maquette de performance
17
il sera difficile d’apprécier la portée de
ce pacte à travers le seul budget de l’État.
F -
Les actions en faveur de l’enfance et des familles
vulnérables, des dé
penses qui s’accroissent
L’action 17 du programme 304
protection et accompagnement des enfants,
des jeunes et des familles vulnérables
porte les concours financiers de l’État à la
protec
tion de l’enfance, politique en partie décentralisée
18
.
17
Seul l’indicateurs de performance
28 1.1
–
Nombre d’élèves bénéficiant de repas à la cantine à un
tarif inférieur ou égal à 1€ correspond à
une mesure financée dans ce pacte.
18
«
La protection de l’enfance, une politique inadaptée au temps de l’enfant.
» Rapport public
thématique de la Cour des comptes (novembre 2020).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
Les crédits ouverts en LFI 2023 s
’élèvent
à 331
M€ (AE/CP)
, ce qui
représente une augmentation de 33 % par rapport à la LFI 2022 prenant en compte
notamment :
-
des enveloppes compensatoires versées aux départements suite à la loi du
7 février 2022, dite
loi Taquet
, qui ouvre le droit aux jeunes majeurs de moins de
21 ans confiés à l’ASE avant leur majorité de
bénéficier d
’un
accompagnement
jusqu’à leurs 21
ans (
50 M€
) ;
-
l
’extension de la
prime Ségur
aux personnels soignants de la PMI (20
M€
) ;
-
la soulte dite
Castex (
14 M€)
pour les revalorisations salariales à la charge des
départements.
Les dépenses
sur l’action 17
se sont élevées à 306
M€ en AE et 323
M€ en CP
en 2023, soit un taux d’exécution
respectivement
sur l’action 17
de 92,43 % en AE
et de 97,48 % en CP.
Cette sous
consommation s’explique
principalement par une consommation de
crédits pour le financement de la prise en charge des mineurs non accompagnés
(MNA) inférieure à celle budgétée.
1 -
L’accueil des
mineurs non accompagnés, une dépense à nouveau
dynamique
Graphique n° 5 :
les dépenses
MNA (M€)
- écarts exécution / LFI
Source : Cour des comptes
Le financement du dispositif d’accueil des
mineurs non accompagnés (MNA)
par
le budget de l’État intervient en complément de l’action des département
s au
titre de l’aide sociale à l’enfance.
Le programme 304 porte deux contributions de
l
’
État :
-
une contribution à la mise à l
’
abri et à l
’
évaluation des personnes se présentant
comme mineurs non accompagnés, sur la base d
’
un barème défini par voie
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exe
LFI
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
DÉPENSES MNA - ÉCARTS D'EXÉCUTION À LA LFI
(M€)
COUR DES COMPTES
38
réglementaire qui prévoit une compensation forfaitaire pour chaque évaluation
réalisée et pour les coûts liés à la mise à l
’
abri ;
-
une contribution exceptionnelle à la prise en charge par l
’
aide sociale à l
’
enfance
des jeunes reconnus comme MNA.
Pour 2023, ont été ouverts 89,84
M€
de crédits ainsi répartis : 53,60 M
€ pour
l
a contribution à la mise à l’abri et à l’évaluation
et 36,24
M€ pour le financement
de la contribution exceptionnelle. Mais cette action est par nature affectée par la
forte variabilité des arrivées de mineurs sur le territoire, ce qui complexifie sa
budgétisation. En effet après une importante sous-exécution constatée au cours des
trois derniers exercices au regard de la baisse
significative des flux d’arrivée depuis
2019 accentuée par la crise sanitaire, la tendance repart à la hausse.
Les données reposent sur les déclarations des départements auprès de
l’
agence des services et des paiements (ASP) dans le cadre des demandes de
versement de la participation forfaitaire. Les collectivités
disposent d’un an à
compter du trimestre échu pour faire valoir leur demande. L’impact budgétaire du
ralentissement des arrivées de MNA se traduit donc de manière différée.
En 2023, les dépenses se sont établies à 73,56
M€ en AE et
79 ,56
M€ en
CP, en hausse annuelle de 86 % en AE et de 138 % en CP.
La consommation de crédits a été inférieure à celle budgétée malgré un effet
de transfert.
Au cours de l’exercice 2023, l’ASP a remboursé les départements pour
un montant total de 58,2 M€ contre 42,1 M€ au cours de l’année 2022. C’est le
montant le plus élevé versé au cours de ces cinq dernières années.
L’augmentation
marquée au cours de l’année 2023 a
en effet conduit à effectuer un versement
complémentaire de 6 M€ afin de reconstituer la trésorerie de l’ASP.
Au titre de la
contribution exceptionnelle la réalisation est
de 17,6 M€
.
L’exercice 2023 confirme
une nouvelle fois la difficulté des prévisions au
regard de la forte variabilité des arrivées et donc la difficile budgétisation du
dispositif.
Le montant inscrit en
LFI 2024 s’élève à 100 M€ dont 32,3 M€ ouverts par
voie d’amendement afin de prendre en compte le dynamisme constaté depuis l’été
2023 et améliorer la
prise en charge par l’
État des coûts induits par la prise en charge
des MNA par les départements.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
À
la fin de l’année 2023 ont également été publiés deux textes qui auront un
impact sur les dispositifs et potentiellement sur les contributions
de l’
État à compter
de 2024
. D’une part
, le décret du 22 décembre 2023 module le montant de
l’évaluation de minorité en fonction de la conclusion ou non de la convention entre
le conseil départemental et la préfecture
19
. D’autre part
, le décret du 26 décembre
2023
20
qui ajoute deux critères supplémentaires aux modalités de répartition des
mineurs : le nombre de jeunes majeurs de moins de 21 ans quelle que soit leur
nationalité, sans protection familiale et pris en charge par l’ASE au 31 décembre de
l’année précédente
, et le nombre de bénéficiaires du RSA.
2 -
Une année de transition pour la contractualisation avec les
départements en matière de stratégie nationale de prévention et protection
de l’enfance
L’année 2023 a vocation à constituer une année de transition,
entre la
S
tratégie nationale de protection de l’enfance pour la
période 2020-2022 et une
révision du dispositif en 2024.
Il s’agit alors de
prolonger les modalités de la
contractualisation départementale en prévention et protection de l’enfance
(CDPPE) des exercices précédents. Dans ce contexte, 140
M€ ont été ouverts en
LFI 2023, comme en 2022.
L’
exécution
s’est
élevée à 115
M€ en AE et CP, soit un taux d’
exécution de
82 %.
Les départements dont la contractualisation pluriannuelle se poursuivait se
sont vu attribuer les crédits en conséquence.
Par ailleurs, douze départements
se sont saisis de la possibilité d’obtenir
des
financements pour des projets expérimentaux ou répondant à une vulnérabilité
spécifique des territoires concernés pour un montant de 3,12
M€.
21
Néanmoins plusieurs projets programmés n
’ont pas pu
se réaliser faute
d’engagement de la part des
départements.
La DGCS
travaille à la réalisation d’un bilan de cette contractualisation. Pour
les volets qualitatifs un envoi de questionnaire a notamment été réalisé aux services
que sont les DR/DDEETS, ARS et aux départements et dont les dernières réponses
sont attendues pour le début
de l’année
2024. Mais l
e suivi et l’évaluation de ces
démarches contractuelles sont généralement pénalisés
par l’absence d’outil
s de
pilotage harmonisés
et par l’hétérogénéité des bilans transmis par les collectivités.
En LFI 2024, 140 M€ sont
ouverts dont
138,5 M€ destinés à la
contractualisation avec les départements et les ARS, contractualisation qui
19
P
révue au V de l’article R 221
-11 du c
ode de l’action sociale et des familles
.
20
Décret n°
2023-1240 du 22 décembre 2023 modifiant les modalités de mise à l'abri et d'évaluation
des personnes se déclarant mineures et privées de la protection de leur famille et les modalités de
versement de la contribution forfaitaire de l'État aux dépenses engagées par les départements pour
l'évaluation de ces personnes et décret n° 2023-1253 du 26 décembre 2023 relatif aux modalités de
répartition des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.
21
L’instruction interministérielle n°
DGS/SP1/DGCS/SD2B/2023/36 du 25 avril 2023 relative à la
contractualisation préfet/ARS/département en prévention et protection de l'enfance pour l'exercice
2023.
COUR DES COMPTES
40
s’inscrira dans un cadre renouvelé visant à améliorer la qualité de la prise en charge
des publics accueillis, à diversifier l’offre de prise en charge en renforçant les
interventions à domicile et le soutien aux tiers dignes de confiance.
3. Une augmentation de 4 % des crédits
de l’action 17 prévue en LFI
pour 2024
En synthèse, la LFI pour 2024 prévoit 344
M€ en AE/CP
dont les
principales sous-action sont la contractualisation avec les départements pour un
montant identique à 2023 (140
M€) et la prise en charge
MNA dont les crédits sont
augmentés de 12 %. Ce sont également les deux postes de dépense sur lesquels
reposent le
plus d’
incertitude quant à leur vitesse de montée en charge.
G -
L’aide alimentaire
, la dépense qui a le plus augmenté au
sein de la mission
L’aide
alimentaire consiste en la mise à disposition de produits aux personnes
les plus démunies gratuitement ou contre une participation symbolique, et vise à
faire face aux situations d’insécurité alimentaire, elles
-mêmes liées à des situations
de pauvreté ou d’exclusion sociale.
L
es dépenses d’aide alimentaire comprennent
plusieurs volets inscrits en LFI 2023 :
-
la contribution de la France au FSE+ (11,5
M€ AE/CP)
qui a succédé au Fonds
européen d
’
aide aux plus démunis (FEAD) en 2022 et qui finance à hauteur de
90 % (contre 85 % pour le FEAD) les marchés centralisés de denrées passés par
l
’
établissement FranceAgriMer (FAM)
22
pour des distributions aux réseaux
associatifs (pour un total de 647 M
€
sur la période 2022-2027 dont 582 M
€
de
crédits FSE+) ;
-
une subvention de 2,9
M€ au titre de la compensation des charges de service
public supportées par FAM
en tant qu’organisme intermédiaire
;
-
la prise en charge des dépenses inéligibles au remboursement par les crédits
européens, au titre des exercices précédents (10,6
M€)
;
-
l
’achat
de denrées pour les épiceries sociales, celles-ci ne pouvant pas bénéficier
des financements européens en raison du principe de gratuité de la distribution
prévu par ces derniers (9,13 en AE/CP) ;
-
l
’aid
e alimentaire nationale, qui recouvre les subventions à quatre grandes
têtes
de réseau
associatives nationales
23
(4,8
M€
en AE/CP) ;
22
Chaque campagne annuelle du FSE+ repose sur le versement à France AgriMer (FAM),
intervenant comme organisme intermédiaire avec les associations, d’une contribution nationale sur
le programme 304 à hauteur de 10 % du m
ontant total annuel des dépenses prévues. D’autre part, la
Commission rembourse à FAM 90 % du montant des dépenses réalisées, financées pour partie par
la trésorerie de l’organisme.
23
La Fédération française des banques alimentaires (FFBA), la Croix rouge française, les
Restaurants du c
œur et
le Secours populaire français.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
-
les crédits déconcentrés, à la disposition des services déconcentrés chargés de
l’appui à la gestion locale de l’aide
alimentaire (19,29
€ en AE/CP)
;
-
le Fonds
« mieux manger pour tous
» créé en LFI 2023 et doté de 60
M€ en
AE/CP, dont 40 M
€
pour le volet national et 20
M€ pour le volet local.
Le volet
national, ouvert aux associations
têtes de réseau
, vise l'achats de denrées afin
d'accroître l'offre alimentaire de qualité et favoriser l'accès à des denrées plus
saines, plus durables et privilégiant les approvisionnements locaux. Le volet
local, mis en
œuvre
par les services déconcentrés sur la base d'un appel à projets,
a vocation à favoriser le développement d'alliances locales de solidarité
alimentaire « producteurs-associations-collectivités » ou en améliorant la
couverture des zones blanches, actuellement peu couvertes en aide alimentaire.
