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Rapport d’observations
définitives
CENTRE DE GESTION DE LA FONCTION
PUBLIQUE TERRITORIALE DE LA RÉUNION
Département de La Réunion
Exercices 2013 et suivants
Cahier n° 1 : Les missions
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 7 septembre 2017.
CDG 974
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
..............................................................................................................
3
RAPPELS À LA RÈGLEMENTATION
..................................................................
4
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
4
I.
PROCÉDURE
.................................................................................................
6
II.
OBSERVATIONS DEFINITIVES
...............................................................
6
I.
LES MISSIONS OBLIGATOIRES
..................................................................
8
A -
La mission en matière d’emploi
.............................................................................
8
1 -
L’information sur l’emploi public
........................................................................
8
2 -
La publicité des créations et des vacances d’emploi et la gestion de la bourse de
l’emploi
................................................................................................................
9
B -
La mission en matière de gestion des carrières
....................................................
10
1 -
La tenue des listes nominatives de fonctionnaires
..............................................
10
2 -
La tenue des dossiers individuels de fonctionnaires
...........................................
10
3 -
La gestion des instances paritaires
.....................................................................
11
C -
La mission en matière de concours, d’examens et de sélections professi
onnels .. 12
1 -
L’organisation des concours et des examens professionnels
..............................
12
2 -
L’organisation des commissions de sélection professionnelle
...........................
15
D -
La mission d’assistance à la gestion des ressources humaines
.............................
15
1 -
L’exercice de la compétence d’appui technique à la gestion des ressources
humaines au profit des collectivités non affiliées
...............................................
15
2 -
Le financement du secrétariat des comités médicaux et des commissions de
réforme réunis au profit des collectivités non affiliées
.......................................
16
3 -
Les prestations réalisées au titre de l’appui technique à la gestion des ressources
humaines
............................................................................................................
17
II.
LES MISSIONS FACULTATIVES
...............................................................
19
A -
L’organisation des conco
urs et examens
non obligatoires au profit des
collectivités non affiliées
......................................................................................
19
B -
La mission d’hygiène et sécurité
..........................................................................
20
1 -
Les collectivités adhérentes
................................................................................
20
2 -
Le cadre financier
..............................................................................................
21
3 -
Les prestations conventionnées
..........................................................................
22
4 -
Les réalisations effectuées
..................................................................................
22
C -
La mission de médecine préventive
.....................................................................
24
1 -
Les collectivités adhérentes
................................................................................
24
2 -
Le cadre financier
..............................................................................................
25
3 -
Les prestations conventionnées
..........................................................................
27
4 -
Les réalisations effectuées
..................................................................................
28
D -
L’accompagnement aux risques psychosociaux
...................................................
30
1 -
Les prestations proposées
...................................................................................
30
2 -
Les collectivités bénéficiaires
............................................................................
30
3 -
Un service à part entière
.....................................................................................
31
E -
L’action sociale
....................................................................................................
32
ANNEXE : Temps consacré par les préventeurs à chaque collectivité adhérente à la
mission d’hygiène et sécurité entre 2013 et 2016
................................................
33
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
Synthèse
Le centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion (CDG 974) est
un établissement public administratif chargé d’assister les collectivités territoriales et leurs
établissements publics dans la mise en œuvre du statut de la fonction publique territoriale. A ce
titre, il exerce des missions obligatoires à l’égard
des collectivités et établissements publics qui
lui sont affiliés
ainsi que d’autres qualifiées de
supplémentaires ou de facultatives, au profit des
collectivités et établissements adhérents.
Les premières, qui consistent en une mission générale
d’information et de gestion de
l’emploi public territorial
, bénéficient à 63 collectivités et établissements en 2016. Elles sont
globalement remplies. Des pistes d’amélioration demeurent notamment en termes
d’information sur l’emploi public territorial et d’organisation de concours.
Des conventions
souscrites avec cinq collectivités non affiliées pour prendre en charge le secrétariat de leurs
comités médicaux et commissions de réforme s’affranchissent de l’obligation légale d’adhérer
au bloc indivisible que
constitue la mission d’appui technique à la gestion des ressources
humaines.
Les principales missions facultatives développées par le centre de gestion
sont l’hygiène
et la sécurité, exercées à destination de 54 collectivités et établissements en 2016, et la médecine
préventive pour 67 collectivités cette même année. Ces prestations supplémentaires sont parfois
exercées sans base conventionnelle actualisée. Les interventions en matière
d’hygiène et
sécurité profitent inégalement aux collectivités, en termes de temps de travail spécifiquement
accordé par les préventeurs. Les médecins de prévention, en nombre insuffisant par rapport à
l’effectif des agents à surveiller
, ne satisfont pas à leurs obligations réglementaires en matière
de temps médical.
Faute
d’objectifs chiffrés, d’indicateurs de performance et de tableaux de bord
actualisés, le centre de gestion
ne dispose pas d’outils lui permettant d’avoir
une vision claire
et objective de l’évolution de son activité
. En ne procédant pas à des enquêtes de satisfaction
auprès des collectivités affiliées et adhérentes, il se prive de
leviers d’amélioration. L’accueil
de nouvelles collectivités, par affiliation volontaire ou adhésion, et le développement de
nouvelles prestations facultatives ne pourraient être envisagés sans un bilan rétrospectif des
missions exercées.
CDG 974
4
Rappels à la règlementation
Réalisé
En cours de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Réexaminer les conventions de prise en charge des
secrétariats du comité médical et de la commission
de réforme conclues avec les communes de Saint-
Denis et de Saint-Paul, le centre communal
d’action sociale de Saint
-Denis, le département et
la région pour les mettre en conformité avec les
dispositions de l’article 23 IV de la loi du
26 janvier 1984.
X
16
2.
Actualiser l’assiette de la cotisation additionnelle
des collectivités adhérentes à la mission d’hygiène
et sécurité pour inclure les agents en contrats aidés,
dès lors qu’ils bénéficient de ces prestations, en
application de l’article 22 de la loi du 26
janvier
1984.
X
21
3.
Veiller au respect du temps médical dû aux
collectivités adhérentes au service de la médecine
préventive,
conformément
aux
prescriptions
combinées des articles 11-1 et 19-1 du décret n°
85-
603 du 10 juin 1985 et de l’article 17 du décret
n° 92-851 du 28 août 1992.
X
29
Recommandations
Réalisé
En cours de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Élaborer un bilan précis et complet de la situation
de l’emploi public territorial et de la gestion des
ressources humaines à La Réunion afin de dresser
les perspectives
à moyen terme d’évolution de
l’emploi, des compétences et des besoins de
recrutement.
X
9
2.
Engager une réflexion, en liaison avec les
collectivités
et
établissements
publics
de
La
Réunion, sur l’impact de l’organisation d’un
faible nombre de concours notamment dans la
filière administrative et pour l’accès aux emplois
d’exécution sur l’emploi public territorial.
X
14
3.
Régulariser
et
actualiser
ses
relations
conventionnelles
avec
certaines
collectivités
adhérentes aux missions facultatives d’hygiène et
sécurité et de médecine préventive.
X
23
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
4.
Définir et quantifier les objectifs et les indicateurs
de performance des différentes missions et retracer
plus clairement les résultats obtenus dans ses
rapports d’activité.
X
23
5.
Répartir plus équitablement entre les collectivités
adhérentes les heures consacrées à l’exercice de la
mission d’hygiène et de sécurité.
X
23
6.
Engager
une
réflexion
approfondie
sur
le
positionnement et l’articulation des trois services
de médecine préventive, hygiène et sécurité et
prévention des risques psychosociaux.
X
31
7.
Procéder à une étude préalable des besoins de
l’ensemble des collectivités et établissements en
tenant compte des moyens et capacités nécessaires
en interne avant d’étendre le périmètre des
missions facultatives.
X
32
CDG 974
6
I.
PROCÉDURE
L
’examen
la gestion du centre de gestion de la fonction publique territoriale de
La Réunion (CDG 974) a été ouvert le 14 décembre 2016 par lettres du président de la chambre
adressées à M. Michel Dennemont, M. Thierry Vaïtilingom et Mme Vivianne Malet,
ordonnateurs respectifs du 1
er
janvier 2013 au 3 juillet 2014, du 4 juillet 2014 au 31 mai 2016,
et depuis le 1
er
juin 2016
1
.
En application de l'article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens
de fin de contrôle se sont déroulés le 31 mars 2017 avec les trois présidents qui se sont succédé.
Dans sa séance du 28 avril 2017, la chambre a adopté des observations provisoires qui
portent sur les missions du centre de ges
tion, et font l’objet du présent cahier. Les observations
provisoires sur l
es moyens font l’objet d’un second cahier
.
Les ordonnateurs en ont été destinataires. Seule
l’ordonnateur en
fonctions y a répondu
le 6 juillet.
Deux des 7 tiers concernés ont répondu.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre, dans sa séance du
7 septembre 2017, a arrêté les observations définitives suivantes :
II.
OBSERVATIONS DEFINITIVES
En vertu de l’article 13 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les centres de gestion de la fonction
publique territoriale (CDG) sont des établissements publics locaux à caractère administratif
dirigés par un conseil d’administration.
Au 1
er
janvier 2017, le conseil d’administration du
centre de gestion comporte 23 membres, dont un président et quatre vice-présidents.
Les CDG sont chargés
d’assister les collectivités territoriales et leurs établissements
publics dans la mise en œuvre du s
tatut de la fonction publique territoriale. A ce titre, ils
exercent des missions obligatoires
qui s’adressent soit
à
l’ensemble des collectivités
2
du ressort,
soit aux seules collectivités affiliées, soit aux collectivités non affiliées qui ont demandé à en
bénéficier.
En vertu des dispositions combinées de l’article
15 de la loi de
1984 et de l’article
2
du décret n° 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion, sont obligatoirement affiliés
les communes qui emploient moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires
à temps complet
3
, celles qui, n’employant aucun fonctionnaire titulaire ou stagiaire à temps
complet, emploient au moins un fonctionnaire à temps non complet, celles qui n’emploient que
1
D
’abord comme présidente par intérim
, en sa qualité de première vice-présidente, à la suite de la démission de
M. Vaitilingom, ensuite comme présidente élue à compter du 1
er
septembre 2016.
2
Sauf mention contraire dans le rapport, le terme « collectivités » désignera « les collectivités territoriales et leurs
établissements publics ».
3
Pour apprécier le seuil de 350 fonctionnaires, sont pris en compte les effectifs cumulés des fonctionnaires de la
commune, du centre communal d’action sociale et, le cas échéant, de la caisse des écoles qui lui
sont rattachés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
des agents non titulaires, ainsi que les établissements publics administratifs communaux et
intercommunaux qui répondent à l’une des conditions d’emploi précitées.
L’affiliation, volontaire pour
les autres collectivités et établissements, est formalisée
par la décision du CDG portant notification de son acceptation par les autres collectivités
affiliées. Cette décision permet de fixer le point de départ du délai de six années, prévu par
l’article 15 de la
loi statutaire, pendant lequel les collectivités affiliées volontaires ne peuvent
remettre en cause leur affiliation. Si la conclusion d’une convention n’est pas obligatoire, elle
permet de préciser les engagements réciproques et de prévoir des cas particuliers, tel celui dans
lequel la collectivité entendrait se réserver d’assurer e
lle-même le fonctionnement de sa
commission paritaire.
Fin 2016, 63 collectivités et établissements publics sont affiliés au centre de gestion
pour l’exercice des missions obligatoires, dont neuf de manière volontaire.
Le centre
n’a pas
conclu de convention formalisée avec certaines collectivités affiliées volontaires, telles les
communes de Saint-Pierre et de Saint-Louis. La chambre prend acte de la volonté de
l’établissement de
leur
proposer la signature d’une telle convention
.
Les CDG peuvent également exercer des missions facultatives au profit des
collectivités et établissements adhérents
, pourvu qu’elles
figurent parmi la dizaine de celles qui
sont
prévues par la loi du 26 janvier 1984 ou qu’elles constituent le complément normal de
leurs
missions et soient directement utiles pour l’amélioration de leurs conditions d’exercice
4
.
Les principales missions facultatives développées par le centre de gestion sont
l’hygiène et la sécurité, exercée
s à destination de 54 collectivités et établissements en 2016, et
la médecine préventive pour 67 collectivités cette même année.
En contrepartie des missions prises en charge, les collectivités versent aux CDG des
cotisations et contributions assises sur la masse des rémunérations versées à leurs agents.
Les dépenses supportées par
les CDG pour l’exercice des missions obligatoires sont
financées par une cotisation obligatoire payée par les collectivités affiliées. Le taux de cette
cotisation est fixé par délibération du
conseil d’administration des CDG dans la limite d’un taux
maximum de 0,80 %. Les collectivités et établissements non affiliés qui ont demandé à
bénéficier du bloc de missions constitutives d’un appui technique indivisible à la gestion des
ressources humaines les financent par une contribution, dont le montant est fixé chaque année
par le conseil d’administration, dans la limite d’un taux
de 0, 20 % et de leur coût réel.
Les dépenses supportées par les CDG
pour l’exercice de
s missions supplémentaires
facultatives sont financées par les collectivités ou établissements adhérents, soit dans des
conditions fixées par convention, soit par une cotisation additionnelle à la cotisation obligatoire.
