44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00 - www.ccomptes.fr
Rapport d’observations définitives
Centr
e communal d’action sociale
de Saint-Denis
Département de La Réunion
Exercices 2012 et suivants
Observations délibérées le 6 juin 2017
- 2/29 -
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................
3
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
.......................................................................................................................
5
I. PROCÉDURE
...............................................................................................................................................
6
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
............................................................................................................
6
I -
LES ACTIVITES
.........................................................................................................................
6
A
-
C
ADRE D
’
INTERVENTION
.....................................................................................................
6
B
-
L
E PÔLE SENIOR
...................................................................................................................
8
1 -
Le service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD)
..................................
8
2 -
Le portage de repas
...................................................................................................
9
3 -
Un suivi incomplet des recettes du pôle senior
......................................................
10
II -
LA GESTION FINANCIERE ET COMPTABLE
.....................................................................
11
A
-
L
E CLASSEMENT DU
CCAS
...............................................................................................
11
B
-
L
ES OUTILS DE PILOTAGE
..................................................................................................
12
C
-
L
A PASSATION ET LE SUIVI DES MARCHÉS
.........................................................................
13
D
-
L
ES MOYENS BUDGÉTAIRES
...............................................................................................
15
III -
LES RELATIONS AVEC LA COMMUNE
..............................................................................
17
A
-
L
A CONVENTION D
’
OBJECTIFS ET DE MOYENS
...................................................................
17
B
-
L
A GESTION DES CONTRATS AIDÉS DE LA COMMUNE
.........................................................
20
IV -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
....................................................................
23
A
-
L
E PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES
........................................................................
23
B
-
L
E TEMPS DE TRAVAIL
.......................................................................................................
25
C
-
L
A RÉMUNÉRATION DES AGENTS NON TITULAIRES
............................................................
26
ANNEXE 1 - EVOLUTION DES AIDES SOCIALES FACULTATIVES DU CCAS
.......................
29
- 3/29 -
Synthèse
La commune de Saint-Denis compte 142 442 habitants dont 48 % a moins de 30 ans et
10,4 % plus de 65 ans. Avec des indicateurs sociodémographiques moins favorables que les
moyennes nationales,
le centre communal d’action sociale (CCAS)
doit être un acteur majeur
de soutien aux publics en difficultés. Le taux de pauvreté de 36 % des ménages de la commune
s’il est inférieur à la moyenne départementale de 42
% reste au-delà de la moyenne nationale
de 14,3 %.
L’établissement qui
réalise les missions obligatoires prescrites par le code de l’action
sociale et des familles a, dans le cadre de ses missions facultatives, mis en place des actions qui
concernent tous les âges de la vie : de la petite enfance aux personnes âgées, en passant par
l’aide aux personnes en difficultés. Les aides sociales facultatives ont diminué de 1
7 % entre
20
12 et 2015 passant de 1,38 M€ à 1,14 M€.
Le CCAS ne dispose d’aucun document de type plan d’action ou projet d’établissement
formalisant ses orientations stratégiques pluriannuelles.
Au regard de son budget et de l’effectif à encadrer, l’assimilation du
CCAS à une
commune de 40 000 à 80 000 habitants n’est pas justifiée.
En l’absence d’outils de pilotage, la gestion budgétaire et comptable présente des
insuffisances en ce qui concerne par exemple les activités du pôle sénior.
La gestion des ressources humaines du CCAS est lacunaire en
l’absence de bilan social,
de données incomplètes ou erronées, et au regard de la diversité des situations administratives
des personnels.
Le transfert de la gestion des agents de la commune en contrats aidés conduit à une
hausse du budget. En 2017, il est de 19,2 M€ dont 4,02 M€ au titre de ce dispositif.
Cette confusion des emplois des personnels appartenant à deux structures distinctes va
à l’encontre du principe de l’autonomie de gestion qui caractérise le statut d’un établissement
public administratif. Il masque la réalité des comptes de charges de personnel au sein de la
commune et de l’établissement.
Ce dispositif conduit à un changement d’employeur et présente
des risques juridiques.
Le temps de travail a
nnuel et l’attribution de jours de congés sont dérogatoires aux
dispositions légales actuellement en vigueur ; ils représenteraient, selon la chambre, un surcoût
d’un million d’euros.
Les relations entre le CCAS et la commune sont formalisées dans une convention
d’objectifs et de moyens et dans des conventions spécifiques. La mise en œuvre de certaines
dispositions doit être clarifiée.
- 4/29 -
Rappels à la réglementation
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non réalisé
Page
1.
Mettre en place un dispositif de recensement
des personnes vulnérables et de mise à jour du
registre nominatif confidentiel correspondant
conformément à la loi n° 2004-626 du
30 juin 2004.
x
7
2.
Établir un rapport relatif aux orientations
budgétaires conforme aux dispositions de la
loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et du décret
n° 2016-841 du 24 juin 2016.
x
8
3.
Ériger le service d’aide et d’accompagnement
à domicile en budget annexe afin d’assurer la
tenue
d’une
comptabilité
séparée
conformément à l’article R.
7232-19-5 du
code du travail et aux instructions budgétaires
et comptables M22 et M14.
x
9
4.
Se conformer aux dispositions de l’article 256
B du code général des impôts concernant
l’application de la TVA à l’activité de portage
de repas.
x
9
5.
Se conformer aux dispositions des décrets
n° 87-1101 du 30 décembre 1987 et n°88-546
du 6 mai
1988 concernant l’assimilation du
CCAS à une commune.
x
12
6.
Établir un rapport sur l’état de la collectivité,
ou bilan social, conformément à l’article 33 de
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale et ses textes d’application.
x
24
7.
Respecter les articles 20 de la loi n° 83-634 du
13 juillet 1983 et 136 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 concernant la rémunération
des agents contractuels.
x
27
- 5/29 -
Recommandations
Réalisée
En cours de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Se doter d’un projet de service pour le
service d’aide et d’accompagnement à
domicile dans lequel le planning de mise
en
œuvre
des
préconisations
de
l’évaluation externe de 2014 serait inscrit.
x
9
2.
Clarifier
les
modalités
juridiques
d’occupation par les structures d’accueil
de
la
petite
enfance
des
locaux
appartenant à la CAF.
x
12
3.
Procéder à une analyse juridique des
risques encourus du fait du dépassement
de la durée maximale réglementaire de
mise à disposition par la commune
d’agents non titulaires.
x
18
4.
Mettre en place des outils de suivi des
données
relatives
aux
ressources
humaines afin
d’assurer le pilotage de la
masse salariale et des effectifs.
x
24
5.
Revoir l’organisation de la direction des
ressources pour améliorer la coordination
des pôles des ressources humaines et des
finances.
x
25
- 6/29 -
I. PROCÉDURE
L’examen de la gestion
du
centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune
de Saint-Denis a été ouvert le 27 juin 2016 par lettre du président de la chambre adressée à
M. Gilbert Annette, ordonnateur en fonctions.
En application de l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières (CJF),
l’entretien préalable a eu lieu le
26 janvier 2017 avec le président, le vice-président et le
directeur du CCAS.
Lors de sa séance du 10 février 2017, la chambre, a arrêté des observations provisoires,
transmises
à l’ordonnateur ainsi qu’aux personnes concernées.
Par courriers enregistrés au greffe les 17 et 22 mai 2017, M. Jean-François Hoareau,
vice-président a adressé ses réponses à la chambre.
La chambre, dans sa séance du 6 juin 2017, a arrêté, après avoir examiné les réponses
reçues, les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
I -
LES ACTIVITES
A -
Cadre d’intervention
Missions et activités
Le CCAS est un établissement public administratif géré par un conseil
d’administration, qui détermine ses propres modalités d’intervention afin de développer les
missions qui lui sont confiées par la loi.
L’établissement remplit ses
missions obligatoires de constitution et de transmission
aux organismes instructeurs des dossiers dits d’aide légale
.
Dans le cadre de ses missions facultatives, il a mis en place des actions qui concernent
tous les âges de la vie : de la petite enfance aux personnes âgées, en passant par l’aide aux
familles en difficultés.
S’agissant des actions en faveur de la petite enfance, le CCAS anime un lieu d’accueil
enfants-parents
et assure la gestion de huit établissements d’accueil de jeunes enfants.
L’accueil
de la petite enfance est structurellement déficitaire ; ce poste a absorbé en 2015 un quart de la
subvention communale. Alors que cette activité représente 43
% du budget de l’établissement,
il
n’y
a aucun représentant des associations
œuvrant
dans le domaine de la petite enfance parmi
les membres du conseil d’administration.
Afin de soutenir les personnes en difficultés,
un dispositif d’aides sociales facultatives
a été mis en place ;
les critères d’éligibilité et conditions d’octroi sont définis dans le cadre d’un
règlement intérieur de l’aide sociale facultative actualisé en 2016.
Toutefois, les plafonds de
ressources r
estent ceux fixés par délibération du conseil d’administration du 30
août 2011
- 7/29 -
adoptés sur la base du seuil national de pauvreté 2008. Selon le CCAS, la non actualisation de
ce plafond de ressources explique les raisons pour lesquelles les dépenses en faveur
de l’aide
sociale facultative restent limitées.
Le montant total de ces aides a diminué de 17 % entre 2012 et 2015 passant de 1,38
M€
à 1,14
M€
; il représente moins de 10 % des charges de fonctionnement. Le CCAS explique la
forte baisse constatée en 2015 par le gel en période électorale de certaines aides et par un travail
partenarial développé avec les services sociaux du département.
