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Seul le prononcé fait foi
Discours de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes,
Président du Conseil des prélèvements obligatoires
« Fiscalité locale et entreprises »
Commission des finances de
l’Assemblée nationale
mardi 13 mai 2014
Monsieur le Président,
Madame la Rapporteure générale,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Votre Commission a demandé au Conseil des prélèvements obligatoires de réaliser une étude sur le
thème « Fiscalité locale et entreprises».
Aujourd’hui je suis ici, en qualité de président du Conseil des
prélèvements obligatoires, pour vous présenter les principales conclusions du rapport.
Je suis accompagné de Mme Catherine Démier, secrétaire générale du Conseil, et de Mme
Maryvonne Le Brignonen, rapporteure générale de cette étude, ainsi que de certains des rapporteurs
particuliers qui ont contribué à cette étude.
La fiscalité locale en tant que ressource des collectivités territoriales est fréquemment étudiée ;
l’examiner du point de vue d
es entreprises
–
c’est
-à-dire du point de vue du contribuable - constitue,
en revanche, un domaine peu exploré.
Le CPO
s’
est
d’abord
attaché à
faire l’
inventaire d
es impositions locales des entreprises et d’en
chiffrer
l’ampleur financière.
Vous en trouverez le recensement en annexe du rapport.
Il a ensuite cherché à répondre aux questions posées dans votre lettre de saisine :
- la réforme de la taxe professionnelle
mise en œuvre en 2010 a
-t-elle atteint ses objectifs
pour les entreprises ?
- la fiscalité locale des entreprises - articulée avec la fiscalité nationale - constitue-elle un
ensemble cohérent, favorable à la compétitivité ?
- dans quelle proportion l
’attr
activité économique des territoires repose-t-elle sur la fiscalité
des entreprises ?
La fiscalité locale des entreprises est disparate et son produit global ne peut être approché que
de manière estimative
Près de
70 impositions
ont été identifiées.
L’ensemble de
cette fiscalité ne relève pas seulement
d’une activité «
économique ». Certaines impositions sont « ponctuelles » ou «occasionnelles » et leur
fait générateur n’est pas
toujours expressément lié à une activité régulière.
En fait, cette fiscalité recouvre
deux catégories assez différentes
:
- Les impositions réellement locales sur les entreprises - au sens où elles reposent sur une assiette
territorialisable
–
représentent, en 2012,
de l’ordre de 43 Md€, soit environ 13% de l’ensemble
des
prélèvements obligatoires des entreprises
.
Il s’agit d’abord
de
la contribution économique territoriale pour 21 Md€,
mais aussi des taxes foncières
pour 8 Md€, le versement transport pour 7 Md€
, les impositions forfaitaires des entreprises de réseau,
créées en même temps que la CET, pour 1,5
Md€, ou encore la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères pour 1,2 Md€.
- Les autres impositions locales sur les entreprises sont en réalité des impositions nationales, allouées
aux collectivités territoriales. Elles représentent environ
16 Md
€
.
Je pense notamment au produit de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques
pour 10,9 Md€ ou à la taxe spéciale sur les conventions d’assurances pour 2,9 Md€.
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Seul le prononcé fait foi
Par ailleurs -
et nous les avons traitées à part, pour éviter tout amalgame
-, il existe une série
d’
impositions - pour un montant total
d’environ 17 Md€
- pour lesquelles
l’administration n’est pas en
mesure de distinguer la part payée par les ménages de celle acquittée par les entreprises.
La part des entreprises serait vraisemblablement de 20 %, soit environ
3 Md€
.
Il s’agit par exemple
des droits de mutations et d’enregistrements ou de la taxe sur les certificats d’immatriculation.
Au total, en 2012,
si l’on prend en compte l’ensemble de ces
prélèvements très divers, la fiscalité
locale des entreprises représente
rait de l’ordre de
60 Md
€
.
A l’étranger aussi, il existe une imposition des entreprises à l’échelon local
.
Si des taxes foncières existent dans la grande majorité des pays de l’OCDE, leur poids est
comparativement important en France.
A
la différence de nombreux pays de l’OCDE, aucune fraction de l’impôt sur le bénéfice des
entreprises n’est affectée aux admin
istrations locales. Enfin, la France se distingue comme étant le
seul pays de l’échantillon retenu dans le rapport à disposer d’une taxe locale assise sur les salaires
:
le versement transport.