Le taux de la cotisation additionnelle est aussi fixé
par délibération du conseil d’administrati
on.
Au centre de gestion de La Réunion, les taux de cotisation sont restés inchangés entre
2013 et 2017. Le taux de la cotisation obligatoire est demeuré à 0,55 %, en dépit de la nouvelle
prestation de secrétariat des comités médicaux et des commissions de réforme. Les taux de
cotisation additionnelle ont connu la même stabilité au cours de cette période : la cotisation à
la mission
d’
hygiène et sécurité est demeurée au taux de 0,24 % ; celle relative à la médecine
préventive a conservé les mêmes taux différenciés entre 0,50 % et 0,60 % selon le statut
d’affilié ou non de la collectivité et selon son adhésion
concomitante à
la mission d’hygiène et
sécurité. Si le centre fait valoir ne pas avoir augmenté les taux sur la période récente pour ne
pas obérer les
marges de manœuvre des collectivités fragilisées par la baisse de la dotation
4
Cour administrative d’appel (CAA) de Bordeaux, 23 juin 2016, AGEDI, requête n° 14BX02263.
CDG 974
8
globale de fonctionnement, la chambre observe que le centre pouvait d’autant mieux assumer
ce choix qu’il dispose
de ressources confortables.
Le centre de gestion a également développé une mission transversale consacrée au
handicap. Cette mission bénéficie d’un financement propre d’un organisme extérieur, le fonds
pour l’insertion des personnes handicapées da
ns la fonction publique.
En contrepartie d’une
subvention de 485
000 € d’
après la convention conclue en 2010 et de 963 000
€ d’après celle
de juillet 2015, le CDG doit favoriser l
’
intégration des personnes handicapées dans la fonction
publique territoriale, avec des objectifs chiffrés précis.
I.
LES MISSIONS OBLIGATOIRES
Co
nformément à l’article 23 de la loi
du 26 janvier 1984, les CDG assurent une
vingtaine de missions obligatoires.
Douze des 83 agents du centre de gestion, soit moins de 15 % des effectifs, sont dédiés
spécifiquement à ces missions obligatoires.
A -
La mission
en matière d’emploi
1 -
L’information sur l’emploi public
En vertu de l’article
23 I de la même loi, les centres de gestion sont chargés, dans leur
ressort, d’une mission générale d’information sur l’emploi public territorial
. Ils doivent
également établir un
bilan de la situation de l’emploi public territorial et de la gestion des
ressources humaines et élaborer les perspectives à moyen terme d’évolution de l’emploi, des
compétences et des besoins en recrutement. Les comités techniques doivent avoir connaissance
des documents réalisés.
L’exercice de cette mission est assuré de manière partielle par le
centre de gestion.
Il réalise des bilans annuels
de la situation de l’emploi public territorial à
La Réunion
à l’aide d’un canevas informatique mis à disposition par l’association nationale des directeurs
des centres de gestion (ANDCDG). Ces bilans sont lacunaires ; ils ne sont en particulier jamais
abondés des chiffres transmis par le système d’information sur
les agents des services publics
de l’
Institut national de la statistique et des études économiques ou des données communiquées
par les caisses de retraite. Bien
que l’ANDCDG ne sollicite pas ces renseignements pour sa
collecte nationale, le CDG pourrait les intégrer afin de dresser un bilan complet de la situation
de l’emploi public territorial
.
Le centre méconnait la réalité des effectifs de chaque collectivité. Sa mission générale
d’information sur l’emploi public
se limite aux agents titulaires et stagiaires ; elle pourrait être
améliorée par
une connaissance approfondie de l’ensemble des ressources humaines des
collectivités
, qu’il a les moyens de connaître, notamment par les déclarations mensuelles de
versement des cotisations.
Non seulement les effectifs par collectivité, filière et catégorie ne figurent pas dans les
tableaux qu’il tient, mais ceux
-ci ne comportent aucun élément de prospective à moyen terme
des besoins en recrutements. L
’absence de données rétrospectives complètes rend
cet exercice
difficile
. Par ailleurs, pour l’essentiel, ces documents n’ont pas été portés à la connaissance du
comité technique placé auprès du
CDG, en méconnaissance de l’article 23 I de la loi statutaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
A l’égard des candidats potentiels aux emplois publics, l’ét
ablissement précise dans
ses rapports d’activité qu’il participe à la promotion des métiers territoriaux en assurant
une
présence lors de manifestations organisées
par la chambre de commerce et d’industrie ou
l’
université de La Réunion.
Même si le centre e
stime que l’information sur l’emploi public suscite peu d’attentes
des collectivités qui lui sont affiliées et que le la réalisation du « livre blanc » y contribue, la
chambre recommande au CDG d’élaborer un bilan précis et complet de la situation de l’emp
loi
public territorial et de la gestion des ressources humaines afin de dresser les perspectives à
moyen terme d’évolution d
e l
’emploi, des compétences et
des besoins de recrutement. Ce bilan
serait utile non seulement pour
l’exercice d’autres missions, en
particulier l
’organisation d
es
concours, mais aussi pour
l’information d
es agents territoriaux en poste et les candidats à un
emploi.
2 -
La publicité des créations et des vacances d’emploi et la gestion de la bourse
de l’emploi
En application de
l’article
23 II 3° de la loi précitée, les centres de gestion assurent la
publicité des créations et vacances d’emploi qui leur sont
communiquées de manière obligatoire
par les collectivités, affiliées ou non.
Le centre de gestion édicte des arrêtés, au r
ythme d’environ un par semaine,
auxquels
sont annexés les tableaux recensant les emplois créés ou vacants
–
étant observé qu’e
ntre 2013
et 2016, près de 40 % des arrêtés portaient sur des annulations. Les arrêtés sont affichés au siège
et publiés sur son site internet. En application de
l’article 2 de l’ordonnance n° 2017
-543 du
13 avril 2017 portant diverses mesures relatives à la mobilité dans la fonction publique, les
CDG et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) devront rendre
accessibles au plus tard le 1
er
janvier 2019 les créations ou vacances d’emploi dans un espace
numérique commun
aux services de l’É
tat et aux collectivités locales.
Jusque fin 2016, le CDG avait une perception irréaliste du nombre de déclarations de
vacances et de créations d’emplois (
DVE) publiées :
les rapports d’activité en recensaient
32 000 par an entre 2013 à 2015
, alors qu’il y avait 39
587 agents territoriaux à La Réunion en
2014. Le centre a corrigé cette erreur et fait désormais état
d’une m
oyenne de 3 855 DVE
chaque année.
Des anomalies affectent les déclarations, qui ne comportent pas toujours les motifs
d’annulation de la création d’emploi
ou la description du poste à pourvoir
: ainsi, dans l’arrêté
publié le 22 décembre 2016, il est indiqué que la région recrute un « attaché » et la commune
du Port des « agents administratifs », sans que les fonctions ne soient précisées ; les arrêtés sont
parfois postérieurs aux dates auxquelles les postes devraient être pourvus
: par exemple, l’arrêté
du 26 décembre 2013 indique que plusieurs postes sont à pourvoir dans une commune au plus
tard le 23 décembre de la même année. Ces carences sont souvent imputables aux collectivités
sur qui pèse l’obligation
déclarative. Si le CDG justifie leur rappeler régulièrement les règles,
il
n’a qu’un rôle d’enregistrement
; il assure la publicité même lorsque des informations
manquent et que le délai de prévenance est trop court.
Ces pratiques
pourraient entraîner l’
annulation des nominations en découlant par les
juridictions administratives
5
; elles ne p
ermettent pas l’accès
de tous à l’emploi public
et
fragilisent la sécurité juridique des recrutements.
5
Cf. CAA Marseille, 20 mars 2007, Département du Vaucluse, requête n° 03MA01723.
CDG 974
10
Pour satisfaire à son obligation
, prévue à l’article 42 du décret d
e 1985,
d’a
ssurer une
bourse de l’emploi, le CDG
s’est abonné au site
internet www.emploi-territorial.fr, de diffusion
nationale ; ce site propose un service de mise en relation des employeurs et des candidats par le
biais d’un portail dynamique qui publie les offres d’emplois saisies par
les collectivités. Le rôle
du centre est limité à la mise en relation des candidats et des collectivités employeuses.
Entre le 1
er
janvier 2013 et le 24 mars 2017, les collectivités réunionnaises ont publié
sur cette bourse un peu moins de 100 offres utiles, soit moins de 25 chaque année ; plus de la
moitié de ces offres concerne des postes
d’encadrement
et/ou des métiers requérant des profils
non-généralistes. Dans le même temps, selon
les rapports d’activité
du centre, le nombre de
personnes inscrites à la bourse de l’emploi
, qui oscillait autour de 300 par an, a doublé en 2016
pour attendre 656 ; cette sit
uation témoigne de l’écart entre l’offre et la demande.
Les
collectivités qui recrutent le plus ne sont pas
celles qui publient le plus d’offres d’emploi.
Les
offres publiées sur le site internet www.emploi-territorial.fr représentent une faible partie des
déclarations
de vacance d’emploi
, estimée à 0,6 %. Le CDG publie, à la demande des
collectivités ou d’autres institutions,
six fois plus d’offres d’emploi sur son propre site internet
www.cdg974.fr, ce qui
pose la question de l’utilité du site de son prestataire externe, dont
l’abonnement lui a coûté plus de 6
500
€ en 2016
. Le CDG, qui a indiqué que les collectivités
préféraient publier leurs offres d’emploi dans les journaux réunionnais afin de privilégier les
recrutements locaux, affirme réaliser la promotion du site emploi-territorial.fr, lequel
permettrait, selon lui
, d’assurer une
bonne publicité des emplois vacants. La chambre rappelle
le principe de l’égal accès de tous aux emplois publics.
B -
La mission en matière de gestion des carrières
1 -
La tenue des listes nominatives de fonctionnaires
En vertu de l’article 38 du décret du 26 jui
n 1985, les CDG tiennent à jour la liste
nominative des fonctionnaires, titulaires et stagiaires, à temps complet et à temps non complet,
qui relèvent des collectivités affiliées. Le CDG ne transmet pas chaque année au préfet cette
liste nominative.
L’article 39
du décret oblige aussi les CDG à tenir une liste des fonctionnaires et
stagiaires pris en charge ou reclassés et une liste des emplois recherchés par les intéressés et à
les communiquer à toutes les collectivités affiliées. Sur la période contrôlée, le CDG a indiqué
n’avoir pris en charge qu’un seul fonctionnaire,
cela à compter du 1
er
janvier 2017. La chambre
prend acte que le centre,
qui s’était jusqu’alors borné à
lui adresser un guide sur ses droits et
obligations et sur les modalités de r
echerche d’emploi et effectuer une veille sur les vacances
d’emploi correspondant à son grade
, vient de transmettre son nom et son CV
à l’ensemble des
collectivités du ressort.
2 -
La tenue des dossiers individuels de fonctionnaires
En vertu de l’article 40 d
u même décret, les CDG constituent et tiennent à jour un
dossier individuel par fonctionnaire, qui comporte une copie des pièces retraçant sa carrière.
Le
CDG s’occupe depuis 2013 des dossiers des fonctionnaires d’une soixantaine de
collectivités et établissements. Leur nombre a augmenté d’environ 10
% entre 2013 et 2016,
passant de moins de 6 300 à plus de 6 900, augmentation en partie due à de nouvelles
affiliations. Ce chiffre
demeure relativement modeste en comparaison d’autres centres de
gestion dont le ressort territorial abrite une population comparable à celle de La Réunion. Ainsi,
le CDG du Finistère, qui couvre une population de 900 000 habitants, suivait en 2013 la carrière
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
de plus de 10 800 agents, soit 40 % de plus que celui de La Réunion, provenant de
426 collectivités affiliées, soit près de huit fois plus de collectivités distinctes.
En 2016, la part des dossiers des fonctionnaires des trois communes affiliées
volontaires que sont Saint-Louis, Saint-Pierre et Le Tampon représente 37
% de l’ensemble. A
presque 310 fonctionnaires en 2016, commune et
centre communal d’a
ction sociale compris,
Sainte-Marie se rapproche du seuil de 350 au-delà duquel son affiliation ne serait plus
obligatoire si les comptes étaient rattachés. Il en va de même de la CINOR qui atteint
335 fonctionnaires en 2016.
La ventilation par catégorie et par filière des effectifs de fonctionnaires permet de
constater que, sur la période 2013-2016, les agents de la filière technique sont les plus nombreux
et représentent près de 48 % du total. Les agents
d’exécution
représentent 79 % des dossiers
suivis, contre 11,5 % pour les agents
d’encadrement intermédiaire
et 9,5 % pour ceux en charge
de l’encadrement
. Cette répartition par catégorie confirme les observations de la chambre
relevant l’insuffisance du taux d’encadrement au sein des
collectivités réunionnaises.
3 -
La gestion des instances paritaires
En vertu
de l’article
23 II 9° de la loi du 26 janvier 1984, les CDG gèrent le
fonctionnement des commissions administratives paritaires (CAP) et des conseils de discipline
des collectivités et établissements qui leur sont affiliés.
Si les collectivités affiliées volontaires peuvent se réserver le fonctionnement de leurs
CAP, toutes celles qui se sont affiliées volontairement au centre de gestion lui en ont confié la
gestion, ainsi que celle de leurs conseils de discipline. Par ailleurs, un comité technique est créé
auprès de chaque CDG pour les collectivités affiliées employant moins de cinquante agents.
