28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : 03 80 67 41 50 – Télécopie : 03 80 36 21 05
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Dijon, le 26 juillet 2021
La présidente
Réf. : 21-ROD2-AV-20
Objet : notification du rapport d'observations définitives et de ses réponses.
.
P.J. : 1 rapport d'observations définitives.
Lettre recommandée avec avis de réception
Madame la Présidente,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la
gestion de la Communauté Urbaine du Grand Besançon (CUGB) concernant les exercices 2012 et suivants et les
réponses qui ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion,
au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront joints à la
convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de
la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de
son ordre du jour.
Par ailleurs je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport
d’observations et les réponses jointes sont transmis à M. le Préfet du Doubs et à M. le Directeur départemental
des finances publiques du Doubs.
Madame Anne VIGN0T
Présidente de la Communauté Urbaine du Grand Besançon
La City
4 rue Gabriel Plançon
25043 BESANCON Cedex
2/2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-9 du code des juridictions financières dispose que "dans
un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante,
l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite
des observations de la chambre régionale des comptes".
Il retient ensuite que "ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9".
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations
qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de
joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en
œ
uvre.
Je vous prie de recevoir, Madame la Présidente, l'assurance de ma considération très distinguée.
Valérie RENET
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : 03 80 67 41 50 – Télécopie : 03 80 36 21 05
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 26 mai 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTE URBAINE
DU GRAND BESANÇON
Département du Doubs (25)
Exercices 2012 et suivants
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
1/182
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
PROCEDURE
............................................................................................................................
7
1
PRÉSENTATION DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
....................................................
8
1.1
Le contexte territorial
......................................................................................................
8
1.2
Les compétences
.............................................................................................................
9
1.3
La gouvernance
.............................................................................................................
10
1.3.1 La gouvernance
...............................................................................................................
10
1.3.2 Le projet de territoire
......................................................................................................
11
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
12
2.1
Le périmètre de l’analyse
..............................................................................................
12
2.2
L’information financière et la fiabilité des comptes
.....................................................
13
2.2.1 Le pilotage financier de GBM
........................................................................................
13
2.2.2 L’information financière
.................................................................................................
15
2.2.3 La fiabilité des comptes
..................................................................................................
16
2.3
Une situation financière d’ensemble satisfaisante
........................................................
17
2.4
Le budget principal
.......................................................................................................
18
2.4.1 L’équilibre de la section de fonctionnement
...................................................................
18
2.4.2 Un niveau d’autofinancement qui restait très satisfaisant fin 2019
................................
24
2.5
Le budget annexe transports
.........................................................................................
25
2.5.1 Le périmètre du budget annexe
.......................................................................................
25
2.5.2 Un résultat de la section d’exploitation qui se dégrade en fin de période
......................
25
2.5.3 Une situation bilancielle durablement grevée par le poids du financement des
infrastructures de transport en site propre
.......................................................................
26
2.6
Le budget annexe des ordures ménagères
.....................................................................
28
2.7
La politique d’investissement et son financement
........................................................
32
2.7.1 Les priorités d’investissement sur la période
..................................................................
32
2.7.2 Le financement de l’investissement
................................................................................
33
2.7.3 La gestion de la dette
......................................................................................................
34
2.8
Les perspectives financières de GBM
...........................................................................
35
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
36
3.1
Une évolution continue des effectifs
.............................................................................
36
3.1.1 Les créations de postes liées aux transferts de compétences intervenus sur la
période
............................................................................................................................
37
3.1.2 L’intégration croissante des services de l’agglomération avec ceux de la ville
centre
..............................................................................................................................
39
3.1.3 Le développement de services communs ouverts à l’ensemble des communes
.............
43
3.1.4 Les perspectives d’évolution du périmètre communautaire
...........................................
45
3.2
La recherche d’un cadre de travail commun
.................................................................
47
3.2.1 Une gestion intégrée des ressources humaines avec la ville et le CCAS
........................
47
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2/182
3.2.2 La définition d’une politique de rémunération harmonisée : une rénovation du
cadre indemnitaire à achever
..........................................................................................
49
3.2.3 Le temps de travail
..........................................................................................................
52
3.2.4 L’action sociale
...............................................................................................................
58
3.2.5 Le pilotage des ressources humaines
..............................................................................
59
4
LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
...............................................................................
62
4.1
L’organisation des transports de l’agglomération
.........................................................
62
4.1.1 La structure du réseau de transports bisontin
..................................................................
62
4.1.2 Le choix d’un tramway et son impact sur l’organisation des transports en commun
.....
63
4.1.3 Le cadre contractuel d’exploitation des transports bisontins
..........................................
67
4.1.4 La recherche d’une complémentarité avec l’offre ferroviaire de la région
Bourgogne-Franche-Comté
............................................................................................
67
4.2
L’exploitation des lignes du réseau urbain : la délégation de service public 2011-
2017
...............................................................................................................................
70
4.2.1 Un contrat protecteur pour la communauté d’agglomération
.........................................
70
4.2.2 Un contrat qui s’est soldé par une exploitation très déficitaire
.......................................
75
4.3
L’exploitation des lignes du réseau urbain : la délégation de service public 2018-
2024
...............................................................................................................................
79
4.3.1 Le renouvellement du contrat d’exploitation
..................................................................
79
4.3.2 Les deux premières années d’exploitation ont été marquées par des évolutions
importantes du réseau.
....................................................................................................
85
4.4
Le suivi et le contrôle de la délégation de service public
.............................................
91
4.4.1 Contrôle de la DSP 2011-2017 et des marchés d’affrètement
........................................
91
4.4.2 Contrôle de la délégation de service public 2018-2024
..................................................
94
4.5
La performance du réseau de transport bisontin
...........................................................
96
4.5.1 L’évolution de la fréquentation et la qualité de la desserte
............................................
96
4.5.2 Les efforts d’optimisation des coûts
...............................................................................
98
5
LA POLITIQUE DE GESTION ET DE PRÉVENTION DES DÉCHETS
......................
103
5.1
Les orientations de la politique de gestion des déchets.
.............................................
103
5.1.1 Une politique axée sur la prévention, menée à l’échelle du SYBERT
.........................
104
5.1.2 Les orientations spécifiques aux enjeux du Grand Besançon
.......................................
107
5.2
L’organisation et le financement du service
...............................................................
110
5.2.1 Une mission collecte partagée entre la CUGBM et le SYBERT
..................................
110
5.2.2 Une mission traitement en constante évolution
............................................................
115
5.2.3 Le financement du service
............................................................................................
117
5.3
Une politique performante qui doit faire face à de nouveaux enjeux
.........................
122
5.3.1 Les performances
..........................................................................................................
122
5.3.2 Les perspectives
............................................................................................................
128
6
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
......................................
132
6.1
La politique immobilière
.............................................................................................
132
6.2
Le suivi des zones d’activité économique
..................................................................
133
6.2.1 La définition d’une stratégie
.........................................................................................
133
6.2.2 Les modalités de suivi et de contrôles des zones
..........................................................
134
ANNEXES
.............................................................................................................................
136
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
3/182
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a contrôlé les comptes
et la gestion de la communauté urbaine du Grand Besançon de 2012 à la date la plus récente.
Sur cette période, la collectivité a connu un changement d’échelle marqué par de nombreux
transferts de compétences (eau, assainissement, voirie notamment) et sa transformation en
communauté urbaine au 1
er
juillet 2019, évolution caractérisée notamment par le triplement de
son effectif. Dans ce contexte, la communauté urbaine a renforcé la représentation des
communes, en leur assurant une place dans ses instances exécutives et délibératives, à travers
la constitution de secteurs, en les associant étroitement à la gestion de certaines compétences
(urbanisme, PLUI, eau) et en leur rétrocédant la gestion de la voirie (charte de gouvernance
adoptée en 2018). Ces règles de fonctionnement complexes ont été la contrepartie des étapes
d’intégration intercommunale franchies au cours de cette période.
La situation financière
Sur la période sous revue, le niveau des principaux ratios financiers structurels de la
communauté urbaine apparaît robuste. L’autofinancement du budget principal et de la plupart
des budgets annexes dotés de recettes propres (transports, eau, assainissement), en particulier,
reste confortable sur la période. Malgré les investissements mobilisés pour la réalisation du
tramway et l’endettement du budget annexe transports qui en résulte, la dette du Grand
Besançon est restée soutenable. Appréhendé de manière agrégée (tous budgets confondus), le
niveau d’endettement de la collectivité restait, fin 2020, limité compte tenu de sa capacité
d’autofinancement (3,7 années de capacité de désendettement).
Les perspectives financières de la collectivité seront, quoiqu'il arrive, grevées par la
crise sanitaire et ses conséquences sociales et économiques. En 2020, les incidences financières
de la crise ont été contenues. Mais en 2021 et à moyen terme, les équilibres financiers de la
communauté urbaine pourraient être affectés, tant en dépenses (augmentation de ses dépenses
de soutien à l'activité économique, au tourisme, au secteur associatif), qu’en recettes (baisse des
recettes d'exploitation, des recettes fiscales liées à l’activité économique), a fortiori dans un
contexte rendu plus incertain par la réforme fiscale qui prive la collectivité de marges de
man
œ
uvre fiscales (suppression de la taxe d’habitation, réforme des impôts de production).
Les ressources humaines
L’intégration croissante des services du Grand Besançon avec ceux de la ville de
Besançon et du CCAS s’est accompagnée de la définition d’une stratégie de gestion des
ressources humaines visant principalement à la mise en place de règles de gestion harmonisées
et d’instances communes. L’une des principales réalisations a consisté en l’instauration d’un
cadre indemnitaire commun. Celui-ci doit continuer à évoluer afin d’être en totale conformité
avec la réglementation et pour constituer un véritable levier managérial. A contrario, les règles
applicables au temps de travail n’ont pas été encore unifiées et le cadre en vigueur demeure
complexe, en raison du maintien d’une pluralité de modalités d’organisation du travail. La durée
du travail des agents est, en partie, inférieure aux 1 607 heures de droit commun. La collectivité
doit aligner son temps de travail sur la durée légale, mettre en place un suivi plus contraignant
du temps de travail et réorganiser les cycles de travail : elle y est incitée par les contingents
d’heures supplémentaires rémunérées, très importants dans certains services.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4/182
La politique de transports publics
La politique des transports de l’agglomération bisontine se caractérise, dès la création
du réseau de transports commun « GINKO », par son caractère volontariste. Le réseau de
transport « GINKO » présente un maillage dense et tire parti d’une intermodalité avec l’offre
de transport ferroviaire grâce à la présence de 16 gares et haltes ferroviaires connectées au
réseau intercommunal et à la tarification combinée. L’arrivée du tramway, en septembre 2014,
a confirmé les ambitions de la communauté urbaine dans ce domaine. La collectivité a fait le
choix d’un mode de transport en site propre, en pariant sur une augmentation forte et durable
de la part des transports en commun dans les déplacements. Elle est toutefois parvenue à
modérer le coût de cette infrastructure, plus onéreuse qu’un bus à haut niveau de service, par
une recherche systématique d’économies dans les choix techniques du projet.
La délégation de service public pour l’exploitation du réseau urbain conclue pour la
période 2011-2017 a été marquée par le projet de mise en service du tramway. Cette délégation
a enregistré un déficit d’exploitation sur la durée du contrat de 25 M
€
. Ce déficit s’explique par
un déficit de recettes lié à des prévisions de fréquentation trop optimistes et par la dérive des
charges d’exploitation, dans un contexte de préparation et de mise en service du tramway. Le
déficit a été supporté à 80 % environ par l’exploitant. L’autorité organisatrice, si elle a dû
consentir des diminutions de service et abonder sa dotation forfaitaire au délégataire, est
parvenue à contenir l’impact sur ses comptes du protocole transactionnel conclu avec
l’exploitant.
Le renouvellement du contrat de délégation de service public pour la gestion du réseau
GINKO sur la période 2018-2024 a été l’occasion pour la collectivité de tirer les enseignements
des premières années de fonctionnement du tramway et de prendre en compte l’intégration en
2017 de 15 nouvelles communes (en majorité éloignées du centre de Besançon et peu denses).
Il a conduit la CUGB à restructurer le réseau urbain autour de lignes essentielles à fort
cadencement dans les zones denses avec, parallèlement, une réduction des dessertes dans les
quartiers enregistrant une baisse démographique, un développement du service de transport à
la demande et la prise en compte de nouveaux services tels le covoiturage et la location de vélos
à assistance électrique. Le nouveau cadre contractuel génère un surcoût pour la collectivité
d’environ 1,6 M
€
par an par rapport à la précédente délégation, l’équilibre de la DSP ayant été
réajusté dans un sens plus réaliste. Les deux premières années d’exploitation ont été marquées
par une hausse de la fréquentation, sans effet toutefois sur les recettes en raison d’un taux de
fraude important ainsi que par une hausse des kilomètres commerciaux impactant le forfait de
charges versé au délégataire par la collectivité.
Les contrôles opérés par la collectivité dans le cadre des délégations de service public
de transport portent sur le suivi opérationnel de l’exploitation, le contrôle qualité et le contrôle
financier. Le suivi opérationnel de l’exploitation par l’autorité délégante s’est structuré au cours
de l’exécution du contrat de délégation de service public 2011-2017, notamment à partir de la
mise en service du tramway. Au-delà de la recherche de performance du réseau, la collectivité
se doit d’assurer un suivi financier régulier des comptes du délégataire et des données
financières transmises par ce dernier, eu égard aux enjeux financiers de ces contrats. Ce suivi
est à ce jour insuffisant alors même que la collectivité dispose en interne de compétences pour
le prendre mieux en charge. La chambre recommande à la CUGB de se doter d’un contrôle
interne dédié au contrôle des délégations de service public transport. Elle recommande aussi à
la communauté urbaine le déploiement, sur l’ensemble de son réseau de transport, d’un système
de comptage fiable des passagers, indispensable pour permettre une meilleure maîtrise des
prévisions financières et des adaptations de services à opérer.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
5/182
La mise en service du tramway en septembre 2014 a renforcé l’attractivité du réseau de
transports bisontin, comme en témoigne l’évolution de la fréquentation depuis cette date. La
recherche d’optimisation du réseau décidée par l’autorité organisatrice dans le cadre de la
nouvelle délégation de service public 2018-2024 s’est traduite par l’amélioration des coûts de
production et de certains indicateurs de qualité (ponctualité, fiabilisation du temps de parcours,
confort des usagers) et par la diversification de l’offre de transports publics (locations de vélos,
de voiture en libre-service). Cela a contribué à accroître la performance du réseau.
L’irruption de la crise sanitaire, en 2020, confronte les autorités organisatrices à une
baisse de la fréquentation des transports en commun et à de nouvelles pratiques de déplacements
des usagers, qui constituent pour elles de nouveaux défis. Ce contexte inédit va imposer à la
communauté urbaine de réexaminer l’adéquation des moyens de son système de transport aux
besoins de déplacement. Dans ce contexte, l’objectif de report de la voiture individuelle vers
d’autres modes de transports reste un invariant pour la gestion du réseau de transport.
La gestion et la prévention des déchets
La politique de gestion des déchets mise en
œ
uvre sur le territoire du Grand Besançon
est une réussite au regard des objectifs fixés en terme de réduction de la production des ordures
ménagères résiduelles (OMR) et de maîtrise des coûts. Elle s’est illustrée par des stratégies
complémentaires d’instauration d’une tarification incitative et d’actions ambitieuses en matière
de prévention et de valorisation. Elle devra faire face, dans les années à venir, à trois chantiers
majeurs : la poursuite d’actions adaptées à l’habitat collectif dont le niveau de production
d’OMR reste élevé notamment en raison d’une moins bonne intégration des gestes de tri, la
définition et la mise en
œ
uvre d’une stratégie de gestion des bio-déchets (tri à la source et
traitement) et la réorganisation tant du fonctionnement que des modalités de financement des
déchèteries. La collectivité doit s’attacher, tout particulièrement pour ces chantiers, à formaliser
une stratégie et un plan d’actions pour les années à venir : la chambre lui recommande
d’élaborer ce plan en étroite coordination avec son syndicat de traitement, en charge du futur
plan local de prévention pour les années 2021 à 2024.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6/182
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
:
Achever la rénovation du cadre indemnitaire engagée avec
l’instauration du RIFSEEP en 2016 en supprimant les primes irrégulières, en particulier la prime
de fin d’année, en précisant les plafonds applicables à chaque groupe fonction de l’IFSE et en
modifiant la part variable (CIA) de manière à ce qu’elle puisse constituer un levier de
reconnaissance de la manière de servir.
Recommandation n°
2
:
Mettre fin, au plus tard le 1
er
janvier 2022, au régime de temps de
travail dérogatoire actuellement en vigueur et réviser à cette occasion les cycles de travail.
Recommandation n°
3 :
Déployer un outil de suivi automatisé du temps de travail.
Recommandation n°
4 :
Fiabiliser les données de fréquentation des transports publics du
réseau Ginko.
Recommandation n°
5 :
Renforcer les moyens d’audit comptable et financier dédiés à la
délégation de service public transports.
Recommandation n°
6
: Formaliser et arrêter une stratégie de gestion et de prévention des
déchets en veillant à l’articuler étroitement avec le plan local de prévention des déchets porté
par le syndicat de traitement des déchets (SYBERT).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
7/182
PROCEDURE
La chambre a contrôlé les comptes et la gestion de la communauté urbaine du Grand
Besançon (dénommée Grand Besançon Métropole) et désignée dans le rapport par l’acronyme
GBM pour les exercices 2012 jusqu’à aujourd’hui.
Le contrôle de la chambre a porté sur :
-
la situation financière ;
-
certains aspects de la gestion des ressources humaines ;
-
la politique des transports publics et plus particulièrement la gestion de la délégation de
service public, dans le contexte de la mise en service du tramway en 2014 ;
-
la politique de gestion et de prévention des déchets, dans le cadre d’une enquête nationale
commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes sur cette
thématique, à un moment de forte évolution des objectifs nationaux sur le sujet ;
-
le suivi des recommandations formulées par le précédent rapport de la chambre, rendu
public fin 2012, sur la politique immobilière et le suivi des zones d'activité économique.
Le président de la chambre a informé de l’ouverture du contrôle Monsieur Jean-Louis
Fousseret, ordonnateur sur la quasi-totalité de la période, le 26 novembre 2019. Madame Anne
Vignot, élue maire de Besançon le 28 juin 2020, est devenue présidente de la communauté
urbaine le 16 juillet 2020. Les deux entretiens de fin de contrôle se sont déroulés
le 24 juillet 2020.
Lors de sa séance des 3 et 4 décembre 2020, la chambre a arrêté des observations
provisoires transmises à Mme Anne Vignot, ordonnateur en fonctions, et à M. Jean-Louis
Fousseret en qualité d’ancien ordonnateur. Des extraits les concernant ont été adressés à des
tiers.
Au vu de l’ensemble des réponses reçues, la chambre, au cours de sa séance du
26 mai 2021, a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8/182
1
PRÉSENTATION DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
1.1
Le contexte territorial
Grand Besançon Métropole a été institué communauté urbaine le 1
er
juillet 2019, en
substitution de la communauté d’agglomération du Grand Besançon (CAGB). Cette
transformation de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est
l’aboutissement d’une évolution à partir du district créé en 1993 et qui comprenait à l’origine
38 communes membres.
Suite à la refonte des schémas de coopération intercommunale initiée par la loi NOTRe
et l’intégration de 15 nouvelles communes en 2017, la communauté urbaine fédère aujourd’hui
68 communes, regroupant une population d’environ 200 000 habitants, dont environ 120 000
habitants pour la ville centre. Besançon ayant perdu la qualité de chef-lieu de région, la CAGB
a bénéficié d’un dispositif dérogatoire dans le code général des collectivités territoriales
(L. 5215-1) qui lui a permis de prendre le statut de communauté urbaine, en dérogeant à la
condition de droit commun du seuil de population (250 000 habitants).
La croissance de la population est régulière sur les 10 dernières années, mais reste assez
modeste. Le territoire de la communauté urbaine se caractérise par un phénomène de
périurbanisation avec une population de la ville centre restant stable tandis qu’elle augmente
dans les autres communes. Le poids démographique de la ville de Besançon reste prépondérant
(la ville centre concentre 68 % des logements et plus de 60 % de la population de la
communauté urbaine) alors que la population des communes alentour s'élève à quelques
centaines voire quelques milliers d'habitants pour les plus importantes.
Évolution de la population de Grand Besançon Métropole de 2008 à 2018
(En 2017, la croissance de la population est essentiellement liée à l’intégration de 15 nouvelles communes)
Source : Fiches DGFIP.
S’élevant à 20 705
€
par an (données Insee 2015), le revenu fiscal médian dans la
communauté urbaine était légèrement supérieur à la moyenne régionale (20 340
€
) et nationale
(20 566
€
). 15,3 % des personnes vivaient sous le seuil de pauvreté en 2015, un taux légèrement
supérieur à la moyenne nationale (14,9 %). Dans ce domaine, le contraste est cependant
important entre la ville de Besançon et les autres communes de la communauté urbaine : la
ville centre regroupant les quartiers les plus défavorisés, elle a logiquement un niveau de revenu
médian inférieur à celui du reste de l'agglomération où les revenus sont plus homogènes.
Le taux de chômage de la zone d'emploi de Besançon s'élevait à 7,1 % au 1
er
trimestre
2019, soit un taux inférieur à la moyenne nationale et régionale où les taux de chômage à la
même période s'élevaient respectivement à 8,7 % et 7,5 %.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2011/2016
178 708
180 786
182 190
182 397
182 602
182 627
181 948
182 978
184 207
197 309
198 248
0,99%
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
9/182
1.2
Les compétences
La communauté d’agglomération a récupéré de nombreuses compétences au cours des
deux dernières années : la GEMAPI, la gestion de l’eau et de l’assainissement au
1
er
janvier 2018, et une dizaine d’autres en janvier 2019 (voirie, réseaux de chaleur ou de froid
urbains, concessions de la distribution publique de l’électricité et de gaz, cimetières...). Ces
transferts ont permis à Grand Besançon Métropole d’anticiper l’exercice des sept compétences
obligatoires d’une communauté urbaine (cf. article L. 5215-20 du CGCT)
1
.
L’EPCI gère les transports publics et les déchets et a développé de longue date, dans ces
deux domaines, des politiques publiques ambitieuses.
En tant qu’autorité organisatrice de la mobilité, GBM a structuré depuis septembre 2002
un réseau de transport en commun baptisé Ginko qui dessert les 68 communes de l’aire urbaine.
L’offre de transport a été réorganisée en profondeur en 2014, à l’occasion de la mise en service
de deux lignes de tramway en 2014
2
et d’une ligne de bus en site propre en 2017 : les cinquante-
huit lignes de bus régulières et le service de transport à la demande sont articulés à ces trois
lignes de TCSP.
Depuis 2006, GBM est en charge de la compétence gestion et prévention des déchets.
L’EPCI a initié dès 2008 le déploiement d’un schéma de collecte et de traitement (via le
SYBERT, syndicat ad hoc) financé par la redevance incitative : la mise en
œ
uvre de cette
politique incitative à la réduction des déchets ménagers résiduels à une échelle territoriale aussi
vaste fait figure d’exception en France. Ces deux politiques publiques ont fait l’objet d’un
contrôle spécifique de la chambre. La première, en raison de l’importance des moyens
consacrés par GBM au déploiement de son réseau en site propre et du déficit qui a sanctionné
la première période de gestion du nouveau réseau de tramway (2011-2017). Le contrôle de la
gestion des déchets s’inscrit, lui, dans le cadre d’une enquête nationale pilotée par la Cour des
comptes.
La période récente, a, par ailleurs, été marquée par la mutualisation croissante des
services de la ville centre avec son EPCI : cette évolution constitue, avec les transferts de
compétence, l’autre déterminant des évolutions de la gestion intercommunale du dernier
mandat (voir infra le § 3 sur la gestion des ressources humaines de GBM), avec un triplement
de son effectif. En 2019, au terme de cette période de forte mutation, la collectivité comptait un
effectif d’environ 1 150 équivalents temps plein pourvus et disposait d’un budget global de
fonctionnement de 279 M
€
(recettes de fonctionnement tous budgets confondus).
1
Développement économique social et culturel (ZAE, tourisme, équipements sportifs et culturels d’intérêt
communautaire), l’aménagement de l’espace communautaire (planification, transports urbains, construction et l’entretien de la
voirie); l’équilibre social de l’habitat ; la politique de la ville ; la protection de l’environnement et du cadre de vie (la collecte
et le traitement des déchets, la protection de la qualité de l’air, la maîtrise de l’énergie, la gestion des milieux aquatiques, etc.),
la gestion de services d’intérêt collectif (eau, assainissement, cimetière, crématorium, abattoirs et marchés, services d’incendie
et de secours), et les aires d’accueil des gens du voyage.
2 Son exploitation est assurée pour une durée de 7 ans par le groupe Kéolis depuis le 01/01/2018. Keolis a pris la
suite du groupe Transdev en charge de cette gestion entre 2011 et 2017.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10/182
La communauté urbaine du Grand Besançon entretient par ailleurs des relations avec de
nombreuses entités à qui elle délègue ou confie tout ou partie de plusieurs de ses compétences :
elle est actionnaire de sociétés d’économie mixte (compétence développement économique et
aménagement), membre d’une dizaine de syndicats mixtes (missions d’aménagement
économique et touristique, compétences environnementales) ou d’établissements publics (SDIS
par exemple), et apporte son concours financier à de nombreux acteurs associatifs.
1.3
La gouvernance
1.3.1
La gouvernance
Le fonctionnement de l’EPCI est régi par un accord passé entre les représentants de la
commune de Besançon et les autres communes membres de l’agglomération. Formalisé par
l’adoption d’une charte de gouvernance, cet accord traduit, dans la continuité de l’organisation
en place depuis la création de la communauté d’agglomération, une recherche d’équilibre dans
la représentation des communes membres au sein des organes exécutifs et délibérants, dans un
contexte d’élargissement continue des compétences et prérogatives de l’EPCI et d’intégration
de nouvelles communes en 2017.
La charte adoptée en 2018 consacre à la fois la prééminence de la ville centre, Besançon,
dont le maire assure la présidence de l’EPCI et le principe d’une représentation minoritaire de
la ville de Besançon au sein du conseil communautaire avec seulement 55 membres sur un total
de 128 conseillers (43 % de délégués). Elle introduit de nouvelles règles visant à associer plus
étroitement les communes, regroupées en secteurs, à la préparation des décisions (notamment
par le biais des commissions élargies
3
et des comités de secteurs
4
) et à l’exécutif de l’EPCI, en
garantissant la présence au bureau communautaire d’élus désignés par les secteurs. Elle
consacre en outre un principe de subsidiarité en autorisant l’exercice de compétences
communautaires, telle que la voirie, par les communes, dans un cadre conventionnel ad hoc.
Ce fonctionnement des instances communautaires s’accompagne d’une organisation en
partie territorialisée des services de l’agglomération (eau et voirie) et du développement de
nouveaux services de l’EPCI en direction des communes (dispositif d’aide aux communes)
(voir infra le § 3 sur l’organisation de l’administration communale).
Cette gouvernance, jugée complexe par ses promoteurs eux-mêmes, a été la contrepartie
pour rendre possibles les étapes d’intégration que la communauté a franchies au cours du
dernier mandat (évolution en communauté urbaine et les transferts de compétences qui y sont
liés). Selon l’analyse du nouvel exécutif développée lors de l’entretien de fin de contrôle, la
communauté urbaine se trouve à un moment charnière, dont l’enjeu est de permettre à GBM de
passer d’un rapport de complémentarité, basé sur des intérêts mutuels bien compris entres
l’EPCI et ses communes, à un rapport de solidarité territoriale.
3
Les commissions élargies sont composées de conseillers communautaires élus des secteurs : elles se
substituent aux commissions thématiques, pour des politiques publiques pour lesquelles la prise de décision voire
la gestion requièrent une approche « terrain » telles que l’urbanisme, le PLUI, l’eau et l’assainissement.
4
Les comités de secteurs, instances consultatives.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
11/182
La révision, au cours du mandat qui s’ouvre, des grands documents programmatiques
que sont le SCOT, le PCAET, le projet de territoire et PLUI sera l’occasion de réaffirmer une
ambition commune à l’ensemble du territoire intercommunal. La mise à jour du schéma de
mutualisation sera également l’occasion de mettre à jour, pour le nouveau mandat, les
orientations et les objectifs de la collectivité en matière d’intégration et de solidarité
intercommunales.
1.3.2
Le projet de territoire
De même qu’elle a jugé indispensable de réviser ses règles de gouvernance, de même,
GBM a révisé en 2018 son projet de territoire, à l’issue de la période de forte mutation qu’elle
a connue la même année.
Dans la prolongation du projet stratégique « Grand Besançon 2030 » dont elle s’était
dotée en 2013, la collectivité a arrêté un projet de territoire baptisé « Action Grand Besançon ».
Structuré autour de 4 grands axes (« développer les alliances », « renforcer les solidarités »,
« anticiper les transitions » et « susciter l’effervescence »), déclinés en 12 orientations,
illustrées en 14 projets structurants, ce document de planification stratégique établit un
diagnostic des forces et faiblesses du territoire et organise la sélection et la planification des
actions et les projets sélectionnés pour apporter les réponses ad hoc.
Les investissements les plus significatifs déjà réalisés ou engagés par GBM (voir § 2.4
sur la programmation pluriannuelle des investissements de GBM) illustrent les orientations de
ce projet de territoire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Sur la période contrôlée, la collectivité a connu un changement d’échelle marqué par
de nombreux transferts de compétences (eau, assainissement, voirie notamment), sa
transformation en communauté urbaine au 1
er
juillet 2019, mutation caractérisée notamment
par le triplement de l’effectif salarié de GBM. Dans la prolongation de règles de gouvernance
déjà en vigueur, la collectivité a renforcé la représentation des communes dans ses instances,
en leur assurant une place dans les instances exécutives et délibératives de la communauté
urbaine, à travers la constitution de secteurs, en les associant étroitement à la gestion de
certaines compétences (urbanisme, PLUI, eau) et en leur rétrocédant la gestion de la voirie
(charte de gouvernance adoptée en 2018). Ces règles de fonctionnement complexes ont été la
contrepartie rendant possibles les étapes d’intégration intercommunale franchies au cours du
mandat.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12/182
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
2.1
Le périmètre de l’analyse
La communauté urbaine du Grand Besançon disposait en 2019 d’un budget principal et
de dix budgets annexes. Le premier représentait autour de 49 % des recettes de fonctionnement
total de l’EPCI. Parmi les budgets annexes, cinq étaient les supports budgétaires de services
publics industriels et commerciaux (SPIC) et pesaient 44 % environ des recettes de
fonctionnement (121 M
€
) de la collectivité.
Poids des différents budgets de la CU Besançon métropole en 2019.
Source : ANAFI d’après les comptes de gestion.
En termes de dépenses d’investissement, les principales opérations de la période sous
revue ont été portées majoritairement par les budgets annexes SPIC. Le budget des transports,
à lui seul, a enregistré le montant cumulé de dépenses d’investissement le plus important (de
l’ordre de 225 M
€
pour 2013-2018), avec la construction du tramway. Le budget principal
n’arrive qu’en deuxième position (environ 78 M
€
). Les nouveaux budgets annexes de l’eau et
de l’assainissement, créés en 2018 par CUGBM lors de sa prise de compétence, ont affiché un
montant important d’investissement au cours des deux premières années de gestion
communautaire (plus de 24 M
€
).
2019 (en
€
)
%
CU GRAND BESANCON METROPOLE
M14
136 550 969
48,9%
TRANSPORT - CU GRAND BESANCON METROP
M43
64 469 982
23,1%
OM COLL - CU GRAND BESANCON METROPOLE
M4
23 245 079
8,3%
CONSERVATOIRE NAT REGION - CU GRAND BES
M14
6 752 566
2,4%
ZAC NORET - CU GRAND BESANCON METROP
M14
180 456
0,1%
ZAC ZONE NORD PORTES DE VESOUL - CU GBM
M14
27 315
0,0%
ZAE SMAIBO - CU GRAND BESANCON METROP
M14
13 488 657
4,8%
ZAE AUTRES - CU GRAND BESANCON METROP
M14
437 940
0,2%
EAU - CU GRAND BESANCON METROPOLE
M49
13 488 589
4,8%
ASST - CU GRAND BESANCON METROPOLE
M49
16 811 346
6,0%
CHAUFFAGE URBAIN - CU GRAND BESANCON MET
M4
3 658 303
1,3%
279 111 204
100,0%
Recettes de fonctionnement
Libellé de l'organisme
Nomenclature
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
13/182
L’encours de dette de la collectivité était, au 31/12/2019, à 93 % celui des budgets
annexes SPIC (soit 166,5 M
€
sur une dette totale de 179 M
€
).
Compte tenu des masses financières respectives de ces budgets, l’analyse de la situation
financière de la communauté urbaine, objet du présent chapitre, consacre, à côté de celle du
budget principal, des développements spécifiques aux budgets annexes transports et ordures
ménagères, trois budgets qui pèsent plus de 80 % des recettes de fonctionnement de GBM et
qui portent l’essentiel des dépenses d’investissement réalisées au cours de la période contrôlée.
La plupart des données de l’analyse financière sont tirées de l’application « Anafi » des
juridictions financières, elle-même alimentée par les comptes de gestion de l’EPCI. Sauf quand
cela a été jugé utile pour la compréhension de la situation de GBM, l’analyse se limite aux
exercices 2014-2019.
2.2
L’information financière et la fiabilité des comptes
2.2.1
Le pilotage financier de GBM
2.2.1.1
Le cadrage financier pluriannuel
Le pilotage financier de GBM est ancré dans la stratégie financière pluriannuelle
exposée par l’exécutif communautaire dans les débats d’orientations budgétaires successifs.