Tableau n° 9 :
les dépenses d
’aide d’alimentaire en LFI /exécution
en €
LFI 2023
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
Aide alimentaire -crédits
nationaux
5 046 369
5 046 369
8 259 973
8 394 635
Aide alimentaire -
services déconcentrés
19 298 374
19 298 374
57 380 514
58 979 228
Épiceries sociales
9 136 607
9 136 607
9 485 000
9 485 000
SCSP pour FAM
2 900 000
2 900 000
3 136 341
3 136 341
Dépenses inéligibles
10 661 893
10 661 893
10 906 084
10 801 103
FdC FEAD
24 595
Subvention nationale
FEAD
4 365
- 1
Part technique FEAD
FdC FSE+
360 000
Subvention nationale
FSE+
10 539 384
10 539 384
10 444 608
10 444 608
Part technique FSE+
513 228
513 228
Programme Mieux
manger pour tous
60 000 000
60 000 000
60 252 941
58 691 404
Total action 14
118 095 855
118 095 855
160 254 422
159 892 320
Source : DGCS
1 -
Un niveau d’exécution
en hausse annuelle et une nouvelle fois
supérieure aux crédits initialement ouverts
Avec 118
M€
ouverts en LFI (AE/CP), les dépenses d’aide alimentaire se
sont finalement établies en 2023 à 159
M€ en AE et 109
M€ en CP, soit un
dépassement de 41,8
M€
de l’autorisation
initiale, et une hausse annuelle en
exécution de 39 % en AE et 46 % en CP.
Ce
taux d’exécution de 136
% par rapport à la
LFI s’explique
par la
mobilisation en fin de gestion des reliquats de crédits en provenance des autres
actions du programme 304 (notamment action 15 et action 17) à hauteur de 3 M€
en AE et en CP pour effectuer un versement complémentaire aux associations
têtes
de réseau
d’une part
, et la mobilisation de reports de 2022 (39
M€ de reports 2022
sur les crédits
de l’aid
e alimentaire des services déconcentrés),
d’autre part.
COUR DES COMPTES
42
Il a par ailleurs été effectué un rétablissement de crédits suite aux crédits
reversés par FranceAgriMer au titre de la campagne FEAD 2021 pour un montant
de 2,19
M€
. Cette somme a été reversée aux quatre associations habilitées en fin
d’exercice 2023
24
.
Le fonds « mieux manger pour tous », dans son volet national a permis de
financer 13 associations pour un montant total de 39,84 M€ en AE et CP.
Pour ce
qui est du volet local, ce sont 20,4
M€ en AE et
28,8
M€ en CP qui
ont été mobilisés
par les services déconcentrés de l’
État notamment des expérimentations locales qui
sont en cours (expérimentation
d’un
chèque alimentation durable, bus solidaire
notamment).
2.
Le pilotage des crédits d’aide alimentaire,
un enjeu important en 2024
Les crédits d’aide alimentaire inscrits en LFI 2024 sont de
144
M€
soit 26,4
M€ supplémentaires par rapport à la LFI 2023. Cette progression
prévoit
l’inscription de 10 M€ supplémentaires sur le
fonds
Mieux Manger pour tous
dans
le cadre du Pacte des solidarités,
2 M€ supplémentaires pour le financement des
épiceries sociales. Par ailleurs le report des
40 M€
issus des crédits ouverts par voie
d’amendement en
loi de fin de gestion 2023 a été demandé.
Les montants des
crédits nationaux
et des
crédits déconcentrés
destinés à
l’aide alimentaire s
ont similaires en LFI 2024 à celui constaté en LFI 2023
(24,9
M€
). Ces fonds doivent permettre le financement des structures,
l’achat de
denrées. Les 20
% de crédits utilisés par l’administration centrale financeront les
grandes associations
tête de réseau
.
En matière de crédits européens, l
’année 2024 verra se terminer la mise en
œuvre du FEAD au travers d’un dernier appel de fonds programmé en avril 2024.
Ce sera également l’année de montée en puissance du fonds FSE+
. Une nouvelle
stratégie de mobilisation des fonds européens va être cordonnée par le SGAE, qui
se
traduira par la mise en œuvre de plans d’action pour chacun des ministères en
charge de la gestion de fonds européens sur la base d’un diagnostic
de performance.
Les ministères concernés doivent pr
oduire leur plan d’action d’ici la fin du premier
trimestre 2024.
II -
Le programme n° 157
–
Handicap et dépendance
Le programme 157 porte les crédits de la politique en faveur des personnes
en situation de handicap et des personnes âgées en perte d’autonomie.
Les dépenses du programme connaissent une hausse ininterrompue depuis
plusieurs années. L’enveloppe du programme 157 s’élève ainsi à 1
4,08
Md€ en
24
Le Secours populaire français (797 106
€)
, les Restaurants du c
œur (780
000
€), la FFBA
(588 967
€), et la Croix
-Rouge (29 226
€)
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
AE/CP en LFI 2023
25
, en augmentation de 847
M€ par rapport à 202
2 (13,23
Md€).
La réserve de précaution est de 70,43
M€ en AE/CP, soit 0,5
% des crédits. Cette
progression structurelle se poursuivra en 2024 avec 15,38
Md€ programmés au
PLF, soit une augmentation de 9,2 % (+ 1,29
Md€)
par rapport à la LFI 2023.
Le programme est constitué de deux actions
26
dont la première regroupe la
quasi-totalité des crédits (99,7
%). L’action 1 porte en effet l’allocation aux adultes
handicapés (AAH), qui représente elle-même 89 % des crédits disponibles du
programme et constitue le principal point d’attention.
Sera ensuite prés
entée la hausse des moyens alloués à l’emploi accompagné,
notamment grâce au maintien des crédits post-plan de relance, ainsi qu
’à
«
l’aide
au poste
» versée par l’État aux établissements et services d’aide par le travail
(ESAT) au titre de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH).
A -
Une augmentation structurelle des dépenses d’AAH
1 -
Des dépenses dynamiques du fait notamment de l’augmentation du
nombre de bénéficiaires et des revalorisations et mesures récentes
L’allocation aux adultes hand
icapés (AAH) est une aide financière visant à
assurer un minimum de ressources aux personnes reconnues handicapées par la
commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) des
maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Afin de bénéficier de l’AAH
27
, la personne handicapée doit être atteinte :
-
soit d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 80
% (AAH-1)
28
;
-
soit d’un taux d’incapacité compris entre 50
% et 79 % et présenter une restriction
substantielle et durable pour
l’accès à l’emploi (AAH
-2).
Le nombre de bénéficiaires a fortement augmenté, passant de 0,99 million en
2012 à 1,28 million en 2023
. Alors que le nombre de bénéficiaires de l’AAH
-1 est
relativement stable (passant de 642 300 en 2018 à 624 300 en 2022), celui de
l’AAH
-2 connaît une progression forte (551 700 bénéficiaires en 2018 pour
atteindre 651 000 en 2022).
Dès lors, et même si le rythme ralentit, la progression de la dépense consacrée
à l’AAH a été forte
,
passant d’une enveloppe en LFI 201
2 de 7,51
Md€
à 12,53
Md€
en LFI 2023, soit une hausse de 70 % sur la période et de 25 % entre 2017 et 2023.
25
À
noter l’augmentation de 3
M€ des crédits du programme 157 entre le PLF 2023 et la LFI 2023
du fait de l’adoption de l’amendement parlementaire n°
133 au titre de l’attractivité de la branche
de l’action sanitaire et sociale (prise en compte de l’extension
du Ségur et de la transposition de
l’augmentation du point d’indice dans la fonction publique).
26
Action 12
Allocation et aides en faveur des personnes handicapées
et Action 13
Pilotage du
programme et animation des politiques inclusives
.
27
Il est rappelé
que l’AAH est cumulable avec d’autres ressources et prend alors un caractère
différentiel dans ses modalités de calcul.
28
Seules les personnes justifiant d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 80
% (AAH-1)
peuvent cumuler cette allocation avec une pension de retraite.
COUR DES COMPTES
44
Plusieurs raisons peuvent expliquer cette augmentation structurelle : la forte
visibilité de cette prestation et des réformes favorables aux bénéficiaires, le faible
taux de sortie du dispositif ainsi que l’extension du champ et de la reconnaissance
du handicap ces dernières années.
Le Président de la République a par ailleurs souhaité faire de l’amélioration
et de l’accompagnement des personnes en situation de h
andicap un axe fort des
deux quinquennats
29
, qui s’est traduit notamment par une revalorisation du montant
à taux plein de l’AAH en deux temps
: de 820
€, son montant maximum a été porté
à 860
€ au 1
er
novembre 2018, puis à 900
€ à compter du 1
er
novembre 2019.
De plus, c
ompte tenu de son indexation sur l’évolution des prix
30
, le décret
n° 2023-328 du 19 avril 2023 a revalorisé la prestation de 5,6 % par rapport au
montant en vigueur au 1
er
avril 2022. Cette revalorisation porte le montant
forfaitaire de l’AA
H à 971,3
€ par mois, soit une augmentation de
52
€.
Par ailleurs
, l’article 10 de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence
pour la protection du pouvoir d’achat
31
a mis
en œuvre une réforme attendue de
l’AAH, à savoir sa déconjugalisation
à compter du 1
er
octobre 2023. La disposition
consiste à ne plus tenir compte dans le calcul de l’allocation des revenus du conjoint
du bénéficiaire de l’AAH.
Le calcul de l’AAH reste toutefois conjugalisé pour les
bénéficiaires de la prestation qui seraient perdants à la déconjugalisation. Le coût
de cette mesure est estimé à 500
M€
en année pleine
32
et permet à 120 000 ménages
de voir leur allocation revalorisée de 320
€ par mois en moyenne, dont
80
000 nouveaux bénéficiaires de l’AAH.
Enfin, depuis le 1
er
janvier 2023
33
, les bénéficiaires de l’AAH peuvent
travailler simultanément
et à temps partiels en établissements ou services d’aide par
le travail (ESAT) et en milieu ordinaire de travail, sans perdre le bénéfice de l’AAH,
ce qui n’était pas possible antérieurement. Le calcul de l’AAH a été adapté à ces
situations, afin que les travailleurs en ESAT qui le souhaiteraient soient encouragés
à évoluer vers une activité en milieu ordinaire ou une activité mixte. Ainsi, pour
une même quotité de travail, les ressources globales (rémunération et AAH) de la
personne sont plus élevées que celles qu’elle percevrait si elle ne travaillait qu’en
29
5
ème
conférence nationale du handicap (CHN)
Tous concernés, tous mobilisés
le 11 février 2020 ;
5
ème
comité interministériel du handicap (CIH) le 5 juillet 2021 ; 6
ème
conférence nationale du
handicap (CNH) le 26 avril 2023.
30
Le mon
tant de l’AAH est revalorisé au 1
er
avril de chaque année en application de l’article L.
161-
25 du code de la sécurité sociale.
31
Loi n° 2022-
1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir
d’achat. Le décret n°
2023-360 du 11 mai 2023 supprime à compter du 1
er
octobre 2023 les
dispositions relatives aux majorations du plafond des ressources et à l’abattement forfaitaire sur les
revenus du conjoint.
32
Note DANSE 2023-086 du 30 octobre 2023,
Prévisions des dépenses d’AAH à l’hor
izon 2027
.
Le montant pris en compte dans la budgétisation de l’AAH en 2023 s’agissant de la
déconjugalisation était de 93
M€ et 560
M€ en année pleine. Suite à un affinement du coût de la
mesure au deuxième semestre 2023, la déconjugalisation est désormais évaluée à 83
M€ en 2023 et
500
M€ en année pleine.