Six collectivités sont concernées par cette disposition.
L’activité des
CAP est dans la norme avec trois séances annuelles ; celle des conseils
de discipline est peu soutenue avec seulement deux réunions par an.
Composées à part égale de représentants du personnel et de représentants des
collectivités, les CAP rendent un avis ou une proposition sur les mesures affectant la situation
individuelle des fonctionnaires et notamment sur l
es inscriptions sur liste d’aptitude pour les
promotions internes
6
.
Même si l’établissement de la liste d’aptitude revient au p
résident du
CDG, la CAP joue un rôle majeur : elle sélectionne les noms à inscrire sur cette liste en
examinant les dossiers remis par les collectivités affiliées.
Le nombre de postes ouverts à la promotion interne est limité par les statuts particuliers
de chaque cadre d’emploi
. Il est fonction du nombre de nominations de fonctionnaires du cadre
d’emploi intervenues l’année précédente. La proportion d’agents promus par rapport aux agents
promouvables proposés par les collectivités est faible, en particulier pour les cadres d’emplois
d’attaché et de technicien territoriaux
: elle s’élève à environ 5 %
sur la période 2013-2016.
Deux séries de pratiques ont été observées
d’après les procès
-verbaux des réunions : les
représentants qui siègent dans les CAP interviennent régulièrement en faveur des agents de leur
collectivité ; le CDG est parvenu à promouvoir certains de ses agents et administrateurs dans
un contexte concurrentiel difficile.
6
Les promotions internes permettent aux fonctionnaires de chan
ger de cadre d’emploi ou de catégorie sans avoir
réussi de concours
par inscription sur une liste d’aptitude soit après la réussite à un examen professionnel, soit
parce qu’ils réunissent certaines conditions d’ancienneté, après appréciation de leur valeur
professionnelle.
CDG 974
12
En vertu du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire
applicable aux fonctionnaires territoriaux, le conseil de discipline est une formation de la
commission administrative paritaire composé à part égale de représentants du personnel et de
l'administration et présidée par un magistrat du tribunal administratif. Il est saisi par
l’administration terri
toriale, lorsque celle-ci entend sanctionner un de ses agents.
Au centre de gestion de La Réunion, si les règles de procédure sont respectées en
amont et lors de la tenue des séances, les deux étapes de vote de la sanction consistant à se
prononcer d’abord sur la proposition de l’autorité territoriale et, si elle n’est pas suivie, à adopter
ensuite une proposition alternative ne sont pas toujours retracées dans les décisions rendues.
Entre 2013 et 2016, seules onze affaires ont été examinées
; elles n’ont
concerné que
des agents d’exécution, à l’exception d’un cadre intermédiaire. H
uit collectivités ont saisi le
conseil de discipline pour des motifs de gravité inégaux ; trois affaires ont entraîné la révocation
des agents qui avaient détourné des fonds à leur profit ; cinq affaires sont motivées par des
atteintes au devoir de réserve ; quatre affaires se soldent soit par une absence de sanction soit
par un simple avertissement.
C -
La mission en matière de concours, d’examens
et de sélections professionnels
1 -
L’o
rganisation des concours et des examens professionnels
En vertu de l’article 23
II 1° de la loi de 1984, les CDG
sont chargés de l’organisation
des concours et examens professionnels. La loi effectue toutefois une distinction selon le statut
des collectivités
: celles qui sont affiliées bénéficient de l’organisation par le CDG de tous les
concours et examens professionnels
en vue de l’accès à
des fonctions d’encadrement
, hors
encadrement supérieur
7
,
ou d’exécution pour l’ensemble des filières
de la fonction publique
territoriale, à l’exception
de celle des sapeurs-pompiers
8
; en vertu de l’arti
cle 23 III, les
collectivités non affiliées bénéficient de l’organisation seulement des concours pour l’accès à
des fonctions d
’encadrement
et d’encadrement intermédia
ire de six filières - administrative,
technique, culturelle, sportive, animation et police municipale ; il
leur appartient d’organiser
elles-mêmes les autres concours non obligatoires ou de conventionner à cette fin avec un CDG.
À La Réunion, l
’
organisation des concours et examens professionnels obligatoires par
le centre de gestion est régulière
, qu’il s’agisse des arrêtés pris pour les ouvrir et arrêter la
composition des jurys, de l’information des candidats par un
règlement général facilement
accessible, du choix des salles mises en concurrence pour accueillir les épreuves ou des
aménagements dédiés aux candidats handicapés, systématiquement mis en place depuis la
condamnation du centre pour avoir omis, en 2009, d
’
y procéder malgré la demande en ce sens
9
.
L’examen d’un échantillon de copies de deux concours a également permis de s’assurer de la
régularité des opérations de correction.
Conformément
à l’article 43 de la loi du 26
janvier 1984, les centres de gestion
doivent, pour déterminer le no
mbre d’opérations à organiser et
de postes à ouvrir à un concours,
tenir compte
du nombre de lauréats restant inscrits sur la liste d’aptitude établie à l’issue du
7
Ces concours et examens relèvent de la compétence du centre national de la fonction publique territoriale.
8
Les services départementaux d'incendie et de secours organisent les concours et examens professionnels pour les
sapeurs-pompiers professionnels non officiers, tandis que le ministre chargé de la sécurité civile organise ceux des
officiers.
9
Tribunal administratif (TA) Saint-Denis, 25 septembre 2014, M. Caliapermal Darmalingom, requête n° 1300658.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
concours précédent et des besoins prévisionnels recensés auprès des collectivités un an
auparavant.
Le CDG
s’appuie sur l’estimation réalisée par les collectivités, dont le taux de réponse
avoisine seulement 50 %.
Il n’est d’ailleurs pas en mesure de contrôler l
a pertinence des
réponses apportées par les collectivités qui demeurent libres dans leurs choix de recrutement.
Au vu des besoins recensés, des priorités des collectivités et de l’épuisement des listes
d’aptitude, le
centre choisit les concours à organiser en programmant ceux-ci pour les années à
venir. Il se trouve parfois confronté à organiser des concours avec très peu de candidats
10
; cette
situation pose le problème de la variation de concurrence sur le territoire national et favorise
des stratégies de candidature utile.
Les lauréats des concours sont inscrits sur une liste d’aptitude
qui ne vaut pas
recrutement. Cette liste a un délai de validité en principe de deux ans, qui peut être prolongé
deux fois une année supplémentaire, depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la
déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Les lauréats des concours qui n’ont
pas été nommés au terme de ce délai maximal de quatre ans sont surnommés « reçus-collés ».
Depuis 2013, sur les 737 lauréats inscrits sur une
liste d’aptitude
du CDG, 439, soit
60 %,
n’ont pas trouvé de
poste. En fonction des concours, ce taux peut être important : ainsi,
il s’élève à 82
% pour les assistants qualifiés de conservation du patrimoine et des bibliothèques
de la session 2012 et à 88 % pour les assistants socio-éducatifs de la session 2014. Une
comparaison avec des données plus anciennes traduit une aggravation de la situation : il résulte
en effet d’une étude conjointe réalisée par le CNFPT et la
fédération nationale des centres de
gestion (FNCDG)
qu’en 2011, le taux de reçus
-collés y était de 25 %, contre 14 % pour la
moyenne nationale. Les taux doivent être pris avec réserve, car les collectivités ne déclarent pas
toujours le recrutement des lauréats au CDG et certains lauréats renoncent au bénéfice de leur
concours, sans en informer le centre.
Plusieurs facteurs expliquent
l’importante
proportion de reçus-collés à La Réunion :
d’abord, peu de collectivités mett
ent en place une politique de gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences ; ensuite, elles privilégient le recrutement des agents contractuels
au nom de la professionnalisation des métiers et dans un souci affiché d’économie salariale, la
sur-
rémunération ne profitant, en principe, qu’aux fonctionnaires
; enfin, le nombre de postes
est ouvert par chaque CDG pour sa propre zone géographique, alors que les listes d’aptitude
ont une validité nationale.
L’accompagnement
des candidats inscrits sur les listes d’aptitude
n’est pas au nombre
des missions du CDG. Toutefois, dans le cadre des nouvelles obligations induites par la loi
déontologie du 20 avril 2016
et inscrites à l’article 1
er
du décret n° 2016-1400 du
18 octobre 2016,
l’organisation d’entretiens individuels au bénéfice des candidats inscrits sur
une liste d’aptitude depuis
plus de deux ans
pourrait constituer une piste d’amélioration
de leur
situation.
La FNCDG élabore un calendrier national qui définit une périodicité possible de
concours et examens. Si les CDG ne peuvent organiser davantage de concours ou examens que
ceux prévus au calendrier national, ils peuvent
choisir de n’en organiser qu
e certains.
A La Réunion, l
e nombre d’opérations est faible par rapport
au panel des opérations
figurant au calendrier national : entre 2013 et 2016, il en représente un tiers. Alors que sur
10
Ainsi en 2013, pour le concours de puéricultrice de classe normale, il y avait 13 inscrits, 8 présents et 4 lauréats ;
en 2014 pour l’examen d’assistant territorial de conservation de 2
ème
classe, 3 inscrits, 3 présents et 3 lauréats et
en 2016 pour l’examen d’adjoint territorial d’animation de 1
ère
classe, 9 inscrits, 3 présents et 3 lauréats.
CDG 974
14
l’ensemble de la période,
le calendrier national prévoit chaque année plus de concours que
d’examens, le centre
a organisé en 2014 deux fois plus d’examens que de concours et en 2016
près de cinq fois plus. En 2016, en organisant seulement deux concours, le CDG atteint à peine
10 % de ceux inscrits au calendrier national
; à l’inverse avec
neuf examens professionnels,
l’établissement a atteint
une proportion de
l’ordre de
56 % des prévisions. Le CDG soutient que
son calendrier est parfaitement adapté aux besoins des collectivités.
Aucun concours d
’agent spécialisé des écoles maternelles, d’adjoint adminis
tratif ou
d’adjoint technique n’a été organisé entre 2013 et 2016. Aucun concours
de rédacteur n’a été
organisé entre 2014 et septembre 2017, a
ucun concours d’attaché n’a eu lieu entre 201
3 et
novembre 2016, alors que la périodicité préconisée pour chacun de ces cinq concours est de
deux ans. Pour justifier cette situation, le centre
s’appuie sur les résultats du recensement des
besoins auprès des collectivités ; il met en avant la faculté ouverte aux collectivités de recruter
des agents d’exécution sans concours et leur préférence pour l’embauche de non
-titulaires sur
des emplois permanents ; mais son abstention peut aussi encourager ces pratiques ; il fait aussi
valoir la préservation des droits des précédents lauréats, qui restent inscrits sur la liste d’aptitude
tant qu’un nouveau concours n’a pas été organisé
11
; enfin, il souligne le caractère coûteux de
l’organisation des concours
, notamment pour ceux généralistes qui attirent beaucoup de
candidats
. Ce coût est majoré par le taux d’absentéisme
aux épreuves écrites, en moyenne de
37 % sur la période 2013-2016,
supérieur à ce qu’il est en métropole
12
. Il est important pour les
concours des
filières administrative et technique, avec une moyenne de 43 % d’absents en 2015
pour le concours d’ingénieur territorial et de 46 % en 2013 pour celui de rédacteur principal de
2
ème
classe. L’absentéisme représente un surcoût pour le centre qui, au vu des
inscriptions, doit
louer des salles et constituer des jurys, qui peuvent finalement s’avérer disproportionnés.
Le centre
a fait le choix de privilégier l’organisation d’examens professionnels
qui
permettent la promotion d’agents déjà en poste. Cette situation rend difficile l’accès
« primaire » à la fonction publique territoriale pour les candidats réunionnais, éloignés des
autres centres de gestion.
Pour que, conformément aux articles 16 de la loi du 13 juillet 1983, 36 de la loi du
26 janvier 1984 et 16
de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
, le concours
demeure le mode de recrutement de principe dans la fonction publique et que soit garanti le
principe d’égal accès de tous aux emplois publics,
la chambre invite le CDG à engager une
réflexion, en liaison avec les collectivités et établissements publics de La Réunion
, sur l’impact
de l’organisation
d’un faible nombre de concours
- notamment dans la filière administrative et
pour l’accès aux emplois d’exécution
-
sur l’emploi public territori
al.
A
l’initiative de la
FNCDG, le CDG a signé, le 14 juin 2013, la convention générale
relative à la
mutualisation des coûts d’organisation des concours et examens. Ce
tte convention
a notamment pour objet l’élaboration concertée d’
un calendrier pluriannuel au niveau national
et
l’organisation mutualisée de concours et examens à l’échelon le plus pertinent
.
A ce titre, le CDG bénéficie, outre du calendrier commun, des sujets préparés par
d’autres
CDG, mutualisés au profit des centres « utilisateurs ». Il a ainsi conclu des conventions
avec les centres « fournisseurs » qui répartissent les frais de conception des sujets entre
l’ensemble des
CDG organisateurs. Ces frais varient selon les filières, les spécialités et le
nombre d’épreuves et de centres
utilisateurs ; le coût moyen par opération est estimé à 2 000
€.
11
Conformément à l’article 44 de la loi statutaire.