Au-delà de l’énoncé du principe « se donner les moyens d’investir de manière ambitieuse en
maîtrisant le fonctionnement et l’endettement », l’exécutif de la collectivité s’est fixé, pour la
période du mandat 2014-2020, les cibles suivantes :
- garantir un niveau minimum d’épargne de gestion de 14 M
€
et d’épargne nette de
8 M
€
, estimée comme le montant minimal pour assurer le financement des investissements
récurrents de la collectivité ;
- pour cela maîtriser ses charges en encadrant strictement les concours financiers
accordés aux budgets annexes du conservatoire régional et des transports (dans le cadre de ce
que GBM qualifie des « pactes de soutenabilité » de ces deux budgets annexes) et ses charges
courantes ;
- viser un niveau moyen d’investissement annuel de l’ordre de 15 M
€
(cible ajustée à la
baisse à partir de 2015 pour tenir compte de la dégradation de la capacité d’autofinancement de
la collectivité).
Ce cadrage financier pluriannuel a servi de référence tout au long du mandat, même s’il
a été adapté chaque année, pour tenir compte du contexte économique et réglementaire qui
prévalait lors de l’adoption du budget. Ainsi, après sa transformation en communauté urbaine,
la collectivité a réévalué à la hausse, à compter de 2020, son niveau minimal d’épargne de
gestion à 17 M
€
, celui de son épargne nette à 11 M
€
.et son niveau d’investissement cible à
29 M
€
.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14/182
La collectivité a par ailleurs fait le choix d’augmenter graduellement les taux de fiscalité
sur l’ensemble des années du mandat (en faisant porter 80 % de l’effort sur le foncier bâti, et
20 % sur la taxe d’habitation), afin de sécuriser la trajectoire financière de la collectivité (voir
infra le § sur les recettes et les décisions fiscales de l’agglomération).
La chambre relève que la stratégie financière de la collectivité gagnerait à être davantage
explicitée pour les budgets annexes, qui portent des enjeux financiers non moins importants que
le budget principal. Les orientations arrêtées pour ces derniers ne sont le plus souvent abordées
qu’indirectement, à travers la contribution financière d’équilibre allouée par le budget principal
à certains budgets annexes. Ainsi, la programmation pluriannuelle des investissements des
budgets annexes, contrairement au budget principal, reste un document à l’usage propre de
l’administration et de l’exécutif. Pourtant, la collectivité a programmé, pour les budgets annexes
supports de compétences récemment transférées telles que l’eau et l’assainissement ou le budget
annexe déchets, sans parler du budget annexe transports, des enveloppes d’investissements très
importantes (voir infra le § 2.8 sur les perspectives financières) : leur soutenabilité financière
mériterait d’être confrontée aux prévisions d’évolution des recettes et dépenses et de la capacité
d’autofinancement de ces budgets, dans le cadre d’une stratégie explicitée et débattue.
2.2.1.2
Les procédures et les outils du pilotage financier
Pour la mise en
œ
uvre de sa stratégie financière comme pour sa mise en application
dans la programmation budgétaire, GBM s’appuie sur des procédures et des outils dont la
chambre a constaté la fiabilité.
Il s’agit en premier lieu de sa prospective financière, qui précède et structure l’agenda
des travaux budgétaires de la collectivité, et pour laquelle elle recourt chaque année à un cabinet
extérieur pour alimenter sa réflexion. Cette prospective financière est déclinée dans une
programmation pluriannuelle d’investissement et de fonctionnement (PPIF) que la collectivité
met à jour deux fois par an, pour l’ensemble de ses budgets.
Une batterie de tableaux de bords, développés à partir du système d’information
financier, facilite le suivi de l’exécution des budgets.
La collectivité s’est dotée d’un service de contrôle de gestion interne, qui intervient en
support des directions pour faciliter le développement et la mise en
œ
uvre des outils de gestion
et de pilotage. Ce service est notamment impliqué dans le suivi et la sécurisation des processus
budgétaires et comptables des transferts des compétences et des services communs mutualisés
entre la ville centre et la communauté d’agglomération, dans le déploiement d’outils de
comptabilité analytique utilisé dans le dialogue de gestion interne aux pôles, ou encore dans la
fiabilisation des flux financiers entre budgets annexes et budget principal.
2.2.1.3
Un dispositif spécifique de suivi des entités liées
5
Le suivi des entités à qui GBM délègue l’exercice d’une compétence, confie une
mission, ou assure le soutien d’une politique publique communautaire exige une animation et
un pilotage rigoureux à la hauteur des enjeux financiers et de politique publique ainsi délégués.
5
Ces entités sont aussi bien des entreprises publiques locales dont l’EPCI est actionnaire, des associations
à qui elle apporte un concours financier, des syndicats à qui elle délègue la mise en
œ
uvre d’une compétence.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
15/182
Dans une logique de maîtrise des risques financiers externes, la communauté urbaine a
également mis en place des dispositifs de suivi et de contrôle et s’appuie, pour le contrôle de
ses « satellites », sur une unité dédiée, le service « conseil de gestion externe ».
Ce service intervient aux côtés des référents métiers, pour suivre et contrôler les
satellites. Il joue également un rôle d’alerte et est également co-pilote de l’organisation du
« conseil des structures associées » au cours duquel est présenté une fois par an l’activité des
principaux satellites aux élus du Grand Besançon. La chambre relève la qualité des procédures
mises en
œ
uvre par ce service, que ce soit en matière de contrôle des associations, de suivi des
DSP ou encore de suivi des instances et d’analyse de la situation financière des sociétés
publiques locales.
La chambre estime cependant que la collectivité devrait renforcer les moyens d’audit
comptable et financier dédiés à la délégation de service public transports, qui n’est pas suivie
par le service du contrôle de gestion externe, compte tenu des enjeux financiers associé à ce
contrat (voir infra le § 4.4 sur le suivi et le contrôle de cette DSP).
2.2.2
L’information financière
L'information financière produite par les services de la collectivité à l’adresse de
l’assemblée délibérante est dans l'ensemble complète et transparente. La collectivité délivre aux
élus une information détaillée et de qualité. En témoignent la qualité des rapports d’orientations
budgétaires et de leurs annexes (gestion de la dette, RH, développement durable), des rapports
de présentation des décisions budgétaires et des comptes administratifs. La note de présentation
du budget et du compte administratif et l’information relative aux concours financiers apportés
par la collectivité satisfont aux obligations réglementaires.
La chambre souligne également la volonté de transparence de GBM s’agissant de
l’information faites aux élus au sujet des structures partenaires. Lors d’un conseil
communautaire dédié qui se réunit annuellement (17 partenaires majeurs de GBM ont ainsi été
présentés lors du « conseil des structures associées » en octobre 2019), l’assemblée
communautaire bénéficie de présentations annuelles sur l’activité des principaux partenaires et
des enjeux associés.
La chambre relève toutefois que des améliorations pourraient être apportées par GBM
en matière d’information des élus sur la programmation des investissements, en élargissant la
présentation de la PPI des budgets annexes (elle est limitée actuellement aux investissements
du budget principal) et en intégrant une présentation sur l’évolution pluriannuelle de ses
dépenses de fonctionnement dans ses rapports prospectifs (DOB, mises à jour de sa PPIF à
l’occasion du budget supplémentaire). La collectivité, en effet, formalise la trajectoire anticipée
de ses différents budgets en fonctionnement, mais ces PPIF restent des outils internes qui ne
sont pas présentés à l’assemblée.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16/182
Par ailleurs, indépendamment des données relatives aux autorisations de programmes et
aux autorisations d’engagement et aux recettes grevées d’affectation, bien suivies par GBM,
l'information financière sur les engagements pris par la collectivité devrait être consolidée dans
les comptes et reportée dans l’annexe consacrée à cette information (annexe B1.5), actuellement
non renseignée par la collectivité. En particulier dans le domaine de l’aménagement des zones
d’activités économiques, l’information communiquée par l’intermédiaire de la PPI ou par
l’intermédiaire des rapports annuels des délégataires des DSP en conseil communautaire d’une
part et des rapports annuels des administrateurs des SEM d’autre part, concourent à fournir aux
élus une information sur ses engagements financiers vis-à-vis de ses partenaires, mais ne
donnent pas la vision d’ensemble de ces éléments ni la réalité des engagements juridiques et
financiers pris par GBM (voir par ailleurs infra le § 6.2 sur le suivi des zones d’activité).
2.2.3
La fiabilité des comptes
La chambre a examiné plusieurs aspects de la fiabilité des comptes de la collectivité. En
particulier : le respect de la comptabilité des droits constatés, les engagements donnés, la tenue
de l’inventaire comptable et sa concordance avec l’état de l’actif du comptable.
Au terme de ces investigations ciblées, la chambre n’a pas relevé d’anomalies
significatives en matière de rattachements des charges et des produits.
La tenue d’un état d’inventaire comptable exhaustif est le préalable indispensable pour
disposer d’un actif donnant une image fidèle du patrimoine, fiabiliser les écritures comptables
qui s’y rapportent, notamment celles des dotations aux amortissements et pour définir une
stratégie de gestion patrimoniale de la collectivité.
Dans ce domaine la chambre observe que la collectivité tient un inventaire de ses biens
et s’est dotée d’outils de suivi de son patrimoine, et en particulier d’un logiciel dédié
« Maximo » qui permet de localiser chaque bien, de conserver l’historique des travaux réalisés
sur celui-ci accompagné des données financières correspondantes. Elle note que son inventaire
comptable est globalement suivi et à jour, même si le chantier de la comptabilisation à l’actif
des biens récemment transférés se poursuit
6
. Elle relève en revanche qu’un travail important
reste à mener, en lien avec le comptable public, pour fiabiliser l’état de l’actif de la collectivité
et partant, son actif, les données du comptable public ne concordant pas avec l’inventaire de la
collectivité et présentant de nombreuses anomalies.
Par ailleurs, sans présumer d’une éventuelle certification de ses comptes à moyen terme,
la collectivité gagnerait à engager une démarche de structuration d’un contrôle interne
comptable et financier et à
œ
uvrer à la fiabilisation de la comptabilisation des engagements pris
et des risques (compte épargne temps, créances anciennes, primes de départ ou de précarité) via
un provisionnement adapté, déjà en vigueur pour toutes les collectivités ayant adopté
l’instruction comptable M57.
6
S’agissant des actifs associés aux compétences eau, assainissement et voirie GBM fait preuve de
pragmatisme en privilégiant des mises à disposition de locaux et de biens aux communes plutôt qu’un transfert de
propriété, notamment pour limiter les impacts organisationnels et de locaux, et les coûts associés. La chambre note
cependant la volonté de la collectivité de clarifier sa position vis-à-vis des communes et des syndicats spécialisés
en allant vers un transfert de propriété pour des équipements principaux associés à l’exercice de la compétence.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
17/182
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le pilotage financier de la collectivité est très bien structuré et bien développé, qu’il
s’agisse de ses procédures budgétaires, de l’élaboration de l’information financière relative à
ses comptes ou bien du suivi et du contrôle des entités liées. GBM dispose à ce titre de moyens
adaptés aux enjeux financiers, à la variété de ses politiques et des organismes chargés de les
mettre en
œ
uvre. L’information financière communiquée aux élus et aux tiers est pour
l’essentiel complète et transparente. Dans ce domaine, la chambre a relevé néanmoins
quelques axes d’amélioration, portant sur les perspectives pluriannuelles des budgets annexes
et sur les engagements pris par la collectivité.
2.3
Une situation financière d’ensemble satisfaisante
Le niveau et l’évolution des principaux ratios financiers structurels de la communauté
urbaine apparaissent globalement satisfaisants au cours de la période contrôlée.
En particulier, le niveau d’autofinancement du budget principal et de la plupart des
budgets annexes dotés de recettes propres (transports, eau, assainissement) reste confortable sur
la période. En agissant à la fois sur le niveau des dépenses, par des mesures d’économie, et sur
celui des recettes, par la hausse de la fiscalité et des mesures ciblées de hausse des tarifs, la
collectivité a su préserver ses équilibres budgétaires et faire face à la baisse des concours
financiers de l’État intervenus entre 2014 et 2017.
Malgré
les
investissements
exceptionnels
réalisés
pour
le
déploiement
des
infrastructures de transport en site propre (tramway et bus à haut niveau de service),
l’endettement du budget annexe transports qui en résulte, la dette de GBM est restée soutenable.
Appréhendé de manière agrégé (tous budgets confondus), le niveau d’endettement de la
collectivité restait, fin 2019 à un niveau satisfaisant (3,4 années de capacité de
désendettement
7
).
Évolutions de quelques ratios financiers 2014-2019
en
€
CAF brute
en % des
recettes de
fonctionnement
Dépenses
d'investissement
Encours dette
Capacité de
désendettement
en années
2014
2019
2014
2019
2014
2019
2014
2019
TOTAL tous
budgets
19 %
19%
60 545 189
67 503 250
146 544 473
179 134 652
4,7
3,4
Source : CRC d’après ANAFI et comptes de la commune.
7
La capacité de désendettement est le ratio = Encours de dette/CAF brute : exprimé en années, il donne
la durée que mettrait la collectivité à rembourser sa dette si, s’arrêtant à investir, elle y consacrait toute son épargne.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18/182
2.4
Le budget principal
2.4.1
L’équilibre de la section de fonctionnement
Ce constat général d’une situation financière satisfaisante vaut tout particulièrement
pour le budget principal.
La situation financière du budget principal apparaît très satisfaisante. Sur l’ensemble de
la période, la capacité d’autofinancement (CAF) est supérieure à 20 % des recettes de
fonctionnement (exception faite de l’exercice 2017). Un accroissement des taux de fiscalité
locale continue sur la période 2014-2018, mais modéré, a permis à GBM de compenser la baisse
des concours financiers de l’État qu’elle a subi jusqu’en 2017. Elle a permis aussi à la
collectivité, conjuguée avec diverses actions menées pour limiter la progression des dépenses
(voir ci-dessous le § sur l’évolution des dépenses de fonctionnement), de faire face à
l’accroissement de dépenses résultant des nouveaux engagements pris, du fait des transferts de
compétences ou en dehors de ces derniers.
Vue d’ensemble du budget principal
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
= Produits de gestion (A)
67 496 115
72 704 303
85 245 022
94 801 529
101 205 724
114 245 969
= Charges de gestion (B)
48 954 775
53 575 477
67 481 912
77 801 607
80 705 646
89 088 943
= Epargne de gestion (A-B)
18 541 339
19 128 826
17 763 109
16 999 923
20 500 078
25 157 025
dont +/- Résultat financier
-739 960
-
3 216 752
- 560 648
- 133 307
-
149 221
-
338 555
dont
+/- Autres produits et charges
excep.
41 867
112 443
6 455
717 272
312 686
671 643
= CAF brute
17 838 150
15 987 903
17 206 774
17 583 671
20 663 251
25 490 012
en % des produits de gestion
26,4%
22,0%
20,2%
18,5%
20,4%
22,3%
- Annuité en capital de la dette
1 600 320
10 226 838
860 679
899 332
987 066
3 749 868
= CAF nette (C)
16 237 830
5 761 066
16 346 095
16 684 338
19 676 185
21 740 143
= Rec. d'investissement hors
emprunt (D)
857 682
1 717 024
1 575 829
1 763 294
3 384 633
14 866 286
= Financement propre disponible
(C+D)
17 095 512
7 478 090
17 921 924
18 447 632
23 060 818
36 606 429
- Dépenses d'équipement
4 550 577
2 630 587
8 132 876
6 476 638
10 225 471
32 337 020
- Subventions d'équipement
5 893 866
4 869 581
7 000 736
4 589 922
5 690 703
6 973 055
- Participations et inv. financiers
nets
1 665 682
-490 097
1 263 643
58 601
246 594
879 221
Total investissement ( E )
12 107 275
7 006 779
16 397 478
11 124 338
16 163 369
40 110 169
+/- Solde des opérations pour
compte de tiers
-
-
-
-
-
527 325
= Besoin (-) capacité (+) de
financement propre (C+D-E)
4 988 237
471 311
1 524 446
7 323 295
6 897 449
-2 976 415
Nouveaux emprunts de l'année
0
0
415 221
0
0
350 000
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+)
du fonds de roulement
4 988 237
471 311
1 939 668
7 323 295
6 897 449
-2 626 415
Encours de dette (*)
20 791 943
10 568 398
10 122 717
9 224 208
9 279 695
12 623 928
Capacité de désendettement (en
années)
1,2
0,7
0,6
0,5
0,4
0,5
Source Anafi d’après comptes de gestion
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
19/182
2.4.1.1
La dynamique des produits de fonctionnement
L’évolution des produits de fonctionnement de l’agglomération a quatre déterminants
principaux sur la période : d’abord la croissance du produit fiscal (+ 58 % de l’évolution) ;
ensuite la progression des recettes de gestion et des reversements des communes au profit de
GBM (+ 48 %), conséquence de la mutualisation croissante des services entre la communauté
d’agglomération et ses communes membres ; la baisse des dotations de l’État (- 7 %) ; enfin,
l’élargissement, à compter de 2017, des bases fiscales communautaires du fait de l’intégration
de 15 nouvelles communes à GBM a également eu un effet significatif sur les recettes de
l’agglomération : une augmentation de 7,6 % des bases de fiscalité directe locale et de 10 %
des produits est relevé en 2017 contre respectivement 2,5 % et 3,8 % d’augmentation moyenne
annuelle sur 2014-2019).
Évolution des différentes catégories de recettes de fonctionnement
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20/182
Les recettes fiscales propres de la collectivité (taxe d’habitation, taxe foncière, CVAE,
TASCOM principalement) progressent de 4,8 % par an en moyenne sur la période 2014-2019.
Cette évolution favorable est d’abord le résultat de l’augmentation du produit de la fiscalité
directe locale (TH, TFB, CFE), qui explique à elle seule 68 % de la progression des recettes
fiscales. Les autres recettes fiscales (CVAE, TASCOM, IFER, etc.) déterminent le tiers restant
de l’augmentation du produit de fiscalité intercommunal, dont 19 % pour la CVAE.
La décision de l’agglomération, actée en 2014, d’augmenter progressivement, sur
l’ensemble du mandat, les taux de fiscalité « ménage » (TH, TFB) et de CFE (seul impôt
économique sur lequel la communauté d’agglomération dispose d’un pouvoir de taux) est à
l’origine d’environ 30 % de la progression des recettes des taxes directes locales, 70 % résultant
de la progression des bases. Ce « plan de marche fiscal », arrêté par GBM pour soutenir la
capacité d’autofinancement s’est traduit par une progression limitée des taux de fiscalité de
GBM entre 2014 et 2019, tandis que les taux de la commune de Besançon restaient inchangés
sur cette même période. GBM conservait, fin 2018, des taux légèrement inférieurs à la moyenne
nationale pour la taxe foncière (TFB et TFNB) et la CFE, et un taux légèrement supérieur à la
moyenne nationale mais proche de cette dernière s’agissant de la taxe d’habitation
8
.
Évolution des taux de fiscalité de GBM
2014
2019 (*)
Progression en %
TH
Taux
9,47%
9,63%
1,7%
Bases
269 613 551
311 200 000
15,4%
produit
25 532 403
29 600 314
15,9%
TFB
Taux
0,50%
1,54%
208,0%
Bases
222 640 000
261 679 000
17,5%
produit
1 113 200
4 022 316
261,3%
CFE
Taux
25,69%
26,26%
3,0%
Bases
69 384 273
83 809 000
20,8%
produit
17 824 820
22 046 774
23,7%
Source : CRC d’après états fiscaux GBM
(*) Les taux sont restés inchangés à compter de 2018.
L’augmentation des recettes fiscales a permis à la collectivité de compenser la baisse
des recettes institutionnelles, induites par la contribution au redressement des finances
publiques. L’effet de l’augmentation des taux de fiscalité peut être estimé à 13,5 M
€
: il a
couvert de l’ordre de 2/3 des baisses des dotations de l’État, qui se sont élevées à un montant
total de 20,4 M
€
(cumul des baisses enregistrées sur la période 2014-2017, par rapport aux
montants 2013).
8
Moyenne nationale 2019 des taux de fiscalité des groupements à FPU (TH : 9,27 % ; TFB : 2,27 % ;
CFE : 27,18 %).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
21/182
La diminution des restitutions de recettes aux communes membres, induite
mécaniquement par les transferts de compétences à l’intercommunalité et la mutualisation
croissante des services de GBM avec la ville centre a généré quant à elle un surcroît de recettes
d’un montant total de 24,8 M
€
(diminution des attributions de compensation versées par GBM
aux communes, plus augmentation des attributions de compensation versées par les communes
à GBM) entre 2013 et 2019. Ces nouvelles recettes, allouées à la communauté urbaine en
compensation des charges transférées par les communes sont cependant sans incidence sur
l’équilibre de la section de fonctionnement de la collectivité, tout du moins à l’instant du
transfert.
Au total, la progression des produits de gestion (11 %/an) a permis à la CUGBM de
compenser en bonne part celle des charges et de conserver, conformément à ses objectifs, un
niveau de capacité d’autofinancement très satisfaisant sur l’ensemble de la période. Ce niveau
de progression, constaté rétrospectivement, ne peut naturellement être projeté pour le court et
le moyen terme car la crise économique et sociale, corollaire de la crise sanitaire et la réforme
fiscale en cours auront des répercussions potentiellement défavorables sur le panier de recette
de la communauté urbaine (voir le § 2.8 sur les perspectives financières).
2.4.1.2
L’évolution des dépenses de fonctionnement
Avec le changement continue du périmètre des compétences exercées par GBM (voir
supra § 1), la structure des dépenses de la communauté urbaine a profondément évolué.
Évolution de la structure des charges courantes de GBM
Source : ANAFI, d’après les comptes de gestion de GBM
17,2%
20,8%
24,7%
42,5%
27,4%
17,3%
29,2%
19,0%
1,5%
0,4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2 014
2 019
Charges à caractère général
+ Charges de personnel
+ Subventions de fonctionnement
+ Autres charges de gestion
+ Charges d'intérêt
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22/182
Les transferts de compétences et l’intégration de plus en plus marquée entre la
commune-centre et son EPCI ont entraîné entre 2014 et 2019 une augmentation mécanique des
charges de personnel et de fonctionnement courant (mais également d’investissement – voir
pour cela infra § 2.7) et modifié le poids relatif des différents postes de charge dans le budget
de la collectivité. Les dépenses de personnel et les charges à caractère général (qui regroupent
tous les achats des prestations et de services, les honoraires, etc.) qui représentaient de l’ordre
de 42 % des dépenses courantes en 2014 totalisaient, fin 2019, près des 2/3 de ces mêmes
dépenses.
Le changement continu du périmètre des compétences exercées par GBM et des services
qui lui sont rattachés, rend délicat l’analyse de l’augmentation de ses dépenses de
fonctionnement, entre les évolutions imputables aux transferts de charges et celles liées à des
choix de gestion de la collectivité.
La prise en charge par la communauté urbaine de nouvelles dépenses liées directement
aux transferts de compétence et aux services mutualisés comme par exemple avec Besançon est
compensée par principe par la diminution des attributions de compensation reversées aux
communes pour un montant équivalent. Mais la collectivité a fait le choix d’assumer des
dépenses nouvelles. Parfois en modifiant, à la hausse, le niveau de service délivré au titre de
certaines compétences transférées (voir ci-après les exemples de recrutement supplémentaires
développés dans le § sur l’évolution des effectifs de l’administration communautaire) ; d’autres
fois, en consentant une diminution des attributions de compensation inférieure à la charge
transférée, pour accompagner des communes à la situation jugée spécifique, comme dans le cas
du transfert de la voirie ; enfin, en s’engageant dans de nouveaux projets ou en renforçant son
engagement financier, par exemple dans les domaines culturels ou sportifs à l’image des
« Grandes heures Nature », manifestation sportive créée en 2019, destinée à renforcer l’image
et l’attractivité de Besançon.
À défaut de pouvoir établir une analyse des dépenses à périmètre constant, une analyse
agrégeant les dépenses courantes de GBM et de sa commune-centre permet de neutraliser l’effet
des transferts entre les deux entités
9
et d’appréhender la part de l’évolution des dépenses de
l’agglomération et de la ville indépendamment de ces transferts. En l’espèce, la chambre relève
que l’évolution agrégée de la masse salariale est conforme aux moyennes constatées au niveau
national, avec une augmentation moyenne annuelle de 1,7 % pour Besançon contre 1,9 % en
moyenne nationale.
Même si les tableaux 6 et 7 ci-dessous doivent être interprétés avec prudence en raison
de la prise en compte des données de la seule ville de Besançon et non de l’ensemble des
communes membres, cette analyse agrégée constitue cependant une bonne approximation, les
transferts de charges de personnel et à caractère général en provenance des autres communes
de l’agglomération étant négligeables par rapport à celle de la commune centre.
9
Les tableaux 6 et 7 doivent être interprétés avec prudence du fait de la prise en compte des données de
la seule ville de Besançon et non de l’ensemble des communes membres : cette méthode constitue cependant une
bonne approximation, les transferts de charges de personnel et à caractère général en provenance des autres
communes de l’agglomération étant négligeables par rapport à celle de la commune centre.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
23/182
Évolution comparée de la masse salariale de GBM et de Besançon hors autres
communes membres par rapport au niveau national (budget principal et budgets annexes)
En M
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Variation
moyenne
annuelle
Total GBM + Ville
Besançon
116,0
115,9
118,5
122,3
123,3
125,9
9 %
1,7 %
En Mds
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
VMA
Total
EPCI +
Communes niveau
national
45,74
46,98
47,55
49,19
49,73
50,23
10 %
1,9 %
Source : ANAFI d’après comptes de gestion et données tirées des rapports de l'Observatoire des finances et de la
gestion publique locales
L’augmentation moyenne annuelle des charges à caractère général agrégée entre la ville-
centre et la communauté urbaine est, elle, d’un 1 point supérieure à la moyenne nationale du
bloc communal à 2,8 % contre 1,9 %.
Évolution comparée des charges à caractère général de GBM et de Besançon
(hors
autres communes membres)
par rapport au niveau national (budget principal et budgets annexes)
En M
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
Variation
moyenne
annuelle
Total GBM + Ville
85,9
82,6
83,8
88,7
95,2
98,6
14,9 %
2,8 %
En Mds
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Variation
2014-2019
VMA
Total Communes et
EPCI
niveau national
29,5
29,3
29,2
30,0
31,4
32,3
9,7 %
1,9 %
Source : ANAFI d’après comptes de gestion et
données tirées des rapports
de l'Observatoire des finances et de
la gestion publique locales.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24/182
Ce différentiel s’avère essentiellement imputable au trois derniers exercices (2017-
2019), au cours desquels le rythme moyen de progression des charges à caractère général a été
supérieur à 5,5 % contre 3,4 % en moyenne nationale, alors qu’elles étaient stables auparavant.
Cet écart doit être interprété avec prudence. Il est en partie lié à la forte progression des dépenses
de transports, particulièrement prononcée suite au renouvellement de la DSP en 2018 (la
progression des charges de ce budget annexe justifie ¼ de l’augmentation totale des charges à
caractère général). Mais il est également imputable aux charges de gestion du réseau routier
dont GBM a la charge depuis 2019 et qu’il met en
œ
uvre en s’appuyant en partie sur les moyens
des communes : les dépenses prises en charges dans ce cadre par la collectivité en faveur des
communes de GBM (hors Besançon) doivent être retraitées pour éviter un biais dans la
comparaison. Hors les reversements à ces communes, l’augmentation moyenne annuelle des
charges à caractère général du bloc s’établissent à 2,4 %.
La chambre n’en relève pas moins que des efforts de maîtrise des dépenses ont été
déployés par la collectivité. Ces efforts d’économie, si elles ne diffèrent pas de ce qu’ont mis
en
œ
uvre la plupart des collectivités, face à la diminution des concours de l’État, méritent d’être
signalées.
Les actions de GBM ont d’abord porté sur les dépenses de personnel. Dans ce domaine,
la mutualisation des services de GBM avec Besançon a permis d’économiser des postes alors
que la collectivité faisait face à un élargissement régulier de ses compétences. Ensuite, le
dialogue de gestion instauré entre la DRH et les services (cf. infra le § relatif au pilotage des
RH) a permis de responsabiliser ces derniers sur le renouvellement des postes, les heures
supplémentaires ou encore les contrats de remplacement. Parmi les autres axes d’économie
investis par la collectivité, doivent être mentionnés : la recherche d’une plus grande efficience
dans les achats, le refinancement régulier d’emprunts offrant des opportunités d’économie ou
encore la suppression de certaines dépenses relevant du « train de vie de la collectivité ». Ces
économies ne sont pas toujours chiffrées par la collectivité, ce qui ne permet pas de se prononcer
aisément sur leur caractère significatif par rapport à la masse du budget. Cependant, il est
indéniable qu’elles ont contribué à modérer l’augmentation des dépenses courantes de la
communauté urbaine. La chambre note à cet égard que la collectivité a respecté le plafond de
progression de ses dépenses de fonctionnement de 1,2 % qui lui était fixé par le contrat financier
passé avec l’État (contractualisation dite de « Cahors » prévue par les articles 13 et 29 de la loi
n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018
à 2022), en 2018 et en 2019.
La collectivité a cherché, parallèlement, à majorer le niveau de ses recettes en faisant
évoluer sa politique tarifaire (tarif de scolarisation du conservatoire, des transports en commun
ou encore de l’eau et de l’assainissement par exemple) et en mobilisant des cofinancements
extérieurs (FIPHFP, cofinancements régionaux, départements, mécénat).
2.4.2
Un niveau d’autofinancement qui restait très satisfaisant fin 2019
Au total, la progression des charges de gestion (+ 13 % en moyenne annuelle) s’avère
supérieure à celle des produits de gestion (+ 11 %/an). Malgré un résultat financier, qui
s’améliore, mais qui du fait du faible endettement de la collectivité influe à la marge la capacité
d’autofinancement, exprimée en pourcentage des produits de gestion, connaît une érosion et
passe de 26,4 % à 22,3 %.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
25/182
Pourtant, la capacité d’autofinancement restait, fin 2019, à un niveau très satisfaisant,
notamment par comparaison au niveau moyen national des groupements à fiscalité
professionnelle unique, relevé en 2019 à environ 14 % des recettes de fonctionnement.
Ce bon niveau d’épargne dont dispose la collectivité lui donne des marges de man
œ
uvre
meilleures que celles de la moyenne des EPCI pour faire face aux aléas de la période ouverte
en 2020 par la crise sanitaire, aux incertitudes liées à la réforme fiscale et à leurs conséquences
à venir sur sa situation financière. Il n’en demeure pas moins, compte tenu de l’incertitude sur
l’ampleur de ces aléas, que GBM devra revoir sa stratégie financière pluriannuelle (voir infra
le § 2.8 relatifs aux perspectives financières de la communauté urbaine).
2.5
Le budget annexe transports
2.5.1
Le périmètre du budget annexe
Le budget annexe transport, qui relève de l’instruction comptable M43 propre aux
services publics locaux de transport de personnes, intègre l’ensemble des dépenses et des
recettes d’exploitation du service public de transports urbains de personnes, qu’il s’agisse de la
DSP des lignes du c
œ
ur de réseau (tram et bus) ou des marchés de transports des lignes
périurbaines. Il porte par ailleurs toutes les dépenses liées au financement des investissements
réalisés dans le cadre de la politique des transports, qu’il s’agisse des équipements (matériel
roulant, systèmes d’exploitation, etc.) et des infrastructures.
Le changement de cadre contractuel de la DSP intervenu en 2018 (voir infra le § 4.3)
induit un changement de périmètre budgétaire important qu’il est nécessaire d’avoir à l’esprit
lorsqu’on analyse les comptes du service des transports :
-
jusqu’en 2017, le budget annexe n’enregistre pas les recettes d’exploitation de la DSP
(dans le régime de contribution financière forfaitaire, l’exploitant était propriétaire des
recettes), mais uniquement celles générées par l’exploitation des lignes périurbaines : à
compter de 2018, ces recettes, soit quelque 10 M
€
sont intégrées dans le budget de
GBM ;
-
en regard de ce surcroît de recettes, le forfait de charge versé au délégataire représente
un surcroît de charges d’un montant de l’ordre de 11 M
€
, par rapport à la contribution
financière forfaitaire qu’il remplace.
2.5.2
Un résultat de la section d’exploitation qui se dégrade en fin de période
L’exploitation du service des transports dégage des résultats financiers satisfaisants sur
la période. La progression des recettes permet de couvrir l’augmentation des charges.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26/182
En dehors des changements de périmètre évoqués ci-dessus, globalement neutre pour le
budget annexe, l’évolution des recettes enregistrée sur la période est principalement déterminée
par celle du versement transport. Le produit du versement transport, qui représente de l’ordre
de 75 % des recettes du service (hors subvention d’équilibre), quasiment stable jusqu’en 2016,
connaît une augmentation mécanique du fait de l’extension de la base au 1
er
janvier 2017
(l’élargissement du périmètre intercommunal entraîne celle du périmètre de transport) et
l’harmonisation à la hausse du taux, passé de 0,90 % au taux de 1,80 % à compter du
1
er
janvier 2018 pour toutes les entreprises comprises dans son nouveau périmètre de transport,
élargi en 2017.
Les charges d’exploitation de la DSP et des marchés publics concentrent 90 % environ
du total des charges courantes du budget annexe. Leur progression sur la période s’explique
essentiellement par les changements faisant suite au renouvellement de la DSP en 2018 : à la
progression mécanique enregistrée en 2018 correspondant au changement de contrat de DSP
(détaillée ci-dessus) s’ajoute en 2019 une majoration du forfait de charge versé à l’exploitant
pour plus de 1 M
€
, causée par la fin de l’éligibilité au CICE de l’exploitant (voir par ailleurs
l’analyse détaillée des relations financières contractuelles avec les exploitants successifs de la
DSP au chapitre 4).