S’agissant des aides sociales facultatives, le CCAS ne dispose pas d’un outil de suivi
statistique fiable. Des écarts
ont été relevés dans les données d’activité que l’établissement
explique par l’absence de définition d’une procédure concernant le relevé statistique des aides
et de prise en compte de certaines prestations. La mise en place d’un
e nouvelle application
pourrait
être l’occasion pour le CCAS de définir les règles d’élaboration des statistiques
communes à l’ensemble des services.
Le total des aides et secours comptabilisé est supérieur au montant délivré du fait de
l’imputation dans ces
dépenses d’actions organisées annuellement par l’établissement qui n’ont
le caractère ni d’une aide ni d’un secours (opérations fêtes des mères et noël des enfants, et
depuis 2016 repas de fin d’année pour les clubs du 3
ème
âge). En 2015, le coût de ces trois
manifestations a été de 276 071
€ soit l’équivalent
de 24 % des aides distribuées la même année.
Dans le
cadre de l’aide aux personnes en difficultés, le CCAS gère la maison de la
fraternité et de l’inclusion sociale Père Étienne Grienenberger qui ass
ure la mission de
domiciliation administrative et accueille en journée des personnes sans abri, en situation de très
grande précarité et d’exclusion et gère deux abris de nuit.
Enfin, au travers de son pôle senior, trois catégories de prestations aux personnes âgées
et/ou handicapées sont offertes.
Depuis la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des
personnes âgées et des personnes handicapées, le maire est chargé de recenser les personnes
âgées et les personnes handicapées isolées à leur domicile et de tenir à jour un registre nominatif
confidentiel des personnes vulnérables. Le CCAS
est chargé d’assurer la mise en œuvre
et le
suivi de ce registre. Aucune action et démarche de repérage
n’ont été entreprises
; le fichier
n
’est plus alimenté ni tenu
à jour depuis plusieurs années. La chambre, qui a relevé ce
manquement, prend acte de la mobilisation
de l’établissement dès
2017 pour mettre en place
un dispositif actif de recensement des personnes vulnérables et d’assurer le
suivi du registre
nominatif confidentiel correspondant.
Le pil
otage de l’action sociale
A
ucun document de type plan d’action ou projet d’établissement formalisant ses
orientations pluriannuelles
n’existe
. Les documents stratégiques se limitent aux rapports
d’orientation budgétaire qui ne comportent pas de vision pluriannuelle.
Si le CCAS organise chaque année préalablement au vote du budget un débat
d’orientation budgétaire
conformément à l’article L
. 2312-1 du CGCT, celui-ci ne porte que sur
la politique
à court terme de l’établissement alors que le débat doit avoir lieu, non seulement
sur les orientations générales du budget de l’exercice, mais également sur les engagements
pluriannuels envisagés. Suite à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
- 8/29 -
territoriale de la République, les dispositions relatives au débat et au rapport d’orientation
budgétaire ont été enrichies
1
.
Le rapport relatif au débat d’orientation budgétaire 2017 qui ne
comporte aucune perspective pluriannuelle, aucune donnée financière ni information relative
au personnel ne respecte pas les nouvelles dispositions législatives et réglementaires.
En application de l’article R
. 123-1 du
code de l’action sociale et des familles (
CASF),
les CCAS ont l’obligation de réaliser
une analyse des besoins sociaux de la population. Jusqu’
au
décret n° 2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux missions des centres communaux et
intercommunaux d'action sociale, cette analyse devait être faite selon un rythme annuel et son
contenu était peu précis. Désormais, elle n’est obligatoire que tous les
six ans au cours de
l’année qui suit le renouvellement des conseils municipaux et devra être fondée sur un
diagnostic s
ociodémographique à partir des données d’observation sociale du territoire, ce
diagnostic devant être établi avec l’ensemble des acteurs publics et privés concernés par la mise
en œuvre des actions de prévention et de développement social. Les années suiva
ntes, des
analyses complémentaires, notamment thématiques, pourront être présentées au conseil
d’administration lors du débat d’orientation budgétaire, ou, à défaut, lors du vote du budget.
La
chambre, qui a recommandé cette mesure, prend acte de
l’engagement de l’établissement à
produire à l’avenir un rapport d’orientation budgétaire conforme aux nouvelles dispositions
législatives et réglementaires.
L’analyse rénovée des besoins sociaux et l’enrichissement du débat d’orientation
budgétaire suite à la loi n° 2015-991 pourraient être
, selon la chambre, l’occasion d’engager
une réflexion sur les engagements pluriannuels du CCAS, et permettre de définir un programme
social en identifiant les priorités.
B -
Le pôle senior
1 -
Le
service d’aide et d’accompagnement à do
micile (SAAD)
L’agrément du service
En application de l’article L
. 7232-
1 du code du travail, le SAAD bénéficie d’un
agrément délivré par les services de l’
État renouvelé en mars 2015.
Conformément aux dispositions de l’article L
. 312-8 du CASF, ce
service a fait l’objet
d’une évaluation externe en
août 2014. Des préconisations avaient été formulées afin de
conduire
un plan d’actions dont la mise en œuvre d
evait
s’effectuer dans un délai de six mois à
quatre ans.
Fin 2016, un retard dans la mise en
œuvre des actions dont la réalisation était prévue
la première année est à souligner
. Alors qu’il était envisagé la rédaction et la mise en œuvre du
projet de service pour la fin du premier trimestre 2015, fin 2016 ce document est toujours en
cours d’élaboration. S’agissant des préconisations relatives à la gestion des risques et à la
formalisation de l’accompagnement des bénéficiaires dont la mise en œuvre était prévue en
2015, elles sont partiellement mises en œuvre. Un travail de formalisation reste à en
gager
concernant la mise en place d’un livret d’accueil, d’un registre des réclamations, d’un cahier de
liaison propre au service
, d’un règlement intérieur des intervenants et d’un répertoire des
1
Décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalités de publication et de transmission
du rapport d'orientation budgétaire.
- 9/29 -
risques, la mise à jour du règlement intérieur des bénéficiaires et enfin la définition des
procédures de gestion des risques.
La chambre, qui a recommandé au CCAS
de se doter au cours de l’année
d’un projet
de service dans lequel le planning de mise en œuvre des préconisations de l’évaluation externe
de 2014 serait inscrit,
prend acte du processus d’élaboration engagé par l’établissement.
Les obligations comptables
Le SAAD relève des dispositions de l’article R.
7232-19-5° du code du travail selon
lesquelles les organismes de services à la personne dispensés de la
condition d’activité
exclusive prévue par l’article L.
7232-1-2 doivent mettre en place une comptabilité séparée.
Cette prescription vise à permettre de facturer séparément les activités de services à la personne.
Cette obligation rappelée par les service
s de l’
État lors
du renouvellement de l’agrément, n’est
pas respectée.
En outre, cette activité devrait être retracée dans un budget annexe conformément aux
dispositions des instructions budgétaires et comptables M14 et M22
2
.
2 -
Le portage de repas
La réglementation relative à la TVA
En application
des dispositions de l’article 256
B du code général des impôts,
l’activité de portage de repas mise en place par le CCAS, qui se limite à une simple livraison
de repas au domicile des personnes et n’est pas accompagnée d’une prestation, devrait être
soumise à la TVA.
L
a chambre invite l’établissement à
se rapprocher des services du comptable public
pour ériger le SAAD en budget annexe et mettre en œuvre les dispositions de l’article 256 B du
code précité.
Le
coût de l’activité de
portage de repas
L’
activité est coûteuse. Les
tarifs n’ont pas été revalorisés depuis 2011 alors que le
prix d’achat des repas
par le CCAS a augmenté de plus de 25 % entre 2012 et 2016. Il est passé
respectivement
de 5,49 € à 6,94 €
. Selon les données communiquées par le CCAS, le coût total
d’un repas
en 2015 était de 10,79 €.
Cette activité est financée partiellement par le versement par les usagers d’une
participation en fonction de leur revenu et qui varie de 3,05
€ pour les perso
nnes ayant des
revenus inférieurs à 710
€ à 5,50 € pour les revenus supérieurs à 2 000 €.
Quel que soit le niveau
des revenus des bénéficiaires, une partie du coût de la prestation reste à la charge de
l’établissement
.
Sur la base d’une moyenne de 86 000 r
epas livrés par an et répartis uniformément
entre les six tranches de revenus et du coût unitaire du repas
indiqué par l’établissement
, le coût
2
Différentes comptabilités sont applicables au secteur public local selon le type de collectivités et selon la nature
de l'activité exercée. Elles se déclinent par des instructions comptables comme la M14 pour les communes et leur
CCAS et M22 pour les établissements sociaux et médico-sociaux.
- 10/29 -
non couvert par la participation des usagers et à la charge du CCAS est évalué à 561 733
€
soit
l’équivalent de
50 % des aides sociales facultatives accordées en 2015.
Le remplacement fin 2016
d’un service de portage de repas en liaison chaude par une
liaison froide a conduit à une division par deux des effectifs et des véhicules et selon
l’établissement permettra d’accroitre le nombre de bénéficiaires
à moyens humains et matériels
constants. La chambre relève que tout accroissement du nombre de repas livrés augmentera les
charges du CCAS non couvertes par la participation des usagers en l’absence de revalorisation
des grilles tarifaires.
A partir d’u
ne estimation basée sur une hausse de 200 du nombre de bénéficiaires
répartis de manière uniforme entre les six tranches de revenus, la chambre relève que le coût
d’achat des repas
à la charge définitive du CCAS progresserait de 167 336
€.
Le déficit de
l’activité serait porté
à 729 069
€.
Suite à la réorganisation de cette activité, le CCAS devrait modifier les contrats
d’engagement signés avec les usagers pour les mettre en cohérence avec les nouvelles modalités
de livraison ainsi que le règlement de fonctionnement du service de portage non actualisé depuis
2011.