12
Il est notamment de 25 % au CDG du Finistère sur la période 2009-2015.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
En vertu de
l’article 47 du décret du 26 juin 1985, le
s CDG prennent en charge les frais
d’organisation des concours et examens professionnel
s obligatoires. Depuis le transfert complet
en 20
10 de l’organisation des examens et concours d’accès aux emplois d’encadrement et
d’encadrement intermédiaire
, le CNFPT verse chaque année au CDG une enveloppe globale,
oscillant entre 310
000 € et 350
000 €,
très supérieure au coût complet des concours concernés,
évalué à moins de 85
000 €
en 2010 et à 202 000
€
en 2011. Dans la mesure où les collectivités
non affiliées contribuent au CNFPT, elles ne doivent pas participer au financement de
l’organisation des concours obligatoires qui incombent de maniè
re exclusive au CDG. La
pratique de la facturation du coût lauréat pour ces concours a été jugée illégale par les
juridictions administratives
13
. Selon le CDG,
la mise en œuvre d’une comptabilité analytique
et la détermination des coûts lauréats permettront de mieux mesurer les écarts entre les
différents coûts et le montant de la compensation reçue. La chambre, qui prend acte pour la
seconde fois de l’engagement du centre à mettre en place une comptabilité analytique, l’invite
à rendre cette démarche effective dans les meilleurs délais.
2 -
L’organisation des commissions de sélection professionnelle
En vertu
de l’article 19 de la loi n° 2012
-347 du 12 mars 2012, les CDG peuvent être
chargés par les collectivités, affiliées ou non, d’organiser les commissions de
sélection
professionnelle intervenant dans le cadre de l’accès à l’emploi titulaire des agents
contractuels.
Le rôle du CDG est limité : son président ouvre les sessions des sélections professionnelles,
préside les commissions de sélection et désigne une personnalité qualifiée pour y siéger. Le
centre se charge également de fournir les dossiers de candidature et de convoquer les membres
des commissions et les candidats à auditionner.
Le CDG a conclu en 2013 deux conventions avec deux communes affiliées. Au vu du
faible effectif auditionné
, seule une participation financière correspondant à l’indemnité de la
personnalité qualifiée siégeant à la commission leur a été demandée. Cette participation ne
couvrant pas l’intégralité des frais occasionnés, le coût su
pporté in fine par le centre pourrait
être important si cette pratique se répandait. Le centre a précisé que,
s’il était sollicité par
plusieurs collectivités pour le même cadre d’emploi, il pourrait organiser une session commune
en répartissant les frais au prorata entre ces collectivités.
D -
La mission d’assistance à la gestion des ressources humaines
1 -
L’exercice de la compétence d’appui technique à la gestion des ressources
humaines au profit des collectivités non affiliées
La loi du 12 mars 2012 a introduit six nouvelles compétences obligatoires
à l’article
23 II de la loi relative à la fonction publique territoriale qui constituent un appui technique à la
gestion des ressources humaines au profit des collectivités affiliées. Cet appui comprend le
secrétariat des comités médicaux et des commissions
de réforme, la remise d’un avis consultatif
dans le cadre de la pr
océdure du recours administratif préalable obligatoire, l’assistance
juridique statutaire, l’assistance au recrutement et l’accompagnement individuel de la mobilité
des agents
en dehors de leur collectivité d’origine
, ainsi que
l’assistance à la fiabilisat
ion des
comptes de droits en matière de retraite.
En ver
tu de l’article 23 IV de la loi
, les collectivités et établissements non affiliés
peuvent demander à bénéficier de «
l’ensemble
» de ces missions, « sans pouvoir choisir entre
13
CAA Douai, 4 février 2014, CDG de la Seine-Maritime, requête n° 13DA00065.
CDG 974
16
elles ». Les dispositions du texte sont claires et le caractère insécable de ces missions a été
réaffirmé par le C
onseil d’É
tat
14
. En contrepartie, les collectivités non affiliées ayant confié au
CDG l
’exercice de
ce bloc de compétences doivent être représentées au
conseil d’administration
du centre par un collège spécifique
15
.
Cinq collectivités non affiliées au CDG lui ont confié le secrétariat des comités
médicaux et des commissions de réforme
lors du transfert de cette compétence de l’Etat aux
centres de gestion : la commune de Saint-Denis et le département en 2013, la région et le CCAS
de Saint-Denis en 2014 et la commune de Saint-Paul en 2015. Les conventions établies par le
CDG avec les quatre premières prévoient une
prestation supplémentaire d’
« assistance
conseil-médico statutaire pour les questions relevant du comité médical et de la commission de
réforme ». Aucune des quatre autres missions faisant partie du bloc
indivisible d’appui aux
ressourc
es humaines n’est incluse dans l
es cinq conventions de prise en charge du secrétariat
des instances médicales au motif que les collectivités disposaient des structures et des agents
pour les assurer. L
e collège spécifique n’a pas été institué
au s
ein du conseil d’administration
.
La chambre prend acte de l’engagement du CDG à entamer des démarches vis
-à-vis des
collectivités concernées afin de se mettre en conformité avec la règlementation relative aux
missions du bloc insécable.
La chambre invite le CDG à réexaminer les conventions de prise en charge des
secrétariats du comité médical et de la commission de réforme conclues avec les communes de
Saint-Denis et de Saint-
Paul, le centre communal d’action sociale de Saint
-Denis, le
département et la région pour les mettre en conformité avec les dispositions de l
’article 23 IV
de la loi du 26 janvier 1984. Si les collectivités non affiliées conventionnent avec le centre pour
l’exercice de l’ensemble de ces missions, e
lle
l’inv
ite également à instaurer un collège
spécifique les représentant
au sein du conseil d’administration
.
2 -
Le financement du secrétariat des comités médicaux et des commissions de
réforme réunis au profit des collectivités non affiliées
Pour les collectivités non affiliées
qui bénéficient de l’ensemble des compétences
d’appui
technique indivisible
à la gestion des ressources humaines, l’article
22 de la loi du
26 janvier
1984 prévoit le versement d’une contribution assise sur la masse des rémunérations
versées à leurs
agents, dans la limite d’un taux maximal de 0,20
% et du coût réel des missions
Or, les conventions conclues par le CDG avec les cinq collectivités non affiliées au
titre du secrétariat des instances médicales mettent en place un financement au dossier étudié,
dont les modalités sont définies par une délibération du
conseil d’administration d
e juin 2013 :
pour un premier examen, la contribution est fixée à 350
€
; pour le cas où ces instances seraient
à nouveau saisies d
’une demande d’avis concernant le
même agent, elle
est portée à 200 €.
Même si
le CDG n’e
xerce que partiellement les compétences du bloc insécable, les
modalités de financement prévues par la loi ne sont pas respectées. Le mode de calcul retenu
apparaît potentiellement plus favorable aux cinq collectivités : compte tenu des importants
effectif
s dont elles sont dotées et de la masse des rémunérations qu’elles versent à leurs agents,
hors emplois aidés,
l’application d’un taux pouvant aller jusqu’à 0,20
% pourrait générer une
charge plus importante pour elles.
E
n l’absence de comptabilité analyt
ique, comme prévu dans les conventions, il est
difficile d’apprécier la condition de res
pect du coût réel de la mission. En effet, seuls sont
14
CE, 2
7 janvier 2014, Centre de gestion de la fonction publique territoriale de l’Oise, req
uête n° 373218.
15
En vertu de l’article 13 de la loi statutaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
connus les recettes des collectivités et le coût des vacations des médecins siégeant dans ces
instances.
Une délibération de décembre 2012 fixe les honoraires des médecins siégeant dans les
instances médicales. Deux médecins agréés et le médecin secrétaire perçoivent une
rémunération nette fixée à 300 €
. Le coût supporté in fine par le CDG varie selon le statut des
médecins : les médecins contractuels ou libéraux coûtent plus cher que les médecins titulaires
des hôpitaux. Ces honoraires sont versés par séance, sans corrélation avec un volume horaire
ou de dossiers. La délibération pourrait, selon la chambre, être complétée de ces éléments.
La comparaison des recettes versées par les cinq collectivités non affiliées et des
dépenses exposées par le CDG pour payer les vacations des médecins révèle que les sommes
acquittées par ces cinq collectivités permettent de couvrir, et même au-delà, le coût des
vacations des médecins au sein
des instances médicales pour l’ensemble des collectivités
bénéficiaires, y compris les collectivités affiliées. Même si le secrétariat de ces instances induit
d’autres coûts que c
es vacations, les cinq collectivités non affiliées contribuent
significativement à financer le service rendu à toutes, le nombre de dossiers traités au profit des
collectivités affiliées étant plus important.
La chambre invite le CDG à asseoir le taux de contribution applicable aux collectivités
non affiliées, si elles conventionnent avec le CDG pour l’exercice
du bloc insécable de
compétences d’
appui technique indivisible à la gestion des ressources humaines, sur la masse
des rémunérations versées à leurs agents, hors emplois aidés. La chambre prend acte de
l’engagement du CDG à mettre un terme à ce mode de tarification parallèlement à la mise en
place de l’affiliation obligatoire au bloc insécable.
3 -
Les prestations réalisées au titre de l’appui technique à
la gestion des
ressources humaines
Au sein du bloc insécable de six compétences, deux d’entre elles ne sont pas
réalisées.
La première est la compétence de conseil dans le cadre de la procédure de recours administratif
préalable obligatoire annoncée par l
’article
23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au
référé devant les juridictions administratives.
En l’absence de décret
d’application
pour les
agents territoriaux, cette prestation ne peut être proposée. L
e CDG a indiqué n’avoir jamais été
sollicité pour
exercer la deuxième compétence d’
aide au recrutement ou
à l’accompagnement
individuel de la mobilité des agents.
Les quatre autres compétences ont en revanche une vraie consistance :
L’assistance juridique statutaire comprend deux volets
:
d’une part, la diffusion de
revues de presse statutaire adressées tous les quinze jours aux directeurs des ressources
humaines et gestionnaires des collectivités, qui font une présentation assez complète de la
règlementation et de la jurisprudence en droit de la fonction publique territoriale
; d’autre part,
le conseil juridique aux collectivités affiliées ; cette prestation, représentant, selon le CDG,
« une part majeure des activités du service », est difficilement quantifiable. Les rapports
d’activité de
2015 et 2016 indiquent un
nombre de courriels reçus et envoyés, d’une moyenne
respective de 800 et 1 160 par an - ce qui fait moins de six courriels envoyés par jour ouvré la
dernière année. Selon le CDG, son activité est
plus soutenue qu’elle ne parait a
u travers de ces
indicateurs en raison de la complexité des sujets traités et d
es modes alternatifs d’expertise
mis
en œuvre
au profit des collectivités : il adresse notamment aux collectivités des courriers les
informant des évolutions règlementaires. La
chambre observe, qu’à l’inverse des autres CDG,
il
n’adresse aucune information à destination des agents.
CDG 974
18
L’assistance à la fiabilisation des comptes de droits en matière de retraite revêt
de
l’
importance dans la mesure où les pensions ne peuvent pas être liquidées si les comptes
individuels de retraite ne sont pas actualisés et comportent des anomalies. Les rapports
d’activité
soulignent la complexité et la technicité des dossiers dans une matière en évolution
constante du fait des réformes successives. D’après une étude du CNFPT, le nombre d’agents
atteignant l’âge du départ à la retraite continuera à croître jusqu’en
2020, spécialement à
La Réunion ; le nombre de dossiers de liquidation de pension traités est passé de 72 en 2013 à
94 en 2016. Le nombre de dossiers de validation de services non titulaires traités est passé de
107 en 2013 à 54 en 2016 en raison de la suppression de cette faculté pour les agents titularisés
depuis 2013 ; le CDG ne traite plus que des dernières demandes qui pouvaient être formulées
jusqu’au 1
er
janvier 2017. La chambre souligne que des contraintes de délais ont incité les
collectivités à réactiver le traitement de ces dossiers : le CDG a reçu 350 dossiers depuis le
d
ébut de l’année
à traiter avant le 31 décembre 2017. Selon les informations obtenues auprès
des gestionnaires des collectivités, plusieurs centaines de dossiers seraient en instance de lui
être transmises.
Les deux secrétariats des comités médicaux et des commissions de réforme des agents
des collectivités affiliées sont assurés depuis 2013 par le CDG. Ces instances médicales
consultatives sont chargées de donner des avis sur les questions liées à la santé des agents
publics. Les tâches dévolues à ces secrétariats sont précisées par le décret n° 87-602 du 30 juillet
1987 pour ce qui concerne le comité médical et par l’arrêté du 4 août 2004
16
pour ce qui
concerne la commission de réforme. Leur rôle consiste à vérifier la complétude des dossiers, à
convoquer les membres de ces instances, à organiser une éventuelle expertise médicale, à
informer le fonctionnaire et à dresser un procès-verbal de la séance.
L’activité des instances médicales est exponentielle depuis 2013
: 1 295 dossiers ont
été étudiés en 2016 par les comités médicaux,
cinq fois plus qu’en 2013
, 104 dossiers ont été
vus en 2016 par les commissions de réforme,
11 fois plus qu’en 2013
. La part des dossiers
provenant des cinq collectivités non affiliées augmente plus vite que celle des dossiers des
collectivités affiliées. En 2016, leurs 531 dossiers représentent 41 % des dossiers examinés par
les comités médicaux et leurs 75 dossiers représentent 72 % de ceux examinés par les
commissions de réforme.