Les principaux déterminants intervenant au cours de la période sont la forte
augmentation des charges financières et des dotations aux amortissements, conséquence des
investissements réalisés sur les infrastructures et dans le matériel de transport. Pour le
financement du tramway, la communauté urbaine a mobilisé quelque 133 M
€
d’emprunt entre
2012 et 2015, puis 15 M
€
pour le projet de bus à haut niveau de service (BHNS). Les charges
financières, de 160 K
€
en 2012 passe à 2 M
€
environ en 2013, puis atteignent un montant de
l’ordre de 3 M
€
en 2014, niveau auquel elles se stabilisent par la suite. Avec l’intégration
progressive à l’actif de la collectivité des infrastructures, matériels roulant et équipements du
tramway, entre 2014 et 2017, puis celles relatives au BHNS en 2018, les dotations aux
amortissements du budget annexe passent de quelque 3 M
€
jusqu’en 2013 à 6 M
€
en 2017 et
plus de 12 M
€
en 2018.
Au total, le budget annexe dégage un capacité d’autofinancement suffisante pour assurer
la couverture des frais financiers et les dotations aux amortissements. Mais le résultat de la
section d’exploitation se dégrade nettement : en moyenne de 7 M
€
entre 2013 et 2017
(l’exercice 2012 étant atypique du fait du versement, par le budget principal, d’une subvention
de 25 M
€
, somme provisionnée pour le financement du tramway), il devient négatif en 2018
avant de remonter à 1 M
€
en 2019. Les charges financières et les dotations aux amortissements
étant destinées à rester durablement à un niveau élevé, comparable à celui des derniers
exercices, la collectivité devra rester prudente dans son pilotage de l’équilibre du budget des
transports.
2.5.3
Une situation bilancielle durablement grevée par le poids du financement des
infrastructures de transport en site propre
La situation bilancielle du budget annexe transport est grevée par les investissements
réalisés pour le déploiement du tramway, mis en service en 2014.
Jusqu’en 2038, l’annuité de la dette appelée pour le financement du tramway et du TCSP
va peser lourd dans l’équilibre de la section d’investissement du budget annexe (même sans
nouvel appel à l’emprunt, elle restera supérieure à 6 M
€
jusqu’en 2037).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
27/182
Vue d’ensemble du budget annexe transports
Source : CRC d’après Anafi et comptes de gestion de GBM
La collectivité devrait, selon la chambre, envisager toute modification de sa grille
tarifaire et tout investissement d’envergure avec prudence,
a fortiori
dans la période ouverte
par la crise sanitaire, où les modalités de travail et de déplacements sont fortement re-
questionnées et où la baisse de la fréquentation des transports en commun constatée en 2020,
pourrait affecter fortement l’équilibre du budget, si elle s’inscrivait dans la durée.
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
= Ressources d'exploitation(Chiffre d'affaires)
399 011
648 215
436 729
746 210
11 698 446
11 863 017
+ Ressources fiscales (versement transport net des
reversements)
29 926 641
29 934 519
30 310 497
31 264 795
32 292 895
33 742 522
= Produit total
30 325 652
30 582 734
30 747 226
32 011 005
43 991 341
45 605 540
- Consommations intermédiaires
31 076 728
30 249 299
30 333 367
31 813 663
45 493 416
46 573 835
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf personnel)
115 818
118 622
106 777
136 662
224 126
358 896
= Valeur ajoutée
-866 894
214 814
307 082
60 680
-1 726 201
-1 327 192
dont Charges de personnel (-)
1 402 039
1 080 933
895 600
1 150 838
894 898
750 160
dont Subvention d'exploitation perçues(+)
14 892 795
14 493 411
14 767 372
15 633 279
16 946 184
15 818 766
= Excédent brut d'exploitation avant subventions
d'équipement versées
12 590 988
13 631 808
14 174 733
14 540 671
14 318 297
13 741 747
- Subventions d'equipement versées
871 187
628 289
0
0
0
0
= Excédent brut d'exploitation
11 719 802
13 003 519
14 174 733
14 540 671
14 318 297
13 741 747
+/- Résultat financier (réel seulement)
-3 039 272
-2 890 870
-2 947 254
-2 914 893
-2 897 092
-2 784 736
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
1 543 537
530 531
415 483
1 446 648
-1 535 752
401 185
= CAF brute
10 224 067
10 643 180
11 642 962
13 072 426
9 885 453
11 358 196
en % du produit total
33,7%
34,8%
37,9%
40,8%
22,5%
24,9%
dont Dotations nettes aux amortissements( -)
3 712 329
3 225 841
4 055 904
6 468 854
12 205 156
12 603 565
dont Quote-part des subventions d'inv. Transférées(+)
203 689
203 687
203 687
203 687
2 295 458
2 251 197
= Résultat section d'exploitation
6 907 619
7 632 340
7 790 745
6 255 676
-13 561
1 005 831
= CAF brute
10 224 067
10 643 180
11 642 962
13 072 426
9 885 453
11 358 196
- Annuité en capital de la dette (hors autres dettes)
4 763 792
5 265 366
5 833 454
6 111 728
6 229 060
6 274 463
= CAF nette ou disponible (C)
5 460 275
5 377 814
5 809 508
6 960 698
3 656 393
5 083 733
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
15 883 723
5 209 729
4 226 154
7 230 853
4 041 958
5 801 050
= Financement propre disponible (C+D)
21 343 998
10 587 543
10 035 662
14 191 551
7 698 351
10 884 783
Dépenses d'investissement (-)
44 249 143
30 113 437
17 689 944
19 008 805
6 441 863
11 059 365
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
-22 905 145
-19 525 894
-7 654 282
-4 817 255
1 256 488
-174 582
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de
réaménagement)
16 000 000
13 900 000
7 800 000
7 200 000
2 000 000
2 000 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
-6 905 145
-5 625 894
145 718
2 382 745
3 256 488
1 825 418
Encours de dette
115 007 416
123 642 051
125 608 596
126 696 868
122 467 808
118 193 344
Capacité de désendettement ( en années)
11
12
11
10
12
10
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28/182
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière du budget annexe des transports restait, fin 2019, globalement
satisfaisante, malgré le poids des charges résultant des grands travaux d’infrastructure menés
par la collectivité.
En l’état de la capacité d’autofinancement dégagée fin 2019 et du niveau moyen de
dépenses d’investissement projeté dans la programmation pluriannuelle du budget annexe, la
politique d’investissement restait soutenable, en dépit d’une dette à rembourser dont les
annuités en capital ne diminueront significativement qu’à compter de 2037.
La collectivité, cependant, devra réinterroger sa gestion des transports à l’aune de la
crise sanitaire et de ses conséquences sur la fréquentation des transports en commun et sur
l’équilibre économique du service. Dans ce contexte incertain, la chambre invite la collectivité
à la prudence dans ses choix tarifaires et d’investissement futurs.
2.6
Le budget annexe des ordures ménagères
2.6.1.1
Périmètre du budget annexe ordures ménagères
Le budget annexe ordures ménagères reflète la répartition des rôles entre la communauté
urbaine du Grand Besançon et le syndicat mixte de Besançon et de sa région pour le traitement
des déchets (SYBERT). En charge de la collecte des déchets ménagers et assimilés, la
collectivité a délégué la prévention, la gestion de la collecte dans les déchetteries et le traitement
des déchets collectés (tri et valorisation énergétique) au SYBERT (voir détail au chapitre 5).
Aussi le budget annexe ordures ménagères enregistre-t-il, à titre principal, s’agissant de
ses ressources, les recettes de la redevance d’ordures ménagères collectée auprès des usagers
du service et les concours financiers versés par les éco-organismes. En matière de charges, outre
les dépenses liées au coût de fonctionnement de la direction de la gestion des déchets -
charges
au 1
er
rang desquels figurent les charges de personnel associées à un effectif de l’ordre de 120
agents -, les dotations statutaires allouées au SYBERT constituent l’autre flux financier
significatif du budget annexe.
Deux évolutions de périmètre sont à signaler sur la période sous revue : d’abord
l’extension du service aux 15 nouvelles communes intégrées en 2017 dans la communauté
d’agglomération, qui induit une augmentation des charges et des redevances ; ensuite, la prise
en compte sur le budget annexe, à compter de 2019, des charges et des recettes liées aux services
du SYBERT, mis à disposition du syndicat par GBM, crédits auparavant imputés sur le budget
principal, soit environ 2,7 M
€
de crédits nouveaux inscrits en recettes et en dépenses (impact
nul sur l’équilibre du budget).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
29/182
2.6.1.2
Un équilibre budgétaire sous pression, du fait de la réduction continue des
quantités d’ordures ménagères collectées
L’équilibre de la section de fonctionnement du budget annexe déchets est déterminé par
la redevance. Or ce budget est confronté à un effet de ciseau budgétaire qui s’accroit sur la
période. Tandis que les recettes tirées de la redevance stagnent (1,2 % par an sur la période), du
fait de l’érosion des bases assujetties, les charges liées à l’exploitation progressent plus
rapidement (2,5 %/an).
En matière de recettes, la collectivité doit composer avec la baisse continue de l’assiette
de sa redevance d’ordures ménagères (82 % du total moyen des recettes), résultat de sa politique
incitative (voir § 5 ci-après). La base de calcul de la redevance, composée à 40 % par le poids
des ordures ménagères résiduelles collectées (bacs gris) et à 10 % par le nombre de levées des
bacs gris, connaît une forte contraction depuis l’instauration de la redevance incitative en 2012 :
le poids d’ordures ménagères résiduels par habitant baisse de - 25 % entre 2012 et 2019
(mesurée depuis l’annonce du principe de la redevance incitative en 2008, la baisse est de
- 38 %). Dans ce contexte, la collectivité n’a pas eu d’autre choix que d’augmenter
régulièrement les tarifs unitaires de la redevance (voir ci-dessous le § 5.2 sur l’évolution de la
redevance incitative sur la période contrôlée) : malgré ces révisions, le produit de la redevance
à l’habitant, diminue (de 79,5
€
/habitant en 2014, il passe à 77,3
€
/habitant en 2019), soit un
produit de l’ordre de 15,5 M
€
en début de période et de 16,4 M
€
en fin de période.
Le rythme de progression des autres produits de fonctionnement (subventions
d’exploitation émanant des éco-organismes, soit 14 % des recettes, en légère augmentation et
autres recettes de gestions, liées à la vente de matières premières, soit 3 % des recettes, en légère
baisse) ne permet pas de compenser l’augmentation des charges.
L’augmentation des charges est, elle, principalement déterminée par celle de la
contribution statutaire
10
versée au SYBERT et celle des prestations de collecte confiées à des
entreprises (+ 2,3 %/an en moyenne), tandis que les charges de personnel apparaissent
maîtrisées (1,2 % par an).
L’intégration des nouvelles communes en 2017 a un impact globalement neutre sur le
budget annexe. La chambre relève que, contrairement à ce qui a été retenu pour les budgets
annexes eau et assainissement transférés à la CUGBM en 2018, les excédents cumulés en fin
d’année 2016 sur les BA déchets des deux anciens EPCI dissous en 2017 (dont 641 K
€
pour la
CC du Saint Vitois) ont été redistribués aux communes membres lors de la dissolution de ces
EPCI et non au budget annexe déchets de GBM, ce qui apparaît contestable, dans un contexte
où la collectivité et son syndicat de traitement (SYBERT) sont engagés ou vont être engagés
dans des investissements importants, que ce soit au titre de la mise au norme des équipements
(incinérateur) ou au titre du développement du tri à la source des déchets organiques pour
satisfaire l’obligation posée par la loi du 10 février 2020 (voir infra le § 5.3.2 sur les
perspectives).
10
Les contributions des communautés adhérentes au SYBERT sont appelées soit à l’habitant pour
financer les compétences « administration générale », « prévention », « compostage » et « déchetteries », soit à la
tonne pour le traitement des déchets par le centre de tri ou l’usine d’incinération.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30/182
Vue d’ensemble du budget annexe ordures ménagères
Source : CRC d’après Anafi et comptes de gestion
Au total, la capacité d’autofinancement dégagée par le budget annexe s’effrite au cours
de la période et ne permet plus de couvrir les dotations aux amortissements au cours des trois
derniers exercices : le résultat d’exploitation est négatif et le budget annexe accuse un
déséquilibre à compter de 2017.
La chambre invite la collectivité à ajuster ses charges et ses recettes de façon à dégager
une capacité d’autofinancement suffisante pour couvrir les dotations aux amortissements du
budget annexe, ce qui suppose une capacité d’autofinancement constamment supérieure à
900 K
€
.
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
= Produit total (chiffre d'affaires)
16 290 081
16 185 363
16 026 096
17 288 694
17 203 991
19 800 864
dont redevance ordures ménagères
15 603 042
15 522 850
15 549 614
15 430 861
16 601 540
16 548 452
- Consommations intermédiaires
12 413 211
12 555 828
13 016 843
15 157 445
15 149 245
14 742 457
- Impôts taxes et versements assimilés (sauf
personnel)
3 547
3 992
3 880
4 233
4 004
4 750
= Valeur ajoutée
3 873 323
3 625 542
3 005 373
2 127 016
2 050 742
5 053 657
en % du produit total
23,8%
22,4%
18,8%
12,3%
11,9%
25,5%
dont - Charges de personnel
4 532 275
4 596 193
4 362 973
4 508 917
4 617 835
7 526 866
dont + Subvention d'exploitation
2 645 449
2 509 989
2 569 299
2 803 718
3 129 288
3 036 527
Excédent brut d'exploitation
1 922 308
1 497 522
1 178 426
443 210
445 944
549 225
en % du produit total
11,8%
9,3%
7,4%
2,6%
2,6%
2,8%
+/- Résultat financier
-2 167
-1 572
-953
-305
0
0
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
197 672
-6 879
84 128
-900 682
-13 035
-35 294
= CAF brute
2 117 814
1 489 071
1 261 600
-457 777
432 910
513 931
en % du produit total
13,0%
9,2%
7,9%
-2,6%
2,5%
2,6%
dont - Dotations nettes aux amortissements
959 800
979 100
888 100
935 075
728 310
934 949
= Résultat section d'exploitation
1 263 387
606 371
470 750
-1 263 814
-184 415
-182 291
CAF brute
2 117 814
1 489 071
1 261 600
-457 777
432 910
513 931
- Annuité en capital de la dette (hors autres dettes)
13 636
14 227
14 842
15 485
0
0
= CAF nette ou disponible
2 104 178
1 474 844
1 246 759
-473 261
432 910
513 931
+Recettes d'inv. hors emprunt
8 980
0
850
166 979
13 538
45 730
= Financement propre disponible
2 113 158
1 474 844
1 247 609
-306 282
446 448
559 661
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie et dons en nature)
735 336
361 378
871 801
329 274
2 322 982
1 460 837
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
1 377 822
1 113 466
375 808
-635 557
-1 876 533
-901 176
Nouveaux emprunts de l'année
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
1 377 822
1 113 466
375 808
-635 557
-1 876 533
-901 176
Encours de la dette
58 189
44 553
30 326
15 485
0
0
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
31/182
2.6.1.3
Une situation bilancielle peu problématique, à condition de maintenir une
capacité d’autofinancement minimale suffisante
La situation bilancielle, confortable en début de période, se tend elle-aussi : l’appel
exclusif à l’autofinancement pour couvrir les investissements dans le matériel roulant entraîne
au cours des deux derniers exercices arrêtés (2018 et 2019) une dégradation du fonds de
roulement.
Pour autant, la question du financement des investissements par le budget annexe
n’apparaît pas problématique, car la dette du budget des déchets, très faible en début de période,
était nulle fin 2019. En l’état des investissements projetés dans sa dernière programmation
pluriannuelle (PPIF du BA déchets), soit de l’ordre 1 M
€
d’investissement par an en moyenne
(renouvellement des véhicules), et à condition de dégager une capacité d’autofinancement de
l’ordre de 900 K
€
, nécessaire à la couverture de ses dotations aux amortissements, la collectivité
ne devrait pas rencontrer de difficultés de financement de ses investissements.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les enjeux financiers du budget annexe des déchets sont concentrés sur l’équilibre de
la section d’exploitation, régulièrement remis en cause par la réduction continue des quantités
d’ordures ménagères collectées et l’érosion corrélative de la base de la redevance d’ordures
ménagères. Lors des trois derniers exercices contrôlés 2017 à 2019, le budget annexe n’a pas
été en mesure de couvrir l’amortissement de ses actifs. Sous réserve de dégager un
autofinancement plus élevé, le financement des investissements à venir ne devrait pas être
problématique, d’autant que la dette du budget annexe « déchets » était nulle, fin 2019.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32/182
2.7
La politique d’investissement et son financement
2.7.1
Les priorités d’investissement sur la période
Les investissement les plus importants du précédent mandat ont été réalisés par les
budgets annexes des trois services publics industriels et commerciaux, qui concentrent 60 %
des quelque 250 M
€
d’investissements réalisés par GBM sur le mandat 2014-2020 (cf. tableau
infra).
Le budget des transports à lui seul a porté la moitié de l’effort d’investissement de la
communauté urbaine sur la période, au titre du déploiement des infrastructures de transports en
site propre. Le budget principal a été le support de 40 % environ des dépenses d’investissement,
dans les domaines variés du développement économique et de l’enseignement supérieur, de
l’aménagement, de l’habitat et des équipements culturels et sportifs. Les deux budgets annexes
assainissement et eau, actifs depuis 2018, ont concentré l’essentiel du reste des investissements
de la communauté urbaine, au terme de leurs deux premiers exercices.
Principaux investissements réalisés sur 2014-2020
Source : CRC d’après CUGBM
Politique publique
Dépenses en euros
Déchets
(matériel roulant et conteneurs)
5 178 362
Transports
114 351 949
Tramway et TSPO
92 061 064
Matériel roulant
13 752 825
Infrastructures (hors tram et Tspo)
8 538 060
Assainissement (réseaux et équipements)
18 787 640
Eau ( yc eaux pluviales)
4 809 558
Eaux pluviales
3 593 616
Développement économique, enseignement supérieur, recherche
32 168 266
Sem Aktya
2 627 708
zones activité
10 286 715
participation capital structures associées
1 133 843
Fonds intervention
1 758 829
aménagement zone themis
11 450 262
Bio innovation
2 910 909
Institut Fédératif du Cancer
2 000 000
Voirie et aménagment cyclables
20 981 848
Voirie
16 309 128
politique cyclable
3 464 327
éclairage public
1 208 393
Habitat
13 575 832
Administration
16 688 521
Services communs
6 681 618
Mobilier Informatlque-réseaux-transports
2 112 744
politique immobilière
6 390 159
restructuration centre technique
1 504 000
Equipements culturel et sportif
7 703 283
bibliothèque
3 422 182
equipements sportifs ( piscines, escalade)
4 281 101
PRINCIPAUX INVESTISSEMENTS REALISES SUR LE MANDAT 2014-2020
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
33/182
2.7.2
Le financement de l’investissement
L’autofinancement dégagé par GBM a couvert plus de 93 % des dépenses
d’investissement du budget général. Avec les subventions et les concours financiers perçus par
ailleurs, la collectivité n’a eu besoin de recourir à l’emprunt que marginalement, et a consolidé
son fonds de roulement. Un constat analogue peut être dressé pour les budget annexe déchets
(91 % des investissements autofinancés), les budgets annexes de l’eau (100 % d’investissement
autofinancés) et de l’assainissement (63 % d’autofinancement des investissements).
En revanche, le budget annexe des transports, vu l’importance de dépenses réalisées, a
dû fortement recourir à l’emprunt et a financé son programme d’investissement par la dette à
40 % environ. La dette de ce budget totalisait par conséquent deux tiers environ de l’encours
de dette de GBM, qui s’établissait fin 2019 à 179 M
€
environ.
Répartition de l’encours de dette par budget
Source : rapport de gestion de la dette de GBM, annexé au rapport d’orientations budgétaires 2020
7%
66%
4%
12%
2%
9%
BP
BA transport
BA H2O ( >2018)
BA Assainissement (>2018)
BA Conservatoire
BA Chauffage urbain(>2019)
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34/182
Hormis le budget annexe des transports, et à un moindre titre le budget annexe de la
régie de chauffage urbain
11
, la capacité de désendettement
12
de chacun des budgets
communautaires est satisfaisante car s’établissant à un niveau faible sur toute la période, entre
1 et 2 ans. Les budgets eau et assainissement, en particulier, ont été transférés à GBM en 2018
dans
une
situation
financière
confortable
(capacité
d’autofinancement
satisfaisante,
endettement limité, fonds de roulement confortable), malgré une accélération des
investissements intercommunaux en seconde partie de mandat, l’encours de la dette diminue de
moitié sur la période.
2.7.3
La gestion de la dette
La gestion de la dette de la collectivité obéit à un principe de prudence. L’encours de
dette de la communauté d’agglomération est intégralement classée en catégorie (A1) au sens de
la charte Gissler, c’est-à-dire la catégorie regroupant les prêts les plus simples et les moins
risqués
13
. La collectivité a veillé, au gré de ses appels à l’emprunt et au fur et à mesure de
l’intégration dans son stock de dette des prêts qui lui ont été transférés à l’occasion des prises
de compétence successives, à maintenir un équilibre entre prêts à taux fixe et prêts indexés (fin
2019, l’encours présentait une décomposition équilibrée entre 59 % de prêts à taux fixe et 41 %
de prêts indexés) de nature à la prémunir contre un risque de taux, tout en lui permettant de
minorer la charge de sa dette en profitant d’index très bas sur la part variable de son encours.
Elle a saisi par ailleurs les opportunités de renégociation, sources d’économies de frais
financiers (à l’exemple des opérations menées lors du transfert des prêts des budgets annexes
eau et assainissement). Fin 2019, environ 2/3 de la dette de la collectivité, soit quelque 118 M
€
,
correspondait à des prêts souscrits pour le financement des projets de transports en commun en
site propre (tramway et BHNS), dans le cadre de conventions de financement passées avec la
Banque Européenne d’Investissement (BEI) pour 70 M
€
et avec la Caisse des dépôts et
Consignations pour 94 M
€
. Pour le reste, la communauté urbaine travaille avec la plupart des
banques présentes sur le marché de la dette locale. La chambre relève que la collectivité, bien
qu’actionnaire de l’agence France Locale, n’a souscrit, à ce jour, aucun prêt auprès de cet
établissement.
11
Dernier budget annexe transféré à GBM (en 2019, ce dernier présentait fin 2019 une capacité de désendettement
de 5 ans environ).
12
Ce ratio représente le nombre d’année que mettrait la collectivité à rembourser sa dette si elle y consacrait chaque
année la totalité de sa capacité d’autofinancement : plus le nombre d’années est faible, plus l’indicateur est positif.
13
Destinée à favoriser une meilleure compréhension des prêts proposés aux collectivités, la classification Gissler
permet depuis 2010, de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité de
l’indice servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de complexité de la
formule de calcul des intérêts : la catégorie A1 regroupe les prêts à taux fixes simples et les prêts à taux variables
simples indexés en euros.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
35/182
2.8
Les perspectives financières de GBM
La trajectoire financière de la collectivité va être impactée à court et à moyen terme par
le choc conjoncturel de la crise sanitaire, ses conséquences sur l’économie et son contrecoup
sur les recettes et les dépenses de GBM.
En 2020, les incidences de la crise sur les équilibres budgétaires de GBM ont été
contenues
.
La collectivité va bénéficier s’agissant de ses recettes d’exploitation, d’une avance
remboursable de l’État qui permettra d’amortir la baisse de ses recettes de transports (versement
transports, recettes de billetterie) qui se sont élevées à environ 3,7 M
€
. Les soutiens financiers
apportés par GBM à de nombreux secteurs en difficulté (économie, tourisme, secteur associatif)
au titre des dispositifs de soutiens nationaux ou régionaux, ou en application de décisions qui
lui sont propres, estimés à 4,7 M
€
par la collectivité tant en fonctionnement qu’en
investissement, et les pertes de recettes d’exploitation ont pesé dans les résultats de l’exercice,
mais sans que cet effet soit très significatif.
En 2021 et à moyen terme, de nombreux aléas vont avoir des conséquences sur la
situation financière de la communauté urbaine, même s’il est encore malaisé de chiffrer
précisément leur impact. En premier lieu la crise aura des effets probables sur les recettes
économiques de la collectivité. Un impact de 3,8 M
€
a été pris en compte dans le budget primitif
2021, pour tenir compte d’une baisse anticipée de ses recettes fiscales (CVAE principalement),
de ses recettes d’exploitation, et de la poursuite de décisions de soutien aux acteurs du territoire
prises en 2021. En second lieu, la réforme fiscale réduit fortement la capacité de la communauté
urbaine à mobiliser la fiscalité si nécessaire ; d’une part du fait de la suppression de la taxe
d'habitation, principale recette fiscale sur laquelle GBM avait un pouvoir de taux, qui est
remplacée en 2021 par une fraction de TVA ; d’autre part, du fait de la réduction de moitié, à
compter de 2021, de l’assiette fiscale de la CFE et de la taxe foncière des établissements
industriels sur laquelle GBM peut modifier ses taux
14
. En troisième lieu, l’engagement financier
de la collectivité aux côtés des acteurs locaux devrait s’inscrire dans la durée et continuera de
contraindre les équilibres financiers de la collectivité.
La situation financière de GBM, qui restait très favorable fin 2020, devrait cependant
permettre à la collectivité de faire face, sans doute au prix d’un endettement accru et d’une
baisse de ses investissements ou de leur étalement dans le temps
15
.
14
Ce pouvoir de taux sera réduit à la seule CFE et à la taxe sur foncier bâti, qui soit 23 % de ses recettes
de fonctionnement en 2019 (contre 49 % auparavant avec la TH). Ce pourcentage devrait être fortement réduit
avec la suppression de moitié des bases foncières des entreprises industrielles sur lesquelles les EPCI conserveront
un pouvoir de taux.
15
La dernière programmation des investissements recensait plus de 450 M
€
d'investissement (dont
plusieurs programmes ambitieux en partie déjà en phase opérationnelle : projet Synergie Campus, nouvelle
programmation ANRU).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36/182
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
3.1
Une évolution continue des effectifs
L’élargissement progressif des compétences et du champ d’intervention de la
collectivité et la mutualisation croissante des services avec sa commune centre constituent les
déterminants essentiels de l’évolution des effectifs de GBM, qui ont triplé sur la période
contrôlée.
Évolution des effectifs de la CUGBM de 2013 à 2019
Sources : annexes des comptes administratifs pour 2013 à 2018 et des budgets primitifs pour 2019 et 2020.
Ces évolutions ont modifié le profil des effectifs. Les agents du Grand Besançon
appartiennent principalement aux filières technique (57 %) et administrative (34 %). La
communauté urbaine assure traditionnellement plus spécifiquement des missions d’expertise,
d’ingénierie de projets et d’aide aux communes, et a vu se développer ses fonctions liées aux
services à la population, telles que les activités en lien avec la voirie. L’exercice de ces
nouvelles fonctions s’est traduit par un recours accru au personnel de catégorie C même si les
agents de catégories A (26 % en 2018) et B (26,6 % en 2018) restent majoritaires.
En 2018, les effectifs se répartissaient dans les différents pôles de la manière suivante :
Répartition des effectifs par pôle
Pôles
2018
16
Direction générale mutualisée et services attachés (communication, administration
générale, relation aux élus et aide aux communes)
74
Pôle culture
117
Pôle des ressources humaines
104
Pôle développement
47
Pôle gestion
100
Pôle des services techniques, urbanisme et environnement
640
Source : bilan social 2018.
16
En 2019, les effectifs ont augmenté de 186 postes dont 111, relatif à la voirie, ayant enrichi le pôle des
services techniques.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Emplois budgétaires (ETP)
413,72
417,98
574,90
786,26
935,76
1 142,10
1 265,00
1 336,10
Effectifs pourvus (ETPT)
386,90
389,98
532,96
712,18
852,30
1 043,56
1 147,69
1 152,18
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
37/182
3.1.1
Les créations de postes liées aux transferts de compétences intervenus sur la
période
Le choix pour le Grand Besançon d’une intercommunalité de plus en plus intégrée, s’est
traduit par de nombreux transferts de compétences sur la période contrôlée.
Liste des compétences transférées à la CUGBM
Année du
transfert
Compétences transférées
2019
Création, aménagement et entretien de la voirie,
Création, aménagement, entretien et gestion des réseaux de chaleur ou de
froid urbains,
Concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz,
Création, extension et translation des cimetières, des crématoriums et des
sites cinéraires,
Abattoirs et marchés d’intérêt national,
Programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement
supérieur et de recherche,
Aides et actions en faveur du logement social et du logement des personnes
défavorisées,
Opérations programmées d’amélioration de l’habitat et actions de résorption
de l’habitat précaire.
2018
Eau,
Assainissement.
2017
Création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle,
commerciale et tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire,
Politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt
communautaire,
Promotion du tourisme,
Aire d’accueil des gens du voyage,
Plan local d’urbanisme intercommunautaire.
2016
Logement et Habitat.
2015
Contrat de ville,
Emploi et insertion,
Enseignement supérieur.
2014
Actions et aides financières en faveur du logement social d’intérêt
communautaire,
Conservatoire à rayonnement régional.
Sources : arrêtés préfectoraux.
Les transferts de compétences intervenus en 2015, 2018 et 2019 sont ceux qui ont le
plus impactés les effectifs de la CUGBM. Ceux intervenus en 2015 ont induit le passage de 26
agents de la ville vers le Grand Besançon. Le transfert de la compétence voirie a généré
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38/182
l’intégration de 111 agents originaires de la ville de Besançon. L’exercice des nouvelles
missions en matière d’eau et d’assainissement s’est accompagné du transfert de 118 agents
municipaux bisontins
17
et de 4 personnels provenant des syndicats.
Au-delà des transferts de personnel, chaque prise de compétence a été l’occasion de
création de postes, la communauté urbaine procédant à une harmonisation du niveau de service
et à une territorialisation de la gestion de certaines des compétences (voirie, eau et
assainissement). Cette organisation répond à la volonté de la collectivité d’une gestion de
proximité qu’il s’agisse de la gouvernance ou du suivi opérationnel, avec un découpage du
territoire intercommunal en secteurs.
Ainsi l’organisation territorialisée décidée par la collectivité lors du transfert de la
compétence voirie a nécessité la création de trois postes de référents de secteur. La communauté
urbaine, plus généralement, s’est voulue accommodante dans sa gestion financière de ce
transfert : elle a concédé en premier lieu la non compensation d’une charge de 650 K
€
correspondant à la part de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) que touchait
certaines communes pour l’entretien de leur voirie à laquelle la collectivité n’est pas éligible ;
en second lieu, elle a échelonnée la hausse de la part « investissement » de l’attribution de
compensation pour les communes rencontrant des difficultés financières (soit un « bonus de
soutenabilité » d’un montant global de 344 K
€
sur 4 ans) ; enfin, elle a consenti une décote
temporaire de l’attribution de compensation aux communes ayant réalisé d’importants
investissements d’entretien de la voirie (soit un bonus « état de chaussée » de 120 K
€
annuel
sur 5 ans). La concession de ces bonis doit être relativisée par le fait que les emprunts contractés
pour l’exercice de cette compétence sont restés à la charge des communes.
De même, le transfert de la compétence eau et assainissement a été l’objet de
nombreuses créations de postes, en plus des 122 postes correspondant aux agents transférés.
Dans un premier temps, les délibérations du 16/11/2017 et du 29/01/2018 ont entériné la
création de vingt-cinq postes lors de la prise de compétence en raison d’une hausse d’activité
liée à l’harmonisation du niveau de service (instruction du volet eau et assainissement des
permis de construire, contrôle de conformité, facturation…). Une partie de ces postes, créés,
correspondant à des agents communaux partiellement affectés à la compétence a toutefois été
compensée financièrement par les communes
18
. Dans un second temps, avec le recul de deux
années de fonctionnement, un redimensionnement de la direction eau et assainissement a été
voté le 20 janvier 2020, dans le sens de dix-sept créations de postes dont onze et demi liés à
l’extension du périmètre d’intervention de la régie et ceux restants en raison des retards et
difficultés rencontrés par certains services (retards dans l’élaboration des programmes annuels
de travaux, dans les réponses aux autorisations d’urbanisme, dans le traitement des factures,
dans la saisie des plans…). La baisse des charges affectées aux délégataires permet le
financement de l’intégralité des 11 créations de poste liées à la reprise en régie de certains
contrats et DSP. Les autres postes représentent une nouvelle charge pour l’EPCI.
Au total, les transferts de compétences se sont accompagnés d’une création de
cinquante-huit postes (soit 43 postes pour l’eau et l’assainissement, 6 pour le plan local
d’urbanisme, 3 pour la compétence voirie et un pour le transfert des zones d’activités).
17
Voir tableau sur l’évolution des effectifs en annexe n° 1.
18
Par ailleurs, la collectivité a fait le choix, à la demande de quelques communes, de la poursuite de
certaines missions techniques par des agents communaux dans le cadre d’un conventionnement spécifique.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
39/182
3.1.2
L’intégration croissante des services de l’agglomération avec ceux de la ville
centre
Suivant le mouvement législatif de renforcement du rôle des intercommunalités, le
Grand Besançon a mis en place une « double mutualisation » : une mutualisation des services
avec la ville de Besançon (mutualisation élargie au CCAS) et une mutualisation de moyens
avec l’ensemble de ses communes membres.