3 -
Un suivi incomplet des recettes du pôle senior
Les prestations relatives au SAAD et au portage de repas donnent lieu à une
facturation adressée mensuellement aux bénéficiaires par les services du pôle senior. En
l’absence d’enregistrement des paiements dans l’application correspondante
, il est difficile,
actuellement d’établir une situation des restes à payer. Le suivi des paiements est as
suré par le
régisseur sur un tableau ; les données relatives aux années 2015 et 2016 qui seraient seules
disponibles
n’ont pu être portées à la connaissance de
la chambre.
Seules les sommes recouvrées par la régie ainsi que les paiements effectués par
virement par divers organismes donnent lieu à comptabilisation en recettes du CCAS. Les
factures non recouvrées ne donnent pas lieu à émission de titres ; elles ne sont donc pas
comptabilisées en recettes.
Pour l’
année 2015, entre 20 % et 33 % des prestations relatives au
SAAD et
au portage de repas n’avaient pas été comptabilisés dans les recettes de
l’établissement
3
.
Seules quelques relances téléphoniques sont parfois effectuées ; faute
d’émission de
titres de recettes aucune action en recouvrement n’est engagée auprès des
usagers concernés.
Si la
mise en place d’un
e nouvelle application d
evrait permettre d’assurer le suivi de
la facturation et du recouvrement,
l’acte constitutif de la régie pourrait être modifié pour
permettre l’envoi d’une demande de paiement par le régisseur.
La chambre rappelle
au CCAS qu’en l’absence de paiement auprès du régisseur,
l’ordonnateur
doit émettre à
l’encontre du redevable d
éfaillant un titre de recettes exécutoire,
dont le recouvrement est aussitôt confié au comptable assignataire.
3
Montant facturé non comptabilisé compris entre 80
000 € et 100
000 €
pour un total annuel de facturation compris
entre 300
000 € à 400
000 €.
- 11/29 -
Enfin, la chambre souligne
qu’en
application des dispositions du code général des
collectivités territoriales, l’encaissement de fonds publics est une compétence exclusive des
comptables publics et des régisseurs de recettes. L
’établissement
ne peut autoriser les aides
ménagères
à procéder à l’encaissement sans habilitation préalable.
Il pourrait se rapprocher des
services du comptable pour privilégier
d’autres modes de paiement.
II -
LA GESTION FINANCIERE ET COMPTABLE
A -
Le classement du CCAS
En application des décrets n° 87-1101 du 30 décembre 1987
4
et n° 88-546 du
6 mai 1988
5
, les CCAS dont l’importance du budget de fonctionnement et le nombre et la
qualification des agents à encadrer le permettent peuvent être assimilés à des communes de
10 000 habitants et créer un emploi fonctionnel de directeur général des services. En outre,
lorsque l’établissement peut être assimilé à une commune de plus de 20 000 habitants, il peut
être créé un emploi de directeur adjoint.
L’article 4
-1 du décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000
6
rappelle que
l’assimilation d’un CCAS à une commune doit être appréciée à partir des trois
critères
cumulatifs suivants : importance du budget de fonctionnement, nombre et qualification des
agents à encadrer.
En 2008, le conseil d’administration a validé
l’assimilation du CCAS à une commune
de 10 000 habitants et créé un emploi de directeur général des services.
Par délibération du 23 septembre
2014, le conseil d’administration a validé
l’assimilation du CCAS à une commune de 40 000 à 80 000 habitants
; cette décision a ouvert
la possibilité de recruter un directeur général des services à un indice hors échelle A
ainsi qu’un
deuxième emploi de direction.
La chambre relève que le CCAS ne remplit pas les conditions pour être assimilé à
une commune de 40 000 à 80 000 habitants car les trois critères cumulatifs prévus par la
réglementation ne sont pas réunis.
Le budget de fonctionnement du CCAS, 15,4 M€ au budget primitif 2014 et 19,2 M€
au budget primitif 2017, n’a pas l’importance de celui d’une commune co
mprise entre 40 000
et 80 000 habitants. Ce budget comprend depuis 2015, en recettes et en dépenses, la
rémunération des agents de la commune en contrats aidés dont le montant prévisionnel 2017
est de 4,02 M€. Le budget du CCAS a été comparé aux budgets de
s communes de La Réunion
et se situe au niveau de la strate démographique des collectivités entre 10 000 et
20 000 habitants.
4
Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
5
Décret n° 88-546 du 6 mai 1988 fixant la liste des établissements publics mentionnés à l'article 53 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
6
Décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d'assimilation des établissements publics locaux aux
collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux.
- 12/29 -
Le
nombre d’agents à encadrer et leur niveau de qualification ne sont pas ceux d’une
commune de 40 000 à 80 000 habitants. Les agents en contrats aidés recrutés pour le compte
de la commune ne doivent pas être pris en compte pour apprécier ce critère car ils relèvent pour
leur encadrement de cette collectivité. Selon les données de la direction générale des
collectivités locales (DGCL)
, l’effectif moyen des commune
s de 20 000 à 49 999 habitants est
de 678, pour la strate des communes de 50 000 à 99 999 habitants il est de 1 525. Avec un
effectif moindre, soit 374 agents à encadrer au 31 décembre 2016, le CCAS ne peut être
assimilé à une commune dont la population dépasse les 40 000 habitants.
Selon l’ordonnateur, l’élargissement des missions confiées à l’établi
ssement justifie
de disposer de compétences d’encadrement et de pilotage
renforcées. La chambre ne partage
pas cette analyse ; elle observe que ce renforcement des moyens humains aurait dû se faire dans
le respect des règles relatives à la création des emplois de direction. E
n faisant le choix d’un
e
classification supérieure, la chambre évalue, en termes de rémunération, le surcoût annuel de
ce classement à 103
000 €
.
B -
Les outils de pilotage
Dans le cadre
d’un audit
réalisé en 2013, un poste de contrôleur de gestion pouvait
être créé. Ce recrutement pouvait notamment
compléter l’équipe comptable,
faciliter la
formalisation des procédures de gestion et permettre de
procéder à la construction d’outils de
pilotage. Le CCAS a indiqué avoir recruté un contrôleur de gestion.
L’emploi
créé par délibération du 13 octobre 2015 n’est pas celui de contrôleur de
gestion mais celui de responsable-adjoint du pôle financier. Selon
le contrat de travail, l’agent
a été recruté en cette qualité. La fiche de poste, malgré son intitulé « contrôleur de gestion »,
liste des missions et tâches qui sont celles d’un assistant comptable et budgétaire. Dans la
mesure où
l’agent recruté a
vocation à remplacer le responsable du service des finances, il lui
sera impossible
d’assurer
ces deux fonctions. Outre les charges de travail, ces deux activités
sont complémentaires et ne peuvent être confondues. Le poste de contrôleur de gestion aurait
dû être rattaché à la direction générale.
La chambre souligne, au vu de ce qui précède,
l’incohérence de la démarche
entreprise. Elle relève
que plus de trois ans après l’audit, de nombreuses préconisations restent
à mettre en œuvre. Il n’existe toujours pas d’outils de pilotage
; les procédures
de gestion n’ont
pas été formalisées.
Le suivi patrimonial du CCAS est incomplet. Les sorties de biens ne sont pas
enregistrées. Il
n’existe aucun document reprenant l’ensemble des
immobilisations de
l’établisseme
nt. Le déménagement d
e l’établissement d
ans des locaux distincts de ceux de la
commune prévu au premier trimestre 2017
serait l’occasion pour lui d’actualiser son inventaire
pour le mettre en concordance avec les biens mobiliers dont il dispose.
A
l’exception des locaux
de la commune
, l’occupatio
n des bâtiments par les
structures d’accueil de la petite enfance
ne semble pas faire l’objet de conventions
. La chambre
recommande au CCAS de
clarifier les modalités juridiques d’occupation
des locaux qui
appartiennent à la C
aisse d’allocations familiales
.
- 13/29 -
C -
La passation et le suivi des marchés
La passation
L
’établissement
organise chaque année un repas destiné aux clubs du 3
ème
âge de
Saint-Denis
. Jusqu’en 2013
, il louait des locaux à la SEM Nordev et passait un marché pour la
fourniture de repas. Depuis 2014,
l’ensemble des prestations
est confié à la SEM Nordev sur la
base d’un bon de commande sans mise en concurrence préalable. Même si
la commune est
membre de cette SEM, le CCAS doit procéder à une mise en concurrence préalable pour la
réalisation de cette prestation conformément aux principes fondamentaux de la commande
publique
rappelés par l’article 1
er
de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux
marchés publics : la liberté d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats
et la transparence des procédures.
Chaque année, le CCAS organise une opération « fêtes des mères » avec distribution
de cadeaux
qui donne lieu à la passation d’un
marché à procédure adaptée (MAPA) attribué
systématiquement à la même société avec pour élément déterminant le critère esthétique dont
l’appréciation est subjective.
Alors que le jugement des offres repose au moins pour 50
% sur l’examen des
échantillons, ces derniers sont restitués aux entreprises qui en manifestent le souhait. En raison
du coût limité, inférieur à 10 €, pour les candidats, et pour permettre les contrôles, le CCAS
devrait conserver les exemplaires remis
à l’appui des offres
et le préciser dans les documents
de la consultation.
Les différents rapports d’analyse des offres ne sont pas détaillés et le choix en faveur
de cette société pas suffisamment motivé notamment pour les marchés 2014 et 2015. En
l’absence de motivation dans les rapports d’analy
se des offres, le choix en faveur de cette
société n
’apparait
pas justifié ; les autres candidats proposaient des offres à des montants
inférieurs à celles retenues. Enfin, pour aucun des marchés
, pour l’appréciation de la valeur
technique, la répartition
de la notation entre critères techniques et esthétisme n’est indiquée.