Si les rapports d’activité renseignent soigneusement
les motifs de saisine du comité
médical depuis 2013, ils ne le font plus depuis 2015 pour la commission de réforme. Les
principaux motifs ont trait aux congés de longue maladie - 500 dossiers en 2016 - et de grave
maladie - 430 dossiers en 2016. Les données sur la période 2013-2016 témoignent de la
dégradation
de l’état de santé des agents territoriaux.
Outre le nombre de dossiers traités, le délai de passage des dossiers dans les instances
médicales est un indicateur pertinent. Selon le CDG, le délai moyen de passage en comité
médical est de 15 jours à un mois, contre six mois pour la commission de réforme.
L’allongement de délai est imputé à l’incomplétude des dossiers, à l’absence des agents aux
rendez-vous, à certaines expertises difficiles faute de spécialistes, aux saisines incohérentes par
méconnaissance du droit médico-
statutaire et à l’absence de quorum lors des séances.
La
chambre note que le CDG envisage de renforcer ces services et
d’améliorer la compétence des
agents afin de réduire le délai de traitement des dossiers.
16
Relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique
hospitalière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
II.
LES MISSIONS FACULTATIVES
Parmi la dizaine de missions supplémentaires
que les CDG peuvent exercer à l’égard
de n’importe quelle collectivité de leur ressort en vertu des articles 24 à 26
-1 de la loi portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le CDG offre, au
1
er
janvier 2017, quatre prestations facultatives
: l’ouverture aux collectivités non affiliées des
concours et examens organisés pour les collectivités affiliées, le conseil et la mise en œuvre des
règles d’hygiène et de sécurité, un service de médecine préve
ntive
ainsi qu’
un service de
prévention des risques psychosociaux.
S’il n’exerce
aucune des autres compétences facultatives
ouvertes par la loi,
c’est
soit par manque de maturité de sa réflexion, soit faute de sollicitation
des collectivités.
31 des 83 agents du centre de gestion, soit 37 % des effectifs, sont dédiés
spécifiquement aux missions facultatives.
A -
L’organisation des
concours et examens
non obligatoires au profit des collectivités non
affiliées
En dehors des concours et examens professionnels que les centres de gestion doivent
organiser au bénéfice de l’ensemble des collectivités
de son ressort,
l’article
26 de la loi
susvisée prévoit que les centres peuvent également, à titre facultatif, organiser et ouvrir
plusieurs types de concours et examens au bénéfice des collectivités non affiliées. Une
convention définit les modalités de cette organisation qui doit prévoir le remboursement par les
collectivités non affiliées aux CDG de la part des dépenses correspondantes effectuées à leur
profit, à défaut de quoi ces collectivités, lorsqu’elles nom
ment un candidat inscrit sur une liste
d’aptitude établie par un CDG auquel elles ne sont pas affiliées, lui remboursent, pour chaque
candidat nommé, une somme égale aux frais d’organisation du concours ou de l’examen,
rapportés au nombre de candidats admis par le jury.
Le CDG ouvre aux collectivités non affiliées qui le demandent les concours et examens
professionnels
non obligatoires qu’il organise au profit des collectivités affiliées
. Depuis 2013,
par une conjonction de trois facteurs,
l’établissement
n
’a pas été en mesure
de se faire
rembourser les coûts exposés pour leur organisation :
Jusqu’en 2012, le CDG avait conventionné avec des collectivités non affiliées,
notamment pour l’organisation de concours d’accès à des cadres d’emplois d’agents
d’exécut
ion. Les conventions facilitaien
t l’établissement de la facturation du coût des lauréats
,
notamment par la précision du nombre de postes ouverts. A partir de 2013, les collectivités ont
cessé de les conclure et de renseigner le nombre de postes à pourvoir lors du recensement annuel
des besoins, sans pour autant se priver de
recruter des lauréats inscrits sur les listes d’aptitude
établies par le centre. Le CDG
s’est alors trouvé tributaire des informations que
les collectivités
ou les lauréats voulaient bien lui
communiquer au sujet de leurs recrutements, l’obligation de
communication imposée aux collectivités par l’article 23
-
1 de la loi statutaire en son 2° n’étant
pas assortie de sanction. Le CDG
n’a donc plus été en mesure
d’établir de manière exhaustive
les participations dues par les collectivités non affiliées.
Dans le même temps, le coût lauréat
n’a plus été c
alculé à partir de 2012 en raison de
la déshérence de la comptabilité analytique. Le CDG avait récupéré plus de 242
000 €
sur la
base des coûts lauréat existants en 2010-2011, dont 97 % auprès de collectivités réunionnaises
non affiliées. L
’absence de poursuite de la comptabilité analytique et du calcul corrélatif d
u
coût lauréat prive l
’établissement
de recettes non négligeables.
CDG 974
20
Il est vrai que le montant précité inclut les recrutements réalisés sur l
es listes d’aptitude
issues de l’organisation des concours incombant de manière obligatoire au CDG
, alors que les
juridictions administratives ont réduit cette possibilité aux seuls recrutements des lauréats issus
de concours non obligatoires, ce qui réduit significativement le montant des recettes
potentielles. La généralisation des recrutements des agents d
’exécution
sans concours peut
également avoir un impact sur le montant des recettes à percevoir.
L
es collectivités affiliées payent, à travers leur cotisation obligatoire, l’organisation de
l’ensemble des concours et examens professionnels. En ne réclamant pas aux collectivités non
affiliées une contribution à l’orga
nisation des concours non obligatoires à leur égard, le CDG
fait supporter aux seules collectivités affiliées le coût des recrutements réalisés par les
collectivités non affiliées à l’issue des concours et examens organisés
, ce qui revient à faire
supporte
r le coût d’une mission facultative pour les collectivités non affiliées sur les recettes
issues de la cotisation obligatoire des collectivités affiliées.
La chambre
, qui l’a
invité à mener une réflexion sur la détermination du coût lauréat à
se faire rembourser par les collectivités non affiliées recrutant sur les listes d’aptitude issues
des concours et examens organisés à titre non obligatoire
, prend acte de l’engagement du CDG
à mettre cette recommandation
en œuvre
dans les meilleurs délais.
B -
La mission d’hygiène et sécurité
En vertu
de l’article 25 de la
loi de 1984
, le CDG a choisi d’as
surer la mission de
conseil des collectivités dans
la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité.
Cette mission
doit faire «
l’objet d’
une convention avec les collectivités bénéficiaires afin de définir les
modalités de sa prise en charge. »
1 -
Les collectivités adhérentes
Si, au 31 décembre 2016, 54 collectivités étaient adhérentes à la m
ission d’hygiène et
de sécurité, elles ne sont plus que 51 au 1
er
janvier 2017 du fait du non renouvellement de
l’adhésion de la commune de Saint
-Joseph et de ses établissements liés,
par mesure d’économie
.
Le CDG
n’a pas
développé
une démarche proactive à l’égard d
es collectivités non adhérentes
et des communes
qui n’ont pas étendu l’
adhésion au bénéfice de leurs CCAS et caisse des
écoles.
Six collectivités ont conclu une convention en 2010 et 2011 ; la quasi-totalité des
conventions a été signée en 2013 et, faute de dénonciation, reconduite tacitement pour une
nouvelle période de trois ans allant de 2017 à 2019 ; les trois communes de Saint-Louis,
Saint-Pierre et du Tampon, qui avaient annoncé leur volonté de désaffiliation en 2016, ont
choisi de repasser une convention expresse couvrant cette même période.
Le suivi de certaines conventions apparaît perfectible, le CDG assurant cette mission
sans toujours disposer d’une convention en vigueur.
Les conventions datant de 2010-2011 étaient consenties pour une durée de trois ans et
pouvaient être reconduites sur demande expresse des collectivités adhérentes
. Or, le CDG n’a
pu fournir les pièces correspondantes
, alors que cinq d’entre elles
- les communes de Saint-Leu,
Petite-Ile et de la Plaine-des-Palmistes ainsi que le CCAS de Petite-Ile et le syndicat mixte du
parc routier régional - demeurent régies par ces conventions
. Il n’a pas davantage pu pr
ésenter
les conventions supposées conclues avec quatre autres collectivités - syndicat des eaux de la
Plaine-des-Palmistes, CCAS de la Plaine-des-Palmistes et de Saint-Leu et caisse des écoles de
Saint-Joseph -, alors que
le tableau de suivi des cotisations témoigne qu’entre 2013 et 2016 ces
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
collectivités acquittaient une cotisation au titre de la mission
d’hygiène et sécurité. L’ex
ercice
de cette mission se poursuivrait donc sans cadre conventionnel.
La régularisation et l
’
actualisation des relations conventionnelles avec certaines
collectivités adhérentes au service
d’hygiène et sécurité
apparait comme une priorité. Le CDG,
qui partage l’analyse de la chambre, a récemment créé
un comité de pilotage, chargé notamment
d’assurer le suivi des conventions, lequel s’est réuni déjà à trois reprises
.
2 -
Le cadre financier
Les dépenses afférentes à cette mission sont supposées couvertes par une cotisation
des collectivités adhérentes que le CDG a
calculée par l’application d’un taux
de 0,24 % à la
masse des rémunérations versées à leurs agents. Pour mener à bien cette mission, il a aussi
perçu une subvention complémentaire de 85
600 € versée entre 2012 et 2016 par le fonds
national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (FNP) de la
caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), avec lequel il a
conventionné en août 2012.
Les délibérations successives du conseil d’administration ne précisent pas si la masse
salariale à prendre en compte inclut ou non les emplois aidés, dont le poids n’est pas négligeable
dans les collectivités réunionnaises. Néanmoins, les avis de verse
ment de cotisation qu’elles
doivent renseigner retranchent ces emplois du montant des rémunérations à indiquer. Le CDG
a fait valoir le surcoût que représenterait cette inclusion pour les collectivités. Or, la mission
d’hygiène et sécurité bénéficie égalem
ent aux emplois aidés, dès lors que les conventions
souscrites avec les collectivités adhérentes ne les excluent pas des effectifs à surveiller. Si
l’inclusion de ces emplois dans l’assiette de la cotisation abouti
ssait à un rehaussement excessif
des sommes à payer par les collectivités, il appartiendrait au CDG de baisser le taux de
cotisation, qui peut avoir été surévalué ou ne plus être adapté.
Entre 2013 et 2016, les recettes totales perçues des collectivités au titre de cette
mission ont peu évolué, passant de 771
744 € en 2013 à 823 005 € en 2016
d’après le tableau
de suivi des cotisations tenu par le CDG. La comparaison entre ce tableau et les conventions
souscrites présente des écarts : deux collectivités ayant conventionné en 2013 et 2015
- respe
ctivement le fonds régional d’art contemporain et le syndicat mixte de traitement des
déchets - étaient répertoriées comme non adhérentes, puis, après correction, avec un montant
de cotisation nul pour les années récentes
, sans que le CDG ne puisse l’expli
quer ; cette
situation témoigne de son absence de veille attentive au versement effectif des cotisations dues.
La chambre invite le CDG à actualiser
l’assiette de la cotisation additionnelle des
collectivités adhérentes à la mission d’hygiène et sécurité pour inclure les agents en contrats
aidés, dès lors qu’ils bénéficient de ces prestations, en application de l’article 22 de la loi du
26 janvier 1984.
Compte tenu de l’impact de cette inclusion sur le montant des cotisations à
verser, le centre doit engager une réflexion corrélative sur la diminution du taux de 0,24 %. Le
centre fait valoir, à juste titre, que cette problématique pourrait être plus dé
licate qu’elle ne
parait, dans certaines collectivités, les contrats aidés ne relevant pas du budget principal mais
de
celui d’établissements
publics locaux qui ne sont pas nécessairement adhérents à cette
mission additionnelle ; la chambre prend acte de l
’engagement de l’établissement
pour clarifier
la situation.
CDG 974
22
3 -
Les prestations conventionnées
En vertu de l’article 108
-1 de la loi de 1984
, les règles applicables en matière d’hygiène
et de sécurité sont celles définies par les livres I
er
à V de la quatrième partie du code du travail
et par les décrets pris pour leur application, ainsi que par l’article L. 717
-9 du code rural et de
la pêche maritime, sous réserve des dérogations figurant dans le décret n° 85-603 du
10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle
et préventive dans la fonction publique territoriale.
Dans les conventions en vigueur conclues avec les collectivités adhérentes, le CDG
s’engage
notamment à les conseiller sur les modalités de mise
en œuvre de la réglementation,
à mener des actions de sensibilisation dans le domaine de la prévention des risques
professionnels, à les aider à connaître et prévenir les dangers susceptibles de compromettre la
sécurité ou la santé des agents, à réali
ser des rapports d’audit thématique ou encore à assister
les organismes internes compétents en matière d’hygiène et sécurité.
Ces conventions, au
demeurant conformes à la règlementation,
placent le CDG dans un rôle d’assistant plus que
d’opérateur
; il propose, informe et conseille. Peu de réalisations concrètes sont mises à sa
charge ; a
ucun objectif chiffré n’est contractualisé avec les collectivités adhérentes.