33
Article 136 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la
décentralisation, la déconcentration.
Un décret relatif à la restriction substantielle et durable d’accès
à l’emploi (RSDAE) est en cours de finalisation pour une mise en œuvre complète de cette mesure.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
ESAT (rémunération versée en ESAT et AAH). Le coût de cette mesure est estimé
à 9
M€.
2 -
Des mesures d’économie
s insuffisantes pour comp
enser l’effort
budgétaire
L’État a pris ces dernières années des initiatives afin de tenter de maîtriser
l’évolution des dépenses. Le pilotage de l’AAH, lancé par la DGCS en 2010, a
abouti à la constitution d’un réseau de référents AAH et à des rencontres
annuelles
de nombreux acteurs publics concernés par cette prestation (DGEFP, CNAF,
CCMSA, CNSA notamment). Un guide pratique sur l’AAH a par ailleurs été
diffusé en 2017 à l’ensemble des acteurs impliqués afin d’harmoniser les pratiques
:
il vise notamment
à faciliter l’appréciation de la
restriction substantielle et durable
d’accès à l’emploi
(RSDAE), par des rappels juridiques, des éléments de méthode
et des exemples de cas fréquemment rencontrés. Enfin, dans le but d’améliorer et
d’harmoniser les process
us de décision des MDPH, un projet de système
d’information commun des MDPH piloté par la CNSA a été engagé en 2015 qui a
abouti en 2022 au déploiement d’un SI
-harmonisé dans les MDPH.
Par ailleurs, des mesures d’économie ont récemment été mises en place
pour
limiter la progression de la dépense, notamment la fusion des compléments d’AAH.
Les deux dispositifs de soutien complémentaire à l’AAH, à savoir le complément
de ressources (CR) et la majoration pour la vie autonome (MVA), caractérisés par
des condit
ions d’attribution et des montants distincts, ont été fusionnés depuis le 1
er
décembre 2019 pour les nouveaux bénéficiaires. Les dépenses relatives au
complément de ressources s’
élèveraient à 119
M€ en 2023, en diminution de 24
M€
par rapport à 2019 et devraient baisser à 105
M€ en 2027. Le complément de
ressources devrait disparaître pour l’ensemble des bénéficiaires dix ans après la
fusion de 2019.
Ces mesures n’ont pas encore permis une maîtrise satisfaisante du dispositif.
La croissance de la dépense d’
AAH au cours des dix dernières années est avant tout
tirée par celle de l’AAH
-
2. Cette dernière est une source d’incertitude dans la
mesure où le nombre d’allocataires et la dépense associée aux prestations
augmentent chaque année dans des proportions bien supérieures à la seule tendance
démographique.
Ainsi, la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la Sécurité
sociale pour 2023 vise notamment à poursuivre cette dynamique en confortant le
rôle de la CNSA pour poser les bases de la création
d’un système d’information
unique dont la première brique qui couvrira la fonction d’évaluation des situations
devrait être disponible en 2024.
En effet, les modalités d’attribution de l’AAH
posent des problèmes d’équité territoriale et d’égal accès aux droits, l’une des
difficultés résidant dans l’appréciation différenciée de la notion de restriction
substantielle et durable d’accès à l’emploi (RSDAE) dans les décisions des
CDAPH. Cette situation appelle notamment une réflexion sur la place des différents
acteurs dans le dispositif
: l’attribution de la prestation est décidée par les CDAPH
qui suivent, en pratique, les avis des MDPH. L’État paie la prestation mais ne décide
ni ne contrôle son attribution dans les faits. Ce nouvel outil, qui intégrera le guide
national d’évaluation des besoins de compensation des personnes handicapées
(GEVA), aura ainsi pour objectif de contribuer à l’
harmonisation des pratiques en
COUR DES COMPTES
46
matière d’évaluation, à l’équité de traitement et permettra à la fois un meilleur
pilotage de l
’activité des MDPH et une connaissance plus précise des publics.
Par ailleurs
, dans son rapport relatif à l’AAH publié le 25 novembre 2019
34
,
la Cour a formulé neuf recommandations visant à améliorer le pilotage de ce
dispositif et son fonctionnement. La recommandation n° 7 «
mettre en place des
mécanismes de contrôle de l’attribution à bon droit, en systématisant le contrôle
interne au sein des MDPH et en créant une mission nationale de contrôle,
compétente sur le plan médical
» a trouvé en partie une suite dans le projet, toutefois
reporté, de création d’une mission nationale de contrôle et d’audit ainsi que, à la
faveur de la conférence nationale du handicap réunie le 11 février 2020, dans la
proposition de généraliser le contrôle interne dans les MDPH. La
création d’une
mission d’accompagnement et de conseil de la CNSA avait été prévue dans le cadre
de la LFSS 2022, mais a été censurée par le Conseil constitutionnel car la
disposition n’avait pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses ou les
recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur
financement. Néanmoins, afin de créer un réseau de contrôle interne, un groupe de
travail national regroupant 17 MDPH a été mis en place en juin 2023 et s’est réuni
à deux reprises en 2023. Le travail devrait se poursuivre en 2024 avec pour objectif
la co-
construction d’un cadre de référence du dispositif de contrôle interne des
MDPH et une cartographie des risques.
En parallèle
, une mission nationale d’audit est en phase de préfig
uration et
devrait progressivement monter en charge à compter de 2024
35
, il est ainsi prévu
une phase de préfiguration de janvier à juillet 2024 permettant l’
élaboration
d’un
référentiel d’audit avant sa finalisation d’ici la fin de l’année et l’engagement d’une
première campagne d’audit à compter de janvier 2025.
3 -
Une budgétisation des dépenses d’AAH conforme aux dernières
prévisions de la CNAF
Des travaux menés avec la C
NAF qui nécessiteront d’être poursuivis à moyen
terme
Suite aux recommandations de la Cour des comptes dans son rapport de
novembre 2019 sur l’AAH et à la note d’exécution budgétaire 2020
36
, un travail a
été poursuivi en 2023 entre la DGCS, la DB et la CNAF
afin d’améliorer
l’articulation entre les prévisions retenues et le processus de budgétisation de cette
prestation.
34
Rapport public thématique de la Cour des comptes relatif à l’AAH publié le 25 novembre 2019
:
35
L’engagement 34 de la COG entre la CNSA et l’État fait référence à la mise en place d’une mission
d’appui et d’évaluation de la qualité chargée d’accompagner les départements et les MDPH dans
l’attribution des droits et des prestations d’autono
mie. Cette mission a été rattachée à la CNSA.
36
Recommandation n° 1 de la NEB 2020 (DGCS, DB, CBCM) :
Prendre en compte les prévisions
de consommation de la CNAF les plus récentes pour la budgétisation en LFI des dépenses de l’AAH
et améliorer l’articulati
on entre les prévisions de la CNAF et le processus de budgétisation
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
Malgré des
temps d’échanges plus régulier
s entre les différents services
37
, la
CNAF ne semble toujours pas disposer des moyens humains nécessaires à la mise
en place à court terme des évolutions suivantes
: ajout d’un exercice de prévision
;
distinction entre AAH-1 et AAH-2, car une telle évolution nécessiterait de
construire et tester deux nouveaux modèles ; modification du calendrier des
exercices de prévision,
qui dépend de la réception d’hypothèses macro
-
économiques transmises à la Cnaf par la direction de la sécurité sociale. Cependant,
la Cnaf transmet désormais aux administrations centrales ses prévisions en amont
de leur publication.
Des économies budgétées en LFI qui peinent encore à se concrétiser
L’enveloppe inscrite en LFI
2023
pour l’AAH s’élevait à 1
2,532
Md€ en
CP
38
, soit une augmentation de 749
M€ par rapport à la LFI 202
2 (11,783
Md€).
En effet, l’évolution tendancielle de l’AAH issue de la prévision
de la Cnaf
d’octobre
2022
39
indiquait un besoin supplémentaire de 548
M€ par rapport à 202
2.
La réserve de précaution s’élevait à
62,6
M€
40
, diminuant ainsi les crédits
disponibles à hauteur de 12,469
Md€
en 2023.
La budgétisation pour 2023 prenait en compte une économie demandée à
hauteur de 87,5
M€
grâce à l’harmonisation des pratiques d’attribution et de
contrôle de l’AAH
-2 par les MDPH, qui demeurent encore très disparates. Ce
travail devrait trouver sa traduction opérationnelle à compter de 2024 (cf.
supra
) et
les économies demandées n’ont
donc
pas pu être réalisées à l’image de 2023
. Il est
par ailleurs
aujourd’hui difficile de formuler l’impact budgétaire que ces mesures
auront sur
les dépenses d’AAH ces prochains mois
.
Enfin, la LFI intégrait également le coût, à hauteur de 93
M€
, de la
déconjugalisation de la prestation à compter du 1
er
octobre 2023, la revalorisation
exceptionnelle de 4 % pour un montant de 186
M€ dans la
continuité de la loi de
finances du rectificative du 16 août 2022 ainsi que le financement lié à la loi
n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et la simplification (dite loi « 3DS
») s’agissant
de la double
activité en ESAT pour un montant de 9
M€
.
Une exécution 2023 en cohérence avec les dernières prévisions de la Cnaf
L’exécution de l’AAH pour 202
3
s’est élevée à 1
2,669
Md€, soit 13
7
M€ de
plus par rapport à la LFI 2023 et en augmentation de 753
M€ par rapport à
l’exécution 202
2 (11,916
Md€). La C
naf, dans sa note en date du 30 octobre 2023
41
,
actualise sa prévision de dépenses pour l’AAH pour 202
3 à 12,722
Md€
. Cette
croissance
s’expliquerait
notamment par la revalorisation de la prestation (+ 3,1 %
par rapport à 2022
), l’effet volume qui correspond à l’augmentation du nombre de
37
CNAF, Direction du Budget (DB), DGCS, DG Trésor.
38
LFI 2023 (12,532
Md€) = LFI 2022 (11,783
Md€) + 548
M€ (tendanciel CNAF) –
87,5
M€
(économies) + 93
M€ (déconjugalisation) + 186
M€ (
revalorisation inflation) + 9
M€ (double
activité ESAT loi 3DS). À noter que le PLF 2023 n’a pas été construit avec la prévision CNAF du
printemps 2022, non publiée pour cause de changement de logiciel.
39
Note DANSE 2022-096 du 12 octobre 2022
Prévisions
de dépenses de l’AAH à l’horizon 2026.
40
0,5 % des crédits disponibles.
41
Note DANSE 2023-086 du 30 octobre 2023
Prévisions de dépenses de l’AAH à l’horizon 2027
.
COUR DES COMPTES
48
bénéficiaires (+ 2,9 %) et
l’entrée en vigueur de la mesure de déconjugalisation
(+ 0,7 %).
Le montant cumulé du dégel intégral de la réserve de précaution (62,6
M€)
avec
les
crédits
supplémentaires
ouverts
par
la
loi
n° 2023-114
du
30 novembre 2023 de finances de fin de gestion (130,2
M€ en AE et 1
29,8
M€
en CP
42
)
ont permis de couvrir le financement de l’exécution (12,669
Md€
43
) plus
important que prévu. La déconjugalisat
ion de l’AAH et l’augmentation du nombre
de b
énéficiaires qui en résulte s’est traduit pas une hausse des dépenses d’AAH de
6,7
% par rapport à 2022, alors qu’une hausse de 3,4
% seulement était prévue dans
la LFI 2023.
Une poursuite encore plus dynamique de la hausse des crédits en 2024
Pour 2024, les crédits ouverts en LFI consacrés à
l’AAH s’établi
ssent à
13,703
Md€, soit une augmentation de
1,171 Md
€ par rapport à la LFI 202
3.
La déconjugalisation de l’AAH, en vigueur
depuis le 1
er
octobre 2023,
conjuguée avec une
poursuite de l’augmentation du nombre de bénéficiaires
ainsi
que les revalorisations liées à l’inflation
, expliqueraient une progression encore très
dynamique des dépenses.
