44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00 - www.ccomptes.fr
Rapport d’observations définitives
et sa réponse
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
(Département de La Réunion)
Exercices 2013 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 5 juillet 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
3
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
.................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................................
4
I.
PROCÉDURE
............................................................................................................................................
5
II.
OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
.........................................................................................................
5
A -
Suites données aux observations précédentes
.......................................................................................................
5
B -
Situation financière
...............................................................................................................................................
6
C -
La gestion du service de la restauration scolaire
.................................................................................................
9
1 -
L’organisation et les moyens du service
.........................................................................................................
9
2 -
Le respect des normes sanitaires
...................................................................................................................
12
3 -
L’approvisionnement des cuisines
................................................................................................................
13
4 -
Les aspects économiques et financiers du service
........................................................................................
14
5 -
Les créances
..................................................................................................................................................
16
6 -
Les dépenses d’équipement
..........................................................................................................................
17
D -
La gestion des équipements
.................................................................................................................................
17
1 -
Le port de plaisance
......................................................................................................................................
18
a -
La gestion administrative du port de plaisance
.............................................................................................
18
b -
La gestion financière du port de plaisance
....................................................................................................
18
c -
La gestion des autorisations d’amarrage et d’occupation
.............................................................................
19
2 -
La bibliothèque et le restaurant scolaire de l’école du centre
.......................................................................
20
3 -
La médiathèque
.............................................................................................................................................
20
a -
Le dimensionnement de l’équipement
..........................................................................................................
20
b -
Le coût et le financement de l’opération
.......................................................................................................
21
c -
L’évaluation du coût d’exploitation
..............................................................................................................
22
ANNEXE N° 1 : SITUATION FINANCIÈRE
......................................................................................
23
ANNEXE N° 2 : RÉPONSE
..................................................................................................................
24
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
3
Synthèse
Le contrôle de la fiabilité des comptes de la commune de Sainte-Rose a relevé des
dysfonctionnements qui en altèrent leur présentation ainsi que les résultats. Le manque de sincérité des
budgets annexes
de l’eau et de l’assainissement
et
la mise en œuvre défaillante de la procédure
de
rattachement comptable des produits illustrent cette situation. Les régularisations pour prendre en
compte les produits non rattachés majorent les résultats des exercices 2014 à 2016
de 1 M€
.
La capacité d’autofinancement, négative en
2013, a été progressivement reconstituée grâce au
plan d’économies mis en œuvre
à compter du second semestre 2014 pour réduire notamment les charges
à caractère général et celles de personnel. Ces dernières ont été ramenées de 8
M€
en 2013
à 7,3
M€ en
2016 et représentent dorénavant 61 % des produits de gestion contre 67 % auparavant.
La commune a réalisé 16,4
M€ de dépenses d’investissement
entre 2013 et 2016 consacrées
notamment à la réalisation de nouveaux équipements : la construction de la médiathèque,
d’une
bibliothèque et d’un restaurant scolaire
ainsi que
l’aménagement du site de l’anse des cascades
.
La gestion des services, des équipements et des infrastructures existantes est perfectible.
Ainsi, le service de la restauration scolaire, organisé en quatre cuisines centrales, ne respecte
pas toutes les normes sanitaires imposées. Cette organisation, peu économe en personnel, engendre des
coûts de fonctionnement élevés. Ils sont
d’1,1 M€ par an
, soit 12 %
de ses charges de gestion. L’écart
constaté entre les tarifs pratiqués et le coût du repas conduit la commune à supporter annuellement sur
son budget le déséquilibre du servi
ce à hauteur de 0,4 M€.
Une meilleure
gestion de l’approvisionnement
des denrées et de la facturation des repas pourrait être une première alternative pour en réduire le coût.
Le port mis en service en 2002 représente un investissement de 12 M€.
Cet équipement, dont
l’
objectif était orienté à la pêche, aux loisirs et
à l’animation
de la ville,
souffre d’un manque
d’entretien
et d’investissement
. La commune pourrait accroître ses ressources par une gestion financière et
administrative plus efficiente. La mise en place des redevances auprès des différents usagers du port
devrait permettre de dégager une recette d’environ 80 000 €.
La construction de deux équipements similaires, tels que la médiathèque et la bibliothèque, va
augmenter les charges de fonctionnement de la collectivité lors de leur mise en service. Une
rationalisation de
l’utilisation
de ces équipements avec ceux existants constitue un nouvel enjeu pour la
collectivité qui se doit d’
optimiser leur emploi, de limiter les coûts résiduels et de faciliter la stratégie
d’investissement
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Rappels à la réglementation
1.
Établir le rapport annuel sur le prix et la qualité des services publics de l’eau et de
l’assainissement prévu par l'article L. 2224
-5 du code général des collectivités
territoriales.
Page 6
2.
Déterminer les modalités d’administration du port de plaisance conformément aux
articles L. 2221-1 et L. 2221-4 du code général des collectivités territoriales.
Page 18
3.
Établir un budget annexe pour le port de plaisance conformément aux articles
L. 2224-1 et L. 2224-4 du code général des collectivités territoriales.
Page 18
Recommandations
1.
Procéder régulièrement aux investissements indispensables inscrits aux budgets des
services de l’eau et de l’assainissement.
Page 6
2.
Corriger la méthode de notation des offres lors de la passation du prochain marché
de restauration scolaire.
Page 14
3.
Mettre en place une comptabilité analytique des coûts de la restauration scolaire
permettant de faire apparaître la charge nette du service supportée par le budget de
la collectivité.
Page 15
4.
Publier le règlement de police du port de plaisance et mettre
en œuvre les
dispositions se rapporta
nt aux autorisations d’amarrage
.
Page 19
5.
Procéder à la passation régulière des conventions pour l'ensemble des
emplacements du port.
Page 19
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
5
I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion
de la commune de Sainte-Rose a été ouvert le 10 octobre 2016
par lettres du président de la chambre adressées à MM. Bruno Mamindy-Pajany et
Michel Vergoz.
En
application de l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières (CJF),
l’ent
retien préalable a eu lieu le 20 février avec M. Michel Vergoz et le 21 février 2017 avec
M. Bruno Mamindy-Pajany.
Lors de sa séance du 13 mars 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à l’ordonnateur en fonction et à son prédécesseur.
Par courriers enregistrés au greffe les 22 mai et 2 juin 2017, MM. Michel Vergoz et
Bruno Mamindy-Pajany, ont adressé leur réponse à la chambre. A sa demande, et
conformément à l’article L. 243
-3 du CJF, le maire a été entendu par la chambre le
5 juillet 2017.
La chambre a, dans sa séance du 5 juillet 2017, après avoir examiné les réponses et
entendu M. Vergoz, arrêté les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
A -
Suites données aux observations précédentes
Le précédent rapport
d’observations de la chambre
relevait six points pour lesquels une
action corrective était attendue. Le tableau synthétique ci-dessous fait état du degré des
corrections apportées par la commune.
Des améliorations ont été constatées sur certains aspects de la gestion des ressources
humaines telles que la gestion des congés, des tickets restaurant, et du temps de travail. Un
renforcement de l’encadrement
a été opéré à compter de 2015 ; ce dernier reste encore à
poursuivre.
Des provisions ont été constituées ; leur montant
ne couvre pas l’ensemble
des créances
dont
le recouvrement est compromis. L’autofinancement a été reconstitué
grâce aux réductions
de charges constatées
en 2015 et 2016. Le budget annexe de l’eau n’est plus déficit
aire. Sa
situation excédentaire résulte de
l’absence
de réalisation des dépenses prévues sur ce budget.
n°
Observation
Correction apportée
1
Lacunes dans le pilotage et le respect des procédures des
ressources humaines
Certaines lacunes persistent.
2
Insuffisance de l’encadrement du personnel
L’encadrement a été renforcé à compter de 2015 même s’il reste insuffisant.
3
Améliorer la gestion des recettes
Aucune amélioration de la gestion des recettes n’a été constatée sur la période
4
Absence de provisions
En 2015, la commune a constitué une provision de 50 000 €.
5
Insuffisance de l’autofinancement
La CAF est en nette augmentation.