A l’inverse, le contrat de subvention conclu avec le
FNP de la CNRACL, qui
représente pourtant à peine 3 % des recettes
d’hygiène et sécurité
sur la période 2013-2016,
comporte un plan d’actions «
prévention des risques » précis : il décline trois actions à mettre
en œuvre
- information sur les risques professionnels, animation du réseau départemental et
évaluation des risques professionnels (EVRP) - en précisant les objectifs, les modalités de mise
en œuvre, les livrables, les moyens à mobiliser et le calendrier.
4 -
Les réalisations effectuées
Interrogé sur les objectifs fixés et les indicateurs de performance utilisés pour mesurer
les résultats obtenus, le CDG
s’est limité à rappeler que
« les objectifs à atteindre sont de faire
avancer les actions thématiques du plan de prévention des risques professionnels » et
«
l’implication, pour les agents du service, reste le mot d’ordre
».
Les entretiens d’évaluation
des préventeurs ne comportent aucun objectif quantifié. Chaque préventeur tient un suivi
journalier de ses activités. Conscient des marges de progrès en la matière, le CDG indique
qu’
une réflexion va être engagée.
L
es rapports d’activité
retracent dans le détail les résultats obtenus en exécution du
contrat de subvention avec le FNP de la CNRACL : ils témoignent que le CDG atteint ou
dépasse les objectifs fixés.
Les résultats obtenus en application des conventions conclues avec les collectivités
adhérentes
sont retracés de manière plus erratique. Peu d’indicateurs pérennes sont suivis entre
2013 et 2016, en dépit de leur intérêt : ainsi, en 2013 est-il fait état de la proportion des
collectivités ayant réalisé un document unique et mis en place un plan de formation en hygiène
et sécurité, mais ces informations ne sont pas consignées pour les années ultérieures. Les
résultats affichés ne sont pas toujours explicités, tels celui en matière de « niveau de conformité
réglementaire
» qui se distingue mal de celui ayant trait à l’«
audit réglementaire ». Certaines
actions sont retracées sans aucun élément de mesure : ainsi, en 2015, le CDG fait état de visites
de postes et de services, sans en préciser le volume. Sur un même sujet, les résultats affichés en
exécution des conventions avec les collectivités ne recoupent pas toujours ceux affichés en
application de la convention avec le FNP de la CNRACL. Il en est notamment ainsi pour ce qui
concerne les déma
rches d’évaluation des risques professionnels chiffrées
en 2015 tantôt à
41, tantôt à 28.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
La chambre invite le CDG à définir et quantifier les objectifs et les indicateurs de
performance
du service d’hygiène et
sécurité et à retracer plus clairement les résultats obtenus
dans s
es rapports d’activité.
Le caractère satisfaisant des résultats affichés en exécution des conventions d’adhésion
à la mission
d’hygiène et sécurité
doit être relativisé. Les tableaux de bord tenus par les
préventeurs témoignent, en effet,
de fortes disparités dans l’accompagnement dont bénéficient
les collectivités en la matière : celui-ci va de 0 à 862 heures sur la période 2013-2016 pour un
coût horaire d’intervention qui
oscille entre 0 et 3
614 €
, comme le retrace le tableau figurant
en annexe. Déduction faite de ces deux extrêmes, les coûts restent erratiques : ils sont compris
entre 25 et 1
914 €.
Certaines collectivités adhérentes ne bénéficient d’aucune prestation répertoriée à leur
profit direct. C’est le cas des caisses
des écoles du Tampon, de La Possession et de Saint-Joseph
et des deux CCAS de Salazie et de La Plaine-des-Palmistes
. D’autres ont bénéficié de
prestations « homéopathiques », avec un accompagnement dont le volume horaire est inférieur
à 15 heures, tels la commune de Trois-Bassins, les CCAS du Tampon, de Cilaos, de
Trois-Bassins et de Petite-Île,
le fonds régional d’art contemporain et l’école supérieure d’arts
.
Deux collectivités - la CIVIS et Saint-Pierre - reçoivent plus de 800 heures chacune. Le volume
d
’heures consacrées à chaque collectivité n’est pas nécessairement corrélé à la taille de l’effectif
des collectivités, ni au montant de la cotisation qu’elles acquittent au titre de la mission
d’hygiène et sécurité
. Certaines paraissent avoir été lésées, à
l’instar de la commune de
Sainte-Marie qui, à montant de cotisation comparable avec celui versé par la commune du Port,
a bénéficié de quatre fois moins d’heures
.
Le CDG explique ces disparité
s par l’implication variable
des collectivités dans la
prévention des risques professionnels. Il précise formuler des priorités au regard de la
sinistralité ou des enjeux juridiques. Il souligne que ses propositions demeurent soumises à
l’appréciation des collectivités
. Il indique consulter également les collectivités « silencieuses »
et répartir ensuite leur temps non consommé au profit des structures plus actives.
La chambre invite toutefois le CDG à répartir plus équitablement entre les collectivités
adhérentes les heures consacrées à l’exercice de la mission d’hygiène et sécurité
, au vu de
critères combinés tenant, en particulier, à la taille des effectifs à surveiller, aux taux et indice
de fréquence et au taux de gravité en matière d’accident
s du travail et de maladies
professionnelles, au montant de la participation financière et
à l’état d’avancement en matière
de prescriptions règlementaires relatives à l’hygiène et à la sécurité
.
La chambre observe que la commune de Saint-Joseph et son CCAS, qui ont bénéficié
d’un fort volume horaire
, en ont tiré profit pour former un agent en interne
et s’émanciper du
CDG pour l’exercice de cette mission à partir de 2017.
Elle invite le CDG à maîtriser le
recrutement de préventeurs titulaires ;
à l’instar de ces deux exemples d’autres collectivités
pourraient vouloir reprendre cette activité à leur compte
une fois une première série d’actions
réalisée par l’établissement
.
Certaines des prestations incluses dans les conventions souscrites avec les collectivités
adhérentes ne peuvent être réalisées par le CDG faute de remo
ntées d’informations de la part
de ces dernières. Ainsi, la moitié des collectivités conventionnées a envoyé le bilan hygiène et
sécurité à partir duquel
l’établissement
peut proposer un plan d’action
; moins de 30
% d’entre
elles ont transmis
leurs chiffres d’accidents du travail et de maladies professionnelles
relatives
à la période 2013-2016, empêchant le CDG de dresser un bilan représentatif de la sinistralité
au sein des collectivités et établissements de La Réunion. La consultation des fichiers montre,
en outre,
que certaines informations n’ont pas été actualisées et remontent à 2014
; de
nombreuses rubriques sont renseignées de manière imprécise par la mention « autre », ce qui
CDG 974
24
ne permet pas de qualifier avec exactitude les types
d’a
ccidents ou de maladies et les taux de
sinistralité.
Or, les collectivités constituent
la source d’informations
privilégiée ; leurs carences
déclaratives ne peuvent être palliées par d’autres organismes.
Dans ce contexte, les collectivités
se privent d’une analy
se détaillée de leur sinistralité et de la réalisation
d’un plan d’actions leur
permettant
d’
ajuster leurs orientations en matière de santé et sécurité au travail.
La chambre encourage le CDG à engager une démarche dynamique vis-à-vis des
collectivités adhérentes pour disposer de données complètes et actualisées en matière de
sinistralité et mettre en place
l’
observatoire de la santé et de la sécurité du travail dans la
fonction publique territoriale réunionnaise. Elle souligne le paradoxe qu
’il y a pour
les
collectivités à confier au CDG une mission qu’elles ne lui donnent pas les moyens d’accomplir
correctement alors qu’elles le rémunèrent pour ce faire
: le CDG rend service à certaines
collectivités « à leur corps défendant ». A compter de 2018, il devrait proposer une nouvelle
mission d’inspection en santé et sécurité du travail.
C -
La mission de médecine préventive
En application de l’article 26
-1 de la loi de 1984, le CDG a choisi de créer un service
de médecine préventive mis à la disposition des collectivités qui en font la demande. Celles-ci
ont en effet la faculté, en vertu de l’article 108
-2 de ladite loi, soit de créer leur propre service,
soit
d’adhérer
aux services de santé au travail interentreprises, à un service commun à plusieurs
collectivités ou au service créé par le centre de gestion.
1 -
Les collectivités adhérentes
Au 31 décembre 2016, 67 collectivités sont adhérentes à la mission de médecine
préventive.
Comme en matière d’hygiène et sécurité,
toutes
les communes n’étendent pas leur
adhésion au service de médecine préventive au bénéfice de leurs établissements publics locaux
rattachés tels que les CCAS et les caisses des écoles.
Pas plus que pour la mission d’hygiène et
de sécurité, le CDG ne développe
une démarche proactive à leur égard, sauf à l’égard de la
commune de Saint-
Paul qu’il cherche à attraire dans son portefeuille.
La quasi-
totalité des communes a conclu une convention d’adhésion à
la médecine
préventive dès 1986 ; les conventions signées en 2013 ont, faute de dénonciation, été
reconduites tacitement pour une nouvelle période de trois ans, allant de 2017 à 2019, à
l’exception de celles passées par
les trois communes qui avaient annoncé leur volonté de
désaffiliation en 2016 : elles ont choisi de signer une convention expresse couvrant cette même
période.
L
a base conventionnelle servant de fondement juridique à l’exercice de la mission de
médecine préventive par le CDG apparaît fragile pour plusieurs collectivités :
La commune de Petite-Ile a conclu en 1986 une convention à durée indéterminée qui
n’a pas été réactualisée depuis, en dépit des tentatives du centre de promouvoir une nouvelle
convention. Concernant le cadre financier, il est prévu que
les dépenses afférentes à l’exercice
de cette compétence soient couvertes par une cotisation dont le montant serait réparti entre les
diverses collectivités adhérentes au service de médecine professionnelle, pour moitié au prorata
des rémunérations versées à leurs agents titulaires et non titulaires
au cours de l’avant dernier
exercice et pour moitié au prorata du nombre de convocations aux visites médicales adressées
à leurs agents au cours de cet avant-dernier exercice. Pourtant, depuis 2013, les cotisations de
cette commune sont calculées selon des modalités en tous points semblables à celles valant pour
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
les autres collectivités : elles font abstraction du nombre de convocations aux visites médicales ;
elles tiennent compte de la masse salariale, emplois aidés compris.
L’adhésion de quatre collectiv
ités -
communauté d’agglomération du Sud, syndicat
départemental d’incendie et de secours, syndicat mixte de Pierrefonds et CNFPT
- est régie par
des conventions souscrites entre 2008 et 2010. Alors que ces conventions prévoyaient leur
reconduction sur demande expresse, le CDG
n’a p
u produire ces demandes.
Le CDG n’a pas davantage
pu justifier
de l’existence d
es conventions de médecine
préventive qui le lieraient avec sept collectivités, à savoir les CCAS de La Plaine-des-Palmistes,
de Sainte-Rose et de La Possession, les caisses des écoles de La Possession, de Saint-Joseph et
de Salazie et le syndicat des eaux de La Plaine-des-Palmistes. Pourtant entre 2013 et 2016, ces
collectivités ont acquitté une cotisation au titre de cette mission : celle-ci est donc exercée à
leur profit dans des conditions à clarifier.
Malgré la convention conclue en juillet 2015 avec le syndicat mixte de traitement des
déchets ILEVA, cette structure est répertoriée comme non adhérente.
Enfin, la somme nulle de cotisation
de l’école supérieur
e
d’arts en 2016
souligne le
caractère approximatif
de l’exercice de cette mission
.
La régularisation et l
’actualis
ation des relations conventionnelles avec les collectivités
concernées apparaît comme une nécessité. Le
CDG, qui partage l’analyse de la chambre, a
récemment créé un comité de pilotage, chargé notamment d’
en assurer le suivi.
2 -
Le cadre financier
Les dépenses afférentes à cette mission sont supposées couvertes par une cotisation
des collectivités adhérentes que le CDG a
calculée par l’application d’un taux
variant de 0,50 à
0,60 % à la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité. Un mode de
financement alternatif est proposé à certaines collectivités : une cotisation forfaitaire selon le
nombre d’agents.
Co
mme pour la mission d’hygiène et sécurité
, l
’inclusion des emplois aidés dans la
masse salariale à prendre en compte n’est pas formellement indiqué
e dans les délibérations
successives du conseil d’administration. Le
centre
n’a pas
toujours été clair à ce sujet : dans un
courrier adressé à une commune en 2009, il affirmait assurer le suivi médical des agents
contractuels de droit privé mais asseoir
l’assiette de
la cotisation « sur la masse salariale des
seuls agents titulaires de droit public » ; pourtant les conventions antérieures fondaient l
’assiette
de cotisation sur les rémunérations versées aux agents, sans limitation, ou aux « agents titulaires
et non titulaires ».
A l’exception de celle conclue avec le
CNFPT
17
, les conventions actuellement en
vigueur sont toutes muettes quant au statut des agents couverts
: en l’absence d’exclusion, t
ous
les personnels, y compris ceux de droit privé, sont concernés car ils bénéficient de cette
prestation. Les avis de versement de cotisation à renseigner par les collectivités incluent
d’ailleurs expressément
les agents en contrats aidés à la masse salariale à prendre en compte.
Entre 2013 et 2016, les recettes totales perçues des collectivités au titre de cette
mission ont augmenté de 62 %, passant de 2,18 M
€ en 2013 à 3,52 M€ en 2016, d’après le
tableau de suivi des cotisations tenu par le CDG.
17
Qui stipule que le CDG gère la médecine préventive seulement pour son personnel de droit public.