Le développement de la mutualisation des services a été envisagé comme un des leviers
de la politique de maîtrise des charges de la collectivité destinée à maintenir une épargne de
gestion permettant de dégager des marges de man
œ
uvre pour continuer à assurer les missions
au service du public et conserver une capacité à investir. Elle avait également pour objectif de
renforcer la cohérence et le niveau de service. Enfin, les transferts de services ont également
été l’occasion de se mettre en conformité avec les évolutions législatives
19
.
19
La loi du 16/12/2012 de Réforme des Collectivités Territoriales prévoyait que les services fonctionnels communs
doivent obligatoirement être positionnés au niveau de l’EPCI et la loi MAPTAM du 27/01/2014 a rendu obligatoire
le transfert des agents à un EPCI lorsqu’ils exercent en totalité leurs fonctions dans un service transféré à cet EPCI.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40/182
Évolution des mutualisations entre la ville de Besançon et la communauté
urbaine
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Mutualisation
Documentation ;
navette courrier ;
financements
européens ;
plan et
information
géographique ;
direction
stratégie et
territoires ;
technologies
d'information et
de
communication ;
nettoyage,
fournitures,
achats et
commande
publique.
Direction de la
gestion des
partenaires
extérieurs.
Les postes de
DGST et DGA
pôle gestion ;
Pôle des
ressources
humaines ;
La médecine
professionnelle ;
La
Communication
interne ;
Le comité des
œ
uvres sociales ;
Le service
d'autorisation du
droit des sols.
Les 4 directions
du pôle gestion
et modernisation
; La direction de
la coordination
administrative ;
La direction du
parc automobile
et logistique ;
La mission
logement ;
Le secrétariat de
la direction
générale ;
Les magasins ;
Les postes de
DGA culture,
adjoint DGST,
chargé de
mission auprès
du DGS.
Département
architecture et
bâtiments ;
Département
urbanisme et
grands projets
urbains ;
La direction des
grands travaux;
Direction de
l'action
culturelle ;
2 agents affectés
au commerce ;
Le poste de
DGA des
services à la
population.
Mutualisation
partielle de la
communication.
Impact sur les
effectifs
(Effectifs
mutualisés au
31/12)
200
435
587
579
Sources : les bilans sociaux, le schéma de mutualisation et tableau sur l’évolution des effectifs (annexe n°1).
La mise en place de services communs avec la ville de Besançon s’est faite
progressivement et a concerné à la fois les fonctions supports et celles de direction générale.
Elle a débuté en 2013 par le département des technologies de l’information et de la
communication, les fonctions achats, commande publique et marchés publics. Alors que seuls
deux cents agents étaient mutualisés en 2015, le mouvement s’est accéléré pour concerner un
peu plus de la moitié des effectifs de la collectivité en 2019.
Bien au-delà des 265 agents concernés par les transferts de compétences entre les deux
entités, le développement des services communs s’est traduit par le transfert de 416 agents des
effectifs de la commune de Besançon vers ceux de l’EPCI. L’évolution de la part prise par la
communauté urbaine dans les effectifs communs aux trois entités traduit le poids croissant pris
par l’intercommunalité. Alors qu’en 2013, les effectifs de la communauté d’agglomération
représentaient 13 % des effectifs des trois entités contre 74,4 % pour la ville ; leur part dans
l’effectif total est portée à 40,1 % en 2019 et celle de la ville est ramenée à 51,5 %.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
41/182
Au total, sur les 922 créations de poste identifiées entre 2013 et 2019 (voir tableau n° 11
ci-dessus), la collectivité a procédé, à côté des créations liées aux transferts de personnels
induits par les mutualisations (416 postes transférés de la ville de Besançon à la communauté
urbaine) et les transferts de compétences (265 postes transférés), à la création nette de 183,5
postes, soit en lien avec ces deux mouvements, soit indépendamment de ceux-ci tels que la
reprise en régie des déchèteries du SYBERT (18 postes), la prise en charge des postes de Grand
Besançon Habitat dans l’attente de leur mise à disposition au sein d’un nouvelle SEM
(57 postes). Enfin, 57,5 créations de postes restantes ont été identifiées par la collectivité
comme ayant été compensées par de nouvelles recettes ou des baisses de dépenses comme, par
exemple, la part des créations au département eau et assainissement gagée par la baisse des
reversements aux délégataires (voir supra) ou la mise en place du service d’aide aux communes
financé en partie par les contributions des adhérents (voir le § 3.1.3.2).
3.1.2.1
La comptabilisation des charges associées aux services communs : une part
croissante de GBM mais qui reste très inférieure à celle de la ville
La gestion des services communs fait l’objet d’un suivi et d’une actualisation annuelle
par la commission locale d’évaluation des charges. Cette évaluation s’appuie sur des outils
performants développés par le service de contrôle de gestion interne qui répondent de manière
satisfaisante à l’impératif d’un suivi rigoureux au vu de l’enveloppe financière devenue au fil
des années très significative.
Le coût des services communs est constitué de l’addition des postes de charges
suivants : la masse salariale évaluée au coût réel selon le compte administratif de l’année N-1 ;
les dépenses directes de fonctionnement évaluées au coût réel selon le compte administratif de
l’année N-1 ; les dépenses indirectes (matériel, gestion RH et formation, médecine
professionnelle, assurance responsabilité civile) évaluées sur la base d’un forfait de 2 800
€
par
ETP ; l’amortissement des équipements acquis avant la création du service commun.
Ces coûts sont ensuite ventilés entres GBM, la ville de Besançon et le CCAS selon trois
clés de répartition variant en fonction de la nature des services considérés : pour les services
fonctionnels, la répartition est proportionnelle au nombre d’agents de chaque entité au
1
er
janvier de l’année N (selon le nombre de structures concernées, la participation de la
collectivité varie entre 35 et 38 %) ; pour la direction générale, une répartition à 50/50 entre la
ville et la communauté urbaine est retenue ; enfin, pour les services techniques, une répartition
proportionnelle à l’activité réelle (prend en compte les résultats issus du suivi d’activité N-1).
Le coût des services communs est intégré dans l’attribution de compensation due par la
ville à la communauté urbaine.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42/182
Évolution du coût des services mutualisés
Source : d’après dossiers commission d’évaluation des charges transférées CUGBM
Au total, la part des services communs à la charge du Grand Besançon, bien qu’en nette
progression entre 2013 et 2019 (elle passe de 18 % à 30 %) reste très inférieure à la part des
services financés par la commune de Besançon, ce qui vient relativiser l’augmentation des
effectifs induits par le développement des services communs mentionnée supra et permet de
cibler précisément la part de ces nouvelles dépenses de personnel qui reste finalement à la
charge de Grand Besançon.
Ventilation des coûts des services mutualisés
Source : données transmises par la collectivité.
en euros
2013
2019
Coûts global des services mutualisés dont :
5 593 644
31 859 926
Part à la charge de la ville de Besançon
4 099 106
20 702 955
Part à la charge de Grand Besançon
Métropole
990 730
9 763 482
Part à la charge du CCAS
503 808
1 393 488
Masse salariale des services mutualisés dont :
2 708 953
25 845 937
Part à la charge de la ville de Besançon
1 985 161
16 794 994
Part à la charge de Grand Besançon
Métropole
479 802
7 920 494
Part à la charge du CCAS
243 990
1 130 448
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
43/182
Le transfert à la CAGB des services communs auparavant gérés par la ville a permis à
l’intercommunalité de voir abonder sa dotation intercommunalité en 2013, grâce à la majoration
de son coefficient d’intercommunalité, puis d’en limiter la baisse en maintenant un coefficient
supérieur à la moyenne des groupements de même nature. Les mutualisations ont été
génératrices d’économies, estimées à 370 K
€
par an par la collectivité du fait de la suppression
d’un certain nombre de postes. Elles ont également permis à la collectivité d’éviter
l’engagement de dépenses pour faire face à l’accroissement de ses compétences.
3.1.3
Le développement de services communs ouverts à l’ensemble des communes
Le mouvement de mutualisation avec les membres autres que la ville centre a pris la
forme de trois dispositifs : le service d’autorisation des droits des sols, celui de l’aide aux
communes et « ordiclasse ».
3.1.3.1
Le service d’autorisation du droit des sols.
La loi n° 2014-366 du 24/03/2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a
mis fin à la possibilité offerte aux communes membres d’un EPCI de plus de 10 000 habitants
de bénéficier de la mise à disposition gratuite des services de l’État en matière d’instruction du
droit des sols. Dès lors, le Grand Besançon a développé, pour les communes qui le souhaitaient,
un service commun dans ce domaine qui avait pour objectif d’offrir une solution rapide, de
partager l’expertise du service Gestion du droit des sols préexistant à la ville de Besançon et de
réaliser une économie d’échelle grâce à cette mutualisation.
Ce service créé par la délibération du 12/02/2015 offre aux communes une ingénierie
pour l’instruction des dossiers notamment en vérifiant la conformité des projets avec la
réglementation. Il propose des décisions mais ne se substitue pas à l’autorité compétente qui
reste le maire. Il peut également accompagner les collectivités dans les dossiers majeurs, le
suivi des travaux et lors de procédures contentieuses. Lors de sa mise en place, treize agents de
la ville ont été transférés au Grand Besançon. Ce transfert s’est accompagné d’une création de
dix postes la même année et quatre l’année suivante.
Le service est facturé aux communes sur la base du service fait et par l’intermédiaire
d’un coût à l’acte déterminé à partir des coûts du service en année pleine (coûts liés aux
personnels, coûts de structure, locaux, déplacements et logiciel) et du nombre prévisionnel
d’équivalent dossier. Le coût équivalent dossier ainsi arrêté fait l’objet d’une pondération par
type d'acte en raison du temps et de la complexité d’investigations qu’il nécessite. Fixé à 320
€
par la délibération initiale de 2015, il est réévalué annuellement, depuis 2018, en fonction du
taux de variation de l’indice des prix à la consommation. Pour la ville de Besançon, le coût du
service est répercuté via l’attribution de compensation. Le service présentait un bilan très
légèrement déficitaire en 2018.
3.1.3.2
Le service d’aide aux communes.
Mis en place en janvier 2005, ce dispositif consistait initialement en l’apport d’une
assistance technique et administrative à la réalisation de projets d’investissement. Il a répondu
à une attente des communes pour mener à bien leurs projets face à la complexité et l’évolution
constante de la règlementation. Le Grand Besançon, en adoptant une position d’appui aux
communes, entendait ainsi « faciliter et fiabiliser l’action publique » en mettant ses
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44/182
compétences au service de ses membres. Le champs d’intervention de ce dispositif a par la suite
été étendu à d’autres domaines tels que la commande publique, les questions juridiques,
l’expertise informatique, le conseil en énergie partagée, le prêt et l’installation de matériels
évènementiels, la gestion des dépôts sauvages volumineux, l’accompagnement pour les
achats…
Trois niveaux de service sont aujourd’hui proposés aux communes membres :
-
Le niveau 1, dit de « partage d’informations », est accessible à toutes les communes
gratuitement. Il comprend l’Extranet, l’accès aux réunions du réseau organisées avec les
services administratifs des communes, à la plateforme de dématérialisation des marchés
publics ainsi qu’au groupement de commande permanent.
-
Le niveau 2 se décompose en deux groupes : un premier niveau (2A), facturé à
0,34
€
/habitant/an donne accès à l’Agence Départementale d’Appui aux Territoires et à trois
questions juridiques. Le second niveau (2B) permet, en complément du premier, d’accéder à
des conseils ne nécessitant pas plus d’une demi-journée de travail, du prêt de matériel, une
expertise des conseillers en énergie partagée et à la mise à disposition d’un logiciel de
prospective financière. Le tarif de ce niveau est de 2,88
€
/habitant/an avec un plafond de
6 150
€
pour les communes de moins de 4 000 habitants et de 8 200
€
pour celles dont la
population est comprise entre 4 000 et 10 000 habitants.
-
Le 3
ème
niveau dont l’accès est conditionné par l’adhésion au niveau 2B, offre une mise à
disposition de moyens, sur devis, pour des prestations au-delà d’une demi-journée de travail
comme des missions d’assistance d’ouvrage, le montage et démontage d’un podium… Ces
prestations sont facturées à la fin de la mission sauf celles relatives à une assistance à maîtrise
d’ouvrage ou maîtrise d’
œ
uvre qui font l’objet d’un suivi particulier car se déroulant
habituellement sur plus d’une année. Ces dernières sont facturées une fois par an au vu de
l’avancement du projet.
Le financement du service est réalisé conjointement par la communauté urbaine et les
communes adhérentes. En effet, la collectivité s’est engagée à prendre en charge les postes
permanents nécessaires lors de la création du service, les postes supplémentaires nécessaires au
fonctionnement du service notamment suite à sa montée en puissance et à l’extension de son
périmètre d’intervention ; ils doivent être financés par les contributions des adhérents.
Le bilan annuel d’activités établit une rétrospective de l’utilisation des trois niveaux de
service et dresse un bilan financier qui, néanmoins, ne permet pas d’identifier clairement les
coûts pris en charge par l’intercommunalité.
Pour la chambre, l’information délivrée aux élus quant aux coûts des services communs
restant à la charge de la collectivité au titre de son service d’aide aux communes est perfectible.
La collectivité sera confrontée au même enjeu de consolidation d’information financière en
matières de restes à charge lorsqu’elle devra présenter, à l’horizon 2022, un comparatif entre
l’évolution des dépenses des compétences transférées et l’évaluation initiale qui en avait été
faite lors du calcul des attributions de compensation afférentes
20
.
20
Le § V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts dispose que « Tous les cinq ans, le
président de l'établissement public de coopération intercommunale présente un rapport sur l'évolution du montant
des attributions de compensation au regard des dépenses liées à l'exercice des compétences par l'établissement
public de coopération intercommunale ».
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
45/182
3.1.3.3
Le dispositif « Ordiclasse »
Ce service a pour objet la mise à disposition et la maintenance d’un environnement
numérique pédagogique sécurisé dans les écoles communales. Ce service, rattaché à la direction
des systèmes d’information, est composé de 2,5 ETP compétents pour intervenir sur les
serveurs, les connexions au réseau internet, les postes de travail, les logiciels éducatifs,
l’Environnement Numérique de Travail (ENT). Le dispositif comprend également un service
d’assistance.
Les intérêts pour les communes adhérentes restent les mêmes que pour tout type de
mutualisation à savoir le bénéfice d’économies d’échelle et de jouir de l’expertise du personnel
d’une collectivité importante.
Le dispositif a fait l’objet d’une première convention couvrant la période 2017-2019
dans laquelle la communauté urbaine prenait à sa charge les dépenses de fonctionnement du
service et certaines dépenses d’investissement. Seules les charges de fonctionnement ont fait
l’objet d’une facturation auprès des municipalités ayant conventionné pour ce dispositif. Le
bilan financier de cette première convention fait apparaître une charge globale pour la
collectivité de 410 976
€
. Le dispositif a été reconduit dans le cadre d’une nouvelle convention,
votée le 16/12/2019, qui reprend les principes généraux de fonctionnement et intègre des
éléments nouveaux pour tenir compte de l’évolution des besoins des communes notamment en
matière de Wifi.
Ces différents dispositifs et la prise en charge financière de certains de leurs coûts par
GBM dans une logique de solidarité intercommunale, illustrent, au même titre que les transferts
de compétences et le développement des services communs, la place croissante prise par la
communauté urbaine dans le fonctionnement quotidien de ses communes membres.
3.1.4
Les perspectives d’évolution du périmètre communautaire
Au terme d’un cycle de transferts de compétence et de mutualisation, achevé en 2019
avec la transformation de la communauté d’agglomération en communauté urbaine,
l’intégration intercommunale a beaucoup progressée.
Elle est très aboutie s’agissant de la mutualisation des services entre ville-centre et
EPCI. Seuls les domaines de l’environnement, où coexistent encore deux services, et celui de
la communication, pour lequel une mutualisation partielle est réalisée à ce jour, n’ont pas été
intégralement mutualisés.
La gestion communale des grands équipements sportifs et culturels tels que les piscines,
la patinoire, le théâtre ou encore la Citadelle, mériterait en revanche d’être réexaminée, au
regard du rayonnement et de la fréquentation de ces établissements, lesquels dépassent le
périmètre de la ville de Besançon.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46/182
Le début du mandat est le moment opportun pour se saisir de la question de
l’approfondissement de l’intégration intercommunale, pour définir les orientations et arrêter la
feuille de route que la collectivité entend retenir en la matière. La chambre invite GBM à établir
dans ce but un rapport relatif aux mutualisations de services et d’équipements avec ses
communes membres comme le prévoit le CGCT
21
, et d’en assurer un suivi tout au long du
mandat.
La communauté urbaine a indiqué qu’elle allait élaborer un rapport relatif aux
mutualisations à mettre en
œ
uvre pendant la durée du mandat. Elle n’a pas écarté la possibilité
d’envisager à cette occasion la mutualisation de certains équipements à rayonnement supra-
communal et a précisé que la réalisation de la Grande Bibliothèque, reconnue d’intérêt
communautaire, constituait une nouvelle étape en ce sens.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La période 2014 à 2020 est caractérisée par la forte progression de l’intégration
intercommunale entre GBM et sa commune centre. Au cours de cette période, l’EPCI a changé
d’échelle et vu son effectif triplé, principalement du fait de la mutualisation de ses services avec
la commune de Besançon, et, dans une moindre mesure, du fait des transferts de compétence.
Le traitement financier des transferts de compétence et, parallèlement, l’extension des
dispositifs d’aide aux communes illustrent, à côté des mécanismes de péréquation prévus à cet
effet, le développement de la solidarité entre les communes membres de l’agglomération, dans
l’esprit de la charte de gouvernance.
Le nouveau mandat est l’occasion pour la collectivité d’examiner les conditions de la
poursuite du mouvement d’intégration intercommunal engagé au cours de la période 2014-
2020, en se prononçant notamment sur la question des établissements sportifs et culturels dont
le rayonnement est supra communal.
21
L’article L. 5211-39-1 dispose notamment que « […] Ce rapport comporte un projet de schéma de
mutualisation des services à mettre en
œ
uvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment
l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. […] Chaque année, lors
du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l'avancement du schéma de mutualisation
fait l'objet d'une communication du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre à son organe délibérant. »
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
47/182
3.2
La recherche d’un cadre de travail commun
La mise en place d’un cadre de travail commun à la ville de Besançon, à la communauté
d’agglomération et au centre communal d’action sociale (CCAS) a commencé par l’instauration
d’un service commun en charge de la gestion des ressources humaines des trois entités. Elle
s’est poursuivie par l’harmonisation progressive des règles de gestion des ressources humaines.
3.2.1
Une gestion intégrée des ressources humaines avec la ville et le CCAS
3.2.1.1
Une feuille de route ambitieuse
Dès juin 2009, la ville de Besançon, le Grand Besançon et le centre communal d’action
sociale (CCAS) ont mutualisé leur service de gestion des ressources humaines. Cette
mutualisation concernait initialement la gestion du personnel, la mission « emploi et
compétences » et la formation. En 2015, le pôle mutualisé a intégré le service social du
personnel, celui de la sécurité et hygiène au travail et la médecine professionnelle. À la même
époque, le rattachement de ce pôle est passé de la ville à l’intercommunalité. Une nouvelle
étape a été franchie le 1
er
janvier 2016 avec la désignation d’un directeur général des services
commun aux trois entités, devenu l’autorité hiérarchique unique du directeur général adjoint du
pôle des ressources humaines.
Les collectivités avaient assigné comme objectifs à ce pôle de garantir une gestion
cohérente des personnels, une lisibilité des processus, et d’optimiser les moyens humains
nécessaires à cette gestion. Au-delà de la mutualisation des moyens et de la gestion
administrative, les trois entités se sont dotées d’une feuille de route aux objectifs ambitieux
formalisée principalement dans deux documents : une feuille de route élaborée le 4 mai 2015
et un rapport présenté en bureau le 1
er
septembre 2016.
Cette feuille de route s’articulait autour de six axes pour lesquels un certain nombre
d’actions étaient envisagées :
-
Développement d’actions de communication interne afin de renforcer le sentiment
d’appartenance et la culture commune aux trois entités via la mise en place de fiches
pratiques, lettre électronique, l’amélioration de l’ergonomie de l’intranet… ;
-
Amélioration de l’efficience du travail des services devant passer par la poursuite de
l’accompagnement des réorganisations des services par la direction dédiée, l’élaboration
du schéma de mutualisation, la mise en
œ
uvre d’un nouveau dialogue de gestion visant à
responsabiliser les directions, la mise en
œ
uvre d’un plan de maîtrise de la masse salariale
et de démarches de GPEC ;
-
Harmonisation des règles de gestion notamment en matière de régime indemnitaire, de
temps de travail ; gestion des carrières, des avancements et promotion ; et la gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences ;
-
Développement des compétences managériales par la diffusion de fiches techniques, un
parcours complet de formations et une journée spécifique d’accueil des cadres ;
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48/182
-
Favoriser la motivation professionnelle par le renforcement de la cohésion au sein des
équipes, la systématisation de l’entretien professionnel, lui accorder une place centrale
dans les avancements et promotions, mise en place d’un observatoire des risques
psychosociaux, élaborer un projet de service social mutualisé… ;
-
Développer un système d’information plus performant.
La chambre relève que de nombreux projets relevant de cette feuille ont été menés à
bien par la communauté d’agglomération.
3.2.1.2
La mise en place d’outils et procédures communes
Au cours de la période sous revue, les principales réalisations de la stratégie RH arrêtée
en 2015 ont été les suivantes :
-
La mise en place d’instances de dialogue social communes, dès 2015 pour les comités
technique et d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail ; à partir de 2019, pour les
commissions administratives et consultatives paritaires ;
-
L’élaboration d’un bilan consolidé annuel à partir de 2015 permettant de disposer d’une
vision globale de la masse salariale, d’avoir en regard les évolutions respectives des
effectifs des trois entités et leurs caractéristiques ;
-
L’harmonisation des régimes indemnitaires (cf.
infra
) ;
-
Le déploiement d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences portant sur
les personnels des trois entités avec notamment un développement de la mobilité interne ;
-
L’harmonisation des critères d’avancement de grade et de promotion interne. La
collectivité et les organisations syndicales représentatives ont travaillé, au cours de
l’année 2016, à une clarification des critères d’évolution de carrière qui a débouché sur
un protocole d’accord.
-
Une procédure commune d’évaluation annuelle. Un dispositif complet d’actions,
identique aux trois collectivités, a été mené pour la conduite des entretiens (formations,
fiches d’évaluation, indicateurs de compétences, guide…).
S’agissant des entretiens annuels d’évaluation, la chambre note que la communauté
urbaine affiche des taux moyens de retour des entretiens perfectibles.
Taux de retour moyen des entretiens d’évaluation
2015
2016
2017
2018
Taux moyen
83,64 %
84,82 %
83,69 %
78,84 %
Source : données transmises par la collectivité.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
49/182
Certains services ou directions affichent des taux particulièrement bas. Ainsi, en 2018,
huit services avaient des taux inférieurs ou égaux à 50 % comme la direction architecture
(36 %), celle de la communication (25 %) et de la gestion du personnel (2,78 %). Questionnée
à ce sujet, la collectivité a précisé que les taux déclarés ne correspondaient pas à la réalité en
raison d’une part, de la non comptabilisation des fiches d’entretien retournées en dehors des
délais fixés et, d’autre part, d’un dysfonctionnement technique d’enregistrement de ces fiches
réalisées sur papier. Afin de fiabiliser les données, la collectivité envisage de se doter d’un
logiciel de réalisation et de traitement des entretiens professionnels.
La chambre souligne l’importance pour la collectivité de disposer de comptes rendus
d’évaluation pour l’ensemble de ses agents. Elle rappelle que ces entretiens ont une place
centrale dans l’élaboration des tableaux d’avancement (le protocole fait de la qualité au travail,
apprécié principalement via le compte-rendu de l’entretien professionnel, le premier critère pris
en compte pour décider des évolutions de carrière) et dans la détermination de la part variable
du régime indemnitaire (complément indemnitaire basé sur la manière de servir).
La collectivité a précisé qu’elle allait faire l’acquisition d’un logiciel spécifique pour la
gestion des entretiens annuels d’évaluation qui devrait, entres autres objectifs, lui permettre
d’améliorer le suivi de la campagne d’évaluation.
3.2.2
La définition d’une politique de rémunération harmonisée : une rénovation du
cadre indemnitaire à achever
Le contrôle des rémunérations les plus importantes réalisées par la chambre n’appelle
de remarques particulières
22
. La chambre a par ailleurs examiné les conditions d’instauration
par GBM du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (RIFSEEP), nouveau cadre indemnitaire de droit commun.
La collectivité a mis en
œ
uvre le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) au 1
er
janvier 2017
23
. Elle
s’est fixée trois objectifs en mettant en place ce nouveau régime indemnitaire :
-
l’harmonisation du régime indemnitaire des trois entités dans la continuité des actions de
mutualisation mises en
œ
uvre ;
-
la prise en compte des fonctions et responsabilités exercées ;
-
la prise en considération des sujétions particulières.
22
Le contrôle a porté sur les rémunérations d’environ 190 agents appartenant aux cadres d’emploi des
administrateurs, des attachés principaux et hors-classe, des médecins hors-classe, des professeurs en enseignement
artistique hors classe, des directeurs, des ingénieurs en chef, ingénieur principal et hors-classe. L’équipe en charge
de l’instruction s’est attachée à vérifier le respect des plafonds en matière de régime indemnitaire et des règles de
cumul.
23
Décret du 20/05/2014, loi 20/04/2016 et art 88 de la loi du 26/01/84 dans sa nouvelle rédaction.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50/182
À côté de ces objectifs pivots, la collectivité souhaitait que soient recherchées, dès que
les financements seraient dégagés, la réduction des écarts de régimes indemnitaires entre filières
à fonctions égales et la revalorisation des régimes indemnitaires des agents des 1
ers
grades de la
catégorie C et de ceux occupant des postes calibrés en catégorie B.
La délibération du 15 décembre 2016 a instauré trois types d’indemnités de fonctions,
de sujétions et d’expertise (IFSE) :
-
« IFSE expertise » liée aux groupes communs à chaque filière et déterminés en fonction
des catégories A, B et C. La construction des groupes est opérée en distinguant les emplois
relevant de « fonctions de direction et pilotage », ceux « d’encadrement et conception »,
ceux nécessitant un niveau de diplôme ou une expérience équivalente… ;
-
« IFSE sujétions » pour des sujétions particulières qui concernent notamment le tutorat,
la fonction de service de sécurité et d’assistance aux personnes, la direction mutualisée,
l’intérim supérieur à 4 mois, le travail en horaires décalés par roulement de 12 heures, les
chefs de site, les régisseurs d’avance ou de recettes ;
-
« IFSE individuelle » pour le maintien de régimes indemnitaires antérieurs lorsque le
calcul du nouveau régime indemnitaire est défavorable à l’agent.
Le dispositif initial a été complété par une première délibération du 17/12/2018 qui a
étendu le champs d’application du RIFSEEP aux cadres d’emploi dont les arrêtés ministériels
étaient parus et à déterminer de nouvelles sujétions faisant l’objet d’une IFSE spécifique. Deux
nouvelles délibérations du 26 septembre 2019 et du 11 juin 2020 ont mis à jour les cadres
d’emploi bénéficiaires du RIFSEEP, les sujétions donnant lieu au versement d’une IFSE et ont
procédé à des revalorisations de régimes indemnitaires. La dernière délibération a notamment
créé une IFSE sujétion pour les assistants de prévention venant ainsi régulariser l’indemnité qui
leur était versée jusque-là en dehors de tout cadre réglementaire.
En application des dispositions réglementaires, les délibérations instituant le RIFSEEP
doivent identifier les deux parts (IFSE et CIA), avec des critères d’attribution et des montants
plafonds pour chacune d’elles. Or la chambre relève que les délibérations de GBM instituant le
RIFSEEP s’écartent des dispositions réglementaires pour la détermination de l’IFSE :
-
pour les deux premiers groupes fonctions A+1 et A+2, la collectivité s’est contentée de
faire référence aux arrêtés applicables aux corps équivalents de la fonction, sans précision
d’un montant ;
-
pour les autres groupes, GBM a délibéré sur un montant qui n’est ni un plancher ni un
plafond, dans la mesure où la délibération a prévu la possibilité d’une modulation en plus
ou en moins, par rapport à ce montant.
Par ailleurs, suite à une décision du conseil constitutionnel du 13/07/2018 précisant que
les collectivités territoriales qui décidaient de mettre en place le RIFSEEP devaient en prévoir
les deux éléments, IFSE et complément indemnitaire annuel (CIA), la délibération du
17/12/2018 a instauré le complément indemnitaire qui n’était pas prévu dans la délibération
initiale de décembre 2016. Son montant a été fixé à cinquante euros et son versement
conditionné à l’absence de sanction disciplinaire ou de rapport défavorable de la hiérarchie.
La création d’un CIA fait l’objet de nombreux débats en comité technique paritaire en
raison de l’opposition des organisations syndicales à cette instauration. La chambre relève que
la fixation d’un montant forfaitaire de CIA à cinquante euros, alors même que la délibération
mentionnait le fait que la jurisprudence allait dans le sens d’un montant de CIA suffisant pour
permettre une réelle modulation en fonction de la manière de servir, ne constitue à l’évidence
pas un outil de de reconnaissance de l’investissement professionnel des agents.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
51/182
En outre, la délibération du 15 décembre 2016 prévoyait que les indemnités pour travaux
dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, dont le versement n’est pas compatible avec
la mise en place du RIFSEEP, soient remplacées par une IFSE sujétions. Leur montant, non
déterminé dans la délibération, devait être obtenu par conversion des montants moyens versés
avant le passage au RIFSEEP. Cependant, les délibérations complémentaires relatives au
RIFSEEP intervenues depuis n’ont pas traité cette indemnité alors même que la collectivité a
maintenu, irrégulièrement, son versement. La communauté urbaine a néanmoins confirmé à la
chambre que les indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants
seraient intégrées au RIFSEEP en 2022, en leur substituant une indemnité de sujétion collective
dont le montant serait déterminé par équipe.
Enfin, l’intercommunalité, dont les origines remontent au district créé le 5 juillet 1993,
a repris à son compte la prime de fin d’année dont bénéficiait le personnel de la ville de
Besançon par une délibération du 15 octobre 1994. Une annexe de cette délibération précise les
modalités de calcul et les conditions d’attribution de cette prime. Celle-ci consiste en un
treizième mois net des cotisations maladie et vieillesse. Le fondement juridique de cette prime
attribuée à l’origine au personnel de la ville de Besançon apparaît fragile, dans la mesure où le
conseil municipal n’a pas pris une délibération de maintien de cet avantage collectivement
acquis dans les délais prévus par l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Au surplus,
à supposer que soit admis le principe d’un avantage acquis pour les personnels de la ville, la
collectivité ne pouvait pas régulièrement appliquer cet avantage à l’ensemble de ces agents :
seuls pouvaient en bénéficier, en vertu du principe du maintien à titre individuel d’un régime
indemnitaire plus favorable, les personnels de la ville transférés au Grand Besançon à l’occasion
des mutualisations et de l’extension de son champ de compétences.
La chambre recommande à la collectivité de mettre un terme à l’attribution de ces
diverses indemnités et primes irrégulières, et de les intégrer dans le RIFSEEP. Elle recommande
également à GBM de préciser les plafonds applicables à chaque groupe fonction de l’IFSE.
La collectivité prévoyait une mise en place du RIFSEEP à budget constant et le
financement des revalorisations indemnitaires décidées ultérieurement par des économies sur
les heures supplémentaires, les moyens humains temporaires, les tuilages de rémunération lors
des départs en retraite et sur le nombre d’emplois permanents. L’harmonisation des régimes
indemnitaires des trois collectivités s’est faite par le haut, les niveaux des régimes indemnitaires
ont été calqués sur ceux de la collectivité la plus favorable. La collectivité a réussi à tenir son
objectif puisque l’impact financier de la mise en place du nouveau régime indemnitaire a été
limité, soit environ 373 K
€
par an selon la collectivité.
Au total, l’instauration du RIFSEEP a permis à la collectivité de remplir les principaux
objectifs associés à la rénovation de son cadre indemnitaire en procédant à l’harmonisation des
règles de rémunération entre les trois entités (ville, agglo, CCAS), en définissant un régime
indemnitaire basé sur les fonctions exercées et non sur les filières et les grades tout en tenant
l’enveloppe budgétaire qu’elle s’était fixée. Cependant, elle n’a pas été au bout de la démarche :
d’une part en ne se dotant pas, avec l’instauration d’une part variable significative, du levier
managérial que doit être le CIA, d’autre part, en maintenant des indemnités incompatibles avec
le RIFSEEP.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52/182
Recommandation n°
1 : Achever la rénovation du cadre indemnitaire engagée avec
l’instauration du RIFSEEP en 2016 en supprimant les primes irrégulières, en
particulier la prime de fin d’année, en précisant les plafonds applicables à chaque
groupe fonction de l’IFSE et en modifiant la part variable (CIA) de manière à ce qu’elle
puisse constituer un levier de reconnaissance de la manière de servir.
3.2.3
Le temps de travail
3.2.3.1
Une durée du travail irrégulière et des modalités d’organisation complexe
L’organisation du temps de travail de la collectivité en vigueur repose sur une
délibération du 26 juin 2006 qui modifie le 1
er
protocole ARTT, adopté le 21/12/2001, suite à
l’intégration des personnels en charge des compétences transférées au 1
er
janvier 2006 : gestion
des déchets ménagers et Conservatoire à Rayonnement Régional (CRR).