Traditionnellement, la fiscalité locale des entreprises a reposé en France sur des assiettes
facilement rattachables à un territoire.
Elle a aujourd’hui
, en partie, perdu cette singularité
.
Le transfert des recettes, parallèle au processus de décentralisation, a fait évoluer le paysage fiscal
local, notamment par le biais de l’affectation aux collectivités du produit d’impositions sur les
entreprises. Or, cette
fiscalité transférée est d’une nature différente de celle de la fisc
alité
traditionnelle
, s’apparenta
nt à de quasi-
dotations, sans marges de manœuvre sur l’assiette
ou sur le
taux.
La coexistence de ces différentes impositions se traduit
par une pluralité d’assiettes
: des assiettes
encore majoritairement foncières, des assiettes de nature sectorielle dynamiques ou alors des
assiettes spécifiques à un territoire (villes thermales
, présence d’un casino par exemple).
Enfin, avec la réforme de la taxe professionnelle en 2010
, la part de la fiscalité directe locale prise
en charge par l’État a diminué. Elle s’élevait à 45% en 2009 et à 22% en
2012
(après extinction
des dégrèvements transitoires pris en charge par l’État
avec la réforme)
.
La création de la contribution économique territoriale a favorisé la compétitivité des
entreprises et a amélioré la cohérence des assiettes fiscales locales et nationales.
Les critiques adressées à la taxe professionnelle sont bien connues : elle renchérissait les coûts de
production, elle pénalisait les secteurs exposés à la concurrence internationale et une part croissante
de son coût était prise en charge par l’État
.
Son remplacement par la contribution économique territoriale et notamment la création
de l’assiette
« valeur ajoutée » -
qui constitue le cœur de la réforme
-, ont atteint globalement
l’
objectif de
compétitivité qui leur était assigné.
la réforme a
d’abord
entraîné un allègement global de la fiscalité économique locale
, agissant
comme une mesure de soutien aux entreprises, avec des effets durables sur le niveau des
impositions économiques locales.
Dans les conditions fiscales de 2010, toutes entreprises confondues, et en tenant compte du
dégrèvement transitoire, l’impôt économique local des
entreprises a en effet baissé de 7,5
Md€
en
2010
par rapport à ce qu’il aurait été en l’absence de réforme
.
Cette baisse est
de l’ordre de 4
Md€
en 2012, une fois le régime de croisière atteint.
60 % des entreprises sont gagnantes, 15 % ne voient pas leur situation évoluer et 25 % sont
perdantes
.
De manière dynamique, la réforme a modifié la répartition sectorielle de la charge fiscale en
faveur de l’industrie et des PME.
Le secteur de l’industrie est le premier bénéficiaire de la réforme. En valeur absolue, l’industrie
manufacturière
profite d’une baisse de sa charge fiscale de près de 2
Md€, soit 26
% de l’allègement
global.
L’ensemble des entreprises
,
dont le chiffre d’affaires est inférieur à 3
M€
, concentre la moitié du gain
fiscal initial de la réforme.
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Seul le prononcé fait foi
La réforme bénéficie particulièrement aux PME, puisque les entreprises de moins de 1
M€ de chiffre
d’affaires concentrent 35
% du gain fiscal initial de la réforme.
Cependant,
la mise en œuvre de la réforme s’est accompagnée d’effets non prévus pour
un
nombre plus important d’
entreprises assujetties à la cotisation minimale de CFE
.
La réforme a entraîné, pour les professions libérales ou pour les artisans et commerçants, un
ré
trécissement de leur base d’imposition à la seule valeur foncière du local utilisé
, qui a souvent
entraîné leur assujettissement à la cotisation minimale de la CFE.
La hausse du nombre d’entreprises redevables de la CFE minimum a été de 14,4 % entre 2010
et
2011 et de 12 % entre 2011 et 2012.
Toutefois, depuis 2010, diverses lois de finances ont élargi les outils à la disposition des collectivités,
par de nouveaux barèmes notamment, pour piloter le système de la cotisation minimale de CFE et
pour lisser les effets de seuils pour les plus petites entreprises, réalisant, selon les cas, un chiffre
d’affaires inférieur à 10
000 € ou à 100
000 €
.