CDG 974
26
Les modalités de financement sont variables :
Le montant de la cotisation réclamée par le CDG aux collectivités pour le compte
desquelles il effectue la médecine préventive procède de la multiplication de la masse des
rémunérations versées aux agents relevant de chaque collectivité par un taux ou par un montant,
selon que la collectivité est ou non affiliée aux missions obligatoires.
Le CDG a défini
un taux variable selon l’affiliation ou non des collectivités aux
missions obligatoires et selon leur adhésion concomitante ou non à la mission
d’hygiène et
sécurité : le taux de cotisation à la médecine préventive est inférieur de 0,05 % lorsque les
collectivités sont affiliées aux missions obligatoires et encore de 0,05
% lorsqu’elles sont
adhérentes à la mission
d’hygiène et sécurité
. Cette pratique est incitative à une double
adhésion.
Les collectivités non affiliées aux missions obligatoires ont également la possibilité
d’opter pour une tarification forfaitaire
fixée depuis 2016 à
105 € par agent et par an. D’après
le CDG, tous les agents de la collectivité sont concernés par cette cotisation forfaitaire. En
l’espèce
, cinq collectivités non affiliées aux missions obligatoires ont opté pour une tarification
forfaitaire : le département, la région, la commune de Saint-Denis, son CCAS et sa caisse des
écoles. La convention souscrite avec le département prévoit que cette tarification est basée sur
l’effectif
présent et payé au 31 décembre de l’année N
-1, avec régularisation à la fin du premier
trimestre de l’année N au vu de l’effectif réel constaté à la date du 31 décembre de l’année
N-1.
Les autres conventions se bornent à indiquer que «
chaque année l’adhé
rent adressera au CDG
la liste des effectifs ».
D’après le CDG
, le montant forfaitaire a été fixé en fonction des tarifs en vigueur dans
le secteur privé et
d’un calcul analytique prévisionnel des coûts engendrés par cette prestation
datant de 2013. Ce calcul a en réalité consisté en une « simulation du coût de revient du service
de médecine préventive pour le conseil général ». Sur la base de deux médecins, deux assistants
médicaux et un rédacteur à temps plein, plus les charges indirectes, le coût complet divisé par
le
nombre d’agents répertoriés aboutit à un coût forfaitaire de 105 € par agent.
Ce coût est devenu le référentiel
pour l’ensemble des collectivités qui ont privilégié la
contribution forfaitaire. Or, selon le mode de calcul retenu, il ne correspond pas au coût du
service à leur égard ; celui-ci serait inférieur à 80
€ pour ce qui concerne les agents de
la région.
Le CDG n’a donc pas ajusté sa réflexion sur le coût réel de la prestation à chaque collectivité
non affiliée.
La tenue d’u
ne comptabilité analytique pourrait contribuer à y remédier.
La tarification ne tient pas toujours compte de certaines mises à disposition :
Plusieurs collectivités mettent à titre gratuit des locaux à disposition du CDG pour
l’exercice de la médecine
préventive à destination de leurs agents, en pourvoyant pour certains
la téléphonie fixe et un véhicule de service.
Certaines vont même jusqu’à mettre à disposition
un de leurs agents pour assurer le secrétariat, sans avoir conventionné, à
l’exception du
département.
Or, en vertu de l’article 2 du décret n°
2008-580 du 18 juin 2008, en cas de mise
à disposition de personnels, une convention doit définir notamment la nature des activités
exercées par ce fonctionnaire et ses conditions d’emploi, ainsi que les
modalités de
remboursement de sa rémunération par l’organisme d’accueil
.
Les collectivités qui mettent des moyens à disposition du CDG
n’ont pas
pour autant
de réfaction
sur le montant qu’elles acquittent
au titre de la mission de médecine préventive. Si
les mises à disposition de locaux sont, selon le CDG, prévues par les conventions « le cas
échéant
», la chambre observe que l’
exercice de cette mission à leur profit coûte cependant
moins cher au CDG qu
’au profit d
es autres collectivités pour lesquelles il doit acquérir ou louer
des locaux et fournir des assistants médicaux.
La pratique de la réfaction n’est
pourtant pas
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
méconnue par le CDG qui a réduit de 76
000 €
en 2015 la cotisation due par le département
afin de tenir compte de la baisse du temps de présence effectif du médecin du CDG qui lui était
dédié.
La chambre prend acte de l’engagement de l’établissement à
mener une réflexion sur une
tarification égalitaire.
La chambre encourage le centre à revoir les mises à disposition de personnel au regard
des moyens dont il dispose et, s’il les pérennise,
à ajuster la participation
qu’il réclame à
certaines collectivités, pour tenir compte des moyens octroyés par les bénéficiaires.
3 -
Les prestations conventionnées
Les missions incombant au service de médecine préventive sont précisées à l’article
108-2 de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et par
le décret n° 85-603 du 10 juin 1985. Le médecin de prévention a un rôle de conseil auprès des
autorités territoriales, de leurs agents et de leurs représentants, notamment en matière
d’amélioration des conditions de travail
. Il est également chargé de la surveillance médicale des
agents.
Dans ce cadre,
le CDG s’en
gage à une double action de suivi individuel des agents et
d’a
ctions sur le milieu du travail :
Au titre du suivi des agents, les médecins de prévention effectuent divers examens
médicaux, notamment au momen
t de l’embauche ou à l’égard des
agents nécessitant une
surveillance médicale particulière et assurent les visites de reprise après un accident du travail.
A l’exception d’une seule, l
es conventions
d’adhésion au service de médecine préventive
ne
précisent pas que ces visites doivent se faire sur les lieux de travail ou à proximité. Dans les
faits, elles se déroulent dans ou à proximité des différentes collectivités.
Au titre des actions sur le milieu du travail, les médecins de prévention procèdent aux
visites des locaux où travaillent les agents ; ils prodiguent des conseils notamment en matière
d'hygiène, d'adaptation des postes, des techniques et des rythmes de travail, de protection contre
les risques d'accidents de service ou de maladie professionnelle et d'accessibilité aux agents
handicapés. Ils participent aux réunions des comités techniques et des comités d'hygiène, de
sécurité et des conditions de travail, à des réunions internes consacrées au reclassement et aux
réunions du comité médical et de la commission de réforme.
Si le suivi des agents apparaît aisé
, l’action sur le milieu du travail
, faite de conseils,
apparaît plus difficile à cerner. Certaines des prestations énumérées recoupent des actions
dévolues aux préventeurs dans le cadre de la mission
d’
hygiène et sécurité et aux psychologues
vacataires dans le cadre de la mission de prévention des risques psychosociaux.
Le département et la région
bénéficient d’un traitement spécifique
plus favorable, sans
supplément de c
oût. Le CDG s’engage à intervenir dans les situations d’urgence, à faire appel
à un autre médecin de prévention
en cas d’absence des médecins affectés
et à assurer une
continuité de service par tout moyen approprié en cas de départ définitif des médecins affectés.
Il s’engage à
mettre à disposition du département de manière exclusive deux médecins de
prévention à temps complet et à procéder aux examens médicaux périodiques sur les lieux de
travail ou à proximité. Des prestations supplémentaires sont prévues pour ces deux collectivités,
comme la constitutio
n d’un dossier médical en santé au travail
, et, pour le département, la
participation au comité médico-administratif et
l’intervention de la psychologue du travail du
CDG, à raison de deux journées par mois dédiées à une action de pré-diagnostic.
CDG 974
28
Si le département est le contributeur principal au service de médecine préventive, la
chambre souligne que la région
bénéficie d’engagements plus contraignants
que la commune
de Saint-Denis, alors que leurs cotisations sont du même ordre. La
fixation d’une
tarification
forfaitaire par agent, uniforme pour les cinq collectivités non affiliées, alors qu’elles ne
bénéficient pas des mêmes services, entraîne un traitement peu équitable des bénéficiaires.
4 -
Les réalisations effectuées
Les résultats en matière de médecine préventive sont peu détaillés dans les rapports
d’activité du CDG
: ils fournissent de manière erratique des indications sur le ressort de chaque
médecin, les jours de tiers temps effectués et l’absentéisme. Ils n’abordent pas
la problématique
majeure à laquelle est confronté le service : l
a non satisfaction de l’obligation réglementaire de
temps médical.
Le décret du 10 juin 1985 et le décret n° 92-851 du 28 août 1992 portant statut
particulier du cadre d’emplois des médecins territoriaux ré
gissen
t l’o
rganisation du temps de
travail des médecins de prévention.
En vertu des articles 11-1 et 19-1 du décret du 10 juin 1985,
le temps minimal qu’ils
doivent consacrer à leurs missions est fixé à une heure par mois pour vingt agents et à la même
quotité pour dix agents nécessitant une surveillance particulière ; au moins le tiers de ce temps
doit être consacré à la mission en milieu de travail, par exemple en participant aux cellules
médico-administratives ou en visitant et analysant des postes de travail. En
vertu de l’article 17
du décret du 28 août 1992, les médecins territoriaux doivent consacrer une partie de leur temps
de travail -
dans la limite d’un dixième
- à mettre à jour leurs connaissances et à suivre des
actions de formation.
Chaque médecin de prévention se voit affecter un secteur géographique, qui représente
en moyenne plus de 3 500 agents par médecin en 2016. En considérant les obligations
règlementaires sus rappelées,
l’effectif global à prendre en charge
, évalué à près de
39 500 agents pour 2017, le nombre de médecins de prévention au CDG, la sectorisation
appliquée, le nombre de jours et heures travaillés, et en retenant un taux de 30
% d’agents
nécessitant une surveillance médicale particulière, comme indiqué par le directeur de la santé
au travail, un différentiel considérable de 2 000 jours devrait être observé en 2017 entre les
jours dus aux collectivités et ceux qu’il sera possible de faire
. Le temps de formation des
médecins n’
est pas décompté. Cette prévision est conforme au temps médical manquant
constaté en 2015 et 2016, qui se situe entre 1 800 et 2 000 jours.
Ces chiffres
illustrent l’inadéquation entre le nombre de médecins et l’effectif d’agents
à surveiller. Faute d’un nombre de médecins suffisant, les collectivités c
otisent pour un service
partiellement réalisé. Le CDG a fait le choix de recruter des personnels d
’exécution
,
aujourd’hui
titularisés,
plutôt que des médecins. Il a également choisi d’accroître la masse des effectifs à
traiter en conventionnant depuis 2011 avec cinq collectivités - la région, le département, la
commune de Saint-Denis et ses deux établissements liés - qui représentent à elles seules 30 %
des effectifs à visiter et à surveiller. La chambre souligne la contradiction
qu’il y a
à accepter
de nouvelles adhésions, alors qu’il n’y a pas assez de médecins
, avec pour conséquence un
service rendu de moindre qualité. Les conventions de médecine préventive, si elles rappellent
les obligations règlementaires auxquelles sont soumis les médecins de prévention, ne les
traduisent pas en heures. A sa décharge, le CDG souligne la pénurie de médecins de prévention
au plan local et
national. La chambre prend acte de la volonté de l’établissement de poursuivre
sa politique de recrutement pour atteindre l’obj
ectif de 14 médecins de prévention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Non seulement le service de médecine préventive n’assure pas le temps médical global
dû mais, à l’intérieur de celui
-ci, il est très loin de remplir la sous-obligation de temps consacré
aux missions en milieu de travail,
qui s’élève seulement à 99 jours en 2015
, contre 1 504 jours
de consultation individuelle
. L’intervention des préventeurs
ne peut légalement y remédier.
Même si, à l’instar des autres agents
, le temps de travail des médecins était réévalué,
conformément à la règlementation, de 2h30 par semaine, le déficit de temps médical annuel ne
pourrait être comblé : il serait abondé de seulement 77 heures par médecin, ce qui, pour un total
de onze médecins, aboutirait à ajouter « seulement » 847 heures de travail, soit 0,5 ETP.
Pour faire face à ses obligations vis-à-vis des collectivités adhérentes, le CDG devrait
recruter neuf médecins à temps plein, en plus du médecin signalé comme « à recruter » en
remplacement du médecin
parti à la retraite à la fin de l’année 2016
.
Une partie du temps médical perdu est causée par l’
absentéisme des agents, dont la
proportion atteint en 2016 28,5
% du nombre d’agents convoqués.
Selon les chiffres avancés
par un médecin dans son rapport de 2016, 475 absents représenteraient 30 journées de travail
perdues, ce qui signifie que les médecins voient environ 16 patients par jour. Ramené à
l’ensemble des médecins pour la période 2014
-
2016, l’absentéisme a donc
représenté environ
700 jours sur cette période
, soit l’équivalent d’un ETP
chaque année. Pour lutter contre ce fléau,
le CDG envisage de rapprocher les médecins des collectivités de leur secteur géographique et
d’adresser plus systématiquement des lettres de relance aux agents concernés.
La chambre invite le CDG à veiller au respect du temps médical dû aux collectivités
adhérentes au service de médecine préventive.
Un rapport annuel
synthétisant l’activité de la médecine préventive est réalisé pour
chaque collectivité adhérente conformément aux prévisions de
l’article
26 du décret du
10 juin 1985. Chaque médecin réalise également une synthèse de son secteur ; en 2016, un
rapport de
l’activité du service de m
édecine préventive a été dressé. Tous ces rapports
soulignent
les difficultés rencontrées s’agissant des moyens mis à disposition
.