6
Déficit du budget annexe de l’eau
Le budget est excédentaire de 2,5 M€ au 31 décembre 2016.
7
Fiabilité des travaux en régie
La comptabilisation des travaux en régie a été abandonnée en 2015.
Source : CRC
Synthèse du suivi des observations antérieures
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
La nouvelle municipalité a mis un terme aux travaux en régie compte tenu de leur nature
contestable et des modalités critiquables de leur comptabilisation ; ces opérations ne figurent
plus dans les comptes de la commune
dès l’exercice
2015.
B -
Situation financière
La fiabilité des comptes
Les résultats sont majorés par les régularisations réalisées pour prendre en compte des
produits qui n’ont pas fait l’objet de rattachement comptable, c’est
-à-
dire qui n’ont pas été
comptabilisés,
conformément au principe de l’annualité budgétaire
et de la méthode des « droits
constatés », sur les exercices comptables concernés. En 2014, 2015 et 2016, la commune a ainsi
enregistré en moyenne
plus de 1 M€
de recettes au titre des emplois aidés concernant des
exercices antérieurs.
De 2013 à 2016
, le budget annexe de l’eau
a accumulé un excédent de 2,5
M€
tandis
que celui de l’assaini
ssement est de 0,6
M€.
Sur la période 2007-2012, la commune avait
procédé à un investissement de 17
M€ pour la construction d’une station d’épuration
qui faisait
jusque-là défaut sur son territoire. Les excédents constatés sur la période récente
s’explique
nt
par une réalisation partielle, voire une absence de réalisation, des dépenses prévues sur ces
budgets. En 2017, la préfecture a adressé un rapport en manquement sur la mise en conformité
de la collecte des eaux usées à la commune.
Le taux d’exécution de ces budgets annexes de
l’eau et de l’assainissement n’a été
respectivement que de 7 % et 16 % en investissement et de
18 % et 1 % en fonctionnement. La sous-évaluation des dépenses de personnel imputables à ces
budgets participe également à la majoration des excédents constatés.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale a prévu le transfert des
compétences eau et assainissement aux communautés de communes et communautés
d’agglomération à compter du 1
er
janvier 2020.
Le reversement d’un excédent du budget
annexe d’un service public industriel et
commercial vers le budget général est admis dans les
conditions prévues aux articles R. 2221-45 et R. 2221-83 du code général des collectivités
territoriales (CGCT). Au vu des constatations précitées, la commune ne peut décider le
reversement au budget général des excédents constatés qui seraient nécessaires au financement
des dépenses d’exploitation ou d’investissement de
ces services publics industriels et
commerciaux équilibrés par la seule redevance payée par l'usager. La chambre lui recommande
d’engager une réflexion sur l’établissement d’un plan investissements compatible avec ses
ressources et les besoins inscrits aux budgets
des services de l’eau et de l’assainissement
,
indépendamment des transferts de compétences à intervenir.
Le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public prévu par l’article L.
2224-5
du CGCT
permet d’apprécier la qualité des prestations fournies, le maintien en bon état du
patrimoine et de fournir aux usagers des éléments d’explication du prix de l’eau et de
l’assainissement. Alors que le taux de rendement du réseau d’eau passe de 52
% en 2012 à 29 %
en 2015, aucun rapport annuel n’a été établi par la commune depuis 2012 pour comprendre
cette dégradation. La chambre rappelle à la commune
l’obligation d’établir chaque année le
rapport annuel sur le prix et la qualité des services de l’eau et de l’assainissement
.
La section de fonctionnement
Les dépenses courantes de la commune se sont élevées à 12,6 M€ en 2016 réparties
entre le budget principal à hauteur de 12 M
€
et celles des budgets annexes pour
0,6 M€. À ce
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
7
total,
s’ajoute
nt
2,8 M€ de dépenses d’investissement, 2,3 M€ pour le budget principal et
0,5
M€ pour les budgets annexes.
L
’exercice 2016 fait ressortir un excédent de 0,
2
M€
pour le budget principal et de
1,3
M€ pour les budgets annexes. Compte tenu des résultats des exercices précédents, le solde
cumulé est excédentaire de 4,1
M€ pour le budget principal et de 3,
4
M€ pour les budgets
annexes.
Les produits de gestion de la co
mmune sont restés globalement stables à 12 M€ sur la
période 2013 à 2016. La progression des recettes de la fiscalité indirecte et des ressources
d’exploitation a compensé la baisse des dotations et participations. La commune reste fortement
dépendante des
produits de l’octroi de mer et de la taxe sur les carburants
, qui représentent près
des deux tiers des produits de gestion comme indiqué dans le tableau joint en annexe 1.
Les charges de gestion baissent de 5,6 % en moyenne sur la période de contrôle. Elles
passent de 11,6 M€ en 2013 à 9,7 € en 2016. Cependant, la baisse n’est en réalité que de 0,9
M€
après prise en compte des atténuations de charges se rapportant aux exercices antérieurs. Cette
baisse est liée aux économies réalisées en termes de charges de personnel et à caractère général
amorcées dès le second semestre 2014.
La baisse des charges de personnel enregistrée à compter de 2015 résulte notamment
de la diminution des effectifs, de la suppression des heures supplémentaires et des tickets
restaurants. Ces charges
qui s’élevaient à 8
M€ en 2013 ont été ramenées à 7,3
M€ en 2016
1
.
Alors qu’elles représentaient 67
% des produits de gestion en 2013, elles n’en représentent plus
que 61 % en 2016.
Toutefois, la répartition des agents de la commune entre les non titulaires (53 %), les
emplois aidés (40 %) et les titulaires (6 %) masque une fragilité. La proportion
d’agents non
titulaires a pour conséquence de majorer les cotisations Assedic payées.
Elles s’élèvent à
plus
de
0,3 M€ par an
, soit près de 5 % des charges de personnel. La chambre invite la commune à
engager une réflexion
sur l’évaluation
du coût
de l’adhésion au régime chômage pour ses agents
non titulaires
malgré le doublement d’agents titulaires sur la
période.
La diminution des charges à caractère général amorcée en 2015, soit un montant de
0,5
M€
,
concerne les dépenses d’alimentation, de fêtes et cérémonies, les locations mobilières
et les rémunérations d’intermédiaires.
Cette
action s’est traduite par une réduction des dépens
es
de près de 19 %.
La capacité d’autofinancement négative
en 2013 a été ainsi reconstituée au regard des
économies de fonctionnement susmentionnées. Elle représente 16 % des produits de gestion en
2016. Compte tenu des évolutions et régularisations constatées, la commune pourrait maintenir
cette capacité aux environs
de 1 M€
; cette tendance n’intègre pas les
frais de fonctionnement
liés à la mise en service des nouveaux équipements.
La section d’investi
ssement
La commune a réalisé 16,4 M€ de dépenses d’investissements sur la période 2013 à
2016, dont 14,5
M€ de
dépenses d’équipement
au sens strict. Trois opérations
principales, d’un
montant global de 8,4
M€,
en représentent 58 % : la médiathèque, la
construction d’une
bibliothèque et d’un restaurant scolaire ainsi que l’aménagement
du site de l’anse des cascades
.
Les opérations
d’équipement ont
été financées par des subventions à hauteur de 58 %, soit
1
Les charges nettes apparaissent au compte de gestion 2016 pour un montant de 6,3 M€. Leur montant est erroné
du fait de la comptabilisation d’1
M€ d’atténuations de charges se rapportant aux exercices 2014 et 2015 sur un
mauvais chapitre budgétaire. Sans cette erreur, elles auraient dû apparaitre pour 7,3
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
8,4
M€ sur
14,5 M
€.
Le besoin de financement
2
de 2
M€ a été couvert par un emprunt du même
montant en 2014.
Compte tenu des évolutions et régularisations constatées, la commune devrait être en
mesure de maintenir un investissement annuel de 4
M€
si elle obtient un niveau de
subventionnement similaire.
Fin 2016, la dette
s’établit à
8,6 M€ pour le budget principal et
à
3 M€ pour le budget
de l’eau.
Pour le budget de la commune, e
lle représentait 1 251 € par habitant en 2015 alors que
la moyenne des communes de même strate était de 862 €
, soit un différentiel de
389 € par
habitant. La capacité de désendettement est évaluée à 8,4 années
3
.