La fiscalité économique locale a connu depuis 2010 une évolution modérée conformément aux
objectifs de la réforme.
Les variations des niveaux
d’imposition ont été mo
dérées
en raison de l’existence d’un
taux
national
de la CVAE
–
de 1,5% -
et d’une
modulation limitée des
taux
de la CFE.
L’évolut
ion des
assiettes
fiscales de la CVAE et de la CFE reste en revanche encore incertaine.
Les
bases de CFE sont dynamiques, notamment sous l’effet du dispositif des bases minimum de CFE.
L’évolution des
bases
de CVAE est plus complexe à analyser. Le fort ralentissement de la croissance
des bases de CVAE reflète d’abord la dégradation de la conjoncture en 2012 et les fluctuations
constatées de 2010 à 2012 pèsent avec un effet de décalage de 1 à 2 ans sur le produit de CVAE
reversé aux collectivités territoriales.
La réforme de la fiscalité locale des entreprises va se poursuivre avec la révision des valeurs
locatives cadastrales
Le système actuel
d’évaluation des valeurs locatives ne tient pas compte de la disparité des
évolutions des marchés locatifs à travers le territoire. La réforme à venir
–
en principe en 2016 - aura
un impact sur les taxes foncières, la CFE et la répartition de la CVAE entre collectivités
, sans qu’on
puisse bien mesurer dès
aujourd’hui l
es transferts de charge entre entreprises.
A cet égard, l
e CPO estime nécessaire que l’administration fiscale et les collectivités territoriales
organisent dès que cela sera possible, à l’atte
ntion des entreprises, une communication adaptée et
détaillée sur les modalités et les effets de la réforme à venir.
L
a fiscalité des entreprises s’oriente
désormais vers une taxation davantage basée sur la
richesse produite que sur les facteurs de production
La création de la CVAE, les réflexions récentes sur l’excédent brut d’exploitation
ou celles menées au
sein des
Assises de la fiscalité de l’entreprise
montrent la nécessité de rechercher des assiettes
fiscales reposant davantage sur la richesse produite.
Au niveau local, la coexistence de la CVAE avec la CFE paraît constituer un bon compromis, en
conjuguant une assiette sur la valeur ajoutée avec une autre assise sur le foncier.
Aujourd’hui, la répartition de la charge
fiscale locale au sein des secteurs économiques est
relativement conforme à celle de la valeur ajoutée.
Les secteurs qui ont le plus bénéficié de la réforme
sont par exemple l’industrie qui produit 19 % de la
valeur ajoutée ou celui des services aux entreprises qui représentent 23 % de la valeur ajoutée
nationale.
A contrario, les secteurs qui sont comparativement les plus taxés par la fiscalité locale ne sont pas les
plus exposés à la concurrence internationale.
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Seul le prononcé fait foi
L
e CPO s’est interrogé sur le rôle que po
uvait jouer la fiscalité locale en tant que facteur
d’attractivité parmi les choix d’implantation des entreprises
sur un territoire
La concurrence fiscale entre
collectivité s’est réduite
.
La spécialisation de la fiscalité économique
depuis 2010, ne permet plus une concurrence verticale qui serait
fondée sur les taux d’imposition. Par
ailleurs, la spécialisation des impositions ne semble pas non plus conduire à une concurrence fiscale
entre collectivités territoriales de même niveau.
L
’utilisation de l
a fiscalité locale ne constitue
qu’un élément parmi d’autres dans les politiques
d’attractivité des territoires
C’est avant tout grâce aux ai
des et aux prestations de service non monétaires - comme par exemple
le développement
d’infrastructures ou d’une offre
de transports - que les collectivités
tentent d’attirer
les entreprises
. Par ailleurs, la disponibilité de l’offre foncière constitue un levier important d’attractivité
qui peut être renforcé en mobilisant certains leviers fiscaux. Dans ce cadre, les exonérations fiscales,
bien que limitées dans leur portée et dans leur montant, sont considérées par les entreprises comme
un signal positif dont l’impact
limité ne doit toutefois pas être négligé.