Dans le souci de « respecter l’attachement des personnels aux dispositifs en vigueur
avant le 1
er
janvier 2006 », le préambule de ce second protocole pose comme principe la
coexistence de plusieurs régimes de temps de travail, à savoir :
-
le maintien du régime antérieur pour les agents de GBM en poste avant le 1
er
janvier 2006
et ceux recrutés avant le 1
er
juillet 2006 dans les services qui étaient déjà communautaires
en 2005, soit 39h de travail hebdomadaire et 17 jours de réduction du temps de travail ;
-
le maintien, pour les agents des services transférés à GBM en 2006 et les agents recrutés
dans ces services depuis le 1
er
juillet 2006, des dispositifs en vigueur à la ville de
Besançon avant cette date ;
-
l’application du nouveau dispositif pour les agents recrutés après le 1
er
juillet 2006.
Pour chaque régime, la délibération définit de multiples modalités d’organisation du
temps de travail :
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
53/182
Régime et modalités d’organisation du temps de travail
Source : délibération du 26/06/06.
Ainsi, le protocole ne fait pas table rase des dispositifs antérieurs, il les maintient en sus
des nouvelles modalités d’organisation du travail qu’elle définit, en laissant le choix aux agents
concernés de conserver les régimes préexistants. Ce choix, alors même que le préambule se
fixait comme objectif la définition d’un dispositif simple et souple, a conduit à une pluralité de
régimes applicables concourant à la complexité et au manque de lisibilité de l’architecture des
dispositions relatives au temps de travail de la collectivité. Cette diversité des modalités
d’organisation du travail conduit en particulier à ce que la base de calcul des jours de congé ou
de récupération ne soit pas la même pour tous
24
: les problèmes de lisibilité qui en résultent ont
même amené la collectivité à mettre en place un simulateur de calcul des droits individuels à
congés.
La durée légale de travail annuelle dans les collectivités locales est de 1 607 heures, sauf
cas particuliers, et résulte des dispositions combinées des décrets n° 2001-623 du 12 juillet 2001
pris pour l’application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, relatif à
l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, et
n° 2004-1307 du 26 novembre 2004 modifiant le décret n° 2000-815 du 25 août 2000, relatif à
l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État.
24
Article 3.1 du protocole du 26 juin 2006.
Régime du temps de travail
Modalités d'organisation du travail
Système antérieur à la réforme du
1/01/2006:
- 39 heures par semaine
- 17 jours d'ARTT
Horaires variables sur la base de 10 demi-journées ou 9 demi-
journées travaillées par semaine
Horaires fixes sur la base de 10 demi-journées travaillées par
semaine.
Système des 32/40 organisé sur 2 semaines avec la première
travaillée à 32 heures et la seconde à 40 heures.
Les cadres : dispositions particulières leur permettant de
récupérer des heures supplémentaires dans la limite de 12 jours
par an et d'en déposer sur leur CET à hauteur de 3 jours par an.
Système de la journée bloquée: 32 à 40 heures par semaine.
Planning de travail à horaires variables annualisé à 1 591 heures.
Nouveau dispositif voté le 1/01/2006 :
- 36 heures par semaine.
Maintien de dispositifs particuliers
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54/182
L’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 modifié par l’article 21 de la loi n° 2001-2 du
3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement
dans la fonction publique a autorisé les collectivités territoriales à maintenir des régimes de
travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi « […]par décision expresse
de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité
technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales
applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail ».
La chambre observe que la durée du temps de travail de GBM est inférieure à la durée
légale. Pourtant, la collectivité n’a pas été en mesure de produire une délibération antérieure au
protocole de 2001 pouvant justifier l’adoption d’une durée du travail annuelle inférieure à la
durée légale.
La délibération du 26 juin 2006 ne fait pas de référence générale à une durée annuelle
du travail, à l’exception des agents ayant un planning de travail d’une durée variable pour
lesquels le temps de travail effectif annuel est fixé à 1 584 heures auxquels s’ajoutent les sept
heures de la journée de solidarité soit 1 591 heures. Pour les autres agents, le même constat d’un
temps de travail effectif ne respectant pas la durée légale est dressé en raison du nombre de
jours de congés dont ils bénéficient. En effet, ils disposent de 30 jours de congés annuels
25
,
2 demi-journées de congés exceptionnels, de 2 jours exceptionnels du Président et de deux jours
de fractionnement si les conditions sont remplies. La collectivité a par ailleurs confirmé cette
durée annuelle de 1 591 heures.
La collectivité a donc instauré une durée annuelle du travail inférieure à la durée légale
de manière irrégulière qui se traduit par 2,29 jours de travail non accomplis par agent, soit
11,6 ETP par an à effectifs pourvus en 2020.
Avec l’adoption de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique (article 47), tous les dispositifs de temps de travail dérogeant à la durée de 1 607 heures
doivent disparaître d’ici le 1
er
janvier 2022 avec une délibération prise dans ce sens avant le
mois de juillet 2021. La collectivité, par l’intermédiaire de son service de conseil en
organisation a initié cette démarche.
La chambre recommande à la collectivité de profiter de ce chantier pour réexaminer la
pertinence des cycles de travail. Cet examen apparaît d’autant plus important à réaliser que la
collectivité a rémunéré sur l’ensemble de la période, dans certains services, des montants très
significatifs d’heures supplémentaires (voir ci-dessous).
La communauté urbaine a indiqué avoir finalisé le diagnostic des temps et des cycles de
travail et engagé le dialogue avec les organisations syndicales représentatives. Ces démarches
lui permettent d’envisager l’adoption, par l’assemblée communautaire, du nouveau protocole
sur le temps de travail d’ici l’été et de pouvoir ainsi être en conformité avec les nouvelles
dispositions législatives à l’échéance du 1
er
janvier 2022.
Recommandation n°
2 : Mettre fin, au plus tard le 1
er
janvier 2022, au régime de temps
de travail dérogatoire actuellement en vigueur et réviser à cette occasion les cycles de
travail.
25
Le nombre de jours de congé annuel est égal à cinq fois les obligations hebdomadaires de service pour
une année de service accompli du 1
er
janvier au 31 décembre (décret n° 85-1250 du 26/11/1985). Il est le plus
communément de 25 jours.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
55/182
3.2.3.2
Un suivi du temps de travail à consolider
Le suivi du temps de travail
La collectivité a fait le choix d’un dispositif peu contraignant pour le suivi de son temps
de travail.
La collectivité ne dispose pas d’un outil automatisé de suivi du temps de travail. Elle
n’a pas non plus mis en place un outil informatique commun ni de modèle type de planning de
travail. Le suivi du temps de travail repose sur le déclaratif des agents, formalisé par la tenue
d’un document papier ou à l’aide d’un tableur dont le contrôle est confié aux responsables
hiérarchiques.
Interrogée sur l’absence d’outil de suivi du temps de travail, la collectivité a déclaré
avoir fait le choix de responsabiliser encadrement et agents, et affirmé privilégier le contrôle de
la production plutôt que celui du temps de présence. Elle estime être gagnante car cette
organisation évite la comptabilisation de dépassements réguliers du temps journalier de travail.
La chambre observe cependant que ces modalités de suivi peu contraignantes et
l’absence de contrôle du respect du temps de travail ne permettent pas à la collectivité d’être
assurée de la réalité des heures supplémentaires et font peser un doute sur les conditions
d’alimentation des comptes épargne temps. Elle rappelle que la mise en place d’un outil
automatisé du temps de travail est un préalable obligatoire avant toute rémunération d’heures
supplémentaires
26
. Elle relève que le déploiement d’un outil automatisé de suivi des plannings
de travail, commun à tous les services de l’agglomération, apparaît constituer une exigence
minimale qu’une collectivité de la taille de GBM doit s’imposer.
La collectivité s’est engagée à acquérir un logiciel dédié au suivi du temps de travail
permettant, ainsi que le lui recommande la chambre, de faciliter les contrôles hiérarchiques et
l’élaboration des plannings de travail. Elle a précisé qu’il devrait être opérationnel à l’horizon
2023.
Recommandation n°
3 : Déployer un outil de suivi automatisé du temps de travail.
26
Article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56/182
Les heures supplémentaires rémunérées
Le régime des heures supplémentaires applicable aux services de GBM a été défini par
l’article 11 du protocole sur l’ARTT, complété par la délibération du 25 juin 2009 relative à
l’évolution du régime indemnitaire.
En principe, les responsables de service sont chargés de veiller au suivi et à la validation
des heures supplémentaires effectuées par les agents placés sous leur responsabilité. Le
décompte de ces heures doit faire l’objet d’un état déclaratif tous les quinze jours, contresigné
par le responsable de service et validé par la direction générale des services. Le nombre d’heures
supplémentaires est apprécié par période de deux semaines et les heures de récupération en
résultant doivent être apurées sur la période suivante de deux semaines. Toutes les heures
supplémentaires doivent être récupérées avant la fin de l’année civile.
La chambre note toutefois que la collectivité ne dispose pas d’une vision globale de ces
heures, notamment du fait d’un suivi partiel de celles faisant l’objet d’une récupération.
L’indemnisation des heures supplémentaires n’est ouverte que pour les personnels de
catégorie B et C. Il revient au chef de service de décider de compenser ou indemniser ces heures.
Les cadres peuvent bénéficier de quinze jours d’heures supplémentaires par an dont douze
pouvant faire l’objet d’une récupération et trois pouvant alimenter le compte épargne temps.
Au cours des derniers exercices, le volume et le coût des heures supplémentaires a
augmenté fortement, principalement sous l’effet de la hausse des effectifs. Ramené aux emplois
permanents, le nombre d’heures baisse jusqu’en 2017 puis repart légèrement à la hausse en
2018 sous l’effet des transferts des compétences (eau, assainissement, et voirie) qui ont été
fortement générateurs d’heures supplémentaires.
Volume et montant des heures supplémentaires rémunérées
2016
2017
2018
2019
Volume des IHTS
10 072,77
10 259,54
14 441,57
22 806,59
Montant des IHTS
201 529,69
222 175,89
317 960,94
482 564,91
Nombre d'agents
bénéficiaires des IHTS
208,00
213,00
294,00
418,00
Ratio volume
IHTS/bénéficiaire
48,43
48,17
49,12
54,56
Ratio montant IHTS
/bénéficiaire
968,89
1 043,08
1 081,50
1 154,46
Sources : données des fichiers de paies extraites via Xémélios.
Si le volume des heures supplémentaires rémunérées par emploi permanent baisse, le
nombre d’heures supplémentaires ramené par agent bénéficiaire augmente et présente un niveau
élevé. Cette situation est le résultat de la concentration des heures supplémentaires rémunérées
sur quelques directions comme celle de la gestion des déchets, le conservatoire à rayonnement
régional, le parc automobile et logistique, et les directions eau et assainissement et voirie
récemment transférées pour lesquelles la collectivité n’a pas encore arrêté les contours définitifs
de leurs modalités d’organisation. Au total, en 2019, 357 agents (soit 31 % environ des effectifs
pourvus) se sont vus attribuer plus de 90 % des heures supplémentaires rémunérées.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
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Volumes d’IHTS les plus significatifs par service.
Source : données des fichiers de paie extraites via Xémélios.
Les volumes importants d’heures supplémentaires rémunérées pour ces directions
doivent pousser la collectivité à réinterroger les modalités d’organisation du travail en vigueur
et leur adéquation au besoin des services ; ce d’autant, qu’ils ne reflètent qu’une partie des
heures supplémentaires effectuées. La collectivité a mis en avant des vacances importantes de
poste pour lesquelles des difficultés de recrutement ont été rencontrées (notamment pour
l’exercice des nouvelles compétences eau et assainissement) comme une des causes de ces
heures supplémentaires. Elle a cependant concédé que l’importance des interventions de nuit et
le week-end (agents du PAL et des routes) devraient être re-questionnée dans le cadre du
chantier de rénovation du temps de travail qu’elle doit faire aboutir d’ici 2021.
Un pas a été fait, en 2020, dans le sens d’un contrôle approfondi des heures
supplémentaires rémunérées avec l’obligation désormais faite aux services d’en renseigner le
motif lors de leur saisie.
Les comptes épargne-temps
La mise en
œ
uvre de la réduction du temps de travail a également été l’occasion pour la
collectivité d’instaurer le compte épargne-temps (CET) dont elle a par la suite progressivement
étendu le champs d’application.
Le dispositif, ouvert initialement uniquement aux cadres de la direction générale
27
, a été
étendu à l’ensemble des cadres par la délibération du 26 juin 2006 relative au protocole ARTT
et à l’intégralité des agents par une délibération du 7 octobre 2010. Les CET peuvent être
alimentés par des congés annuels, des RTT, des congés médailles et des heures supplémentaires
effectuées dans la limite de 22 jours par an et du plafond de 60 jours par CET. Une délibération
du 18 mai 2017 a plafonné les différentes possibilités d’alimentation et a ouvert la possibilité
d’une indemnisation au-delà de 20 jours épargnés exclusivement au moment du départ en
retraite. L’objectif recherché était de favoriser une prise régulière des congés et de limiter le
coût des « tuilages budgétaires » induits par la consommation de l’intégralité des jours épargnés
sur le CET juste avant le départ en retraite. Ce coût avait été identifié et évalué à 39 K
€
pour
l’année 2016.
27
Délibération du 21/12/2001 relative au protocole A.R.T.T.
Montant annuel
Nbre
agents
Montant
moyen/agent
Montant annuel
Nbre
agents
Montant
moyen/agent
Montant annuel
Nbre
agents
Montant
moyen/agent
Montant annuel
Nbre
agents
Montant
moyen/agent
Conservatoire
47 201,93
43
1 097,72
57 896,66
41
1 412,11
48 765,80
43
1 134,09
53 532,03
42
1 274,57
Eau et assainissement
92 046,96
65
1 416,11
91 632,02
67
1 367,64
Gestion des déchets
58 366,61
53
1 101,26
51 174,85
43
1 190,11
67 720,47
61
1 110,17
75 846,57
83
913,81
Voierie
143 315,77
75
1 910,88
Parc automobile et logistique
61 702,10
72
856,97
88 648,80
97
913,91
74 204,83
89
833,76
78 406,76
90
871,19
Total
167 270,64
168
995,66
197 720,31
181
1 092,38
282 738,06
258
1 095,88
442 733,15
357
1 240,15
Part dans le total des IHTS versées
83%
89%
89%
92%
IHTS 2019
IHTS 2018
IHTS 2017
IHTS 2016
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58/182
Évolution de l’encours de jours épargnés
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Nombre de jours
2 962
3 470
5 924
10 716
13 141
14 966
17 146
Nombre d'agents
173
203
316
509
604
708
821
Nombre de jours/bénéficiaire
17
17
19
21
22
21
21
Source : données transmises par la collectivité.
L’encadrement plus strict des conditions d’alimentation du CET instauré en 2017 a
permis de stabiliser l’encours du nombre de jours épargnés par agent. Toutefois, la chambre
note que GBM disposait en 2015 d’un nombre jours moyen de CET nettement au-dessus de la
moyenne nationale de la fonction publique territoriale. À terme l’obligation de provisionner en
matière d’encours de CET, devant intervenir lors de la mise en place de la M57, représentera
une charge financière significative pour la collectivité.
Parallèlement à la mise en place d’un cadre de rémunération et de règles de temps de
travail commun, une politique d’action sociale commune a été définie.
3.2.4
L’action sociale
La politique d’action sociale de la communauté urbaine comprend quatre volets.
Elle repose tout d’abord sur le service social de la collectivité composé de trois
travailleurs sociaux qui ont pour mission la mise en place d’actions préventives sur les situations
susceptibles de générer des difficultés économiques, à destination de l’ensemble du personnel
de manière indifférenciée, et l’accompagnement individuel des agents rencontrant des
difficultés sociales ou financières.
Elle se concrétise ensuite par la mise à disposition d’une protection sociale
complémentaire. La collectivité a passé un contrat « garantie maintien de salaire » assurant une
couverture des agents en cas d’arrêt de travail de longue durée dont la souscription par les agents
est facultative, volontaire et individuelle. Le contrat peut également couvrir l’incapacité,
l’invalidité, la perte de retraite et le décès. La communauté urbaine participe, entre 3 à 7
€
, au
paiement mensuel de la cotisation des agents dont l’indice brut de rémunération est inférieur à
700. Le coût était de 43 723
€
en 2019 pour 760 agents.
Elle prend également la forme d’une prise en charge d’une partie des repas pris par les
agents dont l’indice brut de rémunération est inférieur à 548, dans des structures, douze au total,
avec lesquelles la collectivité a conventionné. Cette participation de l’employeur est de 1,24
€
par repas et a représenté un coût total de 5 900
€
en 2019.
Enfin le volet le plus important en terme financier de la politique sociale de la
collectivité concerne les soutiens apportés aux associations du personnel.
Le comité des
œ
uvres sociales (COS) bénéficie d’une subvention annuelle commune
aux trois entités au titre de la mise en
œ
uvre d’une politique sociale en faveur des personnels.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
59/182
La nouvelle convention, couvrant la période 2018 à 2020, fixe la subvention annuelle à un
montant de 891 292
€
, répartis de la façon suivante : 746 077
€
au titre de l’activité et 145 215
€
au titre de l’aide au remboursement des charges. Elle acte l’abandon du mode de calcul par
référence à la rémunération brute des agents sur postes permanents qui prévalait jusqu’en 2017
en raison des contraintes financières pesant sur les collectivités. La part de prise en charge de
chacune des entités est fonction des emplois permanents et s’est élevée à 445 632
€
pour le
Grand Besançon en 2019. Le COS bénéficie également de la mise à disposition de trois agents,
de locaux et moyens logistiques faisant l’objet d’une facturation par la communauté urbaine.
L’association intervient dans les domaines des loisirs (organisation de sorties et
voyages, locations saisonnières, participations financières pour des activités culturelles et
sportives, billetterie, arbre de noël) et de la vie quotidienne (épargne pour les chèques vacances,
secours et aides financières). En 2019, les actions en faveur des vacances représentent la plus
grande part des activités de l’association (près de 52 %). Les diverses actions du COS ont
bénéficié à 3 897 agents actifs et 241 retraités dont 62,8 % ont une quotient familial inférieur
ou égal à 16 K
€
.
Le contrôle de la collectivité sur les activités de l’association s’opère à travers la
communication de divers documents tels que le bilan annuel d’activités, le bilan financier, les
comptes annuels et, selon elle, grâce aux sièges détenus au sein du conseil d’administration.
Néanmoins, au regard de l’importance des subventions accordées, le rapport d’activité
gagnerait à dépasser le simple constat des activités réalisées, en intégrant des éléments
d’analyse et en mettant en perspective les données du compte de résultat. En l’état actuel, la
chambre estime qu’il ne permet pas un contrôle suffisamment fin de la collectivité.
La collectivité s’est engagée à améliorer le contrôle des activités de l’association en
intégrant dans son dialogue de gestion autour de la future convention, à conclure d’ici 2022,
une obligation de production d’indicateurs financiers et d’activité adéquats. Elle a indiqué par
ailleurs qu’elle allait réaliser un travail d’analyse sur les actions du COS et de prospective sur
sa politique sociale pour les 3 années à venir.
3.2.5
Le pilotage des ressources humaines
Le service des ressources humaines s’est attaché à se doter d’outils de pilotage
répondant à une double problématique : disposer d’outils lui permettant de suivre et analyser
les évolutions de la masse salariale tant au niveau « macro » qu’à celui des directions ; et
entretenir un dialogue en matière de ressources humaines renforcé avec les différents niveaux
de la collectivité.
Pour ce faire, la collectivité s’est dotée d’un nouveau système informatique permettant
au pôle en charge des ressources humaines de s’appuyer sur trois outils :
-
une note de suivi budgétaire mensuelle reprenant les éléments principaux de la masse
salariale de la Ville de Besançon et du Grand Besançon et permettant d’évaluer la
réalisation en fin d’année ;
-
une note mensuelle relative au suivi des enveloppes des pôles ;
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60/182
-
un tableau de bord mensuel par direction qui résume l’évolution des emplois permanents,
les moyens temporaires, les heures supplémentaires, le coût des agents, le taux
d’absentéisme ainsi que les accidents du travail. Il contient aussi une information relative
aux formations, aux entretiens professionnels ainsi qu’un prévisionnel des départs en
retraite.
Dans les années à venir, le SIRH devra s’enrichir afin notamment de résoudre les
difficultés rencontrées en matière d’entretiens professionnels et d’améliorer le suivi du temps
de travail.
Le pilotage de la masse salariale s’appuie également sur un dialogue de gestion qui a
été rénové en 2018. Auparavant principalement concentré sur la question de l’examen des
vacances et renouvellements de poste, ayant permis de ne pas en pourvoir un certain nombre et
de redéployer des moyens pour la réalisation de nouvelles missions ou l’extension du périmètre
géographique d’intervention des services, ce dialogue s’articule désormais sur l’attribution
d’enveloppes limitatives à chaque directeur adjoint des services en matière d’heures
supplémentaires, de frais de déplacement pour mission ou formation et de moyens temporaires
mobilisés pour faire face à l’indisponibilité d’agents ou à des accroissements d’activité. Un
objectif de réduction de 10 % de ces dépenses (par rapport à leur niveau moyen des trois
dernières années) a été fixé. La collectivité a indiqué que la vigilance accrue accordée à la
maîtrise de ces dépenses avait permis de réaliser des économies, même si les objectifs n’avaient
pas été tous atteints, et insisté sur le fait que ce dialogue s’était accompagné d’une évolution
des pratiques.
Par ailleurs, la chambre relève que le service de conseil en organisation interne dont
s’est doté la collectivité, constitue un atout dans le pilotage et l’accompagnement des
mutualisations. Ce service apporte une expertise lors des réorganisations de services, induites
par les transferts de compétences et les mutualisations, qui constitue une réelle plus-value dans
un contexte d’évolution continue, à l’image du travail réalisé lors de la restructuration de la
mission entretien ménager. Il réalise également des études dans le cadre de la mise en
œ
uvre de
projets plus structurants tel que la refonte du protocole sur le temps de travail.
Enfin, dans le cadre de l’amélioration du bien-être au travail, la collectivité a mis en
place, en 2017, une instance pluridisciplinaire de maintien dans l’emploi destinée à mieux
accompagner les agents en difficulté. Elle réunit mensuellement des membres du service
formation, de la direction emplois et compétences, du service maladies et accidents de travail,
la direction de la santé au travail, le service social et les responsables des services des ressources
humaines pour examiner les situations difficiles, élaborer des diagnostics partagés et favoriser
l’émergence de solutions. Depuis sa création, cette instance a examiné 90 situations dont 59 ont
pu être solutionnées soit par des aménagements de poste, soit des reconversions ou des
changements d’affectation.
La chambre relève que l’ensemble de ces outils et instances permet à la collectivité
d’assurer un pilotage avisé de la masse salariale et d’accompagner les services et les agents
dans l’exercice quotidien de leurs missions.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
61/182
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’intégration croissante des services du Grand Besançon avec ceux de la ville et du
CCAS s’est accompagnée de la définition d’une stratégie commune à ces trois entités, visant à
la mise en place de règles de gestion harmonisées et d’instances communes.
L’un des acquis de la période sous revue est l’instauration d’un cadre indemnitaire
commun, qui doit cependant continuer à évoluer afin d’être en totale conformité avec la
réglementation et de constituer un véritable levier managérial.
Un travail d’harmonisation a également débuté en matière de temps de travail
débouchant sur la définition d’un cadre commun pour les agents arrivés à partir de 2006 et
ceux déjà présents souhaitant bénéficier des nouvelles règles. Cependant le dispositif demeure
complexe, en raison du maintien de plusieurs des modalités d’organisation du travail. La durée
du temps de travail, inférieure à la durée légale, doit être régularisée d’ici 2022. La collectivité
devra profiter de l’obligation qui lui est faite de se conformer aux textes pour mettre en place
un suivi plus contraignant du temps de travail et réorganiser les cycles de travail eu égard aux
volumes conséquents d’heures supplémentaires rémunérées dans certains services.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62/182
4
LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
4.1
L’organisation des transports de l’agglomération
4.1.1
La structure du réseau de transports bisontin
En charge de la définition et la mise en
œ
uvre des politiques de transports et de
déplacements sur son territoire, la communauté d’agglomération du Grand Besançon gère et
exploite depuis 2002 le réseau de transports public communautaire GINKO, en même temps
qu’il assure la promotion et le développement de la pratique des modes de déplacements
alternatifs à la voiture individuelle, et la réalisation du plan de déplacement urbain. Les
évolutions législatives successives (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de
l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, loi n° 2019-1428 du
24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) ont conforté la communauté du Grand Besançon
dans l’organisation et la gestion des politiques de transports publics. Devenu autorité
organisatrice de la mobilité, le Grand Besançon, est investi, au-delà des transports collectifs
urbains de personnes, de prérogatives étendues à l’autopartage, au covoiturage, au service de
location de vélos ou encore à l’organisation de services de livraison de marchandises en ville et
de logistique urbaine.
Le réseau Ginko est le résultat de la connexion du réseau inter urbain au réseau urbain
réalisée à partir de 2002 sous l’égide de la communauté d’agglomération, nouvelle autorité
organisatrice de transports en commun (en substitution de la ville de Besançon et du syndicat
mixte des transports du Grand Besançon), qui a permis une simplification de l’organisation des
transports collectifs. Depuis 2014, « Ginko » est articulé autour des deux lignes de tramway.
La mise en service du tram dans le cadre de la délégation de service public 2011-2017 a entrainé
une simplification des itinéraires desservant la boucle et une réduction du nombre de ligne de
bus qui la traversent. Quatre pôles d’échanges assurent, à l’entrée de l’agglomération, les
relations entre les lignes urbaines et les lignes périurbaines. Cette structuration a été renforcée
dans le cadre de la deuxième DSP avec une concentration des moyens sur les axes les plus
fréquentés.
Le réseau est désormais organisé autour de lignes urbaines structurantes (2 lignes de
tramway avec un cadencement toutes les 5 minutes en heures de pointe et 4 lianes, lignes à
niveau élevé de service) offrant la même amplitude horaire que le tramway, des horaires
cadencées et une fréquence élevée, et 13 lignes régulières. Le bus à haut niveau de service (en
partie en site propre), qui relie le centre-ville à Temis via la gare Viotte et le campus, complète
depuis 2018 le réseau du tramway sur l’axe nord-centre-ville. L’ensemble des lignes régulières
périurbaines (27 lignes régulières) convergent vers un des 4 pôles d’échange
(Micropolis,
Temis, St Jacques, Orchamps) qui offrent des correspondances avec les lignes urbaines. La
présence de 5 parking relais en connexion avec les lignes fortes du réseau (Tram et lianes) offre
une alternative à la voiture pour accéder au centre-ville de Besançon. La connexion du réseau
Ginko aux haltes ferroviaires au nombre 16 depuis 2017 (ajout des haltes de Saint-Vit et Byans-
sur-Doubs) dont une gare TGV, couplée à une tarification multimodale avec l’ensemble du
réseau TER, contribue au report modal de la voiture vers les transports en commun. Le
déploiement d’équipements (service de vélopartage Vélocité au centre-ville de Besançon en
2007, service Ginko Vélo de location de vélos à assistance électrique depuis 2019) et d’un
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
63/182
réseau d’itinéraires cyclables (37,4 km de bandes cyclables, pistes cyclables et voies vertes sur
le réseau urbain et de 11,3 km de voies cyclables en périurbain) et l’extension progressive de la
zone piétonne au centre-ville de Besançon y contribuent également.
Cette organisation est l’aboutissement de l’évolution d’un réseau et d’une offre de
transports publics historiquement très développée dans l’agglomération bisontine. En 2002,
bien avant la création du réseau de transport en commun en site propre (TCSP), le niveau d’offre
en transport public était équivalent à celui d’agglomérations de plus grande taille. Besançon
présentait l’offre kilométrique par habitant la plus importante des réseaux de province (8 000
kilomètres annuels en 2002) et se plaçait en treizième place des réseaux de transports urbains
français en nombre de voyages par an et par habitant aux côtés de plusieurs agglomérations déjà
équipées de TCSP (étude de faisabilité et d’opportunité d’un réseau de TCSP dans
l’agglomération bisontine).
En 2019, le réseau de transports public de l’agglomération de Besançon présentait un
maillage dense, avec 90 % de la population de l’agglomération se trouvant à moins de
300 mètres d’un point d’arrêt.
4.1.2
Le choix d’un tramway et son impact sur l’organisation des transports en
commun
La décision de la communauté d’agglomération de se doter d’un tramway est
l’aboutissement d’une réflexion engagée en 2001, date à laquelle le Grand Besançon a acté dans
son plan de déplacements urbains la réalisation d’une étude d’opportunité d’un réseau de
transport en commun en site propre. Cette décision a ouvert une phase d’étude qui s’est étalée
de 2004 à 2008.
La première étude d’opportunité et de faisabilité d’un réseau de transport en commun
en site propre (TCSP) a été réalisée en 2004-2005. Elle a mis en évidence que l’agglomération
de Besançon présentait un urbanisme adapté à un TCSP sur le périmètre de la ville de Besançon
et exposé dans quelle mesure la création d’un TCSP pourrait contribuer à augmenter la part de
marché des transports collectifs, à améliorer la vitesse des transports collectifs, le confort et
l’accessibilité des usagers. Elle a mis en exergue que la mise en place d’un TCSP, couplée à
une réduction de l’offre de stationnement et au développement des parcs relais, serait le moyen
d’améliorer les performances du réseau GINKO en palliant aux problématiques de vitesse
commerciale et de saturation de la boucle.
L’étude a proposé de retenir 5 corridors présentant une densité d’habitants importante :
-
un corridor ouest entre Planoise et le centre-ville, qui présente le potentiel de
déplacements en transport collectif le plus important ;
-
un corridor nord-ouest entre la cité universitaire et le centre-ville ;
-
un corridor nord entre les quartiers St Claude/La Viotte et le centre-ville ;
-
un corridor nord-est entre le secteur Orchamps et le centre-ville ;
-
un corridor transversal de Planoise à Orchamps ;
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64/182
soit 5 axes desservant 104 000 habitants (88 % de la population de la ville de Besançon
et 61 % de la population de l’agglomération). Au-delà de ces corridors, la densité devenant très
faible, un système de rabattage des lignes de bus périurbains sur l’armature du réseau de TCSP
devait être prévu.
L’étude a abouti à la définition d’une armature TCSP se plaçant dans un cadre
d’intermodalité et de maillage renforcés. Une ligne Est-Ouest empruntée par un matériel à forte
capacité (type trolley-bus) devait constituer l’épine dorsale du futur réseau, complétée par une
offre bus et ferroviaire, le tout permettant de desservir environ 70 000 habitants. Le nombre de
voyageurs destinés à utiliser le réseau TCSP a été évalué à 50 000/70 000 par jour, soit une
progression de fréquentation globale visée sur le réseau Ginko de 20 % à 30 %.
Le conseil communautaire par délibération en date du 16 décembre 2005 a décidé, suite
aux conclusions de l’étude d’opportunité et de faisabilité, du principe de réalisation d’un réseau
structurant de transport collectif en site propre, qualifié de schéma directeur TCSP, devant
transporter de manière estimative 50 000 à 70 000 voyageurs par jour. Ce projet global à long
terme (10 à 12 ans), objet du schéma directeur, a dégagé 4 axes forts de transports publics :
-
la réalisation d’une liaison en site propre intégral reliant l’ouest de l’agglomération du
Grand
Besançon
(Planoise - Haut
du
Chazal)
à
l’est
de
l’agglomération
(Palente - Chalezeule) via le centre-ville et desservant la gare Viotte avec un matériel
de forte capacité ;
-
la réalisation d’itinéraires de sites propres bus sur les axes Temis-Campus-Vauban et
sur les boulevards nord de Besançon ;
-
la mise en service d’une liaison ferroviaire nord (entre la gare Viotte et la future gare
TGV Auxon, avec la création de 3 nouvelles haltes périurbaines (Miserey-Salines,
Ecole-Valentin, Portes de Vesoul) ;
-
la restructuration de l’ensemble des lignes de bus et cars du réseau GINKO afin
d’assurer la complémentarité de celles-ci avec le réseau structurant TCSP afin de créer
un réseau maillé, cohérent et global.
Par deux délibérations en date du 18 décembre 2008, le conseil communautaire a choisi
le tracé du TCSP
28
, retenu le tramway comme mode de TCS, arrêté son financement et arrêté
le bilan de la concertation publique qui s’est tenue du 29 septembre 2008 au 18 décembre 2008.
28
Les grandes caractéristiques du tracé du réseau de TCSP retenu en 2008, conformes aux objectifs arrêtés en 2005,
sont ceux qui ont été effectivement mis en
œ
uvre :
- un TCSP reliant l’est et l’ouest de la ville de Besançon comme colonne vertébrale du réseau de transport, ayant
vocation à desservir une majorité des grands équipements (CHU, facultés, Parc des expositions de Micropolis ainsi que le parc
relais et le pôle d’échange associé, la ZAC des Marnières en fort développement et son centre commercial ) et des grands
secteurs d’habitat : Planoise (important quartier d’habitat collectif à fort enjeu social), Brûlard/Polygone (secteur d’habitat et
de renouvellement urbain), le quartier dense des Chaprais, le secteur d’habitat collectif de Palente-Orchamps et ses
établissements scolaires, le pôle d’échanges d’Orchamps, le nouveau quartier et pôle universitaire des Hauts-du-Chazal, le futur
écoquartier des Vaites, le quartier Battant et la place de la Révolution ; le tronçon vers la gare de Besançon Viotte permettant
de relier le centre-ville et la gare centrale, futur pôle d’échange multimodal à l’arrivée du TGV Rhin-Rhône, tout en étant un
des éléments
structurants du projet de pôle tertiaire du quartier Viotte et rendant un accès aisé au centre-ville aux usagers
réguliers ou occasionnels arrivant en gare ;
- ce TCSP articulée avec les pôles d’échange, le réseau de parking relais implantés en entrée de ville, les autres lignes
du réseau Ginko et les lignes TER incitant les usagers à se reporter davantage sur les transports publics ;
- TCSP ayant également pour vocation de desservir plus largement l’agglomération via la création de parcs relais, le
développement de pôles d’échange où les correspondances entre les lignes de bus périurbains ou urbains et le TCSP seront
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
65/182
Les conclusions des études complémentaires menées en 2008 ont confirmé que la
réalisation d’une ligne structurante de TCSP permettrait d’atteindre les objectifs de
fréquentation annoncés dans la délibération du 16 décembre 2005 avec une plus grande
performance d’un système de tramway (25 000/30 000 voyages par jour dans l’hypothèse d’un
trolley bus ou bus à haut niveau de service et 40 000/50 000 voyages par jour dans l’hypothèse
d’un tramway), grâce à l’augmentation de la capacité du réseau, à la régularité et au confort
d’une ligne en site propre, à la fluidité par rapport au trafic de voitures particulières, et à
l’accessibilité améliorée
29
.