La première difficulté
concerne l’itinérance. Si quelques médecins sont sédentaires, la
majorité d’entre eux se déplace d’une collectivité à l’autre. Par exemple,
un médecin affecté à
l’
Est du département, indique que seulement 15 % des visites sont effectuées en centre fixe,
contre 85 % dans des locaux prêtés et aménagés par des collectivités qui sont situés j
usqu’à
60 kilomètres de distance. Une volonté de regroupement des locaux excentrés est exprimée de
manière générale, afin de faciliter les remplacements et de réaliser des économies de moyens.
D’après
certains médecins, les locaux mis à disposition ne seraient pas tous conformes
aux normes d’hygiène et de sécurité
, aux exigences de confidentialité et souffriraient pour
certains d’un défaut d’entretien
. Deux médecins soulignent qu
’ils ne sont pas assistés d’un
secrétaire médical, alors que certains médecins en ont deux. Le CDG indique avoir entamé une
réflexion pour mutualiser les
secrétariats en début d’année 2017. Il a également pour objectif,
d’ici la fin de l’année 2018, d’améliorer le service en
reliant notamment les standards
téléphoniques de tous les cabinets médicaux au siège de Saint-Pierre.
CDG 974
30
D -
L’accompagnement aux risques p
sychosociaux
En vertu de l’article 26
-1 de la loi de 1984, les CDG peuvent créer des services de
prévention des risques professionnels, mis à la disposition des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics qui en font la demande.
1 -
Les prestations proposées
L
’accompagnement en matière de risques psychosociaux se traduit par
différents types
et niveaux d’actions,
précisés dans deux délibérations
du conseil d’administration de décembre
2010 et octobre 2011 et synthétisé
s dans l’encadré
ci-dessous :
L’accompagnateur en risques psychosocia
ux (ARP), qui est un agent permanent du
CDG, assure les actions de prévention et de diagnostic primaires, telles que le recueil
d’information, la sensibilisation, les soutiens psychologiques ponctuels
et les pré diagnostics.
La prise en charge de ces actions diffère selon que les collectivités adhèrent ou non au service
de médecine préventive : pour les adhérentes,
il n’y a
aucun frais supplémentaire ; pour les
autres,
l’intervention de l’ARP
est payante, entre 50 ou 65
€ HT
/h selon le caractère individuel
ou collecti
f de l’intervention
.
Des psychologues vacataires assurent des actions de diagnostic approfondi et de
gestion des contraintes existantes, tels que le soutien psychologique ponctuel, la médiation, la
mise en œuvre d'une déma
rche collective de prévention,
le conseil et l’assistance en
communication et en gestion des ressources humaines.
Quel que soit leur statut d’adhérent ou
non au service de médecine préventive, il en coûte 110 € HT/h aux collec
tivités.
U
n troisième niveau d’intervention
est spécialisé en psychologie clinique et sociale,
présentée comme « une science de la conduite humaine, fondée principalement sur l'observation
et l'analyse approfondie des cas individuels, aussi bien normaux que pathologiques, et pouvant
s'étendre à celle des groupes ». Les intervenants vacataires interviennent sur des actions
ponctuelles et déterminées en fonction des besoins des collectivités et après engagement de ces
dernières.
D’après les conventions
, ces intervenants assurent des prestations dont la singularité
par rapport à celles relevant d’un accompagnement
psychologique class
ique n’apparaît pas
évidente à identifier. Ils sont notamment chargés de repérer et traiter les situations délétères, de
proposer aux collectivités des outils objectifs de prévention et de gestion des risques
psychosociaux, de définir et mettre
en œuvre un traitement interne des situations susceptibles
de génére
r de la souffrance psychique et d’
apporter leur concours à la réflexion sur
l'amélioration des conditions et des relations de travail. Le tarif des intervenants en psychologie
clinique et sociale
varie selon que l’intervention est individuelle ou collective (
80 ou
110 €
HT/h).
Le CDG pourrait revoir la grille tarifaire des différentes prestations proposées en
psychologie pour la rendre plus lisible et plus cohérente.
2 -
Les collectivités bénéficiaires
La délibération
d’octobre
2011 précise que les interventions en psychologie clinique
et sociale ne peuven
t profiter qu’aux
collectivités adhérentes au service de médecine préventive
-
condition qui n’est pas imposée pour bénéficier des vac
ations en psychologie classique. La
chambre souligne le caractère abscons des conditions auxquelles le centre subordonne
l’adhésion aux différentes prestations d’accompagnement psychologique qu’il propose.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Six collectivités ont conventionné la prestation en psychologie clinique et sociale : les
communes de Saint-Benoît, de La Plaine-des-Palmistes et de Saint-Denis, les communautés
intercommuna
les du Nord et de l’Est et le centre intercommunal d’action sociale du Sud
. La
commune de Saint-Denis a conventionné pour une intervention en psychologie clinique et
sociale en 2013
alors qu’elle n’était pas encore adhérente au service de médecine préventi
ve
18
,
auquel elle s’est liée seulement deux ans après.
Son adhésion aux prestations de psychologie
clinique et sociale dès 2013 n’était donc pas conforme aux
règles précitées.
3 -
Un service à part entière
Alors que la loi statutaire évoque la création alternat
ive de l’un ou l’autre
service
- « les centres de gestion peuvent créer des services de médecine préventive ou des services de
prévention des risques professionnels » -, le CDG a créé cumulativement et successivement les
services de médecine préve
ntive et de prévention des risques, limités à ceux d’ordre
psychosocial, sans rattachement organique entre eux. Cette distinction
apparaît d’autant plus
artificielle que le
CDG reconnaît que certaines prestations en psychologie ne font pas l’objet de
protocole et de facturation, car elles sont considérées comme intégrées dans la convention
d’adhésion à la médecine préventive.
Un rapprochement des deux services pourrait être plus
conforme à la loi et permettre de renforcer la collaboration entre les médecins et les
psychologues en vue d’un meilleur service.
En outre, les prestations offertes en matière de prévention des risques psychosociaux
n’apparaissent guère singulières
par rapport à celles proposées dans le cadre de la mission
d’hygiène et
sécurité, eu égard, notamment, au fait que
l’évaluation des risques psychosociaux
peut être intégrée au document unique
que le service d’hygiène et sécurité se charge de
développer avec les collectivités adhérentes.
Le service de prévention des risques psychosociaux est nettement déficitaire : il
rapporterait 10
000 € et coûterait 75
000 €. En rajoutant le salaire de l’accompagnateur en
risques psycho-sociaux, affecté à temps plein à ce service, aux chiffres présentés par le CDG,
ce service a généré 65 200
€ de produit
s et 185 130
€ de charges sur la période 2013
-2016. Le
centre
se doit d’
équilibrer chacune de ses missions facultatives. Si le service de prévention des
risques psychosociaux dont bénéficient huit collectivités est déficitaire, son fonctionnement est
assuré
en puisant dans des recettes provenant d’autres sources, c’est
-à-
dire d’autres
collectivités. Quelle
s que soient les modalités de calcul et d’intervention
de l’accompagnateur
en risques psycho-sociaux
la mise en place d’une comptabilité analytique
résoudrait cette
situation. Elle constituerait une information utile pour définir les équilibres financiers des deux
services.
La chambre
prend acte de l’engagement du
centre de gestion, qui partage son analyse,
à mener une réflexion approfondie sur le pos
itionnement et l’articulation des trois services de
médecine préventive, hygiène et sécurité et prévention des risques psycho-sociaux.
18
à distinguer des interventions en psychologie classique ouvertes à l’ensemble des collectivités,
adhérentes ou non à la médecine préventive.
CDG 974
32
E -
L’action sociale
Selon
l’article 25
de la loi statutaire, les centres de gestion peuvent assurer, en faveur
des agents des collectivités qui le demandent,
la gestion de l’action sociale et de servic
es
sociaux, visant à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles.
Le président a créé en 2014
un service dédié à l’action sociale dont il a fait une
priorité
de sa mandature. Cette création n’a pas été précédée d’une délibération d’ordre général
; une
commission spéciale d’action sociale composée de huit élus
a été instituée en janvier 2015.
L’action de ce service est embryonnaire
. Une enquête a été lancée en 2015, afin de
dresser un état des lieux et de définir les contours d’une possible intervention du centre
. Il en
est ressorti que les collectivités répondaient globalement à leurs obligations réglementaires et
que leurs interventions
en matière d’ac
tion sociale étaient limitées
à l’allocation des
tickets-
restaurants et à la création de l’arbre de Noël
. Leur participation en matière de protection
sociale, de prévoyance et d’accompagnement social est modeste, seule une collectivité
disposant d’une assi
stante sociale dédiée à son personnel.
Sur les 34 collectivités ayant répondu à l’enquête, seules 16 se sont
prononcées en
faveur de la proposi
tion de mise à disposition d’un assistant social
par le CDG et seulement 12
se sont montrées disposées à payer une contribution pour en bénéficier. Le CDG a pourtant
considéré qu’il devait
fournir cette prestation. L
’institution d’un service gratuit d’action sociale
n’
étant juridiquement pas possible, au regard de
l’article 22 de la loi du 26 janvier 1984
qui
impose aux CDG
de faire financer les dépenses exposées pour l’exercice de leurs missions
facultatives par les collectivités bénéficiaires -
, le CDG a retenu, à l’instar des interventions des
psychologues, une contribution
de 45 €
/h.
Dans sa restitution d’enquête, il souligne toutefois
que la difficulté principale réside dans l
’organisation à mettre en place notamment en terme
d’effectifs,
sans connaître les besoins réels des collectivités.
Le
CDG a imaginé étendre sa mission d’actio
n sociale notamment à la construction
d’un centre de vacances dédié
aux agents territoriaux. La chambre souligne cependant que
l’établissement
est soumis au principe de spécialité et ne saurait proposer des prestations qui
sortent du cadre des missions facultatives limitativement énumérées par la loi. Dans un avis du
23 octobre 2003
19
, le c
onseil d’É
tat a estimé que la gestion de centres de vacances ne relève de
l’action sociale
que si les conditions d'accès à ces équipements, et en particulier la tarification
adoptée, ont pour objet de permettre aux agents relevant des catégories les plus modestes et à
leurs familles, d'accéder à des vacances à des prix réduits.
En
mars 2016, le conseil d’administration a voté la création d’un service social au
CDG,
qui figurait pourtant déjà à l’organigramme,
approuvé le principe de la mise à disposition
d’un assistant socio
-éducatif en faveur des agents des collectivités « affiliées » et fixé la
participation financière des collectivités bénéficiaires au tarif de 50
€/h.
La délibération ne
reprend pas l’idée de la construction d’un centre de vacances.
Elle restreint aux seules
collectivités affiliées le bénéfice de cette mission facultative qui devrait profiter à toutes les
collectivités intéressées.
La nouvelle pré
sidente a décidé la mise en sommeil du service de l’action sociale.
L’extension des missions facultatives ne pourrait
, en tout état de cause,
s’envisager
sans effectuer une étude préalable des besoins de l’ensemble des collectivités et établissements
,
tenant compte des moyens et capacités nécessaires en interne.
19
Fondation Jean Moulin, requête n° 369315.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
ANNEXE : Temps consacré par les préventeurs à chaque collectivité adhérente à la
mission
d’
hygiène et sécurité entre 2013 et 2016
Collectivités
Nombre total
d’heures consacrées
par le CDG entre
2013 et 2016
Montant en € des
cotisations HS
versées entre
2013 et 2016
Coût horaire en €
de l’action des
préventeurs
A
1001
-
B
13 451,5
-
C
361
36 750
102
D
842,5
360 814
428
E
190,5
173 920
913
F
472
175 498
372
G
566
28 351
50
H
208
50 239
242
I
229,5
28 868
126
J
416
20 349
49
K
286
33 621
118
L
140
58 642
419
M
617
27 842
45
N
386,5
209 436
542
O
350
108 280
309
P
778
184 192
237
Q
230
38 664
168
R
211
120 515
571
S
236,5
31 016
131
T
12
22 974
1 914,5
U
478
269 915
565
V
566
284 676
503
W
239
117 275
491
X
495
127 092
257
Y
366,50
9 224
25
Z
216,50
19
0,09
A2
-
1002
-
B2
13,5
21 290
1 577
C2
9
2 015
224
D2
4
2 156
539
E2
62
4 814
78
F2
24
15 190
633
G2
12
3 194
266
H2
43
11 413
265
I2
61
13 938
228
J2
130
59 166
455
K2
48
-
0
L2
61
1 504
25
M2
685
30 712
45
N2
516,5
64 540
125
O2
-
748
-
P2
47
12 033
256
CDG 974
34
Q2
100
-
0
R2
270
72 120
267
112
-
8
-
96
-
1
-
547
-
10
-
318
-
0
220,5
7 361
33
2
7 228
3 614
317
42 844
135
862
98 441
114
423,5
68 450
162
7
176
25
399
25 272
63
72
-
0
253
5 129
20
386,5
74 742
193
241,5
23 899
99
1
-
0
1
-
0
304
-
224
-
6 477
-
9 914
-
Source
: CRC d’après les tableaux de bord du service
hygiène et sécurité du CDG
*
D’après le CDG, les «
secteurs » correspondent
–
imparfaitement - au périmètre géographique des EPCI.