B -
Une hausse de l’enveloppe
consacrée
à l’emploi des
personnes handicapées
1 -
L’aide au poste –
la garantie de rémunération des travailleurs
handicapés (GRTH) : un niveau de dépenses conforme à la
programmation initiale
Le programme 157 contribue à soutenir les établissements et services d’aide
par le travail (ESAT) à travers l’aide au poste au titre de la garantie de rémunération
des travailleurs handicapés (GRTH). Les ESAT sont des établissements médico-
sociaux qui, sur décision d’orientation de la CDAPH, accueillent près de
120 000 adultes han
dicapés (nombre qui n’a pas évolué depuis 2013 suite à un
moratoire sur les créations de places) ayant une capacité de travail inférieure à un
tiers de la normale, pour qu’ils exercent une activité à caractère professionnel dans
un milieu protégé. Les personnes handicapées travaillant en ESAT bénéficient
d’une rémunération garantie prévue par le code de l’action sociale et des familles,
comprise entre 55,7 % et 110,7 % du SMIC. Celle-ci est financée par deux canaux :
-
un financement ESAT à partir de l’activi
té de production, le minimum obligatoire
étant fixé à 5 % du SMIC ;
-
une aide au poste financée par l’État, dont le montant, plafonné à 50
% du SMIC,
varie en fonction de la part financée par l’ESAT. L’aide au poste est versée aux
42
Cette ouverture a été majorée de 3
M€ par amendement (soit 133,2
M€ en AE et 132,8
M€ en
CP)
pour permettre aux personnels soignants des EHPAD et des services de soins infirmiers à domicile
(SSIAD) relevant de la branche de l’aide à domicile de bénéficier, au titre de l’année 2023, de
revalorisations équivalentes au Ségur de la Santé.
43
Exécution prenant en compte la créance de 98
M€ de l’
État auprès de la Sécurité sociale.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
ESAT par l’intermédiaire de l’agence des services et des paiements (ASP).
Cette
annualisation de l’aide au poste permet de dépasser temporairement le nombre de
places en ESAT pour pallier les longs arrêts maladies et faciliter l’exercice du
droit au retour.
Le montant des crédits ouverts en LFI est de 1,507 Md
€ pour 202
3, soit une
augmentation de 87,5 M€ par rapport à la LFI 2022 (1,42
0
Md€)
. Cette ligne
budgétaire a connu une mise en réserve à hauteur de 7,5
M€ (0,5
%), diminuant les
crédits disponibles à 1,500 Md
€.
L’exécution s’é
lève à 1,500 Md
€ en 202
3 et correspond au montant des
crédits disponibles tout en étant en hausse de 61
M€ par rapport à 202
2
(1,439 Md
€)
, du fait principalement
de l’augmentation du SMIC.
À noter que 1,2
M€ ont été versés
en 2022
à l’ASP pour financer le
projet de
dématérialisation et d’automatisation des bordereaux
mensuels déclaratifs envoyés
par les ESAT à l’ASP. L’étude d
u cadrage du projet
s’est
ainsi poursuivie en 2023
avec pour objectif le démarrage de la phase de développement en 2024. Le coût
total de ce projet est estimé à 3,2 M€, dont un co
-financement à hauteur de 50 %
est demandé via le fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP).
Enfin, lors de la conférence nationale du handicap (CNH) du 26 avril 2023,
le Président a annoncé de nouvelles mesures pour renforcer les droits sociaux des
travailleurs en ESAT et les faire converger vers ceux reconnus aux salariés par le
code du travail. Ces mesures, adoptées par la loi n° 2023-1196 du 18 décembre
2023 pour le plein emploi, devraient entrer en vigueur en 2024. Les nouveaux droits
couvrent un large champ, des droits collectifs fondamentaux (droit de grève, droit
de retrait) aux droits individuels (prise en charge des frais de transports, tickets
restaurant, accès à la complémentaire santé notamment). En parallèle, il est prévu
de permettre l’accompagnement des personnes en situation de handicap par le
service public de l’emploi. Aucune mesure prise dans le cadre de la conférence
nationale sur le handicap n’a eu de conséquence sur l’exer
cice budgétaire 2023.
2 -
Une enveloppe consacrée
à l’emploi accompagné
en légère
augmentation en 2023
Instauré par l’article 52 de la loi n°
2016-1088 du 8 août 2016 relative au
travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours
professionnels, le dispositif «
d’emploi accompagné
» permet à des personnes en
situation de handicap de bénéficier d’un suivi médico
-
social et d’un appui du
service public de l’emploi tout au long de leur parcours professionnel, en vue de
leur permettre d
’obtenir un emploi rémunéré et de s’y maintenir
44
.
En 2023
, l’enveloppe inscrite au programme 157 au titre du dispositif
d’emploi accompagné
a légèrement progressé pour atteindre 25,1
M€ pour une
exécution de l’ensemble des crédits à fin d’année.
Ainsi, les crédits exceptionnels
versés en 2021 et 2022 dans le cadre du plan de relance ont été maintenus en 2023,
44
Ce dispositif est également financé par l’État au moyen de l’association de gestion du fonds pour
l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et par le
fonds pour l’insertion des
personnes handicapées dans la fonction publique (Fiphfp).
COUR DES COMPTES
50
soit 22,4
M€ au PLF. Ce montant a été complété par 2,4
M€ de crédits
supplémentaires
issus
d’un
amendement
gouvernemental
permettant
le
financement de
la mise en œuvre de la prime Ségur et la revalorisation applicables
aux structures de la
branche de l’action sanitaire et sociale
45
.
Le nombre de personnes accompagnées en milieu ordinaire par ces dispositifs
a fortement augmenté, passant de 1 228 travailleurs handicapés à fin 2018 à plus de
8 000 au 30 juin 2023.
Dans le cadre de la montée en charge de ce dispositif, la DGCS s’est doté en
2022 d’un outil de suivi et de pilotage dont la seconde
version a été déployée au
second semestre 2023.
C -
Une maquette de performance précisée
La maquette de performance a été modifiée en 2023 et comprend désormais
trois objectifs et quatre indicateurs.
Au sein de l’objectif n°
1 «
accroître l’effectivité et la qualité des décisions
prises au sein des MDPH
», un nouvel indicateur et deux sous-indicateurs ont été
créés : la Cour avait notamment recommandé, dans son rapport de novembre 2019
consacré à l’AAH
, de renforcer
la gestion et du suivi de l’AAH en présentant de
manière distincte dans les documents budgétaires (PAP et
RAP) l’AAH
-1 et
l’AAH
-
2. Le PLF 2022 a ainsi complété l’indicateur consacré au renouvellement
de l’AAH en distinguant l’AAH
-
1 et l’AAH
-2. Cet indicateur permet désormais,
grâce à la création de deux sous-indicateurs, de distinguer les bénéficiaires de
l’A
AH-
1 et de l’AAH
-2, conformément aux recommandations formulées par la
Cour
46
. La distinction entre AAH-1 et AAH-2 ne peut être réalisée sur les premières
demandes, elle a donc été introduite uniquement sur l’indicateur relatif aux
demandes de renouvellement.
L’objectif n°
2 «
développer l’insertion professionnelle des travailleurs
handicapés-usagers des ESAT
» a été complété en 2023 par deux nouveaux sous-
indicateurs mesurant la part des travailleurs handicapés en ESAT en double activité
d’une part, et la part des travailleurs sortis d’ESAT bénéficiant d’une convention
d’appui, d’autre part.
En ce qui concerne l’objectif n°
3 « a
ccompagner le retour vers l’emploi pour
développer la part du revenu du travail dans les ressources des allocataires de
l’AAH
», le sous-indicateur «
part des allocataires percevant une rémunération
d’activité en milieu protégé
» a progressé de 8,9 % en 2020 à 9,4 % en 2022, soit
un taux supérieur à la cible de 9,3 %. Le sous-indicateur «
part des allocataires
percevant une rémunérati
on d’activité en milieu ordinaire
» s’est élevé à 10,4
% en
2020 et, avec 12,6 %, atteint en 2022 la cible 2023, de 11,5 %. À noter la création
d’un nouveau sous
-
indicateur pour mesurer le taux de bénéficiaires de l’AAH
de
moins de 65 ans
percevant des ressources d’activité.
45
À
noter également 0,1 M€ de réserve de précaution et +
0,4
M€ au titre des reports généraux par
arrêté du 13 mars 2023.
46
Cette distinction n’est possible que pour les
renouvellements, le
système d’information
ne pouvant
pas distinguer entre les demandes d’AAH
-
1 et d’AAH
-
2 avant l’instruction des dossiers.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
Pour mémoire
, l’objectif n°
4 «
lutter contre les situations de maltraitance
des personnes vulnérables
» mesure le taux d’appels téléphoniques traités par le
dispositif d’accueil téléphonique «
39.77 ». Après avoir atteint une réalisation de
74 % en 2019 et de 78 % en 2020 et avoir presque atteint la cible de 80 %, cet
indicateur a été supprimé à compter de 2023 au regard des difficultés à obtenir des
données fiabilisées.
III -
Le programme n° 137
–
Égalité entre les femmes et
les hommes
A -
Une
poursuite de l’augmentation des crédits alloués
Le programme 137 porte la politique publique d’égalité entre les femmes et
les hommes dans la vie professionnelle, économique, sociale et vise à lutter contre
les violences faites aux femmes. Les actions portées par le programme sont
conduites dans le cadre de partenariats qui engagent des acteurs locaux, nationaux
et européens.
Le budget du programme 137 s’est élevé en LFI 202
3 à 62,1
M€ en AE et à
65,3
M€ en CP, soit une augmentation de
29 % (+ 14,7
M€) par rapport à
ceux
ouverts en LFI 2022 (50,6
M€ en CP).
Une réserve de précaution équivalente à 5 %
des crédits inscrits a été appliquée, soit 3,1
M€ en AE et
3,2
M€ en CP
, qui a été
complétée en mai 2023, par un « surgel » de 1 % des crédits ouverts en LFI, ce qui
a porté la réserve à 3,7
M€ en AE et 3,9
M€ en CP. Celle
-ci a été intégralement
levée
en cours d’année
47
. Après report et transfert
48
, les crédits disponibles se sont
élevés en 2023 à 59
M€ en AE e
t 62,1
M€ en CP.
En exécution, l’exercice 202
3 se caractérise, comme en 2022, par une
consommation de la quasi-totalité des crédits disponibles, avec 99,6 % des crédits
en AE et 98,6 % des crédits en CP.
Érigée au rang de grande cause nationale des deux quinquennats par le
Président de la République, la politique d’égalité entre les femmes et les hommes
constitue une priorité du Gouvernement
49
, expliquant la hausse continue des crédits
alloués en lien avec la volonté de pérenniser les dispositifs et initiatives prises
durant la période d’urgence sanitaire.
47
Dégel intégral de la réserve de précaution (tamponné n° 23 du 14 novembre 2023).
48
Report de crédits de fonds de concours 2022 (12 832
€ en AE et 32
647
€ en CP)
; report de crédits
généraux 2022 par arrêté du 10 mars 2023 (439 082
€ en AE et 811 138
€ en CP)
; transfert de
crédits entrants de 250 000
€ en provenance du P123 «
Conditions de vie outre-mer » par décret du
20 novembre 2023 ; versement particulièrement important de 3 813 682
€ en provenance de
l’Agence de Gestion et de Recouvrement des Avoirs Saisis et Confisqués (AGRASC) pour le
financement des actions de prévention de la prostitution.
49
Cette priorité s’
est notamment concrétisée par la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 relative à la lutte
contre les violences sexistes et sexuelles ou par les mesures adoptées lors du Grenelle contre les
violences conjugales dont découlent les lois du 29 décembre 2019 et du 31 juillet 2020 renforçant
la prévention mais également la répression à l’encontre des actes de violences au sein du couple.