L’établissement
procède à une confusion entre les conditions de recevabilité des
offres et les critères de jugement des offres dans les documents de consultation ainsi que dans
son analyse des offres. Parmi
les critères de jugement des offres, pour l’appréciation de la valeur
technique, le CCAS retient la conformité de l’échantillon au cahier des charges. Or, les
dispositions contractuelles s’imposent aux
candidats ; leur respect ne peut constituer un critère
d’appréciation des offres. En cas de non
-conformité des offres au cahier des
charges, l’offre
doit être déclarée irrecevable.
Pour le marché 2016, le CCAS a considéré que le bracelet produit par un candidat ne
répondait pas au cahier des charges ; il
a classé l’offre derrière celle de
la société retenue sur la
base du critère esthétique. Si le CCAS considérait que le produit n’était pas conforme au cahier
des charges, l’offre aurait dû être rejetée. S’agissant du marché 2013, tous le
s échantillons ont
été déclarés conformes au cahier des charges ; le
CCAS a considéré qu’au niveau de
l’esthétisme les perles des échantillons 1 et 2 présentaient des
défauts. Ces produits non
conformes aux cahier des clauses particulières (CCP) devaient être écartés.
Alors que le critère esthétique est déterminant dans l’attribution du marché à la
même
société, ni le CCP ni les documents de consultation ne précisent ce qui est attendu en terme
d’esthétisme. Ce critère mériterait d’être
complété dans les documents de consultation.
- 14/29 -
Si la définition du besoin formalisée dans le cahier des charges doit être suffisamment
précise pour permettre, notamment, aux entreprises de bien comprendre la demande pour
proposer des produits conformes, la rédaction du cahier des charges doit aussi rester neutre et
objective afin de permettre à la concurrence de s’exercer pleinement en n’orientant pas le choix
de l’acheteur vers un produit particulier. En effet, la description de l’objet du marché ne doit
pas avoir pour conséqu
ence de limiter ou d’orienter la concurrence. Le caractère très détaillé
de l’objet du marché pour des produits dont la valeur unitaire d’achat est en moyenne de 10 €
pourrait conduire à altérer le libre jeu de la concurrence.
L’acte d’engagement du marché
2012 ainsi que les CCP pour les années 2012, 2014
et 2016 ne sont pas signés par le CCAS alors qu’ils font
parties intégrantes des marchés et pour
l’année 2015, le CCP n’est pas signé par le titulaire du marché
.
La chambre estime, au vu de ces exemples,
que l’expression des besoins et
la
passation des marchés publics pourraient être améliorées.
L
’exécution
Des prestations continuent à être exécutées plusieurs années après que les marchés
sont arrivés à échéance
ou en l’absence de décision de reconduction
.
La même société fournit
au CCAS les chèques d’accompagnement personnalisé
remis
aux bénéficiaires de l’aide sociale et les titres restaurant délivrés aux agents.
S’agissant de l’achat des chèques d’accompagnement personnalisé, une convention
a été signée en février 2010
pour une durée d’un an à compter de sa date de signature,
renouvelable par reconduction expresse par période annuelle sans que sa durée totale puisse
excéder quatre ans. Le CCAS n’a jamais pris de décision de reconduction
; en 2016, les
prestations continuent d’être exécutées dans le cadre de cette convention pourtant échue. En
2015, l’achat de chèques d’accompagnement personnalisé a représenté 1,17 M€.
Une convention a été signée en juillet 2009 pour une durée ferme de trois ans à
compter de s
a date de signature pour l’acquisition
de titres restaurant. Le CCAS continue
d’acheter les titres restaurant dans le cadre de cette convention pourtant échue depuis de
nombreuses années. En 2015, l’achat de titres restaurant a représenté 0,28 M€.
En
l’absence de marchés publics, les modalités actuelles d’achat de ces deux
catégories de titres par le CCAS contreviennent aux règles de la commande publique. En ne
procédant pas à un suivi de l’exécution des marchés, l’établissement se prive d’une
possible
diminution des coûts d’achat
, les opérateurs du secteur consentant des rabais.
- 15/29 -
D -
Les moyens budgétaires
Les résultats
Sur l’ensemble de la période, le résultat de clôture est
excédentaire et atteint
2 285 000
€ en 2015. Avec un total de charges de 14,9 M€ et de produits de 15,8 M€, le résultat
de fonctionnement 2015 est excédentaire. Selon les données arrêtées en janvier 2017, le résultat
2016 devrait être déficitaire.
Le déménagement des services devrait conduire à une hausse des dépenses de
fonctionnement à partir de 2017. L’établissement devra assumer les frais financiers de
l’emprunt et les charges de fonctionnement de
s nouveaux
locaux alors que jusqu’à présent il
occupait les bâtiments mis à disposition à titre gratuit par la commune qui prenait à sa charge
l’essentiel des coûts.
En l’absence de comptabilité analytique, le coût
exact des différentes activités ne
peut être déterminé ; la répartition fonctionnelle figurant aux documents budgétaires ne reflète
que partiellement ces coûts.
Les analyses
de l’évolution de la situation financière
du CCAS et de la participation
de la commune sont masquées par le transfert progressif à partir du 2
ème
semestre 2015 du
recrutement et de la gestion des agents en contrats aidés travaillant dans les services de la
commune
. En tant qu’employeur de ces personnels, le CCAS assure le paiement des
rémunérations et bénéficie du financement partiel de ces emplois par le versement de la
subvention de l’
État, le solde devant être pris en charge par la commune.
Cette confusion des emplois des personnels appartenant à deux structures distinctes
va à l’encontre du principe de l’autonomie de gestion qui caractérise le statut d’un établissement
public administratif. Elle nuit également à la sincérité des comptes de charges de personnel.
Selon l
’établissement
, le coût de agents de la commune en contrats aidés pris en
charge par le budget du CCAS est de 3,64 M
€ représentan
t 19 % des charges de fonctionnement
2016.
Les produits et les charges
En 2015, les produits de gestion se répartissent entre la subvention communale pour
57 %, les financements de divers partenaires, principalement
la CAF, l’
État et le département,
pour 35 % et enfin la participation des usagers aux différentes prestations offertes par le CCAS
pour 8 %.
La progression des produits de gestion de 1,3 M€ entre 2012 et 2015 s’explique
essentiellement par une hausse de la participation de l’
État au titre des emplois aidés de 0,72
M€
et de la subvention municipale de 0,58 M€.
Selon les données 2016, le total des produits de gestion est de 18,4 M€.
Alors que la
subvention de la commune et la participation de l’
État
respectivement de 10,2 M€ et de 3,8 M€
sont en progression en raison du transfert des agents de la collectivité en contrats aidés, les
autres produits de gestion diminuent.
- 16/29 -
Pour plus de transparence et de lisibilité des flux financiers entre la commune et le
CCAS, la partie du coût des agents de la commune en contrats aidés non couverte par une
participation de l’
É
tat ne devrait pas être financée par l’intermédiaire d’une quote
-part de la
subvention annuelle mais faire l’objet d’une facturation et d’un paiement distincts inscrits au
compte 7084 « Mise à disposition de personnel facturée » dans la comptabilité de
l’établissement.
En 2015 et 2016, selon les estimations faites par le CCAS, la part de la subvention
annuelle de la commune destinée à couvrir le coût des contrats aidés est supérieure au coût
résiduel à la charge de l’établissement après déduction de la subvention de l’Agence de services
et de paiement (ASP).
Tableau n° 1
–
Coût des agents en contrats aidés mis à disposition de la commune (en euros)
Coû
t *
Subvention
communale
Subventions
ASP
Solde en faveur du
CCAS
Année
2015
691 932
328 962
499 564
136 594
Année
2016
3 636 491
1 145 625
2 654 527
163 661
Tableau CRC- Données conventions annuelles et CCAS
L’ensemble de ces ressources permet de couvrir les charges de gestion qui sont
principalement constituées en 2015 des dépenses de rémunération du personnel (75 %), des
charges à caractère général (14 %) et enfin des autres charges de gestion courante (11 %) étant
précisé qu’en l’absence d’emprunt, l’établissement n’avait jusqu’en 201
6 aucune charge
d’intérêts.
S’agissant des charges, celles
de personnel ne reflètent
pas l’évolution réelle de la
masse salariale du CCAS. Hors coût des agents communaux en contrats aidés, elle diminue en
2015 en raison d’une part
de l’absence de remboursement
du coût pour le deuxième semestre
des aides ménagères mises à disposition du CCAS pour un montant de 197
957 €, d’autre part
des départs à la retraite et des retours à la commune pour des raisons de santé de personnels des
st
ructures d’accueil de la petite enfance qui ont
été remplacés majoritairement par des
personnels en contrats aidés.
La chambre rappelle à l’établissement que le dispositif des contrats
aidés n’a pas vocation à pourvoir des emplois permanents.
Tableau n° 2
–
Évolution des charges de personnel (en euros)
2012
2013
2014
2015
2016*
Total des charges de personnel
11 069 147 10 900 086 11 021 096 11 172 591
15 113 899
dont rembt des agents mis à disposition par la commune
4 533 060
4 108 004
3 575 801
2 552 826
3 055 036
dont contrats aidés mis à disposition de la commune
0
0
0
691 932
3 645 651
Total hors contrats aidés de la commune
11 069 147 10 900 086 11 021 096 10 480 659
11 468 248
Tableau CRC-Données : comptes de gestion et CCAS
*Données provisoires
- 17/29 -
Selon les données 2016, le total des charges de fonctionnement
serait de l’ordre
de
19,2
M€.