Le tramway a été finalement retenu comme mode de transport privilégié, celui-ci
permettant le mieux de répondre au besoin de capacité exprimé et garantissant également le
retour d’expérience nécessaire en termes de fiabilité et de sécurité tout en véhiculant une image
attractive du réseau. Autre argument plaisant en faveur du tramway, un bilan carbone plus
favorable, les systèmes à propulsion électrique étant 2 fois moins émissifs en terme de bilan
carbone évalué sur une période de 30 ans.
S’agissant des coûts respectifs des différentes solutions de TCSP, les prospectives
budgétaires réalisées en 2008 faisaient apparaître un surcoût du tramway de 48 % par rapport à
un bus à haut niveau de service (BHNS) guidé, de 105 % par rapport à un BHNS non guidé et
de 62 % par rapport au trolleybus non guidé (cf. annexe n° 2). Ce constat a conduit la
collectivité à étudier les possibilités d’optimisation des coûts du tramway notamment par le
biais d’économies sur les spécifications techniques. La communauté d’agglomération a
recherché des pistes d’économies sur tous les postes. Ceci s’est traduit par le développement en
interne de la maîtrise d’
œ
uvre courants faibles, par un gain sur la redondance des équipements
d’énergie électrique de traction, par la rationalisation des choix d’aménagements urbains et de
revêtement, par l’optimisation de la maintenance permettant la limitation des investissements
sur le dépôt, par l’optimisation des coûts dans les choix de prestations et de matériels standards
mais adaptés, et dans la réalisation d’une portion de voie unique sur le tracé ménageant une
vitesse commerciale de la ligne satisfaisante mais permettant une réduction des acquisitions
foncières dans les quartiers denses en habitat. La capacité restreinte des rames par rapport à
d’autres lignes de tramway en France permet d’assurer une fréquence soutenue sur la ligne pour
un coût limité. Par ailleurs, la collectivité a prévu des stations et un dépôt adaptable à des rames
de 40 m. Des économies ont été réalisées également sur le choix de rames non customisées, des
abris voyageurs classiques en station, un nombre limité de sous stations (7 au lieu de 11), des
revêtements de qualité mais sur une emprise limitée au projet, l’intégration de prairie sans
arrosage au lieu du gazon habituel, un remisage extérieur permettant de proposer un centre de
dépôt et de maintenance à 11 M
€
soit 580 000
€
par rame. Le gain financier tiré de cette recherche
d’optimisation a été estimé par la collectivité à environ 45 M
€
.
Suite à un avis défavorable rendu par
la préfecture sur le dossier d’enquête publique, GBM a adopté le 30 juin 2010 un nouveau tracé
pour la ligne de tramway, passant par les quais plutôt que par la Boucle. Ce nouveau tracé
occasionne un surcoût de l’ordre de 15 à 20 M
€
résultant d’une sur-longueur de 400 mètres et
surtout d’interventions importantes sur les ouvrages d’art (confortement du pont Canot,
optimisées en temps et qualité, et la connexion avec la branche nord de l’armature TCSP à la gare Viotte qui a la double fonction
de desserte périurbaine et de liaison avec la gare TGV d’Auxon.
29
L’enjeu d’accessibilité du service, affirmé par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des
chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées avec la nécessité de trouver un matériel permettant des
accostages parfaits en station (un tramway permet de répondre à cette contrainte, alors que pour le bus, cela nécessite
l’utilisation d’un guidage optique), l’identification des tracés potentiels, les contraintes de largeurs de voiries, les girations
contraintes en centre-ville ont également orienté le choix du matériel roulant en faveur du tramway.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66/182
reconstruction du pont Battant, et confortement du quai Veil Picard). La maquette financière
du projet ainsi réajusté a été validée pour un montant de 228 M
€
(valeur juin 2008) pour un
tracé de 14,4 km. Selon l’ordonnateur, ce montant devrait être réévalué à 251 M
€
en valeur
2014, à la date de mise en service du tram.
Le bilan financier global de la réalisation de cette ligne de tramway s’est élevé à 247 M
€
,
soit un coût de réalisation au kilomètre de 17 M
€
, modéré par rapport à des projets similaires
menés en France :
Coût des projets de tramway dans différentes villes de France
Villes
Ligne
Mise en service
km
Stations
Rames
Coût en M
€
Coût en
M
€
/km
Bordeaux
phase 1
2003/2004
24,5
53
44
804
32,8
Bordeaux
phase 2
2008
19,6
35
32
634
32
Caen
ligne 1
2002
15,7
34
24
266
16,9
Clermont ferrand
Ligne A
2007
14,2
31
20
384
27,1
Le Mans
Lignes 1 et
2
2007
15,4
30
23
340
22,1
Lyon
T1
2000
8,7
19
19
204
23,4
T2
2000
10
20
22
264
26,4
T3
2006
14,6
10
10
203
13,9
T4
2009
9,7
18
13
212
21,9
Marseille
Phase 1 et 2
2007
11,9
27
26
512
43,1
Montpellier
L1
2000
15,2
28
18
484
31,8
L2
2006
19,8
34
24
524
26,5
Mulhouse
Phase 1
2006
12,2
37
28
258
21,1
Nancy
TVR
200/2002
11,3
28
18
195
17,3
Nantes
L1
1985/1989
12,6
33
194
15,4
L2
1994
14,4
25
87
359
24,9
L3
2000
4
10
134
33,4
Nice
L1
2007
8,8
21
20
371
42,2
Orléans
Ligne A
2000
18,5
24
22
421
22,7
St Etienne
Ligne 5
2006
4
5
35
93
23,4
Strasbourg
Ligne A
1994/1998
12,6
22
67
573
45,4
Ligne B
2000
11,9
17
391
32,9
Valenciennes
Ligne 1
2006
9,5
19
17
307
32,3
Moyenne M
€
/km
27,2
Besançon
Ligne 1 et
2
2014
14,4
31
19
246
17,08
Source : rapport d’analyse des coûts d’investissement de lignes de tramway en province – 30/07/2010 – Systra
Conseil
Récemment, des défauts de structure sont apparus sur les rames du tramway liés à leur
conception même. Les modifications et les réparations permettant de corriger les défauts du
matériel roulant vont conduire le constructeur à démonter entièrement chacune des 19 rames.
Cette opération, qui pourrait durer plus d’un an et demi devrait avoir un impact sur le nombre
de rames mises à disposition de l’exploitant et, par conséquent, sur le niveau de l’offre de
transport
.
La collectivité négocie avec le constructeur l’intégration de ces réparations dans le
programme des grandes révisions des rames de tramway (420 000 km) et dans les périodes les
plus creuses d’exploitation pour limiter l’impact sur le service rendu aux usagers. Si ce planning
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
67/182
de réparation venait à ne pas être respecté des pénalités d’immobilisation seraient dues par le
constructeur.
4.1.3
Le cadre contractuel d’exploitation des transports bisontins
Le réseau de transports publics du Grand Besançon, dénommé GINKO, est géré pour sa
partie urbaine, dans le cadre d’une convention de délégation de service public exploitée par la
société Besançon Mobilité, filiale du groupe Transdev sur la période 2011-2017 et par la société
Keolis Besançon Mobilité, filiale de Keolis, depuis 2018.
Le transport péri-urbain est géré dans le cadre d’un marché public (dit marché
« d’affrètement ») et divisé en cinq lots dont quatre lots géographiques et un lot de service à la
demande confié à des transporteurs publics. Ce marché d’affrètement a été conclu pour une
durée de 7 ans à compter du 1
er
janvier 2011. Il a été renouvelé pour la période 2018-2024 selon
le même modèle d’allotissement géographique
30
.
Ces marchés permettent d’assurer l’exploitation des 41 lignes périurbaines (28 lignes
régulières et 13 lignes sur réservation), de services spéciaux Diabolo à destination des collèges
et lycées ainsi que des circuits pour le transport des élèves de maternelle et de primaire (circuits
de Regroupements Pédagogiques Intercommunaux).
Les lignes périurbaines sont connectées au réseau urbain par l’intermédiaire de 4 pôles
d’échange situés dans la commune de Besançon : le pôle Micropolis à l’ouest, le pôle Temis au
Nord, le pôle Orchamps à l’est et le pôle Saint-Jacques au sud. Chaque secteur fonctionne avec
des lignes en rabattement sur un pôle d’échange pour permettre des correspondances avec des
lignes urbaines. Les pôles d’échange permettent une intermodalité tant avec les lignes urbaines
(bus et tram) qu’avec les services de transports scolaires de la région Bourgogne-Franche-
Comté, par des navettes à destination de certains établissements scolaires.
4.1.4
La recherche d’une complémentarité avec l’offre ferroviaire de la région
Bourgogne-Franche-Comté
Conséquence de la loi Notré du 7 août 2015, la région Bourgogne-Franche-Comté est
devenue autorité organisatrice des services de transports interurbains depuis le 1
er
janvier 2017
et des transports scolaires depuis le 1
er
septembre 2017, hors périmètre des autorités
organisatrices des transports urbains, telles que le Grand Besançon sur son territoire. Dans le
cadre de ce transfert, la région a décidé de créer une société publique locale « la SPL Mobilité
Bourgogne-Franche-Comté » en charge d’assurer des prestations de transport pour ses
actionnaires. La CUGB est devenue un des actionnaires par délibération en date du
30 mars 2017.
La CUGB a ainsi sollicité la SPL dans le cadre de l’article 17 de l’ordonnance n° 2015-
899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics (opérateur in house) afin qu’elle remette un
prix pour les services de transport de voyageurs périurbains du réseau GINKO sur les secteurs
Nord et Est et lui a confié l’exploitation de ces services pour la période 2018-2024.
30
Lot n° 1 Secteur Ouest : Cotraitance Kéolis Monts Jura et Grosperrin tourisme Voyage ; Lot n° 2 Secteur Nord :
SPL Mobilité Bourgogne-Franche-Comté ; Lot n° 3 Secteur Est : SPL Mobilité Bourgogne-Franche-Comté ; Lot n° 4 Secteur
Sud : Kéolis Monts Jura ; lot n° 5 Transport à la demande sur l’ensemble du périmètre de l’agglomération : Transarc.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68/182
Dès les années 2000, région et communauté d’agglomération ont recherché à
promouvoir ensemble l’usage des transports publics en créant une tarification multimodale,
dans le cadre de la conférence des AOT alors pilotée par le Grand Besançon. Plusieurs
conventions ont été conclues depuis cette date entre les deux entités permettant aux voyageurs
de bénéficier de tarification combinée
31
.
Dans les années 2010, avec la montée en puissance de la régionalisation des transports,
la région Franche-Comté a constitué sa propre conférence régionale des AOT qui s’est
substituée à celle du Grand Besançon. Elle s’est réunie pour la dernière fois en 2014 avant la
création de la région Bourgogne-Franche-Comté. Depuis cette date, seuls des échanges
ponctuels sur des projets portés par la région rassemblent les différents partenaires (création de
la SPL MBFC, projet d’une billettique régionale).
Le partenariat noué entre la région et le Grand Besançon a été établi sur la
complémentarité entre le réseau TER et le réseau GINKO. À ce titre, la CUGB avait participé
au financement de l’infrastructure ferroviaire nord, et des haltes de Morre et d’Ecole-Valentin.
Les 14 haltes ferroviaires sises sur le territoire intercommunal assurent un maillage du territoire,
permettent une desserte de proximité, et favorisent les déplacements avec des modes alternatifs
à la voiture particulière. Ces haltes ferroviaires sont très complémentaires de l’offre de mobilité
proposée par le réseau GINKO.
Les choix opérés par la région, avec une priorité accordée au développement d’un réseau
ferroviaire « Intercités », l’ont conduite à supprimer la desserte de certaines haltes ferroviaires
du Grand Besançon :
-
suppression de la desserte de la halte ferroviaire de Franois sur l’axe ferroviaire Dijon-
Besançon, soit 7 A/R par jour supprimés sur cette halte située en proximité ouest de
Besançon. La desserte à destination de Besançon a été divisée par deux et celle à
destination de Dijon a été totalement supprimée.
-
suppression d’arrêts sur deux gares entre Dijon et Besançon (Villers-les-Pots et Neuilly-
les-Dijon).
La région justifie les mesures de suppression de ces haltes par le caractère très limité de
leur fréquentation et par les gains de rapidité de desserte entre Besançon et Dijon. Ce sont ainsi
52 trains à destination ou en provenance de Dole/Dijon au lieu de 46 qui desservent non
seulement Besançon mais aussi St Vit, 2
ème
commune de la Communauté Urbaine. Selon la
région, la vocation principale du service TER étant bien de permettre d’assurer les distances
régulières de 100 à 130 km par jour dans des temps plus compétitifs que la voiture et
économiquement très intéressants, les dessertes plus locales relevant davantage de la
compétence de l’AOM en milieu urbain qu’est le Grand Besançon.
31
- pour voyager avec un seul titre sur un parcours défini du réseau TER et sur le réseau urbain GINKO
(abonnés Ginko Pass Sésame, Pass 18-25 ans et Pass 4-17) ; pour emprunter le TER entre Dijon et Besançon et se
déplacer sur les réseaux urbains du Grand Besançon et de Dijon Métropole ; pour les utilisateurs du réseau GINKO
qui bénéficient d’une réduction tarifaire pour se déplacer sur la liaison MOBIGO Besançon-Vesoul ainsi que sur
les réseaux urbains des agglomérations de Besançon et de Vesoul ; pour les abonnés du réseau urbain GINKO qui
peuvent ainsi accéder aux services d’autocar MOBIGO Besançon – Vesoul via Devecey
dans le ressort territorial
du Grand Besançon
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
69/182
Cette révision de l’offre TER, qui impacte les connexions avec le réseau métropolitain,
intervient au moment où des discussions sont engagées entre la CUGB et la région sur
l’organisation des transports à l’échelle du bassin de mobilité. Cette concertation doit aboutir à
une contractualisation sur les modalités concrètes de la coordination entre les différentes
autorités organisatrices, en particulier en matière de desserte, d’horaires, de tarification, et de
création de pôles d’échanges multimodaux. La CUGB pourrait être amenée, dans le cadre de
ce contrat opérationnel de mobilité, à contribuer au financement des TER ou de services en gare
situés dans son ressort territorial « afin de répondre à un besoin qui lui est spécifique ou
d’assurer un surcroît de desserte » (article L. 2121-3-1 du code des transports). Ces négociations
vont s’avérer essentielles pour définir une offre de services qui réponde aux besoins de la
population et qui favorise la complémentarité entre les différents modes de transport.
Dans ce contexte, la connaissance pour la CUGB du nombre d’abonnés GINKO utilisant
le TER apparaît un préalable indispensable pour lui permettre de définir une offre la plus en
adéquation avec les besoins exprimés. Or à ce jour, la CUGB ne dispose pas de données fiables
de fréquentation des haltes ferroviaires, le décompte des voyages des abonnés GINKO à bord
des TER n’étant pas réalisé. Cependant la collectivité a indiqué qu’elle étudiait avec son
délégataire la possibilité d’équiper les quais de valideurs de tickets GINKO qui permettrait à la
collectivité de disposer d’une information fiable et exploitable, la validation des tickets
devenant obligatoire. La chambre ne peut qu’encourager la collectivité à faire aboutir cette
démarche
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La politique des transports de l’agglomération bisontine se caractérise, dès la création
du réseau de transports commun « GINKO », par son caractère volontariste. Le réseau de
transport « GINKO » présente un maillage dense et tire parti d’une intermodalité avec l’offre
de transport ferroviaire grâce à la présence de 16 gares et haltes ferroviaires
dans
l’agglomération
connectées au réseau intercommunal et à la tarification combinée. L’arrivée
du tramway, en septembre 2014, confirme les ambitions de GBM, qui a fait le choix d’un mode
de transport en site propre plus onéreux qu’un bus à haut niveau de service, notamment en
pariant sur une augmentation forte et durable de la part des transports en commun dans les
déplacements. La collectivité est toutefois parvenue à limiter le coût de cette infrastructure par
une recherche systématique d’économies dans les choix techniques du projet.
Le renouvellement du contrat de délégation de service public pour la gestion du réseau
GINKO sur la période 2018-2024 a été l’occasion pour la collectivité de tirer les enseignements
des premières années de fonctionnement du tramway et de prendre en compte l’intégration en
2017 de 15 nouvelles communes (en moyenne éloignées du centre de Besançon et peu denses).
Il a conduit la CUGB à restructurer le réseau urbain autour de lignes essentielles à fort
cadencement dans les zones denses, avec une nouvelle desserte en partie en site propre de la
Gare Viotte au campus universitaire. Parallèlement, la desserte des quartiers enregistrant une
baisse démographique a été réduite et compensée par le développement du service de transport
à la demande. Enfin, de nouveaux services tels que le covoiturage et la location de vélos à
assistance électrique ont été introduits dans le périmètre de la DSP.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70/182
4.2
L’exploitation des lignes du réseau urbain : la délégation de service
public 2011-2017
Deux DSP ont cours sur la période contrôlée par la chambre : la première est caractérisée
par la mise en service du tramway, à la mi-contrat, qui a fortement pesé sur la fréquentation,
rendu délicat l’exercice de prévision de l’équilibre du contrat et rendu nécessaire la
modification régulière de cet équilibre ; la seconde, initiée en 2018, a bénéficié des
enseignements de cette 1
ière
période de gestion du réseau restructuré par l’arrivée du tramway.
La communauté du Grand Besançon a décidé, par délibération en date du 27 mai 2009
de confier la gestion de son réseau de transports public urbain dans le cadre d’une délégation
de service public à contribution forfaitaire pour une durée de 7 ans. Ce nouveau contrat s’est
inscrit dans une stratégie de renforcement de l’attractivité du réseau avec un projet ambitieux
de réalisation d’une offre de transport en commun en site propre (TCSP) dont l’exploitation
devait être confiée au délégataire à compter de sa mise en
œ
uvre.
Les missions du futur délégataire devaient donc évoluer sur la période du contrat en
fonction du planning de réalisation des travaux. Le délégataire devait ainsi avoir la charge à
l’entrée en vigueur du contrat de l’exploitation des lignes urbaines du réseau bus, puis pendant
la phase travaux du TCSP de 2010 à 2013, il devait poursuivre l’exploitation du réseau bus avec
pour objectif de travailler à moyens constants et de limiter la dégradation de l’offre tout en
préparant l’exploitation du TCSP (formation du personnel, études de sécurité, essais, réception
des équipements de rames, marche à blanc). Le délégataire a été chargé également d’assister
l’autorité organisatrice dans la mise en
œ
uvre du nouveau système billettique qui devait être
opérationnel pour la mise en service du tramway.
4.2.1
Un contrat protecteur pour la communauté d’agglomération
4.2.1.1
Le montage contractuel de la délégation de service public
La communauté du Grand Besançon a choisi de retenir le contrat de délégation de
service public à contribution financière forfaitaire. Dans ce cadre contractuel, l’opérateur
s’engage pour la durée du contrat sur un montant de charges correspondant au coût global du
service et sur un montant prévisionnel de recettes commerciales.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
71/182
Délégation de service public à contribution financière forfaitaire
Source : Les délégations de service publics de transports, cabinet Adexel
Dans le projet de convention remis par GBM aux candidats, la collectivité confie au
prestataire la gestion des lignes urbaines et des services à la demande à l’intérieur du périmètre
des transports urbains ainsi que l’exploitation du nouveau mode de transport en site propre
(tramway) dont la livraison est prévue pour le 1
er
septembre 2015. L’autorité organisatrice met
à disposition du délégataire les biens nécessaires à l’exploitation du service et garantit au
délégataire la réalisation d’un programme d’investissement sur les véhicules sur la base de
critères d’âge moyen ou maximum par catégorie de véhicules. Elle fixe la politique tarifaire, la
structure et le niveau des tarifs sur la base des propositions formulées par le délégataire (article
29.2.1.1).
Le délégataire, lui, perçoit auprès des usagers les recettes de trafic, sur la base des tarifs
définis par l’autorité organisatrice, ainsi que les recettes annexes (frais de dossier, indemnités
forfaitaires, produits des amendes, produits des transports spéciaux et occasionnels) définies à
l’article 26 de la convention. En contrepartie, le délégataire supporte seul l’ensemble des coûts
d’exploitation des services (article 27 du projet de convention) dont la présentation détaillée
figure à l’annexe 5 du projet de convention sous l’intitulé « Grille de décomposition des
coûts »
32
.
32
Cette annexe comprend 8 grilles qui représentent différents temps et services du réseau dont notamment
la décomposition des coûts du réseau de bus avant le tramway et la décomposition des coûts d’exploitation du
tramway et du réseau de bus restructuré suite à la mise en service du tramway. Les principales charges de services
supportées par le délégataire sont les charges de personnel ainsi que les frais de formation, les frais de
fonctionnement des équipements liés aux services (boutique, pôles d’échanges, parkings-relais, la centrale
d’information et de réservation, l’entretien des biens nécessaires à l’exploitation, le coût des énergies,
l’information et la politique de communication, les études liées aux lignes du réseau).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72/182
Les recettes commerciales constituent la part variable de la rémunération contractuelle
du délégataire, l’autre part étant constituée par la contribution forfaitaire versée par l’autorité
organisatrice et dont le montant correspond au déficit d’exploitation prévisionnel (charges
moins recettes), compte tenu des sujétions imposées par le délégant en matière de politique
tarifaire, de desserte (horaires, itinéraires). Le montant de la contribution forfaitaire à verser
chaque année par l’autorité organisatrice au délégataire correspond à la différence entre les
dépenses d’exploitation des services (Df), valeur octobre 2009 définies en annexe 5 du contrat,
sur lesquelles le délégataire s’engage pour la durée du contrat et les recettes de référence (Rf)
définies à l’article 26.1, sur la base des tarifs en vigueur en septembre 2009, sur lesquelles le
délégataire s’engage aussi pour la durée du contrat. Ainsi, l’évolution des recettes de référence,
des dépenses forfaitaires et de la contribution financière forfaitaire sont stipulées année par
année dans le contrat et exprimés en euros constants. L’opérateur s’engage sur des montants
prévisionnels annuels de recettes sur la base de prévisions de fréquentation sur la durée de
l’exploitation. Si ses engagements ne sont pas atteints, il supporte en principe seul la différence,
et s’il les dépasse, il partage le surplus avec la collectivité selon des règles ou seuils définis dans
l’article 32.1 du contrat. L’équilibre de l’exploitation repose donc sur un engagement
contractuel des parties sur la base d’un prévisionnel de recettes et de dépenses sur la durée du
contrat fixé à l’article 28.2 (voir le compte d’exploitation synthétique dans le tableau ci-
dessous).
Enfin, ce choix d’un contrat à contribution financière a des incidences fiscales puisque
la contribution n’est pas assujettie à la TVA mais le délégataire est pour sa part redevable de la
taxe sur les salaires (voir les règles de TVA applicables à la DSP en annexe n°4).
Compte d’exploitation prévisionnel synthétique
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes
commerciales
prévisionnelles
contrat art 28
8 888 281
9 062 533
9 262 120
9 477 038
10 226 080
11 609 638
12 252 373
Dépenses
forfaitaires
prévisionnelles
contrat DSP art
28
29 260 759
28 731 080
28 541 847
29 036 435
30 432 821
31 297 520
31 737 877
Contribution
prévisionnelle
initiale non
révisée valeur
2009 contrat
DSP art 28
20 372 478
19 668 548
19 279 727
19 559 398
20 206 741
19 687 882
19 485 504
% Recettes
commerciales
par rapport aux
dépenses
forfaitaires
prévisionnelles
30 %
32 %
32 %
33 %
34 %
37 %
39 %
% Contribution
financière
forfaitaire par
rapport aux
dépenses
forfaitaires
prévisionnelles
70 %
68 %
68 %
67 %
66 %
63 %
61 %
Source : Contrat DSP 2011-2017
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
73/182
4.2.1.2
Les principales caractéristiques du contrat
La société Trandev a été attributaire de la délégation de service public à l’issue des
négociations en raison principalement d’un engagement de recettes nettement supérieures à
celui des autres candidats (70 778 K
€
sur la durée du contrat soit + de 5 006 K
€
par rapport à
l’offre de Kéolis) reposant sur des prévisions de croissance soutenue de la fréquentation
(+ 47 % sur la durée du contrat passant ainsi de 22,6 millions de voyages comptables en 2011
à 33,3 millions en 2017) conduisant à un montant de contribution financière forfaitaire de
138 260 K
€
HT sur la durée du contrat inférieur à celui des autres candidats. Par ailleurs,
Trandev a proposé le niveau de service le plus élevé en volumes de kilomètres commerciaux
produits avant et après le tramway en s’appuyant sur des moyens importants en personnel
(effectif total de 463 personnes en moyenne pour Transdev, 437 pour Kéolis) et en matériels
(160 véhicules pour Transdev et 153 pour Kéolis).
Le contrat signé en date du 3 novembre 2010 entre la CUGB et Transdev a confié au
délégataire les missions de gestion des 17 lignes urbaines, 3 lignes nuits, un service de transport
à la demande sur Besançon (Evolis Gare), un service de transport à la demande pour les
personnes à mobilité réduite étendu à l’ensemble du périmètre du Grand Besançon (Evolis
Ville), deux navettes à horaires sur réservation (Chapelle des Buis et Chaudanne), 10 services
de transport scolaire Diabolo, des services saisonniers (desserte de la piscine de Chalezeule, du
CLA), et le projet de mise en service et d’exploitation des deux lignes de tramway de
l’agglomération bisontine. Le délégataire s’est vu en outre chargé de la gestion du réseau de
vente de la boutique GINKO et de la centrale d’information et de réservation, ainsi que de la
communication sur l’ensemble du réseau communautaire (lignes urbaines et lignes périurbaines
exploitées par d’autres entreprises), de la gestion des parcs relais, des études techniques et de
la mise en
œ
uvre des équipements techniques du réseau (billettique, SAEIV…), de l’étude de
l’offre de transport, de la mise en
œ
uvre de la politique commerciale et de communication, et
de tout autre service de transport à la demande de l’Autorité Organisatrice.
Les négociations menées avec les soumissionnaires ont abouti à renforcer la protection
du délégant par un durcissant des clauses relatives aux recettes.
Ainsi la clause qui permettait au délégataire de solliciter un réajustement des
engagements de recettes pendant la période de travaux du TCSP (période du 1
er
juillet 2010 au
31 décembre 2013), s’il était constaté un écart de plus de 250 000 euros, et après la mise en
service du TCSP pour tenir compte des comportements de la clientèle et des inéluctables
ajustements de l’offre du nouveau réseau, a été supprimée. La collectivité a obtenu que les trois
candidats s’engagent fermement sur le niveau de recettes proposées sans possibilité
d’ajustements des recettes autres que l’ajustement de la recette de référence en fonction de
l’évolution des tarifs ou de la consistance du service, et que le cas très encadré de l’article 32.1
du contrat. Cet article prévoit que si les recettes effectivement perçues par le délégataire au
cours d’une année s’avèrent inférieures aux recettes prévisionnelles, et si l’écart dépasse le
montant des aléas estimés à 3 % des dépenses d’exploitation, le délégataire ne peut supporter
cet écart plus de deux années consécutives. Dans ce cas, les deux parties doivent se rencontrer
pour définir les modalités d’un éventuel réajustement de l’engagement de recettes.
Indépendamment de cette clause de revoyure restrictive, l’engagement ferme des candidats sur
leurs objectifs de recettes fait peser un risque commercial accru sur ceux-ci dans la mesure où
ils supportent seuls les pertes si l’objectif de recettes n’est pas atteint (article 32.1), alors même
que les aléas liés à la mise en service du tramway sont nombreux.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74/182
Une autre disposition favorable à l’autorité délégante résulte de l’intégration des recettes
annexes dans la recette de référence, dans la limite des montants annuels et forfaitaires détaillés
pour chaque type de recettes annexes fixés dans l’article 26.4 du contrat. Ces montants
forfaitaires de recettes annexes garanties pour l’autorité délégante incitent le délégataire à
optimiser la gestion de l’exploitation et minorent de fait le montant de la contribution financière
forfaitaire versée par l’autorité délégante qui résulte de la différence entre les charges (Df) et
les recettes de référence (Rf).
Par ailleurs, plusieurs clauses contractuelles incitent le délégataire à la fois à maintenir
une offre de services de qualité et à respecter ses engagements en terme de productivité, de
production kilométrique et de formation de son personnel. Ainsi, selon les termes du contrat, le
délégataire supporte les risques liés à la productivité pendant les travaux puisque leur impact
n’est pas pris en considération pour le calcul de la vitesse commerciale. De plus, à l’issue des
négociations, l’autorité délégante a obtenu que le délégataire s’engage pour le tramway sur les
seuils de tolérance de - 0,8km/h et + 0,5km/h. (au lieu de + ou - 0,5 km/h) concernant la
variation de la vitesse commerciale (article 32.2 du contrat) sans réajustement du montant de la
dépense forfaitaire au prorata des temps de conduite réels et des kilomètres supplémentaires
éventuellement effectués
.
Il subit également une réfaction de la contribution forfaitaire en cas
de non-respect de ses prévisions kilométriques annuelles (article 18) et de non-respect du
budget annuel prévisionnel consacré à la politique marketing et commerciale (annexe 1, 3 et 5
du contrat) qui s’avère particulièrement importante dans le cadre d’un projet de mise en place
d’un nouveau mode de transport.
Le système d’intéressement du délégataire instauré par l’autorité organisatrice repose
sur l’attribution d’un bonus ou malus qui est évalué et attribué par année civile à partir d’un
« baromètre qualité » constitué de 7 critères représentatifs de la qualité souhaitée par les clients.
Cette démarche qualité vise à rechercher un niveau de qualité du service le plus élevé possible.
Cependant, la qualité du service peut être impactée par le nombre de jours de grève. Aussi,
l’autorité délégante a mis en place un mécanisme de réfaction sur le montant de la contribution
financière forfaitaire en cas de grève, en fonction du nombre de kilomètres non effectués
valorisé sur la base du coût kilométrique marginal défini dans la grille des coûts (annexe n°5
du contrat). Cette disposition opère un transfert du risque social sur le délégataire, risque qui
est réel et significatif dans le domaine des transports où les grèves sont souvent nombreuses et
longues.
La chambre relève que le contrat issu des négociations s’avère particulièrement
protecteur pour l’autorité organisatrice. La part de la contribution financière forfaitaire versée
par la CUGB est très peu dépendante de l’aléa de recettes résultant de l’exploitation du service,
la clause de revoyure encadrant strictement les possibilités d’un éventuel réajustement de
l’engagement de recettes du délégataire. Il apparait ainsi qu’aucune stipulation de la convention
n’a pour objet ou pour effet d’assurer au délégataire une compensation destinée à couvrir une
augmentation des charges d’exploitation ou une baisse des recettes issues de l’exploitation qui
serait de nature à neutraliser le risque d’exploitation transféré au délégataire.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
75/182
4.2.2
Un contrat qui s’est soldé par une exploitation très déficitaire
4.2.2.1
Un déficit résultant d’une dérive des charges d’exploitation et d’une
surestimation des recettes de trafic
L’exécution du contrat est marquée par un déficit d’exploitation de 25 M
€
sur la durée
de la DSP. Les difficultés rencontrées par le délégataire à tenir ses engagements, tant en matière
de progression de recettes que de maîtrise de ses charges expliquent ce déficit (voir annexe
n° 10).
La fréquentation du réseau, pénalisée pendant toute la phase de travaux du tramway a,
certes, progressée après la livraison de ce dernier, mais l’augmentation des recettes de trafic
(voir annexe n° 6) n’a pas été suffisante pour couvrir les charges, qui ont, elles aussi progressé
au fur et à mesure de la réorganisation du réseau.
Les avenants passés n’ont remédié qu’à la marge à ce déséquilibre, constaté dès le début
de l’exploitation (voir annexe n° 5).
Déficit d’exploitation de 25 475 K
€
sur la durée du contrat 2011-2017
Source : compte d’exploitation du délégataire
En matière de recettes, les recettes de trafic ont bénéficié d’augmentations tarifaires,
opérées à plusieurs reprises, mais uniquement pour couvrir strictement des augmentations de
charges d’exploitation imposées au cocontractant (hausse de la fiscalité, hausse des prix des
carburants notamment). Les objectifs de recettes fixés par le contrat ont par ailleurs été
réévalués à la hausse à l’occasion de l’avenant n° 5 (voir annexe n° 8 et annexe n° 9), passé
pour formaliser la livraison anticipée du tramway, alors que le délégataire était déjà en difficulté
pour atteindre les niveaux de recettes initialement arrêtés.