COUR DES COMPTES
52
La progression du budget alloué au programme 137 se poursuivra en LFI
2024
avec des montants s’élevant à
77,4
M€ en AE
et en CP
50
, soit une
augmentation de 12,1
M€ par rapport à la LFI 202
3, notamment pour
financer l’aide
universelle d’urgence, sous la forme d’un don ou d’un prêt sans intérêt, pour les
victimes de violences conjugales entrée en vigueur au 1
er
décembre 2023
51
. Il s'agit
d'aider les victimes à quitter rapidement le foyer conjugal pour se mettre à l'abri.
On dénombre plus de 5 700 bénéficiaires pour le mois de décembre 2023.
B -
Une maquette budgétaire stabilisée
Pour mémoire, l
’année 2022
avait été marquée par une refonte de la
nomenclature budgétaire
: l’action 21
Politiques publiques
–
Accès aux droits
et
l’action 22
Partenariats et innovations
ont été remplacées par deux nouvelles
actions
–
l’action
24
Accès aux droits et égalité professionnelle
et l’action 25
Prévention et lutte contre les violences et la prostitution
. L’action 23
Soutien du
programme égalité entre les femmes et les hommes
a été maintenue. Cette nouvelle
présentation distingue désormais les crédits visant à prévenir et à lutter contre les
violences sexistes et la prostitution de ceux permettant aux femmes d’accéder à
leurs droits
et à l’égalité professionnelle.
L
’
action 24
Accès aux droits et égalité professionnelle
dispose d’une
enveloppe de 24
M€
après gel de la réserve de précaution. Elle vise à soutenir les
initiatives contribuant à développer une culture de l’égalité et à proposer un
accompagnement professionnel pour les femmes les plus éloignées de l’emploi par
les CIDFF (augmentation de la subvention allouée qui atteint 8,3
M€ contre
6
M€
en CP en 2022
) ainsi que les bureaux d’accompagnement individualisé vers
l’emploi (BAIE) avec 2,
6
M€ en 202
3 contre 2,4
M€ en CP en 202
2. À noter
également l’augmentation de 0,
5
M€ en CP de l’enveloppe des esp
aces de vie
affective, relationnelle et sexuelle (EVARS, ex-EICCF) avec 4,4
M€.
L’action 25
Prévention et lutte contre les violences et la prostitution
dispose
quant à elle de 36,5
M€ en CP après gel de la réserve de précaution
, soit une
croissance de 3,4
M€ en CP par rapport à l’exécution 2022
. Elle contribue à la
prévention des violences sexistes et sexuelles, ainsi qu’à la prise en charge des
femmes qui en sont victimes. Conformément aux orientations issues du Grenelle
contre les violences conjugales, les mesures développées portent prioritairement sur
les violences au sein du couple, en incluant une offre d’intervention en direction
des auteurs de violences conjugales pour contribuer à une meilleure prévention et
protection des victimes.
La plate-forme d
’écoute téléphonique 39.19 pour les femmes victimes de
violences a bénéficié d’une enveloppe de
6,1
M€ en CP (
2,9
M€ supplémentaire
par rapport à 2022) suite au déploiement 24h/24 et 7j/7
52
en année pleine. Dans ce
cadre, une convention pluriannuelle d’obje
ctifs 2021-2023 a été passée avec
50
Lors de l’examen parlementaire, les crédits du programme 137 ont été majorés de 1,4
M€ en AE
et CP par rapport aux crédits du PLF 2024 (76
M€).
51
Loi n° 2023-
140 du 28 février 2023 créant une aide universelle d’urgence pour les victimes de
violences conjugales.
52
Pour rappel, le 39.19 est disponible 24h/24 et 7j/7 depuis le 30 août 2021.
POINTS D’ATTE
NTION PAR PROGRAMME
53
l’association à l’initiative de la
plate-forme téléphonique, la Fédération nationale
solidarité femmes (FNSF), ainsi qu’avec l’association
En avant toutes !
(EAVT)
pour le
tchat
.
Le soutien financier aux associations informant les femmes sur leurs droits
ainsi qu’aux lieux les accueillant et les accompagnant a également été amplifié
pour
les dispositifs accueillant les victimes de violence (enveloppe de 3,7
M€ pour les
lieux d’écoute, d’accueil et d’orientation (LEAO)
et de 6,1
M€ pour les accueils de
jour contre 5,2
M€ en 2022
).
En matière de lutte contre la prostitution, l’enveloppe dédiée à l’allocation
financière d’insertion sociale et professionnelle (AFIS), qui s’apparente à une
dépense de guichet, a poursuivi son augmentation pour atteindre 1,63 M
€
contre
1,48
M€ en CP en 2022. Face à la forte inflation constatée en 2022, l’AFIS a été
revalorisée de 4 %
53
, son montant passant de 330
€
à 343
€
pour une personne seule.
Le déploiement progressif de ce dispositif de parcours de sortie de la prostitution
depuis sa création en 2016 explique la lente montée en charge de l’AFIS
et du
nombre croissant de bénéficiaires
54
. Le soutien financier aux associations chargées
d’accompagner les personnes en situation de prostitution s’
est stabilisé à 2,5
M€ en
2023.
C -
Des indicateurs de performance précisés
La maquette de performance a été modifiée en 2023 pour la simplifier et la
rendre plus pertinente. Elle se compose désormais de trois objectifs regroupant
quatre indicateurs.
S’agissant de l’objectif n°
1
améliorer la qualité de service en matière d’aide
aux personnes victimes de violence
, l’indicateur n°
1.1
taux d’appels traités par la
permanence téléphonique nationale de référence (39.19)
a progressé entre 2021
(61,9 %) et 2022 (75,8 %)
permettant d’atteindre la cible (75
%). Cet objectif de
qualité de service a été revu à la hausse pour 2024, à hauteur de 85 %.
L’indicateur 1.2
accompagnement offert par les centres d’information sur les
droits des femmes et des familles (CIDFF)
,
composé jusqu’en 2022 d’un seul sous
-
indicateur, a été découpé en 2023 en trois nouveaux sous-indicateurs
55
qui
permettront
d’avoir une vision plus fine des activités réalisées par les CIDFF.
Concernant l’objectif n°
2
mesurer l’effet de levier de crédits d
u programme
137 sur le financement des actions en faveur de l’égalité professionnelle
,
l’indicateur rattaché n°
2.1 mesure la part des crédits du programme 137 consacrés
au co-financement du FSE. Le taux est passé de 12 % en 2021 à 11 % en en 2022
tout en étant encore loin de la cible de 20 %.
53
Décret n° 2022-1340 du 19 octobre 2022
portant revalorisation exceptionnelle de l’aide financière
à l’insertion sociale et professionnelle.
54
108 bénéficiaires ont été comptabilisés fin 2018, 246 fin 2019, 312 fin 2020, 456 en 2021, 534 en
2022 et 672 en 2023.
55
Nombre de personnes informées individuellement
; nombre d’entretiens réalisés
; nombre de
demandes formulées par le public.
COUR DES COMPTES
54
Enfin, l’objectif n°
3
mesurer l’impact de la culture de l’égalité
et l’indicateur
associé ont été supprimés et remplacés en 2023 par un nouvel objectif
aider à la
sortie de la prostitution et lutter contre son développement
. L’indicateur permettra
de suivre le nombre de parcours de sortie de prostitution.
Chapitre III
Moyens consacrés par l
’
État à la politique de
solidarité, d
’
insertion et d
’
égalité des chances
I -
Les dépenses fiscales
Selon le tome
II de l’annexe voies et moyens du PLF 202
4, le montant des
dépenses fiscales rattachées à la mission s’est élevé à 11
612
M€ en 202
2
56
, en
hausse de 110
M€ par rapport au montant
prévisionnel. Il
s’élèverait à
12 180
M€
en 2023, soit une révision à la hausse de 678
M€ par rapport aux prévisions du PLF
2023.
L’écart entre
la prévision et le
constaté en 2022 s’explique
principalement par
des évolutions d
’
effectifs de
bénéficiaires et des évolutions d’assiette non
anticipées, à hauteur de 130
M€
(les évolutions à la hausse les plus fortes en
proportion concernent les dépenses fiscales n°150117
57
, n°160207
58
, n° 120501
59
,
n° 120205
60
et n° 100202
61
).
D’
autres dépenses fiscales (notamment n° 050201
62
et
n° 110110
63
) ont connu un changement de méthode, une
évolution d’assiette ou
d’effectifs bénéficiaires à la baisse
, créant un écart de
–
20
M€
.
Aucune dépense fiscale rattachée à la mission n’a été créée en 202
3. Le
nombre total de dépenses fiscales rattachées à la mission est de 29. Elles demeurent
un enjeu important pour la mission à un double titre :
56
Ce montant est celui du tome 2 « Voies et moyens
» du PLF 2024, qui actualise l’estimation portée
pour 2022 en annexe du PLF 2023 (11 612
M€). Les chiffres défi
nitifs pour 2023 ne seront connus
que dans le courant du second semestre 2024, sur la base notamment des remontées fiscales liées à
l’impôt sur le revenu
.
57
150117 : Exonération des plus-values de cession réalisées par des titulaires de pensions de
vieillesse ou de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité », sous conditions de
revenus et de patrimoine.
58
160207 : Exonération des sommes perçues à titre de dédommagement par les aidants familiaux
dans le cadre de la prestation de compensation handicap.
59
120501 : Régime spécial d'imposition des assistants maternels et des assistants familiaux régis par
les articles L. 421-1 et suivants et L. 423-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles
60
120205 : Exonération de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
61
100202 Abattement en faveur des contribuables ayant des enfants mariés ou chargés de famille
rattachés à leur foyer fiscal.
62
050201 : Dégrèvement d'office en faveur des personnes de condition modeste 65-75 ans.
63
110110 : Demi part supplémentaire, ou quart de part supplémentaire en cas de résidence alternée
des enfants à charge, accordée aux parents isolés.
COUR DES COMPTES
56
-
par rapport aux crédits budgétaires exécutés en 2023 (29,99
Md€), dont les
dépenses fiscales représentent 41 % ;
-
par rapport au coût global des dépenses fiscales prévu en 2023 (81 344
M€)
par
le PLF 2024 : celles de la mission représentent 15,0 % de ce total, contre 13,6 %
en 2022 et 15,6 % en prévision 2024. Selon le PLF 2024,
sur l’ensemble du
budget général (78 741
M€)
la mission
Solidarité
en 2024 (12 270
M€)
est au
regard de ses dépenses fiscales en première position.
Graphique n° 6 :
d
épenses fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Une dépense fiscale en hausse et concentrée sur quelques
dispositifs
Les dépenses fiscales de la mission concernent les programmes 157
(19 dépenses, 6 343
M€ en 202
3) et 304 (10 dépenses, 5 837
M€)
.
Sept dépenses d’un montant unitaire supérieur à 400
M€ (dont
cinq sur le
programme 304 et 2 sur le programme 157) sont estimées à 10 435
M€, soit 8
6 %
des dépenses fiscales de la mission.
Les trois premières en montant représentent les deux tiers des dépenses
fiscales de la mission en 2023 (7 878 M
€
) :
-
n° 120401 (programme 157) : abattement de 10 % sur les montants des pensions,
y compris les
pensions alimentaires et des retraites pour le calcul de l’impôt sur
le revenu : 4 494
M€.
L
’écart
de 51 M
€
(+ 1 %) entre le coût 2022 exécuté et le
coût 2023 estimé par le PLF 2024 s'explique par une légère augmentation des
effectifs de retraités et des montants des pensions et retraites déclarés ;
-
n° 120202 (programme 304) : exonération des prestations familiales et de
l'allocation aux adultes handicapés : 1 850
M€
. L
’écart entre
le coût 2022 et le
29,99
11,50
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE
SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALITÉ
DES CHANCES
57
coût 2023 estimé de 85
M€
(+ 5%) ré
sulte de variations d’
allocataires des
différentes prestations ;
-
n° 110203 (programme 304) : crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés
de moins de 6 ans : 1 534
M€. L’écart
de 274 M
€ (+
22 %) entre le coût 2022
exécuté et le coût 2023 estimé correspond au relèvement du plafond de crédit
d’im
pôt de 2 300
€ à 3
500
€ par enfant à charge à
compter des revenus 2022.