U
ne ligne de trésorerie de 2,5 M€
souscrite
jusqu’en 2015
a augmenté à court terme le
niveau d’endettement
.
Graphique n° 1 : Évolution de la trésorerie
Source : CRC,
d’après les données transmises par le comptable
public de la commune
La commune retrouve un niveau de trésorerie satisfaisant à compter de 2016. Cette
situation est moins bonne qu’elle ne parait dans la mesure où elle intègre 1
M€ de
subventions
au titre du financement des équipements de la médiathèque qui n’ont pas encore été réalisés et
0,3
M€ d’un
e avance consentie par la région pour le financement du port de plaisance non
remboursée.
2
Le besoin de financement correspond à la différence entre les dépenses d’investissement et les financements
propres disponibles.
3
Le calcul tient compte de majoration de produits constatée en 2016.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
9
C -
La gestion du service de la restauration scolaire
1 289 enfants sont scolarisés sur le territoire de la commune, dont 842 dans le primaire
et 447 dans le secondaire. 1 142 sont demi-pensionnaires, soit 89 %. La commune prépare et
distribue 1 300 repas par jour aux élèves et agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles
(ATSEM).
La restauration collective constitue un
enjeu financier de 1,1 M€ par
an représentant
12 % des charges entre les
dépenses d’alimentation
et celles de personnel. Trente-huit agents
sont affectés à ce service, soit 12 % des effectifs totaux de la commune.
1 -
L’organisation et les moyens du service
L’organisation de la restauration scolaire est fonction du nombre d’établissements
scolaires à desservir et de leur localisation. Elle est soumise à des règles de déclaration et
d’habilitation des cuisines qui sont différentes suivant que les repas
préparés sont consommés
sur place ou livrés sur d’autres sites.
Lorsque les repas sont livrés pour tout ou partie sur un autre site, activité dénommée de
« cuisine centrale », la collectivité doit soit obtenir un agrément sanitaire qui relève de
l’autorisation préalable soit une dérogation à l'agrément qui relève du régime déclaratif.
La dérogation à l’agrément est la formule la moins contraignante
; elle est de droit ; la
commune doit simplement en faire la demande auprès des services de
l’État
, à la direction
départementale de la protection des populations (DDPP). Le contrôle est réalisé sur place et a
posteriori. La dérogation accordée peut ne pas être reconduite.
Le service de restauration scolaire comprend quatre cuisines centrales qui sont chargées
de livrer les repas à quatre restaurants scolaires :
Carte n° 1 : Organisation du service
Source : CRC. Légende : école maternelle (EM), école primaire (EP), collège (C)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Par cette organisation, la commune bénéficie du régime de la dérogation ; chaque
cuisine livre des repas sur un autre site. Les dérogations ont été demandées en 2006. Pour trois
des cuisines centrales, la livraison des repas est réalisée à proximité tandis que pour une cuisine
la livraison des repas est réalisée sur un site distant de 15 kilomètres. En effet,
l’approvisionnement du
restaurant scolaire de « Bois blanc » est assuré par la cuisine de la
«
Rivière de l’Est
», c’est
-à-dire la cuisine centrale la plus éloignée. En outre, le nombre de
rationnaires de ce restaurant est 4,6 fois supérieur à celui de la cuisine centrale, 83 contre 18.
La multiplicité des équipements et des lieux de restauration ne contribue pas à une
économie des moyens. Le circuit de livraison nécessite de nombreux déplacements pour des
livraisons de courte distance, indépendamment des nombreuses opérations de chargements et
de déchargements. Il implique également la présence à leur poste de personnels inactifs durant
une grande partie de leur temps de travail.
Le service fonctionne
avec une quarantaine d’agents, comme retracé dans le tableau
ci-dessous.
Tableau n° 1 : Évolution des personnels de la restauration scolaire
Les informations figurant sur les bulletins de paye des agents relatives à leur affectation
ne sont pas régulièrement mises à jour lors
de leur changement d’affectation
. La commune
reconnaît que mouvements ont été réalisés sans donner lieu systématiquement à des décisions
écrites.
Les agents du service de la restauration assurent toutes les fonctions, de
l’approvisionnement
à la confection des repas ainsi que les livraisons. Le recrutement des
emplois aidés
4
explique en partie les variations des effectifs ; en revanche, le nombre de
personnels « permanents
5
» est resté stable avec 12 agents.
Parmi les agents permanents, on compte un responsable de service, quatre cuisiniers et
trois chauffeurs, ces derniers faisant également office de magasiniers. Le service est renforcé
par quatre
agents d’exécution
6
ayant un statut de non-titulaire et 26 contrats aidés dénommés
« agents de restauration ».
Au regard du nombre de rationnaires, la répartition des agents par site apparaît
incohérente :
Tableau n° 2 : Répartition des agents par site
Seulement 35 % des effectifs sont affectés au site de Piton Sainte-Rose. Ce point de
cuisson assure la préparation des repas de plus 52 % des rationn
aires. A l’inverse, 23
% des
4
51 agents de restauration en mars 2014.
5
Même s’ils ont un statut de non titulaires.
6
Quatre adjoints techniques.
En nombre
Mois
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
Titulaires
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Non titulaires
11 11 11 10 10 10 10 10 10 10
9
9
9
9
9
9 11 10 10
9 11 10 10
8 10
8
9
9
9
9 10 10 10 10 10 11 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 11 11
Apprentis
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Emplois aidés
1
43
43
43
42
42
42
43
43
43
46
45
1
47
51
45
45
46
46
1
25
29
30
30
21
29
31
31
34
34
33
20
39
38
35
35
35
35
35
35
35
35
34
10
26
26
26
26
Total
13 55 55 55 54 54 54 55 55 54 56 55 11 57 61 55 57 57 57 11 37 40 41 39 32 38 41 41 44 44 44 31 50 49 46 47 46 46 46 46 46 46 45 21 37 37 38 38
Source : CRC d'après les données de la paye
2013
2014
2015
2016
2016
Rationnaires
%
Agent
cantine
Agents de
restauration
Total
agents
%
Agent par
rationnaire
Rivière de l'Est et bois blanc
101
9%
7
0
7
23%
14
Ravine Glissante
82
7%
5
0
5
16%
16
Centre-Ville
365
32%
2
6
8
26%
46
Piton Sainte-Rose
594
52%
4
7
11
35%
54
Total
1 142
100%
18
13
31
100%
37
Source
: CRC d'après le rapport d'audit 2015 de la restauration scolaire
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
11
effectifs sont affectés au site de la R
ivière de l’est pour
un nombre de bénéficiaires limité de
moins de 10 %.
La collectivité a fait le choix de nommer à la tête du service un fonctionnaire. En
fonction jusqu’en 2016, c
e dernier ne possédait pas les compétences et connaissances
spécifiques à la gestion d’un service de restauration scolaire
, notamment
s’agissant d
es normes
d’hygiène
et de sécurité des aliments, d
es procédures d’achats,
des règles de stockage,
d’entreposage et
de conditionnements des denrées. Il a été remplacé par un agent non titulaire
en 2016. La chambre relève que le service ne dispose toujours pas
d’un
personnel
d’encadrement
qualifié.
L’activité
des personnels était limitée aux périodes scolaires ; ils bénéficiaient des
congés annuels à hauteur de 100 jours, alors que le nombre de jours autorisé est de 27, soit un
niveau quatre fois supérieur à la durée légale.
Aucune fiche de congé n’était tenue jusqu’à fin
2015 pour ces agents. Un audit réalisé par la commune en 2015 confirme que cette pratique
était
généralisée à l’ensemble des services municipaux.
Après déduction des jours non travaillés (104), des vacances scolaires (93) et des
congés annuels (27 jours), le nombre de jours effectivement travaillés n’était que de 141 jours.
Il leur
était impossible d’effectuer
les 1 607 heures réglementaires conformément au décret
n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans
la fonction publique. La chambre relève que les agents bénéficiaient
d’un régime
de congés
avantageux.
Tableau n° 3 : Nombre de jours travaillés.