Alors que les charges à caractère général restent stables, les charges de personnel
progressent de 35,3 % soit 3,9 M
€ en raison d’un part de l’effet en année pleine du transfert des
contrats aidés de la commune
et d’une hausse des charges de personnel propre au CCAS en
particulier des personnels non titulaires.
Perspectives financières
Avec un total de 18,9 M€, les ch
arges prévisionnelles de gestion courante 2017
seraient inférieures à celles relatives à 2016 arrêtées provisoirement à
19,07 M€
.
C
es prévisions n’intègrent pas le coût des
transferts de la direction de la petite
enfance et de la direction des solidarités et des séniors de la commune qui devraient être effectifs
au cours du premier trimestre. Le CCAS a indiqué que le personnel devrait être mis à disposition
à titre gratuit et que les autres coûts seront intégrés au budget
en cours d’année
.
L
’intégralité de
s coûts induits par le déménagement dans de
nouveaux locaux n’a
pas
été inscrite au budget primitif 2017
. Les charges de copropriété et d’autres dépenses, comme le
gardiennage, n’ont pas été budgétisées.
L’établissement a indiqué que ces coûts
, qui ne seront
connus précisément
qu’à la fin de l’exercice 2017, feront l’objet d’une prise en compte dans le
cadre du budget 2018. La chambre relève que ces dépenses auraient pu donner lieu à une
estimation
dans le budget, acte notamment d’autorisation
des dépenses.
Avec une prévision de 4,02 M€, le
coût des agents de la commune en contrats aidés
représente 21,3 % des charges de gestion courante 2017.
La chambre observe que le budget du CCAS
ne traduit pas l’ensemble des charges
de fonctionnement ; il est dépendant des décisions prises par la commune notamment en matière
de ressources humaines : transfert des agents communaux en contrats aidés, délais de retour à
la collectivité des personnels mis à disposition et devenus difficilement employables par
l’é
tablissement, adoption par le CCAS de règles de gestion du personnel identiques en matière
indemnitaire.
III -
LES RELATIONS AVEC LA COMMUNE
A -
La convention d’objectifs et de moyens
Les relations actuelles sont formalisées dans une convention d’objectifs et de
moyens
signée en novembre 2013 pour une durée de trois ans renouvelable par tacite reconduction dans
la limite de six ans.
La mise à disposition de personnels par la commune
Pour la mise à disposition permanente auprès du CCAS de personnels communaux,
la
convention d’objectif
s et de moyens renvoie à une convention spécifique qui a été signée en
novembre 2013 pour une durée de trois ans renouvelable pour une même durée. Elle fait suite
à une convention particulière globale de mise à disposition d’avril 1995
caduque depuis de
nombreuses années.
- 18/29 -
Au 31 décembre 2016, elle concerne 81 agents titulaires et non-titulaires, leur
nombre est en constante diminution avec essentiellement le départ en retraite de personnels.
Le CCAS ne dispose pour l’ensemble de ces
personnels
d’aucun dossier individuel.
S’agissant des agents titulaires,
les arrêtés de mise à disposition prévus par le décret
n° 2008-580 du 18 juin 2008
7
ne seraient pas pris par la commune.
S’agissant des agents non titulaires, les dispositions de l’artic
le 35-1 du décret 88-145
du 15 février 1988
8
ne sont pas respectées car la mise à disposition ne devrait pas excéder une
durée totale de dix ans, renouvellement compris.
La chambre, qui a recommandé au CCAS de procéder, c
omme préconisé dans l’audit
réalisé en 2013, à une analyse juridique des risques du fait du dépassement de la durée maximale
de mise à disposition pour les agents non titulaires et d’engager une réflexion avec la commune
sur le maintien de ce dispositif, prend acte de la consultation juridique engagée par
l’établissement.
L’occupation de bâtiments communaux
Pour la mise en œuvre de ses actions, le CCAS bénéficie de nombreux locaux mis à
disposition par la commune. La convention d’objectifs et de moyens prévoit l
a gratuité sauf cas
particulier et renvoie à une convention spécifique pour les conditions de cette mise à
disposition.
Seule l’utilisation de deux bâtiments destinés à l’hébergement des personnes sans
domicile fixe pendant la nuit a fait l’objet d’une convention spécifique. La
mise à disposition
des autres locaux est prévue dans le cadre de la convention annuelle de subventionnement. La
liste des locaux annexée à ce document ne prend pas en compte les bureaux utilisés par les
agents du CCAS dans les mairies annexes.
Selon la c
onvention annuelle de subvention, à l’exception des abris de nuit, la mise
à disposition de locaux est faite à titre gratuit ; le CCAS doit prendre à sa charge les fluides.
Dans les faits, le CCAS prendrait en charge l’intégralité des fluides uniquement po
ur les
structures d’accueil de la petite enfance
;
l’occupation des locaux à l’hôtel de ville ne donne
lieu à aucun paiement de fluides ; pour les locaux du SAAD,
l’électricité
est prise en charge par
la collectivité.
S’agissant de l’accueil des personne
s sans domicile fixe,
l’électricité est prise en
charge par la commune alors que selon la convention spécifique, le CCAS devra supporter les
dépenses liées à la consommation des fluides.
La
convention d’objectifs et de moyens
prévoit pour les assurances que « le CCAS
s’engage, pour l’application des dispositions de la présente convention, à garantir sa
responsabilité, notamment garantir la ville contre tous les sinistres dont il pourrait être
responsable, soit de son fait, soit celui des usagers des locaux mis à sa disposition. Les
7
Décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités
territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
8
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la
fonction publique territoriale.
- 19/29 -
dommages occasionnés aux biens, appartenant à la Ville, mis à disposition au profit du CCAS
sont garantis par les assurances souscrites par la Ville ».
L’article 5 de la convention d’occupation de b
âtiments communaux de juin 2012
signée entre les parties pour
l’hébergement de personnes s
ans domicile fixe prévoit que
«
l’occupant devra
s’assurer contre les risques locatifs dont elle doit répondre en sa qualité
d’occupant : incendie, dégâts des eaux, bris de glace … et en justifier à la Commune en lui
transmettant l’attestation émise par son assureur.
A défaut, la Commune pourra demander la
résiliation du contrat, sans indemnité aucune pour l’occupant ».
Interrogé sur la souscription d’une assurance da
ns le cadre de ces deux conventions
et pour l’utilisation des locaux appartenant à la CAF, le CCAS n’a fourni aucune expli
cation ni
document justificatif.
La chambre invite le CCAS, à l’occasion des opérations de déménagement,
à engager
un travail de réflexion sur les modalités de prise en charge des fluides et de souscription des
assurances.
Les autres moyens
La convention d’objectifs et de moyens prévoit
un soutien en matière de conseil et
assistance, d’équipements et prestations, de moyens humains aut
res que les personnels mis à
disposition permanente et enfin d
’
autres concours. Selon les dispositions conventionnelles, cet
appui se fait en principe à titre gratuit et peut le cas échéant donner lieu à remboursement selon
les conditions préalablement définies par les parties.
L’étendue et le coût des moyens matériels et humains mis à
la disposition du CCAS
ne sont pas connus
. La mise en place d’un recensement annuel des prestations les plus
significatives contribuerait à l’amélioration de la connaissance du coût de l’action sociale.
Deux agents communaux
titulaires à temps complet bénéficient d’un régime de
cumul d’activité pour assurer des fonctions informatiques au
bénéfice de l’établissement.
Ce
dernier utilise les mêmes applications de gestion des ressources humaines et comptable que
Saint-Denis.
La responsable informatique SEDIT-Marianne au sein de la direction des ressources
humaines de la commune
bénéficie d’un régime de cumul d’activité au CCAS depuis 2007
; un
adjoint administratif à la direction budget-finances-service comptabilité de la collectivité est
également concerné depuis 2015.
En application de l’article 25 septies de la loi n°
83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires, ces derniers con
sacrent l’intégralité de leur activité
professionnelle aux tâches qui leur sont confiées et ne peuvent exercer à titre professionnel une
autre activité. Si la loi prévoit des dérogations à ce principe, aucune disposition ne permet à un
fonctionnaire d’exercer une activité accessoire sur son temps de travail. L’article
9 du décret
n° 2017-105 du 27 janvier 2017
9
rappelle que «
l’activité
accessoire ne peut être exercée qu’en
dehors des heures de service de l’intéressé ».
9
Décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains
agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de
déontologie de la fonction publique.
- 20/29 -
L’exercice d’une a
ctivité accessoire par ces deux agents de la commune se fait
nécessairement, au moins partiellement, sur leur temps de travail car le soutien informatique
aux personnels des services des finances et des ressources humaines du CCAS doit se faire
durant les horaires de fonctionnement des services.
Les prestations informatiques réalisées par du personnel de la commune dépendent
de la convention d’objectifs et de moyens et devraient relever soit de la gratuité soit faire l’objet
d’un remboursement à la
commune mais en aucun cas
d’un complément de rémunération au
titre d’une activité accessoire.
La chambre relève
le caractère irrégulier du cumul d’activité pour
ces deux agents.
Elle prend note de l’engagement
du CCAS de mettre fin au cours du premier semestre 2017 au
cumul d’acti
vité de
l’un des agents
. Au-delà du respect de la réglementation en matière de
cumul d’activité,
et
de l’intérêt du CCAS d’avoir en interne les compétences informatiques
notamment au regard de son évolution récente (augmentation de son budget et des effectifs à
gérer) et de l’absence d’outils de gestion et de tableaux de bord
, une mutualisation des moyens
pourrait constituer une alternative.