B -
Des dépenses fiscales dont l’efficacité n’est pas établie
1 -
Des éléments
d’analyse lacunaires
Les seuls déterminants des évolutions communiqués au moment du PLF et du
projet de loi de fin de gestion concernent le nombre de bénéficiaires de chaque
dépense fiscale. Cette information n’est cependant disponible que pour 19 dépenses
fiscales sur 29 dans le PAP 2024.
Comme relevé lors des précédents exercices, l’absence de cette information
concernant la deuxième dépense la plus lourde de la mission (n° 120 202 relative à
l’exonération d’impôt sur le revenu d’un certain nombre de prestations), est
particulièrement problématique.
Selon la DLF, le nombre de bénéficiaires n’est pas
connu du fait de l’absence d’obligation déclarative. L’estimation proposée
(1 850
M€ pour 202
3) est ainsi un simple
ordre de grandeur
, établi à partir de
données agrégées de la Cnaf qui ne présentent pas la même fiabilité que des
déclarations fiscales individuelles.
Quatre dépenses
64
n
’ont pas pu faire
l’objet d’une estimation pour l’année
2023
dans le tome II de l’annexe voies et moyens du PLF 202
4
, soit qu’elles soient
encore
trop récentes pour disposer d’une référence
historique
65
, soit que leur
évolution erratique d’un exercice à l’autre limite l’intérêt d’un chiffrage
prévisionnel
66
.
Enfin, les dépenses fiscales de la mission
Solidarité
ne sont pas bornées dans
le temps, et aucun indicateur ne rend compte de la performance de celles-ci.
2 -
Des dépenses fiscales souvent sans lien avec les objectifs des
programmes auxquels elles sont rattachées
Les dépenses fiscales rattachées à la mission
Solidarité
ont des objectifs
exprimés en termes très généraux, parfois beaucoup plus larges que les objectifs
64
Dépenses n° 150121, n° 730227, n° 970102 et n° 050202.
65
Cas de la dépense fiscale n° 970102
relative
à l’exonération du malus CO2 pour les véhicules
accessibles en fauteuil roulant et pour les véhicules acquis par les personnes titulaires d'une carte
d'invalidité, créée par la loi de finances pour 2020.
66
Cas de la dépense fiscale n° 050202 relative à la déductibilité de la taxe foncière sur les propriétés
bâties versée aux collectivités territoriales des dépenses engagées par les organismes d'habitations à
loyer modéré pour l'accessibilité et l'adaptation des logements aux personnes en situation de
handicap.
COUR DES COMPTES
58
affectés aux programmes, voire sans rapport avec ceux-ci. Ils se limitent
généralement à désigner une catégorie de bénéficiaires :
aider les personnes âgées
et modestes
,
les personnes handicapées
, etc.
Sur le programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
, quatre
dépenses fiscales représentant un total de 4 184
M€
67
relèvent plutôt de la politique
de la famille.
Elles constituent des dépenses fiscales peu ciblées, et non réservée -
pour une partie d’entre elles
- aux populations les plus fragiles.
De la même façon, certaines dépenses fiscales rattachées au programme 157
Handicap et dépendance
bénéficient aux personnes âgées à revenus modestes, voire
à l’ensemble des personnes
retraitées, sans considération particulière liée au
handicap ou à la perte d’autonomie.
Ce manque de cohérence entre les objectifs de la mission et ceux des dépenses
fiscales qui y sont rattachées reflète la faible articulation entre les dépenses
budgétair
es et fiscales et nuit à l’appréciation de leur complémentarité avec les
dépenses budgétaires.
Néanmoins la maquette budgétaire
de l’
État
ne permet pas d’imaginer de
classer ces dépenses fiscales dans
d’
autres missions, le budget
de l’
É
tat n’
étant pas
le support
« naturel »
de la politique familiale, ni du risque vieillesse.
3 -
Une inefficacité constatée pour près de la moitié des dépenses fiscales il
y a douze ans, sans suite donnée à ce constat
Dans le cadre de ses travaux conduits en 2011, le comit
é d’évaluation des
dépenses fiscales avait attribué un score nul à sept des dépenses fiscales de la
mission, estimant qu’elles ne remplissaient pas leurs objectifs.
Si l’une des dépenses a été supprimée depuis, les six autres concernées par
cette évaluation représentaient une dépense de 6 695
M€ exécuté
e en 2022.
Selon l’estimation du PLF 202
4
, leur montant s’élèverait à
6 825
M€ en 202
3,
soit 56
% des dépenses fiscales de la mission. Elles sont toutes relatives à l’impôt
sur le revenu et rattachées au programme 157
Handicap et dépendance,
à
l’exception de la dépense n°
120202 (
Exonération des prestations familiales et de
l'allocation aux adultes handicapés
) rattachée au programme 304 :
-
abattement
de
10 %
sur
le
montant
des
pensions
et
des
retraites
(n° 120401) : 4 494
M€
;
-
exonération des prestations fami
liales, de l’allocation aux adultes handicapés ou
des pensions d’orphelin, de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante
67 Dépenses n° 110203 Crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de 6 ans ;
n° 120202 Exonération des prestations familiales et de l'allocation aux adultes handicapés ;
n° 120501 Régime spécial d'imposition des assistants maternels et des assistants familiaux ;
n° 210308 Crédit d'impôt famille.
MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POLI
TIQUE DE SOLIDARITÉ,
D’INSERTION ET D’ÉG
ALITÉ
DES CHANCES
59
maternelle agréée, de l’allocation de garde d’enfant à domicile, et, depu
is le 1
er
janvier 2004, de la prestation d’accueil du
jeune enfant (n° 120202) : 1 850
M€
;
-
réduction
d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les
personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé (n° 110213) :
251
M€
;
-
exonération
de l’allocation personnalisée d’autonomie (n°
120205) : 135
M€
;
-
exonération de la prestation de compensation servie aux personnes handicapées
(n° 120206) : 80
M€
;
-
exonération des plus-values de cession réalisées par des titulaires de pensions de
vieillesse ou de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité »,
sous conditions de revenus et de patrimoine (n° 150117) : 15
M€.
C -
Un pilotage interministériel défaillant
Plusieurs dépenses fiscales ont fait
l’objet de démarches évaluatives
entre
2019 et 2021, dans des cadres variés
(rapports d’inspection, rapports
parlementaires)
mais aucune n’a conduite à les remettre véritablement en question.
Parmi les dépenses fiscales de la mission dépassant 100
M€, sept n’ont fait
l’objet d’aucune évaluation au cours
des sept dernières années
68
, alors que leur
montant cumulé en 2023 se monte à 1 512
M€.
La Cour avait recommandé dès 2017 d’analyser la cohérence entre les
dépenses fiscales et les interventions budgétaires de l’État.
Les mesures fiscales ne
donnent lieu à aucun pilotage stratégique à l’échelle de la mission, en dépit de leur
importance financière. Ce constat conforte les observations formulées par la Cour
en 2020 à l’échelle des dépenses fiscales dans leur ensemble
69
.
Les tentatives initiées par la DGCS en lien avec la DLF et la direction du
budget n’ont permis d’enregistrer aucun véritable pr
ogrès.
La conférence fiscale organisée avec les responsables de programme de la
mission a été annulée en 2023. Aucun dossier préparatoire
n’ayant été
transmis,
aucune revue des dépenses
n’a
été effectuée en 2023.
Néanmoins, d
’après la DLF, la dépense fiscale n°
110102 relative
à la demi
part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant eu à titre exclusif ou
principal, en vivant seuls, la charge d'enfants pendant au moins cinq ans
(628
M€
en 2023) est inscrite au p
rogramme d’évaluation pour 2024.
La Cour, dans un
rapport de 2023 sur
La prise en compte de la famille dans la fiscalité
70
, recommande
68
Dépenses n° 120501, 110213, 110109, 050202, 120205, 110107, 520201.
69
Extrait de la NEB 2020 consacrée aux dépenses fiscales : «
Les dépenses fiscales souffrent d’un
défaut de pilotage
et d’appropriation. Par ailleurs, comme pour 2018, la Cour relève un défaut
d’évaluation et l’insuffisante articulation des dispositifs avec les objectifs des politiques publiques
auxquelles ils sont rattachés, même si elle note que des travaux d’évaluation confiés à l’inspection
générale des finances permettent d’envisager pour l’avenir une meilleure prise en compte de ces
impératifs. À ce jour, les critères permettant de s’assurer de leur efficience ne sont donc pas
réunis.
».
70
Cour des comptes
La prise en compte de la famille dans la fiscalité
, observations définitives,
19 octobre 2023.
COUR DES COMPTES
60
la suppression de cet avantage. Issu d’un dispositif mis en place au lendemain de la
Seconde Guerre mondiale son bénéfice a été resserré en 2003 et 2009 mais bénéficie
toujours à plus de 1,2 million de ménages et leur assure un gain moyen de presque
500
€. L’attribution de cette demi
part, non liée au nombre de personnes
effectivement à charge, représente
d’après la Cour
une importante dérogation au
principe du quotient familial de prendre en compte les facultés contributives réelles.
En outre, ce dispositif présente également de forts risques de fraude et apparaît
particulièrement difficile à contrôler.
Le responsable des programmes et les directions budgétaires et fiscales
continent de se renvoyer la responsabilité du pilotage du sujet des dépenses fiscales
au niveau de la mission. La DLF indique être favorable au partage de données entre
administrations concernées, et confir
me qu’elle partage avec la DGCS celles qui
sont disponibles, en liaison avec la direction du budget. Mais elle considère que le
responsable de programme, est seul en mesure d’apprécier si les dispositifs
atteignent les objectifs fixés. La DGCS fait valoir
qu’elle n’a aucune prérogative en
matière de rattachement des dépenses fiscales aux programmes dont elle est
responsable. Elle souligne qu’elle ne maîtrise pas les sous
-jacents juridiques des
dispositifs et ne dispose que d’informations très parcellaires s
ur les données
chiffrées
.
Les différentes directions soulignent enfin qu’aucune commande
politique ne les incite à intégrer ce chantier, potentiellement sensible, parmi leurs
priorités
71
.
La DGCS précise néanmoins qu’elle souhaite la tenue d’une conférence
fiscale en 2024.
Compte tenu de l’importance budgétaire de cet enjeu,
le pilotage des dépenses
fiscales attachées à la mission continuent de constituer un angle mort du point de
vue de l’objectif de qualité de la dépense publique.
La dépense relative au crédit
d’impôt pour frais de garde d
es enfants âgés de moins de 6 ans, dont le plafond a
été relevé en 2023, étant un
levier de la politique d’accueil
du jeune enfant,
mériterait tout particulièrement de faire l’objet d’une évaluation de son efficacité et
de son efficience dans le cadre de travaux associant la DGCS, la DB, la DGFiP et
la direction de la sécurité sociale (DSS).
II -
Les opérateurs (ARS et GIP FEP)
Dix-neuf opérateurs sont rattachés à la mission
Solidarité, insertion et égalité
des chances
:
-
dix-huit agences régionales de santé (ARS), dont les ressources proviennent de
la subvention pour charges de service public (inscrite au programme 124), de
71
Extrait de la réponse de la DGCS au questionnaire de la Cour : «
Par manque de moyens humains
et techniques, aucune action n’a été menée pour répondre à la recommandat
ion n° 2 de la Cour.