En fait, les leviers fiscaux semblent aujourd’hui davantage uti
lisés par les collectivités pour
augmenter leurs ressources
C’est d’abord p
our faire face à la baisse de leurs ressources que les collectivités territoriales utilisent
les leviers fiscaux disponibles, par l’activation des impositions f
acultatives sur les entreprises, la taxe
locale sur la publicité extérieure par exemple, et par le recours aux taux plafonds quand un coefficient
de modulation existe.
Le CPO estime possible d’améliorer
, mais de façon marginale, la fiscalité locale des
entreprises ; il considère que
des évolutions substantielles relèvent d’un débat plus global
sur
le rôle assigné à la fiscalité locale.
Le CPO considère
qu’il est nécessaire de stabiliser le paysage fiscal, s
ur la base des acquis de
la réforme de 2010. Il a toutefois
examiné s’il existait
des voies d’amélioration de la fiscalité
locale des entreprises.
Premier axe : il pourrait être envisagé de consolider les acquis de la réforme en matière de
compétitivité grâce à certaines simplifications.
Est-il
souhaitable d’affiner le calcul de la CVAE pour certains secteurs économiques
?
Le secteur financier, dont le secteur des assurances, fait l’objet d’un régime spécifique pour le calcul
de la valeur ajoutée fiscale. L’a
bsence de prise en compte des dotations et des reprises de provisions
sur immobilisations financières dans ce calcul accentue la volatilité de la valeur ajoutée et, en
conséquence, accroît
l’instabilité des ressources des collectivités territoriales.
En première analyse, la prise en compte des spécificités du secteur des assurances permettrait de
limiter ces inconvénients.
Sur moyenne période, la CVAE payée par le secteur resterait identique. Toutefois, il apparaîtrait
difficile de ne pas étendre cette mesure à l’ensemble des entreprises du se
cteur financier, moyennant
des simulations financières très poussées.
En outre, l
es premières années d’application de cette mesure entraîneraient une baisse de la base
imposable des sociétés d’assurances.
Pour ce motif, sans doute faudrait-il prévoir des mesures
transitoires, sans doute complexes et coûteuses
lors des premières années d’application.
Ce changement de méthode semble donc présenter à court-terme des inconvénients non
négligeables.
Est-
il possible d’alléger la complexité des règles régissant
certaines impositions locales ?
Entre 2010 et 2012, le produit de la taxe locale sur la publicité extérieure, dont l’instauration est
facultative, a été multiplié par plus de trois pour atteindre 153 M€.
Cette taxe est très critiquée pour
ses règles d’étab
lissement et de gestion. Par exemple, chaque
collectivité territoriale « fabrique » sa propre déclaration ; en outre toute installation ou modification
d’une enseigne doit faire l’objet d’
une nouvelle déclaration.
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Seul le prononcé fait foi
Le CPO estime qu
e l’élaboration d’
un imprimé CERFA standardisé
, et l’annualisation d
es déclarations
de taxe locale sur la publicité extérieure
seraient d’utiles mesures de simplification
.
Second axe : renforcer la gouvernance de la fiscalité locale des entreprises pour prévenir son
émiettement et renforcer son efficacité
Le CPO a constaté que la fiscalité locale des entreprises ne faisait pas l’objet d’une conception
et d’un suivi coordonné au niveau de l’État.
En effet, plusieurs administrations sont en charge du suivi de la fiscalité locale et le suivi financier de
son produit n’est que partiellement centralisé.
I
l n’existe aucun document offrant la possibilité d’évaluer et de suivre le niveau de la pression fiscale
locale.
Ces carences favorisent l’
opacité de la fiscalité locale.
En outre, les collectivités territoriales manquent de visibilité sur le niveau attendu de leurs ressources
fiscales au moment du vote de leur budget. En conséquence, il pourrait être envisagé :
-
de réunifier la maitrise d’œuvre de la fiscalité locale des entreprises au sein d’une seule
direction rattachée au ministère de l’économie et des finances, y compris lorsque les
dispositions prévues sont appelées à être codifiées dans un code autre que le code général des
impôts (code général des collectivités territoriales,
code de l’urbanisme, code du tourisme….)
;
-
de systématiser le recours aux fiches d’évaluation préalable pour toute mesure de nature
fiscale, ainsi que le prévoient les articles 51 et 53 de la LOLF.