B -
La gestion des contrats aidés de la commune
Le changement d’employeur
Par délibération du 3 avril 2015, le CCAS a validé le principe du transfert des
contrats aidés de la commune de Saint-Denis suite au souhait exprimé par cette dernière de lui
confier la gestion et l’accompagnement des personnes recrutées en contrat unique d’insertion
(CUI) ou en emploi d’avenir.
Une délibération du conseil municipal du 25 avril 2015 aurait acté
de ce choix. Au 31 décembre 2016, ce transfert concerne 295 agents.
Le dispositif mis en place ne se limite pas à un simple transfert de la gestion des
personnels en contrats aidés. En étant le signataire de tous les nouveaux contrats aidés des
agents qui sont ensuite mis à disposition, le CCAS devient
l’employeur avec toutes les
conséquences juridiques qui en découlent que ce soit pendant la période d’activité ou après
notamment dans l’hypothèse d’un contentieux.
Alors que la mise en place d’un accompagnement social a
u bénéfice des agents
justifie ce transfert, et que dans le cadre des orientations budgétaires 2016, il était prévu
qu’un
effort financier devait
être fait pour l’insertion et l’accompagnement de
ces personnels, aucun
dispositif spécifique n’était en place au CCAS à la clôture de l’instruction. L’établissement a
précisé que «
l’accompagnement
se fait par le biais de la formation, des relations avec les
partenaires (mission locale) et le pôle emploi et les bilans ».
La chambre constate que les relations avec la mission locale et pôle emploi relèvent
de la direction de l’insertion de la
commune qui effectue les recrutements ; elle adresse les
pièces au CCAS qui effectue la prise en charge des dossiers. Le dispositif de formation mis en
place à partir d’octobre 2016 est géré par les services de la
collectivité dans le cadre des marchés
passés par elle en tant que coordonnateur d’un groupement de commande «
commune-CCAS-
caisse des écoles ».
La chambre estime, au vu de ce qui précède, que le changement d’employeur ne se
justifie pas. Le CCAS assure une gestion administrative par deux agents chargés de la tenue des
- 21/29 -
dossiers individuels, du suivi des congés et arrêts maladie, de la liquidation des rémunérations
et du renouvellement ou de la fin
des contrats en lien avec la direction de l’insertion.
Ces opérations de transfert semblent guidées par des raisons financières portant sur
le coût et la lourdeur de la gestion des allocations chômage à verser à ces personnels. En effet,
la commune étant son propre assureur, a la charge de la gestion et du coût financier des
indemnités de chômage ; à
l’inverse, le
CCAS qui cotise à l’assurance chômage n’a pas ces
obligations.
La mise à disposition des agents en contrats aidés
Les contrats aidés sont des contrats de droit privé qui se voient appliquer le droit
commun du code du travail, sous réserve des dispositions particulières les concernant. En
conséquence, les modalités de mise à disposition de personnels recrutés en contrats aidés ne
relèvent pas de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale
mais de l’article L
. 8241-1 du code du travail relatif au prêt de
main d’œuvr
e.
Le prêt de
main d’œuvre
Le prêt de main d’œuvre est une opération par laquelle une entreprise prêteuse met un de ses
salariés à la disposition d’une entreprise utilisatrice à laquelle elle transmet son pouvoir de
direction. Le code du travail
10
ne
l’autorise que si elle est réalisée sans but lucratif et précise
qu’une opération de prêt de main d’œuvre ne poursuit pas de but lucratif « lorsque l’entreprise
prêteuse ne facture à l’entreprise utilisatrice, pendant la mise à disposition, que les salaire
s
versés au salarié, les charges sociales afférentes et les frais professionnels remboursés à
l’intéressé
au titre de la mise à disposition ».
Les
relations
financières
entre
le
CCAS
et
la
commune
relevant
du
subventionnement, il n’y a pas de facturation
par le CCAS du coût résiduel des agents en
contrats aidés mis à disposition. Dans le cadre de la convention annuelle de subvention, il est
prévu un montant forfaitaire destiné à couvrir leur financement.
Selon les données communiquées par le CCAS, la subvention annuelle au titre des
contrats aidés mis à sa disposition est supérieure au coût réel.
S’agissant de l’année 2016, l’écart
serait de 163 661
€.
En l’absence de facturation par le CCAS, il est difficile de s’assurer de l’absence de
caractère lucrati
f de l’opération pour l’établissement.
En application de l’article L
. 8241-2 du code précité,
la mise à disposition d’un
salarié nécessite
l’accord du salarié concerné,
une convention de mise à disposition conclue
entre l’entreprise prêteuse et l’entreprise utilisatrice, et
un avenant au contrat de travail précisant
le travail confié dans l’entreprise utilisatrice, les horaires et le lieu d’exécution du travail, ainsi
que les caractéristiques particulières du poste de travail.
La mise à disposition auprès des services de la commune
est prévue dans l’article
1
er
du contrat signé entre le CCAS et le salarié. Le document de dema
nde d’aide, signé entre le
CCAS
, le salarié et l’organisme prescripteur fait le plus souvent mention de l’adresse du service
10
Articles L. 8241-1 et L. 8241-2 du code du travail.
- 22/29 -
où
l’agent est af
fecté mais pas systématiquement et aucune convention de mise à disposition
n’
a été signée entre Saint-Denis et le CCAS.
Selon la chambre, les conditions de forme prévues par le code du travail ne sont que
partiellement respectées ; il
n’existe
aucun engagement formalisé de la collectivité.
Dans le document «questions-réponses actualisé
relatif aux emplois d’avenir
du
6 février 2015 », la direction générale de l
’
emploi et de la formation professionnelle (DGEFP)
a estimé que le dispositif de prêt de main d’œuvre
à but non lucratif prévu par le code du travail
est une solution envisageable à titre exceptionnel s’agissant des emplois d’avenir recrutés
dans
les collectivités territoriales et s’inscrit dans le cadre d’une démarche de mutualisation des
contrats aidés pour les petites structures du secteur non marchand.
Le recrutement massif de personnel par un établissement public pour le mettre à
disposit
ion d’une commune ne s’inscrit pas dans une démarche de mutualisation telle
qu’envisagée par la DGEFP. Le prêt de main d’œuvre doit permettre de gérer un problème
ponctuel à un moment donné mais ne peut être utilisé comme un mode de gestion des personnels
en contrats aidés.
Les employeurs publics visés à l’article L
. 5424-1 du code du travail assurent
eux-
mêmes en principe la charge financière et la gestion de l’indemnisation de leurs anciens
agents selon le principe de l’auto assurance. Toutefo
is,
l’article L.
5424-2 du code du travail
leur offre la possibilité de confier à pôle emploi la gestion administrative et financière de ces
dossiers (mais le coût de l’indemnisation reste à leur charge), il autorise également certains
employeurs publics, selo
n différentes modalités, à adhérer au régime d’assurance chômage.
Dans ce cas, l’assiette de calcul de la cotisation chômage est constituée de l’ensemble des agents
non-titulaires de la collectivité
11
.
En conséquence, l’adhésion à l’assurance chômage peut ê
tre
couteuse pour les collectivités qui emploient de nombreux agents non titulaires de droit public
et en contrats aidés.
Alors que le CCAS cotise à l’assurance chômage, Saint Denis étant son propre
assureur a la charge de la gestion et du coût de l’indemn
isation du chômage de ses anciens
agents.
L
a rédaction de l’article L
. 8241-1 du code du travail permet de présumer que la mise
à disposition de personnel n’est pas lucrative si l’organisme qui
prête les salariés ne tire aucun
profit de l’opération mais se
voit simplement rembourser les salaires et charges sociales, aucune
disposition n’aborde le caractère lucratif pour l’organisme bénéficiaire
du prêt de main
d’œuvre.
Selon la jurisprudence de la cour de cassation, il semble que le but lucratif doit
s’apprécier tant du point de vue de l’entreprise prêteuse que de l’entreprise utilisatrice et peut
être un gain d’argent ou bien une économie de charges
12
.
11
La circulaire DGEFP/DGAFP/DGCL/DGOS/Direction du budget n° 2012-01 du 3 janvier 2012 relative à
l’indemnisation du chômage des agents du secteur public rappelle le principe selon lequel « l’adhésion vise
l’ensemble des services de l’employeur dès lors que ceux
-
ci ne sont pas dotés d’une personnalité juridique
distincte »
.
12
Cour de cassation, soc., 11 juin 2014 ; Cour de cassation, crim., 21 juin 2016 ; Cour de cassation, crim.,
19 mars 2013.
- 23/29 -
Avec le changement d’employeur induit par le transfert de ses contrats aidés au
CCAS, la
commune s’exonèr
e notamment des éventuelles indemnités de chômage dues aux
agents en contrats aidés qui travaillaient pour elle. La gestion administrative et le coût financier
sont
à la charge de l’assurance chômage à laquelle le CCAS cotise pour l’ensemble de son
personnel non-titulaire y compris les contrats aidés.
Malgré le remboursement par la commune des cotisations chômage des agents en
contrats aidés mis à sa disposition, la chambre relève que ce dispositif vise à faire des économies
de charges au détriment de l’as
surance chômage. Une éventuelle prise en charge par pôle
emploi supposerait que la commune
adhère à l’assurance chômage et cotise pour l’ensemble de
ses personnels non-titulaires y compris les contrats aidés et impliquerait une charge financière
importante
pour elle compte tenu de l’étendue de son personnel contractuel.
Si le but lucratif de l’opération de prêt de main d’œuvre venait à être retenu, outre le
délit de prêt illicite de main d’œuvre, le délit de marchandage défini à l’article L
. 8231-1 du
code
du travail pourrait être envisagé dès lors qu’il pourrait être démontré
que le changement
d’employeur
et le prêt de
main d’œuvre qui en a résulté ont eu pour effet d’éluder l’application
de la réglementation relative à l’assurance chômage.