D’autant plus que la mise en œuvre d’un travail aussi important ne répondait à aucune commande
ou volonté politique de modifier la fiscalité applicable aux pensions de retraites, à l’imposition des
prestations familiales et de l’AAH ou
des frais de garde des enfants dans un contexte de mise en
œuvre politique de la déconjugalisation de l’AAH et de la gestion de l’inflation et de son impact sur
le pouvoir d’achat.
».
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALI
TÉ
DES CHANCES
61
l’assurance
-
maladie et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
(CNSA)
72
;
-
et le groupement
d’intérêt public
« France Enfance Protégée » (GIP FEP), dont
la subvention est inscrite sur le programme 304.
Aucune taxe n’est affectée au financement de ces opérateurs.
A -
Les agences régionales de santé (ARS) : un renforcement
continu des moyens pour financer les revalorisations salariales
et les
missions d’inspection
dans les Ehpad
Pour le financement de leurs dépenses de personnel et de fonctionnement, les
ARS perçoivent une subvention de l’État pour charges de service public (SCSP)
qui, combinée à celle
de l’assurance
-maladie (185,3
M€ en 202
3)
73
, couvre les
emplois, la masse salariale et le fonctionnement courant de ces opérateurs. Cette
subvention est inscrite à l’action 17
Financement des ARS
du programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
.
1 -
Une subvention pour charge de service public (SCSP) en augmentation
En augmentation de 31
M€ par rapport
à son montant de 2022 (593,1
M€
en
AE/CP), la subvention pour charge de service public s’élève à
624,1
M€ en
AE/CP en LFI 2023 et représente 50,4 % des dépenses du programme. Cette
majoration
s’explique notamment p
our assurer le financement de la revalorisation
du point d’indice de la fonction publique intervenue au 1
er
juillet 2022 ainsi que par
l’extension en année pleine du financement des renforts d’emplois à hauteur de
60
ETPT pour l’inspection contrôle des EHPAD.
Tableau n° 10 :
subvention pour charges de service public aux ARS
En M€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
LFI
594,8
590
562,1
594,2
593,1
624,1
630,2
Exécution
584,1
567
574,9
592,7
582,8
612,2
Source : Cour des comptes
Après retrait de la réserve de précaution (6,5
M€) et des mouvements certains
(9,2
M€ transférés à la direction du numérique des ministères sociaux pour le
financement annuel des systèmes d’information
mutualisés des ARS), les besoins
supplémentaires de 5,2
M€ pour le
financement des mesures de revalorisations
72
Les ARS disposent chacune de deux budgets : un budget principal qui vise à couvrir le
fonctionnement courant de l’agence (dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement)
et un budget annexe qui vise à couvrir le fonds d’intervention régional (FIR) et le plan d’aide à
l’investissement (PAI) piloté par la CNSA et qui permet de financer des projets d’investissement
dans les établissements médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées.
73
Selon une clé de répartition du budget principal des ARS : 80 % de subvention pour charge de
service public et 20
% des crédits venant de l’assurance maladie.
COUR DES COMPTES
62
salariales
74
ont été couverts par un dégel partiel de la réserve de précaution à hauteur
de 75 %, soit 3,8
M€, le solde
de 1,4
M€
ayant été financé par la trésorerie des
agences
. L’exécution 202
3
s’élève ainsi à
612,2
M€
75
.
Le niveau de trésorerie des agences est estimé à 20 jours à fin 2023
contre 22 jours à fin 2022
. La situation reste néanmoins très différente d’une ARS
à l’autre (1
0 jours de trésorerie à fin 2023
pour l’ARS
des Hauts-de-France contre
48
jours pour l’ARS
de Mayotte). Un groupe de travail a été constitué en 2022 dont
les discussions se sont poursuivies en 2023 afin de partager une vision commune
sur le niveau de trésorerie des ARS sans arriver à un accord.
Le montant de la subvention s’élèvera à 6
30,2
M€ en 202
4, à un niveau
supérieur de 6,1
M€ par rapport à son montant de 202
3, permettant notamment de
financer les mesures de revalorisations salariales et les renforts alloués aux ARS en
vue de la préparation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
2 -
Une légère diminution
du plafond d’emplois
suite au retrait des
renforts de la crise COVID
Tableau n° 11 :
plafond
et schéma d’emplois des ARS
En ETPT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d'emplois
année n-1
8 596
8 338
8 168
8 122
8 473
8 349
Schéma d'emplois
- 158
- 212
- 157
84
22,5
Renforts COVID
125
351
- 309
-208
Corrections et
transferts
- 100
42
- 14
101
134,5
Plafond d'emplois
année n
8 338
8 168
8 122
8 473
8 349
8 298
Exécution
8 245
8 032
8 029
8 299
8 153
-
Source : Cour des comptes
74
Revalorisation de 1,5
% du point d’indice des fonctionnaires à compter du 1
er
juillet 2023.
75
612,2
M€ (exécution 2023) = 624,1
M€ (LFI 2023) –
réserve de précaution (6,5
M€) –
9,2
M€
(transfert SI mutualisé) + 3,8
M€ (dégel partiel pour revalorisations salariales).
Conformément à la loi organique n° 2021-1836 du 298 décembre 2021 relative à la modernisation
des finances publiques de l’État, les ARS doivent bénéficier à compter de 2023 d’une subvention
pour charges d’investissement (SCI) distincte de la subvention pour charge de service public (SCSP)
afin de mieux identifier les dépenses d’investissement de l’État. Le montant inscrit en LFI 2023
s’élève à 8,8
M€ et est valorisé à partir des dépenses d’investissement inscrites aux budgets initiaux
des ARS sur les trois dernières années. Il est compris dans les 612,2
M€ présentés ci
-dessus.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALI
TÉ
DES CHANCES
63
La LFI 2023 a fixé le plafond d’emplois des ARS à 8
298 ETPT, soit une
diminution de 51 ETPT par rapport à la LFI 2022 (8 349 ETPT
76
) qui se traduit par
le retrait des renforts Covid (- 208 ETPT
77
), le renforcement des missions
d’inspection contrôle des EHPAD (+
60
ETPT), la mise en œuvre des mesures du
Ségur de la Santé pour porter les projets immobiliers et informatiques (+ 59 ETPT),
les moyens supplémentaires de certaines ARS dans le cadre de la préparation des
Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 (+ 15,6
ETPT) et l’impact du schéma
d’emploi des ARS pour renforcer les missions d’autonomie et de sécurité sanitaire
des agences (+ 22,5 ETPT).
La LFI 2024
a fixé le plafond d’empl
ois des ARS à 8 342 ETPT, soit une
augmentation de 44 ETPT par rapport à la LFI 2023 (8 298 ETPT) permettant
l
’extension en année pleine du schéma d’emplois des ARS pour renforcer les
missions d’autonomie et de veille sanitaire des agences (+
24 ETPT), le
renforcement des contrôles dans le champ du handicap (+ 5 ETPT) ainsi que des
moyens supplémentaires dédiés aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024
(+ 15 ETPT).
B -
La création d’un nouveau GIP «
France Enfance Protégée »
L
’article 36 de la loi relative à
la protection des enfants du 7 février 2022
78
a créé à compter du 1
er
janvier 2023 un nouveau groupement d’intérêt public (GIP)
dénommé GIP « France Enfance protégée
» (GIP FEP) pour appuyer l’État et les
départements
dans la définition et la mise en œuvre
de la politique d’accès aux
origines personnelles, d’adoption nationale et internationale, de prévention et de
protection de l’enfance
79
. La convention constitutive du GIP FEP a été approuvée
par arrêté du 10 décembre 2022 sans limitation dans le temps.
L
’Agence française de l’adoption (AFA)
a été intégrée dans ce nouvel
organisme, tout comme le GIPED
80
en tant que gestionnaire du Service national
d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED) et de l’Observatoire
national de protection de l’enfance
(ONPE), ainsi que les secrétariats du Conseil
national d’accès aux origines personnelles (CNAOP), du Conseil national de la
protection de l’enfance (CNPE) et du Conseil national de l’adoption (CNA).
76
Le plafon
d d’emplois des ARS, initialement de 8
248 ETPT en LFI 2022, a été augmenté de
101 ETPT en cours de gestion, passant ainsi à 8 349
ETPT, au titre d’arbitrages interministériels,
pour prendre en compte l’octroi de 41 ETPT de renfort C
ovid supplémentaires (retirés en LFI 2023)
et l’ajout de 60
ETPT de renforcement des missions d’inspection
-contrôle dans les Ehpad.
77
Le Gouvernement avait annoncé un renfort de 500
ETP à l’automne 2020 pour gérer la crise
sanitaire, notamment pour assurer le suivi des cas contact et du dépistage. Programmés pour les sept
premiers mois de 2021 (125 ETPT en 2020 pour les trois derniers mois et 292 ETPT en 2021 pour
les sept premiers mois), les renforts précités ont finalement été maintenus durant tout l’exercice 2021
(184 ETP
T d’août à décembre 2021). Ils ont été reconduits en 2022 à hauteur d’un tiers, soit
167 ETPT, puis augmentés de 41 ETPT en cours de gestion, pour atteindre 208 ETPT.
78
Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.
79
Missions décr
ites à l’article L.
147-14 du CASF.
80
Le GIP pour l’enfance en danger (GIPED) est constitué du service national d’accueil téléphonique
pour l’enfance en danger et de l’observatoire national pour la protection de l’enfance.
COUR DES COMPTES
64
S’agissant du financement du GIP, il est
imputé sur le programme 304 et est
régi par
un principe de parité de financement entre l’État et les départements
81
.
L’année 2023 est donc le premier exercice comptable de cette structure avec un
financement dérogatoire
82
portant le budget initial global à 11,15
M€
. Outre la
reconduction des dépenses relatives aux structures regroupées au sein du nouveau
GIP (GIPED, AFA et secrétariats généraux du CNAOP et du CNPE), il intègre en
effet des dépenses de transition (convergence statutaire et cadre d’emploi des
personnels du nouveau GIP, réaménagement des locaux) et des dépenses liées aux
nouvelles missions confiées par la loi (appui des départements en adoption
nationale, gestion de la base de données nationales des agréments en vue
d’adoption, déploiement du centre national de ressources de l’ONPE et gestion de
la plate-forme
d’écoute en direction des mineurs victimes de prostitution).
Au titre de l’exercice 2023, l’
État a versé 7,10
M€
au GIP FEP au titre de sa
quote-
part de financement, à laquelle s’est ajouté un versement d’1
M€ pour le
financement d’une plate
-
forme d’écoute destinées aux professionnels con
frontés à
une
situation
d’enfant
potentiellement
victime
de
violences
sexuelles
intrafamiliales
83
. En 2023, la quote-
part de l’
État dans le financement du GIP
représente ainsi 65
% du budget acté pour l’exercice
; l’écart avec les crédits ouverts
en LFI 2023 (4,8
M€)
au titre du GIP FEP a été financé par mouvement interne.
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Il reste deux fonds sans personnalité juridique dans le périmètre de la
mission
: le fonds de gestion de l’aide à la réinsertion familiale et sociale (ARFS),
qui fait l’objet d’une réforme depuis 2020, et le fonds national de financement d
e
la protection de l’enfance.
A -
Le fonds de gestion
de l’aide à la vie familiale et sociale
peine à monter en charge
L’aide à la réinsertion familiale et sociale (ARFS) des anciens migrants dans
leur pays d’origine était antérieurement gérée par un fonds déd
ié relevant de la
Caisse des dépôts et consignations. Cette aide a été créée en 2007, concomitamment
à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) soumise à une obligation
de résidence stable et régulière en France. Elle vise à prendre en compte la situation
particulière des migrants âgés bénéficiaires du minimum vieillesse et, plus
spécifiquement, des « chibanis », qui partagent leur vie entre leur pays d
’
origine et
des foyers de travailleurs migrants ou résidences sociales en France.
La LFI 2020 a réformé le dispositif afin de le rendre plus attractif et accessible
et l
’
entrée en vigueur du nouveau dispositif
ne s’est fait
e
qu’en 2021 suite à la
81
Article L. 147-
15 du code de l’
action sociale et des familles.