Pour les 12 agents permanents, l
e volume d’heures
non réalisées en 2015 correspond à
6 954 heures. Comparé à la durée annuelle légale du temps de travail, la collectivité pourrait
économiser 4 équivalents temps plein, soit un tiers de
l’effectif
; elle ferait une économie de
100
000 €
par an.
En ce qui concerne l’attribution d’heures supplémentaires aux agents
en contrats aidés,
la réglementation
7
prévoit une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale dues
au titre des assurances sociales et des allocations familiales, dans la limite d’un montant de
rémunération égal au SMIC. Cette exonération ne s’applique que sur la durée du temps
de
travail prévue dans le contrat passé avec le salarié et la convention individuelle de financement.
Les heures supplémentaires rémunérées au-delà de la quotité prévue dans le contrat et la
convention ne bénéficient pas du dispositif de l’exonération.
L’examen des bulletins
de paye fait apparaître le paiement aux emplois aidés d
’
heures
supplémentaires, dont certaines réalisées le soir, les dimanches et jours fériés, sans donner lieu
à liquidation des cotisations patronales.
7
Code du travail articles R. 322-16, IV et R. 322-17-12.
Année
Nbjours
Jours WE
CA
Vacances
scolaires
Nb jours
travaillés
Nb de jours
ouvrés
2015
365
104
27
93
141
168
Source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
Tableau n° 4 :
Nombre d’heure
s supplémentaires.
Le coût des 1 458 heures supplémentaires réalisées entre 2013 et 2015
s’est élevé à
23 596
€.
Il a été mis fin au système des heures supplémentaires à compter de 2016.
La chambre relève que la majorité des agents du service de la restauration scolaire a
bénéficié mensuellement de l’attribution de tickets restaurants
pour une valeur de 50 puis 60
€.
Cette attribution paraît d’autant plus contestable que la majorité de ces
agents a bénéficié
gratuitement des repas. Elle l’est d’autant plus
que ces agents ont conservé ces droits pendant
les périodes de congés scolaires. À compter de juillet
2015, l’octroi de ces tickets restaurant a
été supprimé,
soit une économie d’environ
21 000
€ par an
. La chambre invite la commune à
engager une réflexion sur la gratuité des repas à l’ensemble du personnel
de la restauration
scolaire et aux ATSEM.
Selon le guide des contrats de restauration scolaire
8
une restauration municipale de
1 500 scolaires jours, 300 portages à domicile et 400 repas en résidences assurée en liaison
froide en cuisine centrale fonctionne avec 19 équivalents temps plein. Il en est différemment
pour le service communal avec un nombre supérieur de personnels, compte tenu du recours aux
emplois aidés.
Au vu de ce qui précède, la chambre souligne que des marges d’économies
existent. Elles seraient de nature à améliorer la gestion du personnel affecté à ce service.
2 -
Le respect des normes sanitaires
Les conditions
d’hygiène applicables dans les établissements de restauration collective
sont définies par diverses réglementations
9
. Ces textes précisent que si tout établissement de
restauration collective doit être déclaré au représentant de l’État dans le département
par son
responsable, il doit également donner lieu, d’une part, à des autocontrôles réguliers (analyses
microbiologiques et bactériologiques) et,
d’autre part, se référer à un guide de bonnes pratiques
hygiéniques publié au journal officiel.
Certaines de ces dispositions ne sont pas respectées. Selon des rapports des services
compétents, sur 219 points de contrôles 115 ont été jugés non conformes, dont 61 qualifiés de
non-conformités majeures.
8
Direction des affaires juridiques du ministère de l’économie et des finances (31
mars 2015).
9
Le règlement communautaire n° 178 du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et prescriptions de la
législation alimentaire ; les règlements communautaires n° 852 et n° 853 du 29 avril
2004, relatifs à l’hygiène de
denrées alimentaires ; le règlement communautaire n° 2073 du 15 novembre 2005, relatif aux critères
microbiologiques ; le décret n° 2002-1465 du 17 décembre 2002 et les arrêtés du 8 juin 2006 et 21 décembre 2009.
Année
Agents de
restauration
(emplois aidés)
Cantine
(Titulaires et
non titulaires)
Total
2013
480
389
869
2014
194
241
435
2015
50
105
154
Source : Fichiers de la paye
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
13
Tableau n° 5 : Bilan des rapports entre 2013 et 2015
Les différentes préconisations des services de
l’État
et
des cabinets d’
audits relatives
aux normes en matière
d’hygiène
et de sécurité alimentaire, au suivi médical des agents
n’ont
pas été mises en œuvre
. Elles
n’ont pas
été communiquées au personnel en vue de les
sensibiliser à ces questions.
Aussi en 2015, la direction départementale de la protection des populations (DDPP)
demandait à la commune de confirmer la réalisation prochaine d’une cuisine centrale
regroupant la production sur un seul site. À défaut, elle indiquait que tout nouveau constat
d’infraction ferait l’objet d’une transmission au procureur de la République et d’une proposition
au préfet
de cessation de fourniture de repas à l’extérieur des différents sites de production
jusqu’à
la réalisation de la mise en conformité.
L’arrêté interministériel du 10
mars 1977 relatif à l'état de santé et l'hygiène du
personnel appelé à manipuler les denrées
animales ou d’origine animale
rend obligatoire la
surveillance médicale périodique des personnels de restauration collective. Cette surveillance
n’est pas assurée.
Les exploitants du secteur alimentaire doivent veiller à ce que les manutentionnaires de
denrées alimentaires soient encadrés et disposent d'instructions et/ou d'une formation en matière
d'hygiène alimentaire adaptées à leur activité professionnelle. Aucun des agents du service ne
dispose des compétences correspondantes jusqu’en 2015. Ils ont
depuis
bénéficié d’une
formation de quelques jours sur les règles d’hygiène alimentaire.
Selon la chambre, la formation limitée du personnel, en grande majorité contractuel et
régulièrement renouvelé, constitue un risque en matière de responsabilité pour la collectivité et
les élus en ca
s d’incident
.
Par ailleurs, ces agents n’ont pas fait l’objet d’une surveillance
médicale périodique alors que la commune a passé une convention avec le centre de gestion
pour une mission de médecine préventive contre le
prélèvement d’une cotisation salariale sur
la paye de ces agents ;
ce service n’a pas été
rendu.
3 -
L’approvisionnement des cuisines
L’inventaire
des besoins est effectué au fur et à mesure sur la base des consommations
réalisées les exercices précédents et
d’une marge de sécurité. L’audit
commandé par la
commune fait référence à une gestion « visuelle des stocks
». Les dépenses d’alimentation
destinées à la restauration scolaire ont connu une évolution erratique :
Tableau n° 6 :
Évolution des charges liées à l’alimentation
La chambre constate une forte progression
des dépenses d’alimentation
en 2014 et 2015
puis une diminution à compter de 2016
10
. Les hausses constatées en 2014 et 2015 ne résultent
10
322
336 € au compte de gestion provisoire du 12
février 2017.
Conforme
Non conformité
Mineure
Non conformité
Moyenne
Non conformité
Majeure
Nb de points
de contrôle
77
27
54
61
219
35%
12%
25%
28%
100%
Source : CRC d'après les rapports 2013 à 2015
de de la direction de l’alimentation
,
de l’agriculture et de la forêt
(DAAF)
En €
2013
2014
2015
2016
Alimentation (60623)
283 570
452 333
444 470
315 380
Source : réponse de la commune
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
pas du nombre de repas servis dans les restaurants scolaires. Les services municipaux de
restauration ont distribué plusieurs centaines de repas fin
2013 et courant 2014 à l’occasion
d’évènements ou de festivités
sans lien avec la vie scolaire.
En 2016, une baisse significative
des dépenses d’alimentation
est à souligner
,
soit une
économie de 136 952
€
. Concomitante avec le recentrage des missions du service de
restauration scolaire au profit exclusif du public scolaire et
la mise en place d’un marché
, cette
baisse des dépenses ne s’
est pas traduite par une dégradation de la qualité des repas servis aux
élèves.
Jusqu
’à cette date
, aucun marché de
restauration scolaire n’était passé
avec les
fournisseurs de denrées alors que les montants des achats réalisés excédaient les seuils de mise
en concurrence obligatoire. Cette situation irrégulière au regard du code des marchés publics,
n’a pas per
mis, par des mises en concurrence, de réaliser des économies.