Invité par la chambre à engager une réflexion sur les risques juridiques de ce
dispositif, l’établissement
assume pleinement le transfert de la gestion des agents en contrats
aidés
qui correspond à deux objectifs, d’une part la volonté
d’un suivi et
d’
un accompagnement
plus adaptés de ces personnels et
, d’autre part permettre un nombre de recrutement
s plus
important. Il fait valoir que la commune é
tant son propre assureur en matière d’allocation
chômage, le transfert permet de dégager un budget plus important afin de répondre au mieux à
l’urgence sociale et au nombre croissant de demandes d’emploi.
Une éventuelle adhésion à
l
’
assurance chômage aurait un coût annuel que la commune
évalue à 9M€.
La chambre relève qu’à la clôture de l’instruction
, contrairement au premier objectif
affiché,
il n’existait aucun dispositif d’accompagnement social des personnels en contrats aidés
dont les actions de formation sont en outre gérées par la commune. Elle observe par ailleurs
que les économies de charges réalisées par celle-
ci se font au détriment de l’assurance chômage
à qui il revient d’indemniser le cas échéant les agents à la fin des contrats.
IV -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
A -
Le pilotage des ressources humaines
Les outils
Les ressources humaines du CCAS sont diffic
iles à appréhender en l’absence de bila
n
social et de tableaux de bord, de données en annexe des documents budgétaires incomplètes ou
erronées, et enfin de la grande diversité dans les situations administratives des personnels.
Les effectifs comprennent des agents propres
à l’établissement
, des agents en contrats
aidés mis à la disposition de la commune, et enfin des agents mis à disposition par la collectivité.
- 24/29 -
Tableau n° 3
–
Evolution des personnels du CCAS
2012 2013 2014 2015 2016
Agents mis à disposition par la commune (a)
136
123
104
91
81
agents CCAS (b)
234
258
269
477
588
dont titulaires
44
46
56
56
59
dont non titulaires y compris contrats aidés
190
212
213
241
234
dont contrats aidés commune (c )
0
0
0
180
295
total des agents travaillant au CCAS (a+b-c)
370
381
373
388
374
Tableau CRC-Données CCAS
Suite à l’audit réalisé en 2013, la chambre prend acte des engagements
du CCAS
pour 2017 concernant notamment l’analys
e des moyens humains mobilisés pour les différentes
actions
et de l’absentéisme
, la
mise en œuvre d’une démarche de gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences, la formalisation des procédures et la réorganisation du service des
ressources humaines.
Le bilan social
En application de l’article 33 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, un rapport sur l’état de la
collectivité doit être présenté tous les deux ans au comité technique. Ce document qui contribue
à l'amélioration du dialogue social rend compte notamment des moyens budgétaires et humains
dont dispose l’établissement, dresse le bilan des recrutements et des avancements, des actions
de formations, des demandes de travail à temps partiel, les cas, les conditions de recrutement et
d’emplo
i des agents non titulaires et enfin, présente les conditions dans lesquelles
l’administration respecte ses obligations en matière de droit syndical.
Si un rapport d’activité a été élaboré en 2012 et 2013, il ne reprend pas l’ensemble
des informations pré
vues par la réglementation et n’a pas été soumis au comité technique. En
novembre 2016, le CCAS a indiqué avoir identifié en interne un agent qui sera affecté à
l’élaboration de ce document en l
ien avec le centre de gestion. La chambre, qui a relevé cette
lacune, prend
acte de la mobilisation des services afin d’établir conformément à la loi un rapport
sur l’état de la collectivité.
Afin d’assurer le pilotage de la masse salariale et des effectifs,
la chambre
recommande au CCAS de se doter
d’outils de suivi des données relatives aux ressources
humaines. En outre, de tels outils faciliteraient l’élaboration du bilan social et le rapport relatif
aux orientations budgétaires suite à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République.
Le suivi des emplois
Sur l’ensemble de la période, les annexes aux documents budgétaires relatives au
personnel sont erronées et incomplètes et ne permettent pas d’apprécier le niveau réel des
emplois et des effectifs du CCAS et
nuit à la transparence et à la qualité de l’information
délivrée aux membres du conseil d’administration et des tiers.
La mise en place
d’
un tableau de gestion des emplois et des effectifs permettrait au
CCAS de suivre précisément la situation des emplois et des personnels qui y sont affectés. Elle
faciliterait aussi
l’é
laboration des annexes aux documents budgétaires qui sont établies par le
- 25/29 -
service des finances sans consultation du service des ressources humaines
qui n’est
pas associé
à la procéd
ure d’élaboration des documents budgétaires.
La chambre, qui a recommandé au CCAS de revoir l’organisation de la direction des
ressources pour assurer une meilleure coordination des pôles des ressources humaines et des
finances, prend acte que des mesures sont en cours de réalisation.
B -
Le temps de travail
Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001
13
transpose à la fonction publique
territoriale les règles applicables à l’
État, fixant la durée annuelle du travail à 1607 heures sur
la base d’un temps de
travail hebdomadaire de 35 heures avec 25 jours de congés annuels, un
forfait annuel de 8 jours fériés et 104 jours de repos hebdomadaire.
Le conseil d’administration a délibéré sur le dispositif d’aménagement et de
réduction du temps de travail en 2001 ma
is la délibération n’a pu être communiquée faute d’être
retrouvée par les services du CCAS.
Selon le règlement intérieur, la durée annuelle de travail est de 1607 heures et la
durée hebdomadaire est de 35 heures par semaine sauf les age
nts d’encadrement q
ui sont à
39
heures et les agents travaillant dans les structures d’accueil de la petite enfa
nce qui sont à
37 heures 30 minutes. Dans les faits, la durée réelle du temps de travail est inférieure à la durée
légale et mentionnée au règlement intérieur en r
aison de l’octroi
de quatre jours de congés
supplémentaires aux agents titulaires, non titulaires, et
en contrats d’avenir
. En 2017, ce
dispositif
sera étendu à l’ensemble des agents en contrats aidés.
Sur la base de l’effectif employé par le CCAS au 31
décembre 2016, ces quatre jours
de congés supplémentaires représenteront en 2017 près de 11,5 équivalents temps plein. Sur la
base du coût horaire moyen déterminé à partir des données de paie de novembre 2016, le coût
annuel de ces quatre jours de congés supplémentaires représenterait, selon la chambre, près de
263 000
€
.
Au terme de l’article 2 du décret 2000
-815 du 25 août 2000
14
, le temps de travail
effectif est celui « pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent
se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles ».
Le temps de pause méridienne ne correspond en principe pas à du travail effectif dans la mesure
où l’agent n’est pas à la disposition de son employeur et a la possibilité de s’absenter de son
lieu de travail et de vaquer librement à des occupations personnelles. Si des exceptions sont
admises et le temps de repas assimilé à du travail effectif lorsque les agents ne peuvent quitter
leur poste de travail en raison des fonctions
qu’ils exercent
, la pause méridienne reste exclue de
la durée du temps de travail effectif pour la plupart des agents de la fonction publique.
Du fait de l’ouverture au public des services du CCAS de 8h à 16h du lundi au jeudi
et jusqu’à 11h le vendredi, le CCAS a indiqué que « l’ensemble des personnels, hors cadres de
catégorie A et B, sont soumis à une obligation de travail en continu et doit être disponible durant
la pause méridienne qui est décomptée sur le temps de travail ». En conséquence, ces personnels
13
Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
14
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique de l'État et dans la magistrature.
- 26/29 -
effectuent 35 heures par semaine pause méridienne comprise, en étant soumis à des horaires
fixes correspondants aux horaires d’ouverture au public. La généralisation à l’ensemble des
services du décompte de la pause méridienne sur le temps de
travail n’est pas justifiée par les
nécessités du service public et activités du CCAS. Ce dispositif conduit à une réduction des
heures de travail, par agent,
de trois heures par semaine soit l’équivalent de 141 heures par an.
Hors structures d’accueil de
la petite enfance qui sont soumises à des horaires de
travail spécifiques, et sur la base des effectifs au 31 décembre 2016, ce dispositif de décompte
de la pause méridienne représentera en 2017 près de 42 équivalents temps plein.
Sur la base du coût horaire moyen déterminé à partir des données de paie de
novembre 2016, le coût annuel du décompte de la pause méridienne représenterait, selon la
chambre, près de 830 000
€ .
Outre les 1 M€ que l’établissement pourrait dégager en termes d’économies,
la
chambre souligne les divergences entre le règlement intérieur qui prévoit pour les structures
d’accueil de la petite enfance une pause méridienne de 1 heure non décomptée sur le temps de
travail et le règlement de fonctionnement du personnel des établissements d’accueil de jeunes
enfants qui fixe trois cycles de travail avec des pauses méridiennes décomptées sur le temps de
travail pour les personnels travaillant sur le cycle continu.
C -
La rémunération des agents non titulaires
L
’
indemnité différentielle
Le CCAS verse à certains agents non titulaires une « indemnité différentielle » en
l’absence de mention au contrat, de délibération du conseil d’administration et de fondement
juridique.
Des agents recrutés par le CCAS en contrats à durée déterminée sur des emplois
permanents sont rémunérés sans référence à une grille indiciaire et de manière globale et
forfaitaire à des niveaux bien supérieurs aux grilles des emplois qu’ils occupent. Lors de leur
passage en contrats à durée indéterminée (CDI), leur rémunération est déterminée sur la base
d’un ind
ice ; cette situation contraint le CCAS à verser un complément indemnitaire pour
maintenir leur niveau de rémunération.