30 258
30 585
30 546
33 913
32 825
31 563
32 819
31 577
32 645
33 914
37 103
38 946
36 892
36 905
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total produits + CICE
Total charges d'exploitation
- 1 319 K
€
- 2 060 K
€
- 3 369 K
€
- 6 121 K
€
- 5 330 K
€
- 4 086 K
€
- 3 191 K
€
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76/182
S’agissant des dépenses, la baisse du niveau de service (diminution du nombre de
kilomètres) opérée en 2015 et 2016 a permis de faire baisser les dépenses d’exploitation pesant
sur le délégataire, mais n’a entraîné qu’un rééquilibrage limité au profit du délégataire.
La contribution financière forfaitaire de CUGBM n’a été réévaluée que pour tenir
compte de la livraison anticipée du tramway et compenser ses conséquences financières et non
pour combler le déficit d’exploitation du délégataire. Finalement, les différents avenants
intervenus au cours de l’exploitation ont entraîné la baisse du montant de la contribution
financière forfaitaire de 6 420 K
€
.
Montant de la contribution financière forfaitaire
sur la durée de l’exploitation en K
€
Source : contrat DSP 2011-2017 et avenants
Au total, c’est bien le délégataire qui a supporté l’essentiel des pertes liées à
l’exploitation, la contribution financière forfaitaire versée par le délégant ne permettant pas de
couvrir l’écart entre les charges et les recettes d’exploitation (voir annexe n° 11). Ce résultat
déficitaire résulte du déficit constaté sur les recettes de trafic - 12 448 K
€
sur la durée de
l’exploitation - et d’un surplus de charges de 16 694 K
€
(voir annexe n° 10).
L’existence d’un important déficit d’exploitation, avec tout particulièrement un niveau
de recettes perçues par le délégataire très en deçà de ses prévisions, a fait naître un différend
entre les parties au contrat en 2014, portant sur les conditions et les modalités de règlement de
l’article 7 de l’avenant n° 5 et de l’article 32.1 de la convention. Suite à des discussions
intervenues entre les parties pendant plus de 2 ans, le délégataire a notifié le 17 octobre 2017 à
la CUGB une demande indemnitaire et a également signifié à la CUGB, parallèlement, en
application de l’article 40 de la convention, une demande de conciliation préalable d’une durée
de trois mois en vue d’un règlement amiable du litige.
157 986
151 566
154 134
148 000
150 000
152 000
154 000
156 000
158 000
160 000
Total CFF contractuelle art.
28 indexée
Total CFF avenantée
indexée
Total CFF versée avec
indemnité transactionnelle
(2,8M
€
)
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
77/182
4.2.2.2
Le dénouement du contrat : un déficit assumé principalement par le délégataire
Au vu de l’importance du déficit constaté en recettes dès les premières années du
contrat, le délégataire a notifié le 17 octobre 2017 à la CUGB une demande indemnitaire
préalable d’un montant de 8 134 K
€
sur le fondement de l’article 32.1 du contrat qui dispose
que « si les recettes effectivement perçues par le délégataire au titre de l’année n sont inférieures
à la recette forfaitaire définie et si l’écart dépasse le montant des aléas estimés à 3 % des
dépenses, le délégataire ne peut supporter cet écart plus de deux années consécutives ».
Le délégataire a également invoqué à l’appui de sa demande l’article 7 de l’avenant n° 5,
qui prévoyait une clause de revoyure entre les parties à l’issue de la première année
d’exploitation du tramway pour comparer la période de septembre 2013 à août 2014 à celle de
septembre 2014 à août 2015, et ainsi examiner la situation en termes de recettes et de dépenses
suite à la mise en service anticipée du tramway.
La CUGB a accepté la demande de conciliation préalable et a convenu que le délégataire
avait droit à l’indemnisation du préjudice subi du fait de la mise en service anticipée du
tramway. Le chiffrage réalisé par Transdev fait apparaître un déficit d’exploitation sur la
période de septembre 2014 à août 2015 à 5,27 M
€
alors que sur la période de septembre 2013
à août 2014, celui-ci s’élevait à 2,80 M
€
, soit un écart de 2,47 M
€
. Cet écart résulte
principalement d’un accroissement des charges de personnel de 1,71 M
€
, des charges liées à la
maintenance des rames et aux nouveaux équipements liés à la mise en service du tramway d’un
montant de 1,62 M
€
. Ces charges n’ont pas été compensées par un accroissement correspondant
des recettes. La CUGB a accepté une indemnisation à hauteur 2,4 M
€
au titre du préjudice subi
par le délégataire au titre de la mise en service anticipée du tramway.
Concernant la demande de Transdev relative au déficit structurel, les parties ont reconnu
que le déficit de recettes sur les années 2015, 2016 et 2017 avait été supérieur au seuil des 3 %
des dépenses forfaitaires indexées tel que défini dans l’article 32-1 de la convention.
Déficit de recettes de trafic sur durée du contrat en euros
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes trafic
prévionnelles
8 543 921
8 710 653
8 903 670
9 107 548
9 784 730
11 227 298
11 869 403
Recettes trafic
avenantées
8 664 097
9 338 013
9 935 962
10 399 639
12 182 531
12 938 322
13 317 762
Recettes de
trafic réelles
8 666 095
8 918 006
8 658 811
8 967 134
9 607 100
9 747 513
9 764 200
Déficit de
recettes de
trafic
1 998
- 420 007
-1 277 151
-1 432 505
-2 575 431
-3 190 809
-3 553 562
Source : protocole transactionnel et avenants
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78/182
Montant de l’aléa sur durée du contrat en euros
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses
forfaitaires
avenant 11
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 411 802
31 810 757
Indexation
1,058176
1,080382
1,095248
1,103010
1,10854817
1,10258963
1,1185
Charges
prévisionnelle
s indexées
30 963 026
30 691 642
30 920 130
34 127 527
34 430 117
34 634 327
35 542 679
Aléas 3%
Dépenses
forfaitaires
indexées
928 891
920 749
927 604
1 023 826
1 032 904
1 039 030
1 066 280
Source : protocole transactionnel
Le délégataire a sollicité la compensation de l’écart de déficit de recettes de trafic
affectant les années 2015, 2016, et 2017 (recettes extrapolées) d’un montant total de 9,25 M
€
.
De ce montant, le délégataire a proposé de déduire les économies de charges résultant de la
mise en
œ
uvre des avenants n° 6, n° 7 et n° 10. L’avenant n° 6 confirmé par l’avenant n° 7 a
acté la réduction de la vitesse commerciale du tramway à 18,1 km et des bus à 16,8 km afin de
sécuriser l’exploitation. Ces avenants se sont traduits par une réduction du nombre de km
commerciaux produits ; ce qui a généré une réduction des charges du délégataire de l’ordre de
0,700 M
€
par an pour les années 2015 à 2017, et ce sans incidence sur la contribution financière
forfaitaire versée au délégataire. L’avenant n° 10 a acté, d’une part la saisine du délégataire au
titre de l’article 32.1, ainsi que la mise en
œ
uvre au 1
er
septembre 2016 des adaptations
nécessaires à la modernisation du réseau et à l’amélioration de l’offre de service. Cette
optimisation des services a représenté une réduction de l’ordre de 220 000 km en année pleine
(2017) au coût estimé de 0,75 M
€
en année pleine sans incidence sur la contribution financière
forfaitaire versée au délégataire
.
Ce sont l’ensemble de ces actions que la collectivité a valorisée
dans le cadre du protocole à hauteur de 3,5 M
€
alors que le délégataire les a valorisées à hauteur
de 3,72 M
€
. Par ailleurs, il a proposé d’intégrer le surcoût lié à la maintenance billettique du
périurbain, prévu à l’avenant n° 10 pour un montant de 0,137 M
€
. Le délégataire a sollicité en
conséquence une indemnité de 5,667 M
€
(soit 9,25 M
€
– 3,72 M
€
+ 0,137 M
€
). À l’issue des
négociations entre les deux parties sur ce point, la CUGB accepte d’octroyer une indemnité
forfaitaire de 0,4 M
€
au délégataire pour solde de tout compte. Le conseil communautaire a
approuvé ce protocole par délibération du 15 mars 2018.
Au total, le montant total de l’indemnité transactionnelle versée par la CUGB s’est
élevée à 2,8 M
€
. Ce versement supplémentaire de la CUGB au titre de la DSP 2011-2017
couvre 11,02 % du déficit supporté par le délégataire. Par ailleurs, la CUGB a consenti une
baisse de services estimée à 3,5 M
€
sans réfaction de la contribution financière contractuelle
33
.
33
En tenant compte de ces 3,5 M
€
de moindres dépenses consenties par la collectivité au délégataire sans
réfaction de la contribution financière forfaitaire, la part de la CUGB dans le déficit du délégataire s’élèverait à
21 % (5,9/28,5).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
79/182
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La délégation de service public pour l’exploitation du réseau urbain conclue pour la
période 2011-2017 a été marquée par le projet de mise en service du tramway. Cette délégation
a enregistré un déficit d’exploitation sur la durée du contrat de 25 M
€
. Ce déficit d’exploitation
a résulté à la fois d’un important déficit de recettes par rapport aux prévisions d’évolution de
la fréquentation du délégataire et de la dérive de ses charges d’exploitation, dans un contexte
de préparation et de mise en service du tramway. L’autorité organisatrice a dû consentir des
diminutions de service et abonder sa contribution forfaitaire au délégataire, au terme du
protocole transactionnel conclu entre les deux parties.
Le déficit d’exploitation de la
délégation a cependant été supporté à 80 % environ par l’exploitant.
4.3
L’exploitation des lignes du réseau urbain : la délégation de service
public 2018-2024
En 2017, la collectivité a engagé la procédure de renouvellement des contrats
d’exploitation de service de transports publics urbains et périurbains. Elle a redéfini à cette
occasion le périmètre géographique et le schéma contractuel de la DSP.
4.3.1
Le renouvellement du contrat d’exploitation
4.3.1.1
Le montage contractuel
Au terme du contrat d’exploitation 2011-2017, la CUGB s’est interrogée sur le maintien
ou l’évolution de son dispositif contractuel d’exploitation du service de transports urbains et
périurbains.
La CUGB a sollicité un cabinet d’étude pour la réalisation d’une analyse comparée des
deux montages envisagés pour la future exploitation, le maintien du dispositif existant, reposant
sur une délégation de service public pour l’exploitation du réseau urbain et sur un marché public
divisé en 4 lots géographiques et 1 lot dédié au transport à la demande pour l’exploitation du
réseau périurbain, ou la mise en place d’une délégation de service public unique sur l’ensemble
du territoire. L’étude a mis en exergue l’intérêt d’une délégation de service public unique qui
favoriserait une réflexion globale sur le service et une meilleure coordination des réseaux urbain
et périurbain. Elle permettrait également un portage des risques sur les charges et les recettes
par le délégataire, une négociation sur l’ensemble du périmètre, une procédure et un pilotage
du contrat unique.
L’étude a mis en avant, cependant, qu’un tel choix aurait un impact financier significatif
pour la communauté d’agglomération. En effet, la reprise des services actuellement en marché
dans une délégation de service public unique impliquerait une reprise des personnels avec la
nécessité d’unifier à terme les conventions collectives. Cette hausse de la masse salariale
induirait un surcoût pour le délégataire, d’autant plus important dans le cadre d’une délégation
de service public à contribution financière forfaitaire que cela impacterait fortement la taxe sur
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80/182
les salaires dont il est redevable. L’intégration des services périurbains aurait également
nécessité la mise à disposition du délégataire d’une centaine de véhicules supplémentaires,
contraignant l’autorité délégante à recourir à la sous-traitance compte tenu du poids des
investissements à réaliser. Enfin, la délégation de service public unique impliquerait un transfert
de risque plus important vers le délégataire engendrant une majoration du coût global plus ou
moins conséquente selon le degré de concurrence au cours de la procédure.
Au regard de ces différents éléments d’analyse, la CUGB a choisi de conserver son
modèle d’exploitation reposant sur un marché et une délégation de service public. L’enjeu de
préservation d’un tissu local d’autocaristes indépendants (des grands groupes), acteurs
importants dans la vie économique et sociale du territoire a sans doute également pesé dans le
choix de la collectivité.
Les évolutions de la réglementation fiscale et notamment la fin du mécanisme de
transfert du droit à déduction en matière de TVA à compter du 1
er
janvier 2016 (décret n° 2015-
1763 du 24 décembre 2015 relatif au transfert du droit à déduction en matière de taxe sur la
valeur ajoutée ) ainsi que le poids pour le délégataire de la taxe sur les salaires qui a représenté
sur la durée du précédent contrat 3 % des dépenses d’exploitation a par ailleurs conduit la
CUGB à s’interroger sur les autres modalités contractuelles de gestion du service public des
transports.
La CUGB a ainsi choisi d’abandonner le principe d’une délégation de service public à
contribution financière forfaitaire et a retenu un schéma contractuel correspondant à une régie
intéressée. Dans ce schéma, le délégataire perçoit pour le compte de la collectivité tout ou partie
des recettes du service qu’il exploite. En contrepartie de l’exploitation du service qu’elle lui
confie, la collectivité verse à l’exploitant une rémunération forfaitaire, dénommée forfait de
charges, basée sur les dépenses prévisionnelles d’exploitation.
Délégation de service public à forfait de charges
Source : Les délégations de service publics de transports, cabinet Adexel
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
81/182
Comme dans le précédent contrat d’affermage, le risque d’exploitation pèse sur le
délégataire et l’investissement est à la charge de la collectivité. Dans le cadre de ce type de
contrat de délégation, le délégataire supporte le risque de recettes puisqu’il reverse à la
collectivité les recettes prévisionnelles toutes taxes comprises, indépendamment du niveau de
recettes réelles, garantissant ainsi à la collectivité un niveau de recettes. En contrepartie, la
collectivité verse au délégataire un forfait de charges correspondant à son engagement en termes
de dépenses. Le forfait de charges est fixé en principe à un niveau incitant le délégataire à
réaliser des gains de productivité, la rémunération de l’exploitant étant corrélée en partie à sa
performance en fonction d’indicateurs définis dans le contrat. La collectivité dispose d’une
grande liberté dans le choix des critères de modulation de la rémunération et d’intéressement.
Elle peut prendre en considération tout à la fois des critères économiques, mais également
quantitatifs ou qualitatifs ce qui lui permet d’orienter la gestion du service. La collectivité
délégante se doit de contrôler les marges que tire le régisseur de l’exploitation du service, en
veillant à ce que le délégataire ne prévoit pas de marges trop importantes pour couvrir des aléas
dans les dépenses d’exploitation.
Un des intérêts de la régie intéressée réside dans le régime d’assujettissement à la TVA.
En effet, le régisseur perçoit les recettes auprès des usagers et collecte la TVA pour le compte
de la collectivité, considérée comme exploitant du service public de transport. À ce titre, la
collectivité est seule redevable de la TVA conformément aux dispositions de l’article 256 B du
CGI. En contrepartie, la collectivité peut récupérer la TVA collectée auprès des usagers et la
déduire des montants de TVA qu’elle a elle-même acquittée auprès de ses fournisseurs. Ce droit
à déduction de TVA s’applique aux dépenses d’investissement ainsi qu’à celles afférentes aux
charges courantes engagées par le régisseur pour son compte. Elle peut également déduire la
TVA facturée sur la rémunération du régisseur. Le régisseur est redevable pour sa part de la
TVA sur la rémunération qu’il perçoit de la collectivité mais il n’est plus assujetti à la taxe sur
les salaires. La question de la nature des recettes perçues par le délégataire et rétrocédées à
l’autorité délégante a été posée par la CUGB à la direction générale des finances publiques.
L’administration fiscale, s’appuyant sur la jurisprudence du Conseil d’État (Arrêt CE du
6 novembre 2009 Société Prest’Action), a confirmé que les recettes que le partenaire de la
personne publique tirait de sa propre activité d’exploitation étaient des recettes privées et
exonéraient la collectivité de créer une régie de recettes pour les percevoir.
Un autre intérêt de ce régime de la régie est également de permettre à l’autorité
organisatrice de pouvoir opérer un meilleur contrôle de l’exploitation dans la mesure où
l’ensemble des charges (la rémunération du délégataire : le forfait de charge) et des produits
(recettes d’exploitation) sont intégrés dans les comptes de la collectivité, rendant leur suivi plus
lisible et plus transparent.
La CUGB a donc opté pour ce nouveau cadre contractuel pour le lancement de sa
nouvelle procédure de consultation visant à confier la gestion déléguée du service public des
transports urbains à une société privée pour une durée de 7 ans.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82/182
4.3.1.2
La passation du contrat
La communauté d’agglomération s’est prononcée par délibération du 30 juin 2016 sur
le principe du recours à la délégation de service public comme mode d’exécution du réseau de
transport public urbain pour la période du 1
er
janvier 2018 au 31 décembre 2024. Une procédure
de publicité et de mise en concurrence restreinte a été mise en
œ
uvre conformément aux articles
L. 1411-1 et suivants et R. 1411-1 et suivant du CGCT. Cette procédure s’est déroulée en deux
phases distinctes et successives permettant dans un premier temps de sélectionner les candidats
admis à déposer une offre et dans un deuxième temps d’inviter les candidats sélectionnés à
soumettre leur offre selon les critères et obligations énoncés dans le règlement de consultation
de la phase 2.
En lançant cette nouvelle délégation de service public, la CUGB s’est fixée comme
objectif principal de développer la part des transports en commun et celle des modes de
déplacement alternatifs à la voiture dans l’agglomération, conformément aux objectifs du PDU.
Consciente de la nécessité de s’adapter à l’évolution des usages de déplacement et de la
nécessité de rendre son offre de transport plus attractive, la collectivité a fait le choix, dans le
cadre de cette nouvelle consultation, de laisser les candidats libres de proposer une variante
d’optimisation du réseau que ce soit via des innovations technologiques, ou des changements
dans l’organisation des lignes et de la vitesse commerciale afin d’améliorer la qualité et le coût
du service.
L’avis de publicité pour la délégation de service public relative à l’exploitation des
transports urbains a été publié dans le BOAMP le 19 juillet 2016 et dans la revue spécialisée
Ville, Rail et Transport d’août 2016 conformément aux dispositions de l’article L. 1411-1 du
code général des collectivités territoriales. La date de remise des candidatures a été fixée au
15 septembre 2016. Quatre entreprises ont répondu à l’appel à candidature : Transdev,
Nex Continental Holdings, Corporacion Espanola de Transporte et Kéolis. La commission de
délégation des services publics qui s’est réunie le 16 septembre 2016 a retenu les quatre
candidats, qui ont été invités à remettre une offre avant le 28 février 2017. Seules les sociétés
Kéolis et Trandev ont finalement remis une offre.
En application de l’article 9 du règlement de consultation, les candidats ont produit trois
dossiers : une offre de base permettant d’avoir un chiffrage référence du réseau, une variante
de réseau plafonnée à une charge nette annuelle pour l’autorité délégante de 23,5 M
€
hors
option et hors investissement correspondant au solde entre le forfait de charges et les recettes
reversée, et une variante libre permettant aux candidats d’optimiser le réseau à travers des
propositions innovantes. Ce faisant, la collectivité a souhaité disposer d’une offre chiffrée
relative au réseau existant au 31 décembre 2017, d’une offre chiffrée correspondant au
développement du réseau existant, et d’une troisième offre plus ambitieuse chiffrant un réseau
restructuré s’appuyant sur des propositions de modifications de tracé et de niveau de services
visant à accroître l’attractivité des lignes du réseau.
La commission de délégation de service public a procédé à l’ouverture des plis le
1
er
mars 2017. Les offres ont été analysées sur la base de 4 critères, technique, financier,
commercial et de transparence classés par ordre d’importance hiérarchique, sans notation ni
pondération.
Le critère technique reposait sur l’évaluation des propositions des candidats en matière
d’exploitation du réseau et de son évolution, d’actions en matière de développement de modes
de déplacement alternatifs à la voiture, d’engagement en matière de fréquentation du réseau, de
la politique organisationnelle, sociale et environnementale proposée et de l’adéquation des
moyens humains et matériels affectés au service délégué. Le critère financier comprenait
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
83/182
l’analyse du coût global demandé à la collectivité au regard du compte d’exploitation, de
l’engagement sur les recettes, et de la pertinence du compte d’exploitation prévisionnel. Le
critère commercial était apprécié au regard des engagements en matière de relations avec la
clientèle, de communication et d’animation sur l’ensemble du réseau et d’engagements en
matière de qualité de service rendu aux usagers sur l’ensemble du réseau. Enfin, le critère de
transparence jugeait de l’accès aux données par le délégant, qu’il s’agisse des données
d’exploitation quotidiennes ou des documents et analyses mensuels, trimestriels et annuels.
Après l’analyse des offres, des négociations ont été engagées avec les deux candidats durant la
période du 13 avril au 20 juin 2017 avec la tenue de six séances de négociations pour aboutir à
une offre unique reprenant les meilleurs éléments proposés par les candidats dans leurs offres
de base mais aussi dans les offres complémentaires (variantes plafonnées et variantes libres).
Les négociations ont ainsi permis à la collectivité, au regard des propositions émises par les
candidats, de formuler des demandes complémentaires à ces derniers sur la création de
nouveaux services qui ont été traitées sous forme d’options. Ces options se sont rajoutées à la
seule option prévue dans le règlement de consultation concernant le service de location de vélos.
4.3.1.3
Conclusion sur le contrat passé avec Keolis
La chambre s’est attachée à analyser les conditions de passation et d’attribution du
contrat, la réalité du risque supporté par le délégataire dans des conditions normales
d’exploitation du service et à comparer le coût des deux DSP pour l’autorité délégante.
Régularité de la procédure
Au total, l’offre de Kéolis a été retenue au regard des différents critères d’analyse définis
dans le règlement de consultation. La chambre relève que la consultation a été menée
conformément aux dispositions des articles L. 1411-51 à L. 1411-19 du CGCT et aux
dispositions de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.
Le rapport du président sur le choix du délégataire transmis aux membres de l’assemblée
présente en détail l’analyse des offres des deux candidats au regard des critères de sélection et
leur permet de disposer d’une information étayée sur le choix opéré.
L’offre de Kéolis jugée plus avantageuse
L’offre de Kéolis s’est démarquée de celle de Transdev principalement sur sa vision du
réseau et sur son engagement en termes de recettes et de fréquentation. En effet, la proposition
de restructuration du réseau proposée par Kéolis reposant sur un renforcement de l’offre sur la
colonne vertébrale que constitue le tramway, et sur les lignes essentielles, a été jugée la plus
pertinente. Cette restructuration combinée à une recherche d’optimisation de l’exploitation en
matière de personnel et de véhicules, et à un objectif de fréquentation nettement supérieur à
celui de Transdev, a permis à l’offre de Kéolis d’arriver en tête au titre de l’analyse du critère
technique. L’offre de Kéolis est également plus avantageuse sur le plan financier avec un coût
net global pour la collectivité inférieur à celui de Transdev, en raison d’un engagement de
recettes supérieur à celui de Transdev compensant un montant de forfait de charges et
d’investissements pour le délégant supérieur (cf. annexe n° 13).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84/182
La réalité du risque supporté par l’exploitant
L’offre de Kéolis qui a été jugée la plus intéressante engage le délégataire sur un
montant de recettes garanties qui proviennent pour 96 % de la vente des titres de transport et
4 % des recettes annexes. Ces recettes commerciales progressent de 2,5 % en moyenne
annuelle, ce qui reflète la prise de risque du délégataire concernant un réseau dont le périmètre
n’est plus censé évoluer sur la durée de l’exploitation. Ces recettes commerciales reposent pour
63 % sur des abonnements, dont 22 % proviennent des abonnements annuels et 41 % des
abonnements mensuels. Ces recettes tirées majoritairement des abonnements permettent au
délégataire de limiter les effets des variations de la fréquentation qui impactent les recettes des
titres de transport. Mais le délégataire s’engage sur un objectif de fréquentation ; ce qui
constitue un risque, celui-ci n’étant pas garanti. Par ailleurs, le forfait de charges qui couvre les
charges de gestion pesant sur le délégataire peut faire l’objet d’une réfaction en cas de non-
réalisation des objectifs kilométriques résultant soit des grèves de personnel, soit de choix
opérés par le délégataire. Le délégataire supporte donc, dans des conditions normales
d’exploitation, un risque réel d’exploitation.
Ce contrat signé le 15 décembre 2017 apparaît plus réaliste que le précédent dans son
équilibre et dans les prévisions de recettes et de fréquentation ; ce qui
de facto
génère un surcoût
pour la collectivité.
Coût prévisionnel de la DSP 2018-2024 par rapport au précédent contrat
Sur le plan financier, le coût de cette nouvelle DSP est supérieur à celui de la précédente
de 11 M
€
sur la durée de l’exploitation soit 1,6 M
€
de plus par an, en intégrant l’indemnité
transactionnelle de 2,8 M
€
versée par la CUGB.
Écart de coût entre les deux DSP 2011-2017 et 2018-2024 en K
€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
CFF versée selon
facture CUGB 2011-
2017
21 712
21 350
20 565
23 713
21 750
20 778
21 466
151 334
CFF 2011-2017 versée avec l’ indemnité transactionnelle
154 134
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Coût prévisionnel
CUGB (forfait de
charges – recettes
prévisionnelles)2018-
2024 hors option
26 460
24 003
22 887
23 996
22 751
22 996
22 270
165 363
Ecart entre les deux DSP sur la
durée de l’exploitation en M
€
11,2
Ecart annuel entre les deux DSP
2011-2017 et 2018-2024 en M
€
1,6
Source : compte exploitation Kéolis 2018-2024 et factures CUGB 2011-2017
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
85/182
4.3.2
Les deux premières années d’exploitation ont été marquées par des évolutions
importantes du réseau.
4.3.2.1
Un nouveau réseau, à partir du 3 septembre 2018
Le réseau Ginko exploité par le nouveau délégataire à compter de janvier 2018 a connu
des évolutions importantes en septembre 2018 avec une offre de services réorganisée
conformément aux propositions qu’il avait formulées dans son offre. Le délégataire a, par
ailleurs, décidé d’internaliser intégralement la maintenance des rames du tramway dès le
1
er
janvier 2018, reprenant ainsi l’ensemble des activités de maintenance préventive et
corrective des 19 rames qui sont assurées par une équipe de 13 agents intervenant en journée.
Le réseau urbain a déployé 4 « lianes » (lignes à niveau élevé de services) qui constituent
des lignes structurantes proposant des fréquences de passage élevées y compris pendant les
petites vacances scolaires, une amplitude de desserte élargie et identique au tramway, des
horaires cadencés, et des itinéraires uniques tous les jours de l’année y compris le dimanche.
Ces 4 lianes assurent la desserte des principaux équipements de l’agglomération :
-
La
lianes 3, qui dessert l’axe du centre-ville à la zone d’activité Témis via la gare Viotte
et le campus et bénéficie d’un site propre sur la majorité de son itinéraire depuis l’été
2018 et complète le réseau TCSP sur l’axe Nord - Centre-Ville ;
-
La lianes 4, qui relie le centre commercial Châteaufarine au Pôle Orchamps via les
quartiers de Planoise, Saint Ferjeux, La Butte, Centre-Ville et Chaprais-Cras ;
-
La lianes 5, qui relie le quartier Saint-Claude au quartier Bregille via la desserte de la
gare Viotte, du centre-ville avec le Pôle République ainsi que le quartier Clairs Soleils ;
-
La lianes 6, qui relie le quartier Founottes et ses deux établissements scolaires, Pôle
Témis au Pôle Orchamps via les quartiers de Montrapon, Centre-Ville et Chaprais-Cras.
En complément de cette armature composée des 2 lignes de tramway et des 4 lianes, le
nouveau réseau se complète de 6 lignes urbaines qui proposent une connexion au centre-ville
ou au tram et aux lianes. Ces 6 lignes (numérotées de 7 à 12) présentent des fréquences de 15-
20 minutes en heures pleines et une amplitude de fonctionnement de 6H à 20H/21H. Elles
complètent la desserte des principaux équipements et quartiers de l’agglomération. Les 4 lignes
complémentaires de maillage (numérotées de 20 à 24) assurent la connexion des quartiers
bisontins difficilement accessibles, ou les proches communes au réseau armature. Ces 4 lignes
proposent une offre mixte de services réguliers et sur réservation avec des véhicules de taille
adaptée (20 places maximum).
Parallèlement, les 27 lignes périurbaines ont également évolué pour proposer des
itinéraires et niveaux de services en cohérence avec les changements opérés sur les lignes
urbaines. Ces 27 lignes périurbaines, composées de services réguliers et sur réservation,
permettent de relier, par bassin, les communes périurbaines à un des principaux pôles d’échange
de Besançon. Les 66 lignes Diabolo à vocation scolaire desservent les différents collèges de
l’agglomération ou des communes périurbaines ainsi que les lycées de l’agglomération.
Ce nouveau réseau a entraîné une réduction notable du parc bus (151 véhicules au
31 décembre 2017, 149 au 31 décembre 2018 et 115 au 31 décembre 2019, soit 36 véhicules de
moins qu’en 2017, conformément à ce qu’avait proposé Kéolis dans son offre) qui traduit, à
nombre de kilomètres équivalents, l’optimisation du service proposé. En effet, l’écart entre les
kilomètres commerciaux contractuels et les kilomètres commerciaux réalisés pour 2018 s’élève
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
86/182
à - 0,94 % représentant (- 50 874 km). La hausse de la vitesse commerciale du tramway
(18,07 km/h sur les 6 premiers mois de 2018 à 19,13km/h les mois suivants) a permis également
de renforcer le niveau de desserte de la Gare Viotte, conformément aux engagements du
délégataire.
4.3.2.2
Les évolutions du contrat intervenues depuis le début de l’exploitation
Au cours des deux premières années d’exploitation du service, le contrat signé en date
du 15 décembre 2017 a été complétée par six avenants (voir détail en annexe n° 14).
Plusieurs décisions ont été prises par le délégataire et l’autorité délégante pour
poursuivre l’amélioration du réseau. Ainsi, la CUGBM a décidé de lever l’option « Ginko
Voit » (15 novembre 2018 pour une mise en
œ
uvre à compter du 2 septembre 2019), l’option
« Ginko Vélo » (15 mars 2019 pour un démarrage au 1
er
juin 2019) et l’option « automatisation
des parcs et relais » (23 mai 2019). Les deux options « Ginko Voit » et « Ginko Vélo » complète
l’offre de bus et de tram en proposant aux usagers de nouveaux modes de déplacements. Le
service de covoiturage partagé est utilisé principalement aux heures creuses quand la desserte
est moins attractive, pour effectuer des déplacements sur des courtes distances de manière
ponctuelle ou régulière, très souvent dans le périurbain et les zones d’activités. Le nouveau
service « Ginko Vélo » propose à la location de moyenne et longue durée des vélos à assistance
électrique à l’échelle du territoire du Grand Besançon à des tarifs attractifs. Une flotte de 320
vélos a été déployée à fin 2019 et des enclos à vélos sécurisés ont été installés dans les n
œ
uds
de mobilité qui regroupent plusieurs offres de service de mobilité.
Ces nouvelles offres de services ont été complétées par un renforcement de l’offre
kilométrique sur certaines lignes du réseau à compter de septembre 2019. Le bilan de
fréquentation et d’exploitation de l’ensemble des lignes urbaines, réalisé 6 mois après le
lancement du nouveau réseau en septembre 2018, a révélé une forte hausse de la fréquentation
de la lianes 3 sur la période de septembre 2018 à juin 2019 entrainant une surcharge en heure
de pointe (matin, midi et soir). Aussi l’autorité délégante a-t-elle décidé de renforcer cette ligne
sur la période semaine scolaire/universitaire à compter du 2 septembre 2019 en augmentant les
fréquences de passage aux heures de pointes. Les itinéraires des deux nouvelles lignes 10 et 12
mises en service en septembre 2018 ont également été modifiés soit pour renforcer leur potentiel
de desserte soit pour offrir un service supplémentaire. Ces adaptions de l’offre ont entrainé une
augmentation des kilomètres commerciaux et des heures de conduite, ce qui a impacté le forfait
de charge à la hausse de 1 172 K
€
sur la durée du contrat. L’objectif de recettes a été revu en
conséquence à la hausse de 254 K
€
sur la durée de l’exploitation.
Deux modifications de la gamme tarifaire sont par ailleurs intervenues au cours de ces
deux premières années d’exploitation conformément à l’objectif de hausse régulière des tarifs
décidé par l’autorité délégante. Dans sa réponse à l’appel d’offres, le délégataire n’avait pas
prévu d’augmentation tarifaire avant le 1
er
septembre 2019. Cependant, l’autorité délégante a
demandé au délégataire de mettre en
œ
uvre une première augmentation des tarifs au
1
er
juillet 2018 pour tenir compte de l’inflation constatée entre 2016 et 2018, et de prévoir une
seconde évolution de la gamme tarifaire au 1
er
juillet 2019 au lieu et place de la refonte prévue
au contrat au 1
er
septembre 2019. Ces hausses tarifaires modérées (hausse moyenne pondérée
des tarifs de 1,51 % en 2018 et de 1,31 % en juillet 2019 inférieure au niveau de l’inflation
2018) ont impacté l’ensemble des abonnements et une partie des titres au voyage, pour ne pas
faire porter par les seuls abonnés l’augmentation tarifaire. Ces modifications tarifaires se sont
accompagnées d’une adaptation de la gamme afin de la rendre plus lisible, et de la création de
nouveaux titres tels que le Pass GinkoVélo en lien avec le nouveau service de location de vélos,
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
87/182
et le Pass Liberté, nouveau service de post-paiement, à la fois titre de transport et mode de
paiement, permettant tout à la fois d’utiliser le bus et le tram sans monnaie ni abonnement, et
de lutter contre la fraude.