Le marché passé par la commune en 2016
couvre l’année budgétaire et non l’année
scolaire.
La durée d’exécution
11
est fixée à «
un an à compter de sa notification jusqu’au
31 décembre 2016 » sans tenir compte du fait que son exécution ne pouvait être réalisée que
pour le premier trimestre scolaire 2016-2017. Fin 2016, la commune se trouvait engagée
contractuellement avec les différents titulaires de lots sur un minima global de 243
315 € alor
s
qu’elle n’a
vait pu passer commande que pour
122 000 €
12
, soit 48 % du montant minimum. Au
vu de cette situation, tous les titulaires de lots
13
auraient pu se retourner contre la collectivité
pour n’avoir pas
honoré le montant minimum de commandes à leur passer.
Le marché est réparti en 40 lots. Bien que cet allotissement soit régulier, le nombre de
lots retenus apparaît démesuré ; la nomenclature interne identifie 12 familles de fournitures
homogènes. La chambre invite la commune à mieux appliquer les règles de
l’allotissement
pour
faciliter l’expression de ses besoins
et le libre jeu de la concurrence.
Les critères techniques et organoleptiques de jugement des offres du marché rendent la
pondération du critère « prix » inopérant. Toutes les offres qui ont obtenu une meilleure note
sur le critère technique ou organoleptique ont été lauréates alors même que le prix de certaines
offres était bien moindre comme, par exemple, pour les lots « produits de la mer » ou « légumes
frais ». Pour retenir les offres des sociétés classées secondes, il aurait fallu, à notes techniques
identiques, que leurs propositions de prix aient été anormalement basses.
En outre, la méthode de notation est susceptible de présenter un risque financier pour
la commune. En effet, les entreprises ayant bien compris le mécanisme du système de notation
pourraient privilégier la recherche d’une valeur technique élevée au détriment d’un effort de
compétitivité sur le prix.
Partageant le constat de la chambre, la commune, qui fait valoir à juste titre
qu’elle
ne
disposait pas du recul nécessaire dans ce domaine
, s’est engagée à rechercher une
méthode de
notation plus pertinente
lors de l’élaboration des nouveaux marchés 2017
.
4 -
Les aspects économiques et financiers du service
Le service de la restauration scolaire enregistre une baisse de 173 rationnaires sur la
période, soit 12 %. Cette baisse résulte essentiellement
d’une
diminution de 140 élèves
scolarisés dans le primaire.
11
Article B-
5 des actes d’engagement,
12
Grand Livre Marché du 14 février 2016.
13
C
onseil d’
État, 18 janvier 1991, Ville d'Antibes, n° 80827.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
15
Tableau n° 7 : Évolution des effectifs et rationnaires
14
Pour fixer les tarifs des repas, la collectivité devrait établir le coût du fonctionnement
de son service indépendamment des opérations
d’
amortissement et
d’
investissement. Ce coût
de fonctionnement a été évalué une seule fois, en 2015. Les éléments nécessaires à cette
évaluation ne semblent pas très fiables.
La chambre recommande à la commune de mettre en place une comptabilité analytique
des coûts permettant de faire apparaître la charge nette du service supportée par le budget.
Le coût de revient des repas est de l’ordre de 7 à 8 €
selon les coûts retracés dans le
tableau ci-dessous :
Tableau n° 8 : Charges et produits du service
15
Source :
CRC, d’après comptes de gestion
de la commune.
Le coût brut du service se situe entre 1,1
M€ et 1,2
M€. Les participations des familles
et de la
caisse d’allocation
s familiales, ainsi que les remboursements perçus au titre des emplois
aidés, ramènent la charge annuelle supportée par la commune à 0,4
M€.
L’Observatoire de la restauration collective à La Réunion constatait que le coût
matière
16
moyen d’un repas s’éleva
it à 1,72
€ en 2013.
Inférieur à cette moyenne en 2013 avec
1,59€, il est supérieur en 2016
avec
2,03€, ce qui montre que
ce coût matière moyen des repas
14
Le nombre de rationnaire donné par la commune est supérieur aux effectifs de l’académie pour certaines écoles.
15
L’abs
ence de rattachement de certaines charges, mais aussi la comptabilisation de charges ne se rapportant pas
à proprement parler à la restauration scolaire sont de nature à fausser les montants constatés.
16
C’est
-à-dire le seul prix des produits alimentaires.
Ecole
Effectif
2013-2014
Rationnaires
Effectif 2015-
2016
Rationnaires
Effectif
2015-2016
Rationnaires
Effectif
2016-2017
Rationnaires
Elémentaire dela Rivière de l'Est
44
35
23
25
21
21
18
18
Elémentaire Bois Blanc
106
111
96
96
92
90
88
83
Elémentaire Ravine Glissante
111
96
110
92
105
91
92
82
Maternelle du Centre
172
167
149
148
141
124
140
141
Elémentaire du Centre
266
256
272
258
262
248
238
224
Maternelle de Piton Saint-Rose
102
103
96
94
67
78
92
83
Elémentaire de Piton Sainte-Rose
182
162
169
147
167
149
174
159
Total élémentaire et maternelle
983
930
915
860
855
801
842
790
Collège Thérésien Cadet
471
385
477
376
475
385
447
352
Total
1 454
1 315
1 392
1 236
1 330
1 186
1 289
1 142
Source : Académie et réponse de la commune et du collège
Restauration scolaire
En €
2013
2014
2015
2016
011 charges à caractère général
370 010
561 508
513 490
359 998
Autres fournitures (60618)
9 932
18 876
3 939
4
Combustible (60621)
12 512
17 692
20 916
10 390
Alimentation (60623)
283 570
452 333
444 470
315 380
Fournitures d'entretien (60631)
41 913
40 420
24 109
11 491
Fourniture de petit équipement (60632)
9 279
19 384
3 175
9 170
Autres matières et fournitures (6068
4 075
760
Location immobilière magasin (6132)
12 804
12 804
12 804
12 804
012 charges de personnel
743 025
707 798
768 646
758 504
Total des charges
1 113 035
1 269 306
1 282 135
1 118 503
Prestation d'aide à la restauration scolaire (7478)
372 975
212 241
200 542
237 817
Redevances periscolaires (7067)
241 788
269 275
172 704
161 718
Remboursement des emplois aidés (013)
265 496
265 825
333 314
313 208
Total des produits
880 260
747 341
706 560
712 743
Charge nette du service
232 776
521 965
575 575
405 760
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
servis ne s’est pas détérioré
alors même que les dépenses d’alimentation ont été fortement
réduites
.
À compter de 2017, la tarification du collège a été portée à 436,5 € à l’année
, dont 150
€
au titre de la participation des parents, ce qui correspond à un alignement sur la participation
du primaire. Cette augmentation devrait générer une recette suppléme
ntaire annuelle d’environ
20 000
€.
5 -
Les créances
Les familles des collégiens demi-
pensionnaires s’acquittent de leur participation
directement auprès du comptable du collège, lequel procède périodiquement au reversement
global des sommes collectées à la commune. Ce système ne pose pas de difficulté en matière
de recouvrement.
Les familles des élèves demi-pensionnaires des écoles communales règlent leur
participation
soit spontanément auprès du régisseur soit après émission d’un titre de recette
auprès du comptable public.
Tableau n° 9 : Répartition des recettes de la restauration scolaire
Jusqu’à la rentrée 2016
-
2017, il n’y avait pas d’inscription
s pour la cantine. En lieu et
place d’une facture, un courrier signé du maire était transmis dans chaque école
; il était
redistribué par les professeurs à chaque début de période bimestrielle aux enfants
17
. La
proportion de paiements spontanés à la régie est faible.
L’é
mission des titres de recette qui
devait être bimensuelle a été la plupart du temps biannuelle. Elle
n’a pas donn
é lieu au
regroupement des indus. Compte tenu du coût de la gestion administrative des recettes, il est
apparu disproportionné d’émettre
tardivement des titres de faibles montants, dont le coût
administratif équivaut à leur valeur.