82
Financement dérogatoire autorisé par l’article 208 de la loi n°
2022-1726 du 30 décembre 2022
de finances pour 2023.
83
Financement effectué dans le cadre d’une convention de projet d’intérêt économique général
couvrant les années 2023-2025.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALI
TÉ
DES CHANCES
65
publication des décrets d’application qui ont notamment organisé une revalorisation
de l’aid
e (632
€
par mois) et le transfert de sa gestion à la Caisse centrale de la
mutualité sociale agricole.
L’
aide à la vie familiale et sociale (AVFS), est attribuée
de manière illimitée à ses bénéficiaires dès lors qu’ils continuent à remplir les
conditions
d’éligibilité.
S
ur l’exercice 202
3, avec seulement 178
764 € consommés sur les 948
834
€
ouverts, le taux d’exécution de l’action 18 n’atteint que 19
%.
Initialement prévu avec un objectif de 1 500 bénéficiaires au 31 décembre
2024 dans le cadre de la LF
I 2022, l’objectif de montée en charge a été ramené à
500 bénéficiaires à horizon 2026, avec un premier palier de 90 bénéficiaires en
janvier 2023. Tout au long de l’année 2023, le nombre de bénéficiaires a augmenté
pour s’établir à 105 au 30 novembre 2023
.
B -
Le fonds national de financement de la protection de
l’enfance
a vocation à être supprimé
L’article 27 de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a
créé le fonds national de financement de la protection de l’enfance (FNFPE). Sa
gestion a été confiée à la Cnaf. Son objet était de compenser les charges résultant
pour les départements de la mise en œuvre de cette loi et de favoriser les actions
entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l’enfance et définies par voie
conventionnelle entre le fonds et ses bénéficiaires. Il devait être financé par un
versement de la Cnaf dont le montant était arrêté en loi de financement de la sécurité
sociale et par un versement annuel de l’État dont le montant était arrêté en loi de
finances. À son démarrage, en 2007, il a bénéficié de la seule dotation de la Cnaf
de 30
M€ et en 2013 d’une contribution de l’État de 10
M€. Depuis, il n’était
financé que par le programme 304 de la mission
Solidarité
.
Le FNFPE n’a pris en charge que des dépenses relatives aux mineurs non
accompagnés et ce, jusque 2018. En 2019, dans le cadre du nouveau dispositif de
prise en charge des MNA et par souci de simplification, le recours au FNFPE pour
financer ces dépenses a été supprimé. D
epuis 2019, le FNFPE n’a donc soutenu
aucune action du programme 304 en 2022.
La Cour avait recommandé dès 2019 de supprimer ce fonds que rien ne
justifie de maintenir.
Lors de l’examen de la loi du 7 février 2022 sur la protection
de l’enfance, l’amendement consacré à la suppression de ce dispositif n’a
finalement pas été retenu par le législateur. Depuis, il n’a été trouvé aucun vecteur
législatif pour la suppression de ce dispositif devenu obsolète. La DGCS confirme
son intention de suivre cette recommandation qui nécessite un véhicule
législatif adapté, potentiellement un projet de loi de simplification administrative
comme le suggère au demeurant la DGCS.
COUR DES COMPTES
66
IV -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
En 2023, la dépense totale consacrée à la mission
Solidarité
s’établit à
42 789
M€, en hausse de
2,5 % par rapport à 2022 et de 30,6 % depuis 2018 (à
périmètre constant pour les dépenses budgétaires et extrabudgétaires, format 2023).
Cette augmentation sur moyenne période est due principalement à la progression
des dépenses budgétaires (+ 56,4 %). Sur la même période, les dépenses fiscales
accusent une légère baisse.
Graphique n° 7 :
dépenses budgétaires, extrabudgétaires et fiscales
2017-2023
(M€)
Source : Cour des comptes
Les
dépenses extrabudgétaires s’élèvent à
619,3
M€ en 202
3. Elles
comprennent la subvention pour charges de service public que l’État verse aux ARS
(plus de 99 % des dépenses extrabudgétaires de la mission), le GIP France Enfance
Protégée (7,1
M€)
et l
’aide à
la vie familiale et sociale (AVFS, ex-ARFS). Au cours
des six
dernières années, l’exécution des dépenses budgétaires a toujours été
supérieure aux crédits votés en LFI.
19 171
24 610
28 442
28 880
29 625
29 990
12 799
13 222
13 942
11 157
11 502
12 180
580
619
577
596
583
619
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Millions d'€
Dépense budgétaire
Dépense fiscale
Dépense extrabudgétaire
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE SOLIDARITÉ, D’INSERTION ET D’ÉGALI
TÉ
DES CHANCES
67
Graphique n° 8 :
LFI et exécution 2018-2023
(CP, M€)
Source : Cour des comptes
23,90
26,28
26,25
27,65
29,48
24,71
29,02
29,48
30,21
29,99
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (CP)
Exécution (CP)
COUR DES COMPTES
68
___________________________ RECOMMANDATIONS__________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
t
irer parti de l’expérimentation de la recentralisation du RSA
pour revoir la
maquette du programme 304
en créant des indicateurs permettant d’en
apprécier les effets (DB, DGCS) (nouvelle recommandation) ;
2.
mieux partager entre les administrations concernées les données relatives aux
dépenses fiscales de la mission et produire une évaluation
de l’efficacité
et de
l’efficience
de la dépense fiscale
relative au crédit d’impôt pour frais de garde
des enfants âgés de moins de 6 ans (DGCS, DGFiP, DB,) (recommandation
modifiée) ;
3.
s
upprimer le fonds national de financement de la protection de l’enfance
(DGCS) (recommandation réitérée).
Annexes
COUR DES COMPTES
70
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par
la NEB
-
Cour des comptes,
La
politique d’égalité entre les hommes et les
femmes menée
par l’
État
, novembre 2023
-
Cour des comptes,
La prise en compte de la famille dans la fiscalité,
juin 2023
-
Cour des comptes,
Le revenu de solidarité active (RSA),
janvier 2022
-
Cour des comptes,
La protection de l’enfance, une politique inadaptée au temps
de l’enfant
, novembre 2020
ANNEXES
71
Annexe n° 2 :
la gestion 2023 des programmes de la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
Source : LFI, infocentre Chorus
Montants des crédits ouverts et des crédits consommés - Exercice
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
13 987,38
13 987,38
14 085,17
14 086,47
62,16
65,38
1 243,80
1 338,49
29 378,51
29 477,72
LFR (b)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont ouvertures
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Reports de crédits de -1 (c)
66,10
109,92
0,54
0,89
0,45
0,84
7,96
28,75
75,05
140,40
dont hors FDC et ADP
64,89
108,70
0,51
0,81
0,44
0,81
1,30
14,77
67,13
125,10
dont FDC et ADP
1,21
1,21
0,03
0,07
0,01
0,03
6,66
13,98
7,91
15,30
FDC & ADP (hors reports) (d)
0,58
0,58
5,00
5,00
3,81
3,81
16,90
16,90
26,29
26,29
Autres mouvements (e)
-20,78
-20,78
0,00
0,00
0,25
0,25
8,90
8,90
-11,62
-11,63
Décrets de virements
-2,58
-2,58
0,00
0,00
0,00
0,00
2,58
2,58
0,00
0,00
Décrets de transferts
-18,20
-18,20
0,00
0,00
0,25
0,25
-3,80
-3,81
-21,75
-21,76
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
10,13
10,13
10,13
10,13
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
LFFG (f)
440,87
440,87
133,21
132,85
0,00
0,00
-15,10
-21,05
558,98
552,67
dont ouvertures
440,87
440,87
133,21
132,85
0,00
0,00
0,00
-21,05
574,08
552,67
dont annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-15,10
0,00
-15,10
0,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)+(f)
14 474,15
14 517,97
14 223,91
14 225,20
66,67
70,29
1 262,47
1 371,99
30 027,21
30 185,45
Exécution (crédits consommés)
14 404,37
14 415,61
14 220,35
14 221,60
66,42
69,33
1 226,54
1 284,35
29 917,68
29 990,89
dont rétablissements de crédits
-3,95
-3,95
0,00
0,00
-0,02
-0,02
-4,76
-4,76
-8,73
-8,73
(*) hors reports vers 1
Taux de consommation
99,5%
99,3%
100,0%
100,0%
99,6%
98,6%
97,2%
93,6%
99,6%
99,4%
N° de programme
ou de dotation :
137
N° de programme
ou de dotation :
124
En M€
N° de programme
ou de dotation :
N° de programme
ou de dotation :
304
157
Total des programmes
et dotations
COUR DES COMPTES
72
Annexe n° 3 :
le suivi des recommandations formulées au
titre de l’exécution budgétaire 202
2
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
(DGCS, DGFIP,
DB)
Mieux partager
entre les
administrations
concernées les
données relatives
aux dépenses
fiscales de la
mission et
produire une
évaluation de
l’efficacité et de
l’efficience des
trois plus
importantes
Extrait de la réponse de la DGCS :
«
Aucune a
ction n’a été menée en
2023
concernant
l’évaluation
demandée des principales dépenses
fiscales rattachées à la mission SIEC,
notamment par manque de moyens
humains,
mais
également
en
l’absence de commande politique sur
le champ des dépenses fiscales
».
Extrait de la réponse de la direction
de la législation fiscale (DLF) : «
La
DLF est tout à fait favorable au
partage
des
données
entre
les
administrations
concernées
et
à
l’évaluation régulière des dépenses
fiscales
qui
permettent
d’en
apprécier l’efficacité et l’efficience et
de
proposer
des
mesures
de
suppression ou de limitation de leur
coût. Sous réserve du respect du
secret fiscal, la DLF communiquera
volontiers
au
ministère
des
Solidarités
et
des
Familles
les
données fiscales chiffrées disponibles
et se tient à sa disposition pour tout
éclairage
sur
les
sous-jacents
juridiques des dispositifs fiscaux.
Il convient toutefois de rappeler que
les évaluations des dépenses fiscales
ne relèvent pas de la compétence de
la DLF, mais avant tout du ministère
responsable
de
programme
auxquelles elles sont rattachées avec
l’appui de ses corps de contrôle, qui
dispose de toutes les données sur les
objectifs de politique publique et leur
réalisation. En effet, l’évaluation des
dispositifs ne saurait se cantonner à
la
seule
restitution
de
données
fiscales, mais requiert d’intégrer
d’autres sources et analyses afin
d’estimer l’incidence effective de ces
mesures sur les publics visés.
»
L’importance
de
la
dépense fiscale pour la
mission
justifie
le
maintien
de
cette
recommandation,
en
l’intégrant
dans
une
démarche portant sur
l’ensemble
des
dépenses
fiscales
impactant le budget de
l’État, objet d’une NEB
dédiée.
S’agissant
de
la
mission Solidarité, les
éléments d’évaluation
disponibles,
même
parcellaires,
conduisent
à
s’interroger
sur
l’efficacité de certaines
dépenses,
et
donc
l’opportunité de leur
maintien.
Non mise en
œuvre
ANNEXES
73
(DGCS)
Supprimer le
fonds national de
financement de la
protection de
l’enfance
La DGCS confirme son intention de
suivre cette recommandation qui
nécessite
un
véhicule
législatif adapté, tout en relevant que
l’amendement proposé en ce sens
dans le cadre de l’examen de la
loi du
7 févriers 2022 sur la protection de
l’enfance
n’a pas été retenu.
Depuis,
il n’a été trouvé aucun vecteur
législatif permettant d’embarquer la
suppression de ce dispositif devenu
obsolète.
Absence d’explication
sur la non prise en
compte dans le cadre
de l’examen de la loi
n° 2022-140
du
7
février 2022 relative à
la
protection
de
l’
enfance.
Non mise en
œuvre
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus,
devenue sans objet