Si la rémunération des agents contractuels est fixée librement par la collectivité, elle
doit se faire obligatoirement par référence à un indice de la fonction publique en application de
l’article
136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale qui renvoie à l’article 20 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires pour la définition de la rémunération des agents
contractuels de droit public. Les agents non-titulaires doivent être rémunérés en référence aux
échelles indiciaires des titulaires qui exerceraient les mêmes fonctions à niveau de qualification
et d’expérience professionnelle équivalents.
A titre d’exemple,
un agent a été recruté en 2012 en contrat à durée déterminée sur
un poste de rédacteur avec une rémunération brute mensuelle forfaitaire de 2 674
€. Ce montant
est supérieur au dernier échelon du grade le plus élevé du cadre d’emploi de rédacteur territorial.
Dans le cadre d’un
CDI signé en 2015, il lui est attribué une rémunération correspondant à
- 27/29 -
l’échelon 3 du grade de rédacteur territorial soit l’indice 332 p
our un traitement indiciaire brut
de 1 537,26
€ complété par une indemnité différentielle de 1
136,75 €.
La chambre relève que les modalités de détermination de la rémunération de certains
agents contractuels ne sont pas conformes aux textes précités. Cett
e pratique s’est soldée en
2015 par un surcoût de 58
000 € pour les agents concernés.
Le complément de rémunération
Afin de maintenir une parité de situation entre les agents recrutés directement par le
CCAS et ceux mis à disposition par la commune de Saint-Denis, qui pendant longtemps ont
constitué une part importante des effectifs de l’établissement, ce dernier a adopté un régime
indemnitaire similaire à celui de la commune.
S’agissant
des agents
d’exécution
non titulaires en CDI
et dans un souci d’amélio
rer
leur pouvoir d’achat, le conseil d’administration, par délibération du 3
décembre 2008, a
instauré un complément de rémunération identique à celui adopté par la commune.
Jusqu’en
décembre
2015, cette délibération a servi de fondement au versement d’un
complément de rémunération aux agents
d’exécution
non titulaires du CCAS.
Dans un arrêt du 26 février 2016, la Cour administrative d'appel de Bordeaux a
déclaré illégal la délibération de la commune du 12 novembre 2008 au motif que « t
elle qu’elle
a été
mise en œuvre en l’absence de tout contenu précis méconnaît le principe de parité entre
les agents relevant des diverses fonctions publiques dont s’inspire l’article 88 de loi du
26 janvier
1984 » et l’a déclaré « illégale et par conséquent insusceptible d
e servir de fondement
à la décision de verser en fin d'année un complément de rémunération aux agents non titulaires
de catégorie C de la commune de Saint-Denis, égal au treizième mois ».
Même si cet arrêt ne concerne pas le CCAS, ce dernier, toujours
par application d’un
principe d’
égalité en matière de rémunération du personnel a abrogé la délibération
de décembre 2008 instituant un complément de rémunération et adopté un nouveau régime
indemnitaire similaire à celui de la commune.
Le
conseil d’admini
stration
l’
a adopté par délibération du 24 juin 2016. Pour chaque
prime et indemnité, sont précisés les cadres d’emplois et les grades, et le cas échéant les
montants annuels de référence, les coefficients multiplicateurs, les taux moyens annuels, le
montant de base annuel, le montant maximum annuel. Le montant des primes est déterminé
individuellement, et ne peut être supérieur aux montants maximums annuels des régimes
indemnitaires du cadre d’emploi et grade du bénéficiaire.
La nouvelle délibération du CCAS ne vise plus un complément de rémunération au
bénéfice des agents
d’exécution
non titulaires mais un régime indemnitaire applicable aux
agents titulaires et non titulaires d
’exécution et d’encadrement intermédiaire
assis sur les primes
et indemnités réglementaires qui ne sont pas réservées par les textes les instituant aux agents
titulaires. Cette nouvelle délibération prévoit que les primes seront versées de manière
individuelle et s’appuieront notamment sur la manière de servir de l’agent et la
nature des
fonctions exercées.
Le montant total versé en 2016 aux agents non titulaires dans le cadre de ce nouveau
régime indemnitaire est de 166
418 €.
- 28/29 -
Il résulte des dispositions législatives et réglementaires et de la jurisprudence
administrative que les primes et indemnités peuvent être attribuées aux agents non titulaires par
délibération du conseil d’administration si le texte qui les a instituées ne limite pas leur
versement aux titulaires.
Ainsi, comme pour les fonctionnaires, il appartient au conseil d
’administration de
déterminer la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables
aux agents non-titulaires. Le régime ainsi adopté ne peut être plus favorable que celui dont
bénéficient les fonctionnaires de l’
État occupant des fonctions identiques et il revient à l'autorité
investie du pouvoir de nomination de déterminer, dans cette limite, le taux individuel applicable
à chaque agent. Dans ce cadre, le conseil d’administration du CCAS était en droit d’instituer
des primes et indemnités pour les agents non titulaires.
Si
l’assiette de ce nouveau régime indemnitaire est constitué
e de primes et indemnités
pouvant bénéficier aux agents non titulaires,
ses modalités d’application soulèvent pour la
chambre trois réserves.
En effet, à situation administrative, fonction, responsabilité et qualité de travail
équivalents, les agents titulaires bénéficient d’un régime indemnitaire moins favorable que les
non-titulaires. Pour permettre le versement de ce complément de rémunération, le CCAS
applique une modulation des primes et indemnités différente pour les agents titulaires et non
titulaires. Or, selon la jurisprudence du juge administratif la modulation des montants
individuels introduit une différenciation entre les agents, qui doit être légalement fondée et ainsi
reposer sur l’existence de conditions différentes d’exercice des fonctions ou sur les nécessités
de bon fonctionnement du service.
Les décisions fixent pour chaque agent non titulaire un montant global sans que les
coefficients ou taux nécessaires à la liquidation des différentes primes et indemnités ne soient
fixés individuellement.
Enfin, la manière
de servir de l’agent n’est
pas prise en compte. Chaque agent non
titulaire a droit à un complément indemnitaire calculé au taux de 10,06 % en 2016 sur une
assiette constituée par le salaire annuel brut de l’agent.
Si le CCAS justifie le dispositif spécifique mis en œuvre en faveur des a
gents non
titulaires par la volonté d’améliorer leur pouvoir d’achat
et de lutter contre la précarité, la
chambre rappelle que cela aurait dû se faire dans le respect des règles relatives aux
rémunérations et ne pas conduire à leur octroyer un régime indem
nitaire plus favorable qu’aux
agents titulaires.
- 29/29 -
ANNEXE 1 - EVOLUTION DES AIDES SOCIALES FACULTATIVES DU CCAS
(EN EUROS)
Nature de l'aide
Nombre
de
dossiers
Montant
Nombre
de
dossiers
Montant
Nombre
de
dossiers
Montant
Nombre
de
dossiers
Montant
Tickets alimentaires /hygiène
Sur rapport de l'assistante sociale
4 646
270 135
5 232
296 745
5 847
319 410
3 377
185 655
Commission permanente
4 480
269 305
7 749
464 475
7 562
451 740
6 785
414 435
TOTAL
9 126
539 440
12 981
761 220
13 409
771 150
10 162
600 090
Secours financiers
Factures EDF/CGE(â)
624
26 901
1 097
48 850
1 449
64 040
1 664
75 480
Factures branch.eau
8
3 150
4
2 500
3
2 000
9
6 346
Factures Branch.élect.
5
2 700
8
5 200
8
5 900
5
4 000
Dérogations
87
26 263
89
13 119
29
6 912
16
4 246
Formation, emploi
205
30 370
211
31 343
185
27 580
168
25 138
Santé
13
1 780
19
2 530
26
3 101
30
3 913
Voyage/Sortie scolaire- culturelle-sportive
64
4 378
124
7 894
129
8 074
141
8 526
Pêche
1
35
1
88
2
141
0
0
Centre de Loisirs et vacances
40
1 500
49
1 580
69
2 340
86
3 040
TOTAL
1 047
97 077
1 602
113 104
1 900
120 088
2 119
130 689
Interventions techniques
Engins / dératisation /élagage
1
400
85
7 310
2
1 010
45
4 827
Vidange de fosse septique
31
6 530
39
10 316
28
7 330
23
6 198
TOTAL
32
6 930
124
17 626
30
8 340
68
11 025
Logement : Habitat
Apport personnel
4
400
5
3 600
6
3 175
4
2 800
Amélioration habitat (ASIP- ANCB )
0
0
61
33 000
0
0
37
20 350
Matériaux
868
133 210
704
98 480
792
99 475
370
54 380
Mobilier
1 534
432 650
1 192
286 420
1 344
289 251
682
173 310
TOTAL
2 406
566 260
1 962
421 500
2 142
391 901
1 093
250 840
Prestations funéraires
Articles & prestations funéraires
150
115 546
125
83 051
118
81 230
114
87 250
Bus enterrement
114
12 623
100
12 035
114
16 130
88
28 975
Chambre funéraire(Primat-Bois Rouge)
75
7 428
79
6 281
82
6 452
91
7 283
Fossoyage(Primat - Bois Rouge)
142
15 940
152
17 282
159
18 463
150
17 400
Crémation
20
6 100
20
6 100
9
2 745
11
3 355
Colis funéraire
250
6 105
274
6 685
323
7 881
341
8 320
TOTAL
751
163 742
750
131 434
805
132 901
795
152 583
TOTAL GENERAL
13 362
1 373 449
17 419
1 444 884
18 286
1 424 380
14 237
1 145 227
Tableau CRC -Données CCAS
2012
2013
2014
2015