À compter de 2016, la commune a mis en place une application dédiée à la facturation ;
elle s’appuie sur le nom des élèves connus au rectorat. Sur un bimestre, cette
nouvelle procédure
a permis de collecter des recettes supplémentaires ; une hausse de plus d’un tiers a été
enregistrée, les recettes passant de 9 000 € à 12 000 €.
La chambre invite la commune à se rapprocher des services du comptable public et du
régisseur pour améliorer la gestion des titres de recettes correspondants.
En 2016, la commune
a décidé de regrouper les régies de l’eau et de la restauration
scolaire
. Elle s’est
dotée
d’une
application
devant permettre d’assurer un meilleur suivi
des
opérations complété par une fiabilisation des données. La chambre prend acte de la
réorganisation de la régie qui devrait être effective à compter de 2017. Toutefois, elle relève
17
Réponse de la commune du 21 novembre 2016.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
17
que la commune aurait également pu mettre en place d’autres moyens de paiement
tels le
paiement par carte bancaire, le prélèvement automatique ou le titre universel de paiement.
6 -
Les dépenses d’équipement
La charge se rapportant aux dépenses d’équipement
en matière de restauration scolaire
a été limitée sur la période contrôlée à
0,5 M€
,
soit 0,12 M€ par an
. La
commune n’a pas procédé
à l’achat de matériels et d’équipement
s
de base permettant d’assurer l’hygiène alimentaire.
Même les équipements de secours contre la prévention des incendies
n’ont
ni été
systématiquement renouvelés ni
fait l’objet d’une vérification annuelle.
La commune a loué un
immeuble pour installer ses chambres froides. Cette opération s’est soldée par des
aménagements à la charge du preneur.
Trois des quatre cuisines ne sont pas adaptées pour une activité de cuisine centrale
dérogatoire. La seule opération réalisée sur la période de contrôle
est la construction d’
un
restaurant scolaire
pour l’école du centre
d’
un coût de 0,5
M€.
Par délibération de
fin septembre 2016, la commune a approuvé le programme et le lancement du concours de
maîtrise d’œuvre pour la reconstruction de l’école primaire du centre
-ville ; ces travaux
regrouperaient les écoles élémentaires
et maternelles pour un coût prévisionnel de 7,1 M€.
Le
choix de cette reconstruction remet en cause le maintien en service du restaurant
qui vient d’être
livré. Ce dernier pourrait devenir
inutile si l’école
est transférée.
Les dépenses d’équipement se rapportant à la restaura
tion intègrent notamment les
équipements que la commune utilise pour confectionner les repas au profit des collégiens. La
facturation appliquée au collège par la commune ne prend pas en compte ce coût. La commune
a indiqué qu’un marché de maîtrise d’œuvre avait été passé en
août 2014 pour un projet de
construction d’une cui
sine unique
18
. Toutefois le dimensionnement de ce projet est hypothéqué
par le maintien ou non de la distribution de repas pour les collégiens. Si la commune devait
continuer à assurer leur restauration, la convention passée avec le collège et le département
devrait être modifiée de manière à ce que les coûts de ce projet puissent être partagés
équitablement entre les deux collectivités
.
Le département a fait part de son accord de principe
pour soutenir tout projet en matière de restauration scolaire au bénéfice du collège, le niveau de
sa participation financière étant fonction des résultats de l’étude de faisabilité en cours
.
D -
La gestion des équipements
La commune compte à son inventaire une cinquantaine de constructions ou installations
pour un coût
de 36 M€ fin 2016.
Le port de plaisance représente le tiers de cette valeur. Le reste
du patrimoine immobilier est essentiellement composé des écoles et des routes. La commune
n’a eu recours qu’accessoirement à la location pour loger une partie de ses ser
vices.
La mise en service des équipements suppose d’en assurer la meilleure exploitation
possible. Une salle de cinéma dont le coût avait été
d’1 M€
n’est plus en service
depuis 2012.
Le parc automobile est composé de 75 véhicules
d’une valeur de 2 M€
;
plus du tiers n’est plus
utilisé. Une borne de recharge pour véhicules électriques a été installée devant la mairie alors
que la commune ne possède pas de véhicules électriques. Deux des trois anciennes mairies
annexes transformées en cybercases ne fonctionnent plus.
La politique d’investissement menée par la commune
ne semble pas faire le choix de
valoriser le patrimoine
existant afin d’optimiser
son rendement et de limiter les charges de
fonctionnement et les dépenses
d’investissement.
La commune a procédé à la réalisation de
18
Pour un cout prévisionnel de 1,3 M€ de construction et de 0,5 M€ d’équipement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
nouveaux équipements comme la
construction de la médiathèque pour un coût de 4,5 M€ et
d’un ensemble regroupant un restaurant scolaire et une bibliothèque pour un coût de 1,3 M€
,
soit globalement 40 %
des dépenses d’é
quipement de 2013 à 2016.
1 -
Le port de plaisance
Depuis les lois de décentralisation de 1983, les communes sont devenues compétentes
pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes affectés principalement à la plaisance. Le
port a été mis en service en 2002 ; il représente un investissement de 12
M€. L’objectif de la
commune était de faire du port un modèle de développement de la pêche, des loisirs ainsi que
de l’animation de la ville
en réalisant notamment l’aménagement des abords, la livraison de
n
ouveaux box et la mise en place de l’étude d’une zone d’aménagement
concerté touristique
avec la Communauté intercommunale de l'est (CIREST)
19
.
a -
La gestion administrative du port de plaisance
Le port de plaisance est un service public industriel et commercial pour lequel
différents modes de gestion peuvent être envisagés. La gestion directe par la personne publique
constitue le premier mode de gestion, la gestion indirecte la seconde, le service étant alors
assuré soit par un gestionnaire semi-public (
chambre de commerce et d’industrie, société
d’économie mixte locale)
soit par un partenaire privé.
La commune a
choisi d’assurer directement la gestion de son
port. Elle aurait dû opter
pour une gestion en régie avec la personnalité morale et
l’
autonomie financière, ou pour une
régie avec la seule autonomie financière. Le port est exploité par la commune en régie simple,
sans personnalité morale ni autonomie financière. Ce choix, contraire aux articles L. 2221-1 et
L. 2221-4 du code général des collectivités territoriales, demeure irrégulier.
La commune n’a également pas mis en place
un conseil portuaire dont la
consultation est obligatoire pour l’adoption du budget, des tarifs, de
s travaux, des règlements
particuliers ainsi que pour la délimitation du domaine portuaire.
b -
La gestion financière du port de plaisance
En application des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 susmentionnés, les services publics
industriels et commerciaux sont soumis au principe de l'équilibre financier ; ce dernier doit être
atteint au moyen de la seule redevance perçue auprès des usagers, et ce quel que soit le mode
de gestion retenu.
La commune n’a pas mis en place de budget annexe permettant de vérifier l’équilibre
financier du port et la prise en charge des dépenses courantes par les usagers. Ce
dysfonctionnent a été rappelé par les services de l’
État en début
d’année.
En tant que services publics industriels et commerciaux, les services portuaires sont
assujettis aux impôts et taxes, dont notamment la taxe sur la valeur ajoutée
et l’impôt sur les
sociétés
. La commune a omis de réaliser les déclarations s’y rapportant.
Les prestations délivrées par la commune pour la gestion du port ont été limitées.
Toutefois les dépenses liées à cet équipement ne sont pas neutres, même si la commune a
précisé ne pas être en mesure de chiffrer le coût d’entretien du port.
La
commune n’a pas individualisé les dépenses et recettes se rapportant au port de
plaisance. E
lle n’a également pas assuré l’entretien et la mise ne valeur de l’équipement.
Elle
19
Délibération du conseil municipal du 16 décembre 2009.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
19
n’a pas
procédé au remboursement
d’une avance de 0,3 M€ consentie par la région en 2007
pour financer des travaux supplémentaires
d’aménagement.
Cette somme
devait faire l’objet
d’un remboursement
entre 2007 à 2017 ; la chambre invite la commune à se rapprocher de la
région pour régulariser cette situation. E
lle n’a réalisé aucun
s travaux
à l’exception de
ceux
d’urgence
, comme le renouvellement des pontons
d’
un montant de 52 000
€ en 2016.