Depuis la réforme de 2010, la DGFIP a accru son effort d
e communication d’informations aux
collectivités territoriales.
Cependant, les différentes associations d’élus locaux
regrettent notamment le
caractère trop tardif des transmissions concernant les simulations de CVAE, intervenues en 2013
entre le 25 novembre et le 6 décembre, alors que les collectivités territoriales votent généralement
leur budget N+1 au mois de décembre.
Le CPO suggère donc
d’avancer le délai de transmission à chaque collectivité locale des montants de
CVAE simulés pour N+1 et de donner
en milieu d’année N des tendances nationales sur l’évolution de
la CVAE qui sera reversée en N+1.
Troisième axe : supprimer certaines petites taxes et resserrer autour des grandes impositions
le panier de ressources fiscales des collectivités territoriales
Comme l’ont souligné des travaux antérieurs du CPO et un récent rapport de l’Inspection générale
des finances, l’existence de
multiples petites taxes spécifiques présente des inconvénients.
L
es neuf impositions, dont le produit individuel dépasse 1 Md€, représentent plus de 90% du produit
annuel total des impositions sur les entreprises.
En revanche, il existe
quinze impositions, hors IFER, dont le produit individuel est inférieur à 35 M€
,
pour
un montant global de l’ordre de 150 M€. Un examen du bienfondé de ces petites taxes devrait
être mené, en tenant compte toutefois des situations locales pour lesquelles des taxes géographiques
ou de nature sectorielle conservent un intérêt.
Ainsi, les ressources des collectivités territoriales issues de la fiscalité sur les entreprises pourraient
être resserrées :
-
autour de quelques grandes impositions qui matérialisent le lien entre une activité et un
territoire ;
-
et autour d’un nombre limité d’impositions à caractère national qui leurs ont été affectées pour
faire face aux dépenses issues des transferts de compétence.
Des évolutions plus significatives relèvent de débats plus larges
Ils portent
d’une part sur l’ensemble de la fiscalité de l’entreprise et d’autre part sur l’objectif premier à
assigner à la fiscalité locale des entreprises.
Les débats récents confirment la né
cessité d’apprécier
la fiscalité des entreprises de manière
globale.
C’est d’ailleurs
le principal objectif poursuivi par le gouvernement, qui recherche une simplification du
cadre fiscal des entreprises, englobant la fiscalité locale.
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Seul le prononcé fait foi
Du côté de certaines fédérations patronales,
le moindre intérêt d’une diminution du taux de l’impôt sur
les sociétés au p
rofit d’une diminution du taux de la CVAE repose sur une analyse
du poids total de la
fiscalité : la demande récente
d’une diminution du taux de la CVAE
semble davantage être liée à son
caractère universel qu’
à son caractère local.
Il revient d’a
rbitrer plus clairement entre financement stable des collectivités territoriales et
efficacité économique de la fiscalité locale des entreprises
Les collectivités territoriales ont besoin de ressources stables. L’assiette foncière permet de sécuriser
leurs ressources fiscales grâce à des bases taxables captives, mais elle est plus défavorable à
l’activité économique que la taxation de la richesse p
roduite.
L’objectif premier de la fiscalité locale est
-
il d’assurer un financement dynamique et stable aux
collectivités territoriales ou de disposer d’une fiscalité en phase avec le cycle économique
?
La « crise des bases minimum de CFE » en 2013 a ainsi été symptomatique de cette tension difficile à
résoudre, confrontant les deux problématiques majeures des finances locales :
-
les entreprises apprécient la fiscalité locale
au regard de l’objectif de modération
de sa charge
et de son adaptation à leurs facultés contributives ;
-
du point de vue des collectivités, la fiscalité locale est perçue en fonction de sa capacité à
mobiliser des ressources dynamiques.
I
l n’appartient pas au CPO de répondre à c
ette question qui excède le cadre du mandat qui lui a été
confié ;
elle implique des arbitrages entre le choix d’un financement des collectivités par le biais de la
fiscalité ou sur la base de dotations.
Il relève cependant que la question de « La fiscalité locale et entreprises » qui lui a été posée renvoie
in fine
au choix politique de définir l’objectif premier qui est assigné à la fiscalité locale des
entreprises.