Pour les dépenses courantes, la commune supporte
l’alimentation en eau et en
électr
icité des installations du port mais aussi l’exploitation et la maintenance de la
signalisation, soit un coût
d’environ 50
000
€ par an.
Le coût annuel de fonctionnement peut
être estimé, selon la chambre, entre 50 000 et 100 000
€
, charges de personnel comprises.
Sur le dernier trimestre 2015, la consommation
d’eau du port a été multipliée par dix
,
soit 58 256
€ correspondant à une année de consommation d’eau pour l’ensemble de
s services
de la commune. Cette consommation anormale, qui résulte de fuites sur les différents points
d’eau
, génère des surcoûts. Pour remédier à cette situation, la commune a fait le choix de ne
plus relever les consommations plutôt que de procéder aux réparations correspondantes.
La chambre souligne que
l’absence de gestion administrative
et financière ainsi que le
défaut
d’entretien
courant
de l’équipemen
t sont préjudiciables aux finances de la collectivité.
c -
La gestion des autorisations d’amarrage
et d’occupation
Le port de Sainte-
Rose est un petit port d’une capacité de 71 emplacements
. I
l s’étend
sur un plan d’eau de moins de
un hectare
20
et dispose de cinq
quais d’amarrage. À titre de
comparaison, les ports de Sainte-Marie Saint-Gilles disposent respectivement de 163 et
346 emplacements.
Les règles d’attribution des places ont été prévues par le règlement particulier de police
adopté par la commune en 2002, mais elles n’ont pas été appliquées. En effet, l’attribution des
autorisations de postes d’amarrage à l’année n’a été réalisée qu’une seule fois en 2012 et elle a
été limitée à une trentaine d’emplacements, c’est
-à-dire moins de la moitié de leur nombre. En
conséquence, la recette escomptée n
’était que de 4 907 € et les recouvrements n’ont été que de
3 320
€
. A compter de 2012, la commune
n’
a plus assuré le contrôle des différents usagers.
Ceux-ci se sont appropriés les emplacements au-delà du nombre de places initialement
prévues ; le recensement réalisé par la commune en 2016 faisait état de 136 bateaux stationnés
dans le port,
soit près du double du nombre d’anneaux autorisés.
La chambre recommande à la commune de procéder à la publication et à la mise en
œuvre des dispositions se rapportant aux autorisations d’amarrage figurant au règlement de
police. Elle
l’invite à recourir à
la passation de conventions avec les pêcheurs et les plaisanciers
pour l’ensemble des emplacements du port.
Hormis les emplacements des quais, une cale à sec située au-dessus du port a été
aménagée. Cette cale est occupée pour partie par des remises qui devraient aussi donner lieu à
redevance.
Un établissement de restauration est également installé sur des terrains contigus au port,
propriété pour l'un de la commune, pour l'autre
de l’
État
.
La commune a indiqué qu’elle n’avait
pas connaissance de la conclusion d’un bail et qu’il s’agissait d’une occupation sans droit ni
titre. La chambre invite la commune à régulariser cette situation, en concertation avec les
services de l’
État.
20
7 280 m
2
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
La chambre relève aussi que la commune avait intégré les autorisations se rapportant
au site de l’anse des cascades avec celles du port de plaisance dont la nature est similaire.
Comme pour les emplacements du port,
le paiement des redevances n’a pas été demandé aux
occupants alors que ces équipements connaissent une utilisation commerciale et une
fréquentation en développement.
Fin décembre 2016, la commune a indiqué que «
le port n’avait pas fait l’objet d’une
gestion responsable depuis sa mise en service en 2002
» et qu’il était nécessaire de revoir la
délivrance des autorisations d’occupation ainsi que la fixation des tarifs et redevances
portuaires. Les nouveaux tarifs fixés fin 2016 devraient permettre de dégager une recette
d’environ 80
000 €.
En y ajoutant les
recettes pouvant résulter des installations de l’anse des
cascades, les produits devraient permettre de couvrir les dépenses courantes du port et assurer
l’équilibre du budget annexe. L’examen des tarifs appliqués dans les ports de
La Réunion, pour
des prestations comparables, fait ressortir une tarification supérieure. Ainsi pour un bateau de
plaisance de 5 à 6 mètres, le tarif est de 600 € à l’année à Sainte
-R
ose alors qu’il est de 1
192
€
à la pointe des galets ou de 1
080 € à Saint
-Gilles-les-Bains. Pour accompagner la mise en place
de la tarification, la commune a engagé une démarche pour mobiliser des financements lui
permettant de réaliser 350 000
€ de travaux de réhabilitation du
port en 2017.
2 -
La bibliothèque et le restaurant scolaire
de l’école du centre
Ce projet d’équipement a été
initié par une délibération du conseil municipal du
4 novembre 2011. Elle indiquait que «
dans l’attente de la future médiathèque, la ville doi
t se
doter d’urgence d’un nouveau bâtiment sur le site de la bibliothèque et de la cantine
». Le
projet initial devait consister en la réhabilitation et l’extension de la cantine de l’école
maternelle et de la bibliothèque de la commune. Le budget initial avait été fixé à 500
000 €. La
reconstruction devait permettre un accès direct à la cantine depuis l’école. Toutefois, à l’issue
du diagnostic réalisé par le maî
tre d’œuvre du projet
, il a été décidé de démolir les bâtiments
existants et reconstruire un bâtiment neuf abritant les deux fonctions « bibliothèque » et
« cantine » sachant que la bibliothèque ne resterait que provisoirement en place du fait de la
construction en simultané de la médiathèque. La multiplicité des projets apparait manifeste
même si le bâtiment a été conçu de manière polyvalente de manière à pouvoir évoluer vers tout
type de fonction dans l’avenir.
La construction a été engagée en 2013 pour être achevée en 2017. Compte tenu des
réflexions entreprises sur
la destination de l’espace «
bibliothèque », seul le restaurant scolaire
a été équipé. Le coût global de l’opération a été de 1,3
M€ financé à 80
% par la région, dont
0,8
M€ pour la partie se rapportant à la bibliothèque. La partie de la construction initialement
destinée à la bibliothèque représente une surface de 347 m
2
. Elle est actuellement inoccupée.
Selon la commune, elle pourrait abriter prochainement des services municipaux.
3 -
La médiathèque
a -
Le dimensionnement de l’équipement
À l’origine
,
la commune disposait d’une bibliothèque de 150 m
2
. Le programme de
réhabilitation de la bibliothèque faisait état de 15 931 entrées et 15 571 prêts en 2009. Ces
données intègrent la venue des classes scolaires dont la proportion est méconnue. En 2013,
seuls 8 % des habitants de la commune, y compris les scolaires, étaient inscrits à la bibliothèque.
Trois des huit écoles de la commune ont également une bibliothèque. En terme
d’équipements culturels, il
y a une salle de cinéma, trois « cybercases » et une école de musique.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
21
L’intégration des activités numériques à la médiathèque est prévue
à
l’exception
de
celles
de l’école de musique.
La nouvelle construction est située au centre du village à proximité
de la bibliothèque de l’école maternelle du centre ég
alement en construction
21
.
Le nouvel équipement a une surface de 1 800 m
2
répartie sur trois étages. Le premier
niveau est
dédié aux expositions, conférences ainsi qu’à la section bibliobus
. Le deuxième
niveau est prévu pour
l’accueil, l’administration et la
« musithèque », tandis que le troisième
niveau doit accueillir la bibliothèque avec les différentes sections jeunesse et adultes ainsi que
la section multimédia.
Le ratio du ministère de la culture est de 480 m
2
pour une population de
6 862 habitants
22
. À titre de comparaison, les services de la mairie de l’hôtel de ville ne
disposent que de 350 m
2
. La construction apparait supérieure à cette norme, indépendamment
des équipements existants.
En janvier 2013, la commune avait passé un marché de maî
trise d’œuvre pour la
réhabilitation du site de Ravine glissante. Un nouveau
marché de maîtrise d’œuvre a été passé
en octobre 2016 pour la création de salles culturelles et d'animation à Ravine glissante. Ce
projet témoigne de la multiplicité des équipements culturels avec les espaces prévus dans la
médiathèque.
b -
Le coût et le financement
de l’opération
Le montant prévisionnel des travaux était de 2 175 000
€ hors taxes pour une durée de
18 mois. La construction a été achevée en 2017.
L’installation
des équipements et
l’
aménagement ne sont toujours pas réalisés.
Le montant total de l’opération s’élève à 4,5
M€
soit 1
800 € le mètre carré
. Si ce coût unitaire au mètre carré
n’apparaît
pas élevé, dans la mesure
où les travaux ont consisté en
la construction d’
un bâtiment de trois étages avec des
aménagements spécifiques, la chambre relève que le coût global de la seule construction a
quasiment doublé par rapport au coût prévisionnel. À ces 4,5
M€, il convient d’ajoute
r
l’équipement mobilier et informatique, l’acquisition des collections et d’un m
édiabus
23
, soit un
coût de 1,2
M€.
Le coût de la construction devait être supporté à hauteur de 80 % par la région et celui
des équipements entre 70 % et 80 %
par l’État
24
.
Pour
l’opération
, la commune a déjà perçu 2,2
M€
; il reste 0,5
M€ à percevoir de la
région. En effet, le financement de la région était basé sur un coût de l’opération hors taxes de
3,5
M€
, soit un coût toutes taxes comprises de 3,8
M€. Le coût constaté de l’opération étant de
4,2
M€, la commune devra prendre en charge le solde
, soit 0,4
M€. La commune a obtenu un
avenant de prolongation des délais de justification auprès de la région au 30 juin 2017.
Pour les équipements, les arrêtés de subvention prévoient leur réalisation ou leur
acquisition dans un délai de deux ans à compter du 7 juillet 2015.
Les marchés d’acquisition de
ces équipements ne sont donc toujours pas lancés, notamment parce que la commune envisage
de modifier l’affectation des locaux.
Fin 2016, la commune a demandé au préfet la prorogation
des trois arrêtés attributifs se rapportant aux équipements de la médiathèque à fin 2017 et
engagé dans le même temps une étude sur le
changement d’affection
partiel des locaux ; 10 %
des surfaces devraient être utilisés pour accueillir les services à la population (état civil,
citoyenneté, etc.) ; un tiers du bâtiment pourrait
être dédié au centre d’interprétation du
21
Le débat d’orientation budgétaire 2013 fait état de la programmation des deux équipements en même temps.
22
0,07 m² par habitant x 6862 habitants.
23
Délibération du 19 décembre 2014.
24
70 % pour le médiabus.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
volcanisme littoral, en accord avec la région. En janvier 2017, la commune a lancé un marché
de maîtrise d’œuvre pour la réutilisation et le réaménagement de l'espace multimédia et culturel
de la médiathèque.
c -
L’évaluation du
coût
d’exploitation
Le service de la bibliothèque comprenait huit agents ; quatre, dont trois agents du
patrimoine et une bibliothécaire, étaient affectés à la bibliothèque proprement dite, les quatre
autres agents aux cyber cases ou à l’animation. Il était prévu le recrutement
de neuf agents
supplémentaires pour la médiathèque, soit trois assistants de conservation et six agents du
patrimoine ; deux animateurs chauffeurs étaient prévus pour le « médiabus ». Le projet
prévoyait 35 heures d’ouverture par semaine
avec un renouvellement régulier des collections
et le portage des livres à domicile. Ces activités devaient être gratuites pour les habitants de la
commune.
Les coûts de ces nouveaux agents, ainsi que ceux
d’entretien et de gardiennage
,
n’ont
pas été précisés par le projet. En janvier
2014, trois emplois d’assistant de conservation ont été
créés ; seul un agent du patrimoine a été recruté. Ces coûts de fonctionnement peuvent être
estimés, selon la chambre et la collectivité entre 0,4
M€
et
0,5 M€
, soit 4 % des charges de
gestion.
Au regard de ces deux constructions, la chambre relève que ces projets recouvraient
une même finalité. L
es choix en matière d’équipements culturels apparaissent, selon la
chambre, surdimensionnés au regard de l’existant. L’exploitation de l’ensemble de
ces
nouveaux services ne semble pas avoir été intégrée dans les charges de fonctionnement courant
que la chambre évalue à 10 %
du coût des opérations d’investissement.
Les dépenses contenues
dans la prospective établie par la collectivité n’en font pas état.
La multiplicité des équipements ainsi que la gestion inaboutie de certains
pourraien
t conclure à une absence de stratégie d’investissement et de valorisation du patrimoine
communal.
COMMUNE DE SAINTE-ROSE
23
Annexe n° 1 : situation financière
en €
2013
2014
2015
2016
Var. annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
7 954 560
8 369 508
8 458 141
8 439 261
2,0%
Dont octroi de mer et taxe sur les carburants
5 359 452
5 683 606
5 720 708
5 671 732
1,9%
% de l'octroi de mer dans les ressources fiscales
67%
68%
68%
67%
68%
dont Impôts locaux nets des restitutions
2 563 730
2 625 901
2 714 752
2 728 924
2,1%
+ Ressources d'exploitation
336 895
374 700
316 848
423 950
8,0%
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
2 508 507
2 345 980
2 470 438
2 064 648
-6,3%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
975 629
1 007 266
1 040 343
1 077 335
3,4%
Production immobilisée, travaux en régie (c)
98 253
65 344
0
0
-100,0%
= Produits de gestion ( A)
11 873 843
12 162 798
12 285 770
12 005 193
2,5%
Charges à caractère général
2 711 275
2 694 868
2 131 359
2 183 872
-7,0%
+ Charges de personnel
8 006 196
7 708 506
7 656 473
6 336 091
-7,5%
+ Subventions de fonctionnement
632 700
429 000
512 000
685 974
2,7%
+ Autres charges de gestion
228 331
233 472
195 729
520 220
31,6%
= Charges de gestion (B)
11 578 502
11 065 847
10 495 562
9 726 157
-5,6%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
295 341
1 096 952
1 790 209
2 279 036
97,6%
en % des produits de gestion
2,5%
9,0%
14,6%
19,0%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-341 193
-395 568
-322 427
-250 682
-9,8%
+/- Solde des opérations d'aménagements de terrains (ou +/- values de
cession de stocks)
-77 733
-40 437
0
0
-100,0%
+/- Autres produits et charges excep. réels
73 693
10 197
18 985
-53 111
N.C.
= CAF brute
-49 893
671 144
1 486 767
1 975 243
N.C.
en % des produits de gestion
-0,4%
5,5%
12,1%
16,5%
Source : Chambre régionale des comptes
en €
2013
2014
2015
2016
Cumul sur les
années
CAF brute
-49 893
671 144
1 486 767
1 975 243
4 083 261
- Annuité en capital de la dette
125 886
297 111
238 161
330 350
991 508
= CAF nette ou disponible (a)
-175 779
374 033
1 248 606
1 644 894
3 091 753
TLE et taxe d'aménagement
21 385
9 670
16 843
6 570
54 467
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
170 757
296 562
786 262
563 660
1 817 241
+ Subventions d'investissement reçues
773 952
4 614 904
2 921 439
125 558
8 435 853
+ Produits de cession
0
0
194 600
0
194 600
+ Autres recettes
60 706
0
545 212
93 242
699 160
= Recettes d'inv. hors emprunt (b)
1 026 800
4 921 135
4 464 356
789 029
11 201 321
= Financement propre disponible (a+b=A)
851 021
5 295 168
5 712 961
2 433 923
14 293 074
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement
30,8%
100,9%
115,2%
155,9%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
2 760 350
5 249 877
4 960 679
1 561 378
14 532 283
- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)
1 100 000
0
0
0
1 100 000
+/- Dons, subventions et prises de participation en nature, reçus ou donnés
0
0
0
1 499
1 499
- Participations et inv. financiers nets
0
0
29 850
708 631
738 481
= Dépenses d'investissement (B)
3 860 350
5 249 877
4 990 529
2 271 508
16 372 264
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre (A-B)
-3 009 329
45 292
722 432
162 415
-2 079 190
Nouveaux emprunts de l'année
0
2 000 000
0
0
2 000 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
-3 009 329
2 045 292
722 432
162 415
-79 190
Source : Chambre régionale des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Annexe n° 2 : réponse