La levée de l’option d’automatisation des parcs et relais, mise en
œ
uvre à compter du
1
er
juillet 2019, a conduit le délégataire à confier au personnel affecté à cette activité, des
missions d’accompagnement de la clientèle en lien avec les nouveaux investissements réalisés
par la CUGB pour l’amélioration des performances et de la qualité du centre de relation clients
piloté et géré par le délégataire.
Cette recherche d’amélioration continue des services de transports a conduit l’autorité
délégante à confier au délégataire, fin 2018, la maintenance des matériels billettiques propriété
du Grand Besançon et mis à disposition des transporteurs périurbains. Les coûts correspondants
à ces opérations de maintenance ont été intégrés dans le forfait de charges sur la base d’un
montant annuel fixé dans le cadre de l’avenant n° 2 au contrat à 34 549
€
/an révisable, et d’une
partie variable établie à la fin de chaque exercice, liée aux fournitures d’équipements
billettiques de nouveaux véhicules. Le montant correspondant aux fournitures d’équipements
billettiques de nouveaux véhicules est établi à la fin de chaque exercice et est intégré au forfait
de charges.
L’année 2019 a également été marquée par deux projets importants : la migration du
système
billettique
et
le
développement
de
l’« open
paiement »
(délibération
du
16 décembre 2019). Depuis 2014, le réseau GINKO dispose d’un système billettique installé
dans les bus, les autocars ainsi que les lignes de tram. La CUGB a souhaité faire évoluer ce
système avec de nouvelles technologies pour offrir de nouveaux services aux usagers, sans
remplacer l’ensemble du système. Ainsi l’« open-paiement » permettra aux usagers d’utiliser
leur carte bancaire dotée du sans contact pour pouvoir utiliser les services du réseau Ginko, et
ainsi voyager sur le réseau sans être contraint d’acheter un abonnement ou un ticket. L’enjeu
principal pour la collectivité est à la fois de lutter contre la fraude générant ainsi une
augmentation des recettes billettiques, et d’accroître la fréquentation notamment des usagers
occasionnels (touristes, professionnels en déplacements).
Au total, l’impact des avenants sur l’engagement de recettes a été de - 1,1 % (- 827 K
€
)
sur la durée de l’exploitation et de 1 % (+ 2 409 K
€
) sur le forfait de charges
.
4.3.2.3
La hausse de la fréquentation des transports en commun
Deux méthodes de comptages permettent de mesurer les évolutions annuelles de
fréquentation d’un réseau de transport de voyageurs.
La première méthode repose sur le nombre de « voyages comptables » calculé à partir
du nombre de titres vendus auquel est appliqué un coefficient de mobilité propre à chaque titre.
Ce coefficient de mobilité peut évoluer en fonction des modifications opérées sur le réseau de
transport. Ainsi, celui-ci a été modifié notamment en 2015 pour tenir compte de l’évolution du
réseau avec la mise en service du tramway. Cette méthode de calcul de la fréquentation, en
partie théorique, s’applique à l’ensemble du périmètre de transport, urbain et périurbain, et
permet au délégataire de définir ses prévisions de fréquentation sur la durée du contrat.
A
contrario
, le calcul du nombre de voyages comptés par des cellules de comptages installées à
ce jour uniquement dans les bus urbains et le tramway (seconde méthode de décompte de la
fréquentation) donne une mesure de la fréquentation plus fiable et plus précise mais ne couvre
qu’une partie du réseau, le réseau urbain.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
88/182
Le défaut de fiabilité des données issues des voyages comptables apparaît dans la
comparaison du nombre de voyages comptables retenu par Kéolis et Transdev au titre de 2017,
soit un écart de 2 086 434 voyages comptables. Cet écart entre les données des deux
délégataires résulte de la prise en compte d’éléments différents dans leurs bases de données.
Cette divergence importante en 2017 qui marque une césure dans le calcul des voyages
comptables témoigne de la nécessité pour l’autorité organisatrice de disposer d’un mode de
comptage fiable sur l’ensemble du périmètre urbain et périurbain.
La mesure de la fréquentation par le suivi des voyages comptables ne permet pas d’avoir
une vision précise de la réalité de la fréquentation. C’est pourquoi la chambre recommande à la
CUGB de se doter de cellules de comptage et de le déployer sur l’ensemble du réseau de
transports afin de disposer de données de fréquentation fiables et exhaustives.
La chambre observe toutefois que la collectivité a initié en novembre 2019 une
démarche pour la mise en
œ
uvre d’un système de comptage. Interfacée avec les systèmes
d’aides à l’exploitation et à l’information des voyageurs en temps réel, elle devrait permettre à
terme de mieux connaître la charge dans les différents services, d’adapter les moyens et les
temps de parcours en conséquence et ainsi contribuer à améliorer la qualité du service rendu
aux usagers en adaptant le plus finement possible l’offre à la demande. Selon la délibération
prise, ce dispositif aurait vocation à être déployé dans l’ensemble du réseau de transport y
compris les lignes périurbaines. La collectivité a indiqué que le déploiement d’un système de
comptage plus fiable était en cours sur les lignes urbaines du réseau.
34
.
En dépit de ces problèmes de fiabilité des données issues des voyages comptables, les
mesures de fréquentation du réseau de transport du Grand Besançon réalisées à partir des deux
méthodes de calcul (voyages comptables et voyages comptés) sur la période 2011-2019 rendent
compte d’une hausse significative de la fréquentation. L’évolution du nombre de voyages
comptés issus des résultats des cellules de comptage sur le périmètre urbain entre 2011 et 2019
est de 16 %. Les voyages comptés représentent 81 % de la fréquentation totale du réseau en
2018 et 2019. Les données des voyages comptables du graphique ci-dessous n’intègrent les
ventes périurbaines que depuis 2013.
34
Des cellules de comptage dites discriminantes sont en cours d’installation, qui permettent à la fois de
comptabiliser les montées et les descentes à chaque arrêt mais aussi de différencier la nature de certains usagers
(poussettes, vélos, …).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
89/182
Évolution du nombre de voyages comptés et comptables 2011-2019
Source : rapports d’activité des délégataires
Cette hausse de la fréquentation se poursuit sur les deux premières années d’exploitation
du service par Kéolis principalement sur les deux lignes de tramway qui enregistrent une hausse
de 550 000 voyages en 2019 (+ 6,4 % par rapport à l’année 2018) et sur les lignes de bus urbain
(+ 2,9 %), soit 332 000 voyages supplémentaires.
Recommandation n°
4 : Fiabiliser les données de fréquentation des transports publics
du réseau Ginko.
4.3.2.4
Le résultat financier des deux premières années d’exploitation
Ces deux années d’exploitation se sont traduites par des recettes de trafic et annexes
inférieures aux objectifs contractuels. Les recettes de trafic au titre de l’exercice 2018 s’élèvent
à 9 800 189
€
enregistrant une perte de 425 166
€
par rapport à l’objectif défini soit - 4 %. Les
recettes annexes sont également inférieures à objectif de - 268 678
€
. Le total des recettes
réelles au titre de 2018 s’élève à 9 989 850
€
, soit une perte de 693 844
€
par rapport à l’objectif
de recettes contractuel. Les recettes de trafic au titre de l’exercice 2019 s’élèvent à 10 311 629
€
enregistrant une perte de 692 005
€
par rapport à l’engagement de recettes de trafic prévu par
le contrat. Les recettes annexes sont inférieures de 175 861
€
par rapport aux objectifs
contractuels. Le déficit de recettes réelles au titre de 2019 est de 867 866
€
.
23 901 260
23 139 151
21 707 911
22 307 581
25 609 199
25 968 869
24 392 567
24 893 851
25 996 487
18 153 488
16 949 689
15 224 676
16 792 846
19 564 503
19 270 679
19 796 683
20 227 419
21 110 000
15 000 000
17 000 000
19 000 000
21 000 000
23 000 000
25 000 000
27 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
voyages comptables
voyages comptés
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
90/182
Le délégataire supporte donc l’intégralité de ces écarts conformément aux dispositions
de l’article 41.1 et 41.3 du contrat. Le mécanisme d’intéressement sur la fréquentation, défini à
l’article 41.2 du contrat, n’a pu s’appliquer, les seuils concernant l’intéressement sur l’objectif
de recettes encaissées n’ayant pas été atteints. Le manque à gagner sur les recettes 2018 et 2019
est lié à un taux de fraude important (15,5 %) selon l’enquête réalisée par Kéolis en 2018 ; ce
qui l’a conduit à renforcer le personnel affecté au contrôle (12 nouveaux agents recrutés en
2018). Cet écart important de recettes repose sur des prévisions de recettes que Kéolis a établies
sur la base du taux de fraude sous-évalué fixé à 7,5 % dans le dossier de consultation et établi
à 9,4 % suite à l’enquête réalisée fin 2017.
Cette première année d’exploitation 2018 a enregistré des dépenses d’exploitation à
hauteur de 36 309 K
€
pour une prévision de 36 366 K
€
, soit une baisse de 0,2 %. Cette maîtrise
des dépenses résulte en partie des résultats obtenus par Kéolis sur la gestion de l’absentéisme
des personnels de conduite qui a baissé de manière significative sur la période de mai à
décembre pour atteindre une moyenne de 9,65 % au lieu des 12 % sur le dernier semestre 2017.
Le forfait de charges à verser par la CUGB s’établit pour l’année 2018 à 36 770 K
€
, soit un
écart de + 134 K
€
avec le forfait de charges avenanté indexé.
En 2019, les dépenses d’exploitation d’un montant de 35 323 K
€
ont été supérieures de
663 K
€
aux prévisions contractuelles. Le poste de sous-traitance a évolué à la hausse par rapport
à 2018 (+ 199 K
€
) avec la mise en place du nouveau réseau en septembre 2018 et le choix de
Kéolis de sous-traiter 19 services Ginko (les lignes Diabolo, les lignes 20 à 24 ainsi que les
services à la demande (Ginko Access, Ginko Gare, Ginko Cliniques et Ginko Hôpital). Cela
s’est traduit corrélativement par une baisse des charges de personnel liée à la réduction des
effectifs.
Au titre de l’exercice 2019, le forfait de charges à verser par la CUGB est de 37 234 K
€
,
soit un écart de +1 102 K
€
avec le forfait de charges indexé avenanté, résultant principalement
de la perte par l’exploitant du bénéfice du Crédit d’Impôt Compétitivité et Emploi (CICE) pour
1 071 K
€
, suite à sa suppression décidée dans la loi de finance pour 2018, à compter du
1
er
janvier 2019. L’autorité délégante a donc dû compenser cette perte conformément aux
dispositions contractuelles (article 39). Enfin, il doit être relevé que le délégataire a perçu au
titre de 2019 un intéressement qualité de 7 904
€
en raison des résultats favorables obtenus au
titre de l’accueil en agence et à bord des véhicules, et du confort des véhicules.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le renouvellement du contrat de délégation de service public pour la gestion du réseau
GINKO a conduit la CUGB à s’interroger sur l’opportunité du montage juridique retenu sur
la période 2011-2017. Le schéma contractuel d’une délégation de service public pour
l’exploitation du réseau urbain et d’un marché public pour le réseau périurbain a finalement
été conservé compte tenu de l’impact financier du passage à une délégation de service public
unique. Seul le contrat de délégation de service public pour l’exploitation du réseau urbain a
été modifié avec le passage d’un contrat dit à contribution financière forfaitaire au contrat dit
à forfait de charges dans lequel la collectivité perçoit les recettes tirées de l’exploitation et
verse au délégataire un forfait de charges couvrant les charges d’exploitation. Dans ce cadre
contractuel, la collectivité bénéficie toujours de recettes garanties, le délégataire supportant
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
91/182
seul d’éventuels déficits de recettes. Cependant, les prévisions de recettes du délégataire
s’avèrent beaucoup plus réalistes que dans le précédent contrat, générant un surcoût pour la
collectivité d’environ 1,6 M
€
par an. Cette nouvelle délégation de service public s’inscrit dans
une démarche d’optimisation du réseau et de développement des modes de déplacement
alternatifs.
Les deux premières années d’exploitation ont été marquées par un renforcement de
l’offre sur les lignes à forte fréquentation et par la mise en place de nouveaux services tels que
le covoiturage et la location de vélos à assistance électrique permettant de combiner plusieurs
modes de déplacement. Ces mesures se sont traduites par une hausse de la fréquentation sans
effet sur les recettes en raison d’un taux de fraude important et par une hausse des kilomètres
commerciaux impactant le forfait de charges. La mise en place d’un système de comptage fiable
des passagers sur l’ensemble du réseau constitue l’un des enjeux de cette nouvelle délégation
de service public pour une meilleure maîtrise des prévisions financières et des adaptations de
services à opérer.
4.4
Le suivi et le contrôle de la délégation de service public
4.4.1
Contrôle de la DSP 2011-2017 et des marchés d’affrètement
Le contrat a prévu un certain nombre de dispositions permettant à l’autorité délégante
d’assurer un suivi opérationnel et financier de l’exploitation du service par le délégataire.
4.4.1.1
Le suivi opérationnel de l’exploitation
La CUGB s’est appuyée pour assurer le suivi opérationnel de l’exploitation sur les outils
métiers développés au cours de l’exploitation par le délégataire. Ainsi, le délégataire a mis en
place un système d’aide à l’exploitation (SAE) pour contrôler l’exploitation des bus et des
rames de tramway et recueillir des informations sur le service effectué (ligne suivie, heure du
prochain départ, etc.) et sur le respect du circuit théorique. Cet accès de la collectivité au SAE
lui a permis de disposer notamment des données relatives aux services et kilomètres non
réalisés. Le service des systèmes d’information créé le 1
er
septembre 2014 par le délégataire
s’est vu confié l’administration de la billettique comprenant notamment la gestion et le suivi au
quotidien du matériel embarqué et au sol. Il a également développé un nouvel outil pour le
service de maintenance permettant de surveiller l’état d’une grande partie du matériel mis en
place sur le réseau et les dépôts. Le long de la ligne de tramway et au centre de maintenance
ont été disposées 126 caméras de vidéo-exploitation pour permettre au poste de commande
centralisé d’optimiser le trafic du tramway. La mise en place par le service des systèmes
d’information d’une base de données commune à tous les acteurs de la mobilité a permis à la
CUGB d’avoir une vue d’ensemble de toutes les données nécessaires à l’exploitation du réseau
et à son suivi (kilomètres, parc, voyages, maintenance, réservations, etc.). Ces données
techniques mises à disposition de l’autorité délégante lui ont également permis d’assurer un
suivi précis de l’exploitation sur le réseau urbain.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
92/182
L’autorité délégante a souhaité en 2016 poursuivre cette démarche sur le réseau
périurbain. Elle a donc décidé de mettre en place un système d’aide à l’exploitation et à
l’information voyageurs dans les autocars périurbains. Ce système est basé sur le système
central existant (serveur SAE du délégataire urbain) utilisé pour les bus urbains et le tramway.
L’objectif de ce projet a été de permettre la diffusion d’informations horaires en temps réel sur
les services périurbains et de disposer d’un outil de suivi de l’exploitation. Cet outil permet de
visualiser la position des autocars périurbains sur une cartographie, la collectivité disposant
ainsi d’informations relatives aux itinéraires et aux horaires des autocars. Ces informations
diffusées en temps réel devraient contribuer à la régulation des lignes périurbaines et à fiabiliser
les correspondances entre les services urbains et périurbains.
Par ailleurs, la démarche qualité initiée par la CUGB au travers du dispositif
d’intéressement prévu au contrat devait contribuer au suivi de l’exploitation et de la qualité du
service rendu aux usagers. L’amélioration de la qualité étant un objectif commun des deux
parties, un certain nombre de critères (ponctualité des passages aux arrêts, propreté des
véhicules, information des voyageurs à bord des véhicules et aux arrêts, accueil des
conducteurs, accueil à la boutique GINKO et réclamations) ont été retenus permettant de
mesurer la qualité de service produite par le délégataire. Pour chacun de ces critères un seuil de
référence a été proposé par le délégataire et approuvé par l’autorité délégante qui réalise les
mesures ou les confie à un tiers. Le délégataire s’engageait sur des objectifs de conformité à
atteindre avec un taux de progression annuel pour chaque critère. Cette démarche se soldait par
un mécanisme d’intéressement du délégataire (bonus ou malus évalué et attribué par année
civile). Ce dispositif d’intéressement à la qualité bonus/malus n’a pas été mis en
œ
uvre, les
travaux du tramway ayant débuté avec un an d’avance, rendant caduques les indicateurs et le
niveau de performance à atteindre. Néanmoins le processus d’analyse de la qualité du réseau a
été mis en place à partir de 2014 avec l’appui du service qualité sécurité environnement de
Besançon Mobilité et du contrôleur qualité de la collectivité, deux postes ayant été créés pour
suivre la mise en service du nouveau réseau tramway. Ce travail partenarial a permis de revoir
les indicateurs prévus contractuellement et de les tester sur plusieurs mois. Ce travail n’ayant
pu abouti dans le cadre du contrat 2011-2017, il a servi à l’élaboration du référentiel qualité
établi pour la consultation de la DSP 2018-2024. L’autorité délégante a néanmoins réalisé des
contrôles qualité sur place, planifiés ou suite à des réclamations d’usagers, par des agents du
service transports en charge de cette mission.
Le contrat avait prévu également un système d’intéressement aux gains de productivité.
Ce dispositif défini à l’article 32.2 permettait une adaptation du service et des dépenses de
référence en fonction de la vitesse commerciale. Ces ajustements nécessitaient un suivi fin par
les parties qui paraît inadapté aux moyens dont elles disposaient. Les données issues du SAE
auxquelles la CUGB avait accès ne lui permettaient pas d’extraire une vitesse commerciale. De
plus, en raison des travaux liés à la mise en service du tramway, un suivi de la vitesse
commerciale ne s’est pas avéré pertinent.
Le rapport annuel et les rapports mensuels qui ont été produits par le délégataire
conformément aux dispositions contractuelles ont fourni des informations précises sur la
fréquentation, sur le nombre de kilomètres parcourus, sur les contrôles fraude opérés, sur
l’évolution des services offerts. Ces données ont permis de mettre en lumière les évolutions du
réseau et de guider l’autorité délégante dans ses choix.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
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Le suivi opérationnel de l’exploitation par la CUGB s’est structuré au fil du contrat
même si l’agglomération n’a pas été en mesure d’appliquer les clauses d’intéressement dont les
objectifs visaient à l’amélioration de la qualité de la prestation. Elle s’est ainsi dotée d’outils en
interne pour assurer le suivi de l’exploitation (tableau d’incidents) et a pu disposer de données
techniques fiables, grâce au SAE, nécessaires pour prévoir les ajustements du service au fur et
à mesure de l’exploitation. Ces améliorations lui ont permis de se préparer au renouvellement
de la DSP 2018-2024.
4.4.1.2
Le suivi financier de l’exploitation
Le délégataire a produit chaque année, conformément à l’article L. 1411-3 du CGCT,
un rapport retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution du contrat. La présentation
des dépenses de l’année écoulée a été établie sous la même forme que la grille de décomposition
des coûts figurant en annexe 5 du contrat, le contrat et les annexes n’ayant pas prévus de compte
d’exploitation prévisionnel.
La présentation des charges prévisionnelles de la délégation figure à l’annexe 5 du
contrat « Grille de décomposition des coûts » qui comprend plusieurs grilles de coûts
représentant différents temps et services du réseau. Ces grilles qui présentent un niveau de détail
fin ont été mises à jour dans le cadre des différents avenants adoptés. Cependant, en l’absence
de compte d’exploitation prévisionnel, le suivi de l’évolution des charges et des recettes entre
le prévisionnel et le réel n’a pas été réalisé. Le délégataire a néanmoins produit à compter de
2012 dans son rapport annuel un compte d’exploitation retraçant les charges et les recettes de
l’exploitation permettant de comparer les évolutions d’une année sur l’autre.
Le suivi détaillé des recettes de référence qui comprennent les recettes de trafic et les
recettes annexes n’a pas été rendu possible en l’absence de présentation dans les différents
avenants de la décomposition des recettes telles que prévue à l’article 26.4 du contrat. Cette
absence de précision ne permet pas une comparaison des recettes prévisionnelles et réelles, dont
le détail doit figurer dans les rapports annuels et ne facilite pas le calcul de l’intéressement sur
les recettes qui ne prend en compte que les seules recettes de trafic.
La chambre relève à ce sujet que la présentation par la CUGB des rapports annuels du
délégataire ne fait pas état des écarts entre les recettes prévisionnelles, les recettes contractuelles
(avenants compris) et les recettes réelles, ni entre les dépenses forfaitaires, contractuelles (avec
les avenants) et les dépenses réelles. Seule l’analyse de ces écarts permet d’évaluer le respect
des termes du contrat, d’expliquer les éventuelles dérives qui peuvent survenir en cours
d’exécution
et de mettre en perspective les avenants passés entre la collectivité et son exploitant
afin de les corriger. La chambre observe par ailleurs que la communauté urbaine n’opère pas
de contrôle régulier en interne des données financières et comptables produites par le
délégataire. Elle sollicite ponctuellement une assistance à maîtrise d’ouvrage pour la réalisation
d’un audit dans le cadre d’un avenant ayant un impact financier significatif (avenant n
5 de la
DSP) ou lors du renouvellement du contrat. Pourtant, elle dispose des compétences techniques
en interne au sein du service contrôle de gestion pour assurer un suivi financier des comptes du
délégataire.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
94/182
4.4.2
Contrôle de la délégation de service public 2018-2024
La CUGB a souhaité dans ce nouveau contrat d’exploitation du service de transport
renforcer le dispositif d’accès aux informations dont elle dispose sur l’exploitation du service.
Ainsi, le contrat prévoit que le délégataire met en place un réseau extranet réservé aux services
de l’autorité délégante leur permettant de disposer d’un accès permanent et sécurisé aux
données d’exploitation (documents relatifs à la convention et documents contractuels tels que
tableaux de bord, rapport d’activité). Le délégataire remet également mensuellement à l’autorité
délégante un compte rendu comprenant une présentation synthétique des faits marquants, les
indicateurs synthétiques relatifs à la production kilométrique, aux recettes et à la fréquentation,
les indicateurs détaillés concernant les ventes et les recettes par titre ou encore le contrôle des
voyageurs, les indicateurs d’exploitation (accidents, pannes, incidents en ligne, ..) ainsi que les
indicateurs commerciaux (nombre et thèmes des réclamations). Le délégataire réalise un point
sur les grands projets (exploitation du tram, adaptation de la billettique, évolution du système
d’aide à l’exploitation et à l’information des voyageurs qui permet de localiser les véhicules et
de suivre leur exploitation.). Il présente également les éléments relatifs à la maintenance du
tram, des bus et des infrastructures et les données concernant le personnel (effectifs ETP,
absentéisme). Ces rapports mensuels permettent l’établissement d’un suivi annuel de la qualité
et le déclenchement de l’intéressement qualité tel que défini à l’article 41.4 du contrat. Ainsi,
en fonction de sa performance en matière de qualité et du respect ou non des objectifs, le
délégataire peut bénéficier d’un bonus ou se voir appliquer un malus financier venant abonder
ou minorer son forfait de charges.
La CUGB a souhaité formaliser davantage les échanges avec le délégataire par rapport
à la précédente délégation de service public, en prévoyant dans le contrat (article 21) la mise en
place d’un comité technique chargé de se réunir mensuellement pour assurer un suivi technique
et opérationnel du contrat. Cette réunion permet un partage d’informations sur la gestion et
l’exploitation du réseau, sur les évolutions du réseau et permet à l’autorité délégante de préparer
ses prises de décisions.
Le rapport annuel produit par le délégataire conformément aux articles L. 3131-5 et
R. 3131-2 du code de la commande publique, avant le 15 avril de l’année n+1, comporte les
comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution du contrat et une analyse de
la qualité de service. Le délégataire produit également un compte d’exploitation sous forme
analytique conformément au cadre du compte d’exploitation prévisionnel. Ce rapport fournit
un ensemble de données techniques d’activités (kilomètres, voyages, moyens techniques,
moyens humains, fraude, réclamations), des données financières (détail du calcul du forfait de
charges, des intéressements, les liasses fiscales, le détail des produits, les commentaires de
gestion sur les comptes analytiques…), des données relatives à la politique managériale et
sociale et des informations relatives à la sous-traitance, et aux ratios.
Le rapport annuel produit par le délégataire est conforme aux dispositions
réglementaires et permet à l’autorité délégante de disposer de données techniques et financières
brutes sur l’exploitation. Cependant l’analyse par le délégataire dans le rapport d’activité 2018
et 2019 de l’évolution des coûts des différents postes de charges ainsi que l’analyse de
l’évolution des recettes de trafic est très succincte et ne permet pas d’expliquer les raisons des
variations. Le délégataire ne présente pas dans le rapport d’activité, comme d’ailleurs dans la
précédente délégation de service public, de données comparatives entre le prévisionnel et le
réalisé permettant de situer l’exécution de l’exploitation par rapport aux objectifs contractuels
et d’expliquer les écarts constatés.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
95/182
De même, comme dans la précédente DSP, l’agglomération n’a pas consacré dans son
organisation des moyens pour réaliser un audit financier et comptable des éléments financiers
produits annuellement par le délégataire, lui permettant une analyse approfondie et un regard
critique sur ces informations transmises par le délégataire. Par ailleurs, le compte rendu présenté
à l’assemblée délibérante consiste en une synthèse des principales données et commentaires du
rapport annuel du délégataire, avec une présentation du compte d’exploitation du délégataire
sous le format défini dans le contrat.
Compte tenu des enjeux financiers associés à la délégation de service public transports,
la chambre recommande à la CUGB de renforcer les moyens d’audit comptable et financier
dédiés à ce contrat, en mettant en place un contrôle financier continu de l’ensemble des comptes
produits par le délégataire dans le cadre de la DSP transport.
Recommandation n°
5 : Renforcer les moyens d’audit comptable et financier dédiés à
la délégation de service public transports.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les contrôles opérés par la collectivité dans le cadre des délégations de service publics
portent sur le suivi opérationnel de l’exploitation, le contrôle qualité et le contrôle financier.
Le suivi opérationnel de l’exploitation par l’autorité délégante s’est structuré au cours de
l’exécution du contrat de délégation de service public 2011-2017, notamment à partir de la
mise en service du tramway, avec la mise en place par le délégataire d’outils métiers tel que le
système d’aide à l’exploitation permettant à la collectivité de disposer de données techniques
de suivi de l’exploitation sur le réseau urbain. La collectivité a souhaité en 2016 se doter du
même dispositif sur le réseau périurbain pour assurer un suivi en temps réel des itinéraires et
des horaires des bus et ainsi améliorer les correspondances entre le réseau urbain et
périurbain. Ces données techniques s’avèrent essentielles pour ajuster le service tout au long
de l’exploitation. Ces données sont complémentaires des mesures de la qualité, réalisées par
des tiers conformément aux dispositions contractuelles et par le service transport de la
collectivité qui s’est étoffé d’un contrôleur qualité chargé de définir des indicateurs qualité
applicables à l’ensemble du réseau. Cette démarche qualité initiée par la collectivité vise à
harmoniser le niveau de service rendu sur l’ensemble du réseau de transport.
Parallèlement à la recherche de performance du réseau, la collectivité se doit d’assurer
un contrôle financier régulier des comptes du délégataire et des données financières transmises
par ce dernier, eu égard aux enjeux financiers de ces contrats. Ce contrôle financier se révèle
à ce jour insuffisant, alors même que la collectivité dispose en interne de compétences pour
assurer ce suivi. La chambre recommande à la collectivité de se doter d’un contrôle interne
dédié au contrôle des délégations de service public transport. De plus, la collectivité doit
disposer annuellement dans le rapport d’activité de données comparatives entre le prévisionnel
et le réalisé permettant de mesurer les écarts et de comprendre d’éventuelles dérives dans
l’exploitation.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
96/182
4.5
La performance du réseau de transport bisontin
Plusieurs indicateurs permettent d’apprécier la performance du réseau de transports de
GBM. Le premier d’entre eux est l’évolution de la fréquentation du réseau. L’évolution de
l’offre, appréhendée notamment par celle du maillage du réseau, qui témoigne des actions
menées par l’autorité organisatrice pour répondre et s’adapter aux besoins des usagers mais
également pour maîtriser les coûts de gestion du service, constitue un autre indicateur de son
attractivité. D’autres indicateurs définis conjointement par l’autorité organisatrice et le
délégataire, relatifs au confort, à la qualité de l’accueil, à la sécurité permettent de compléter le
point de vue sur la performance du réseau de transport bisontin.
L’exercice est compliqué par le contexte particulier de la période sous revue, marquée
par l’extension du périmètre de transport urbain avec l’intégration de communes périphériques
peu denses en 2017 (15 communes représentant une extension de 20 % de la superficie de
l’agglomération et 13 000 habitants supplémentaires) mais dont les besoins de déplacements se
concentrent sur les heures de pointe pour se rendre à leur travail.
4.5.1
L’évolution de la fréquentation et la qualité de la desserte
La CUGB a prévu dans le contrat 2018-2024, au-delà des données de fréquentation qui
sont fournies par le délégataire dans son rapport annuel, que celui-ci réalise 2 enquêtes
origine/destination – montées/descente (au 1
er
septembre 2019 et 1
er
septembre 2023) pour
analyser plus finement la fréquentation des lignes enquêtées et le profil des usagers les
fréquentant, deux enquêtes satisfaction dans le cadre de la démarche qualité et deux enquêtes
mobilité durant les 7 années du contrat.
Dans ce cadre, une enquête mobilité a été réalisée entre 2017 et 2018 afin de renouveler
les connaissances acquises en 2005 sur les habitudes de déplacements des habitants sur le
périmètre du Grand Besançon comprenant alors 59 communes. L’enquête 2018 couvre le
territoire du SCOT de l’agglomération qui regroupe les intercommunalités de Grand Besançon
Métropole et du Val Marnaysien soit 114 communes. L’enquête est basée sur le questionnement
de plus de 4 500 personnes interrogées. L’enquête 2018 montre que la ville de Besançon
accueille 75 % des emplois et 56 % des actifs, et concentrent 71 % des flux tous modes. Le
Grand Besançon est marqué par un vieillissement de la population et une diminution de la part
des actifs.
L’enquête révèle une baisse du nombre de déplacements quotidiens par habitant entre
2005 et 2018 passant de 4,2 à 3,8. Cette baisse peut résulter de modifications de comportement
induits par le développement du télétravail, la périurbanisation qui limite le retour au domicile
pendant la pause méridienne. La part modale de la voiture dans tous les déplacements baisse de
3 points entre 2005 et 2018 (55 % en 2018 et 58 % en 2005), le vélo et la marche à pied passe
de 29 % en 2005 à 34 % en 2018 et la part du transport collectif baisse légèrement de 11 % en
2005 à 10 % en 2018. Cependant, les différences sont marquées entre le secteur périurbain et
la ville de Besançon. La part de la voiture reste nettement plus importante dans le secteur
périurbain (57 %) que dans la ville de Besançon (34 %). L’augmentation de la part des
déplacements piétons en ville est très notable (de 34 % en 2005 à 41 % en 2018). La part de la
voiture a augmenté depuis 2005 dans les déplacements domicile travail et ce, alors même que
la distance moyenne qu’un habitant de l’agglomération effectue en voiture pour se rendre à son
travail est de 8,6 km. La moitié des déplacements en voiture font moins de 5 km, ce qui
constitue une marge de progression intéressante pour les modes alternatifs.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
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Les comparaisons nationales confirment le bon positionnement de la CUGB par rapport
à la moyenne des agglomérations de 100 000 à 200 000 habitants concernant la part de la
voiture dans les modes de déplacements (voir graphique 10 ci-dessous).
Parts des modes de transports pour différentes agglomérations
35
Source : Enquête mobilité 2018 Grand Besançon Métropole et enquête nationale mobilité des personnes 2018-
2019
La collectivité n’en reste pas moins confrontée à l’enjeu de la diminution de la part de
la voiture individuelle au profit d’autres modes de transport, qui rend indispensable le
déploiement d’une offre de transport plus attractive que la voiture notamment en terme de temps
de parcours. Ceci implique des trajets les plus directs possibles, une régularité et ponctualité
favorisées par des aménagements tels que les couloirs de circulations et l’adaptation des feux.
La qualité du service proposé aux usagers contribue également à l’attractivité du réseau. La
CUGB a ainsi mis en place dans le cadre de la DSP et du marché d’affrètement un plan de
surveillance qualité reposant sur un certain nombre d’indicateurs tels que l’information des
voyageurs, l’accueil en agence, la ponctualité, la conformité des véhicules (propreté,
équipements), l’accueil et le confort à bord. Des contrôles sont effectués quotidiennement de
manière contradictoire entre l’autorité organisatrice et le délégataire, complétés par des mesures
réalisées par un cabinet spécialisé. Les résultats obtenus sur ces différents indicateurs qualité
(+ 90% de taux de conformité) témoignent de la satisfaction globale des usagers. Seule la
ponctualité des bus et du tramway, bien qu’en nette augmentation, est en deçà des objectifs
contractuels en raison des mouvements sociaux de 2018 et 2019. Ce contrôle qualité s’est
renforcé au sein du service des transports de la CUGB avec le recrutement en 2019 d’un
technicien « Contrôleur Qualité » qui est chargé de réaliser des constations de la qualité tant sur
le réseau urbain que périurbain mais aussi de constituer une base de données d’exploitation et
de définir une méthodologie du contrôle qualité.
La diminution du taux de correspondance sur le réseau bisontin (14,8 % en 2007 et
10,7 % en 2019) et l’augmentation de la fréquentation du réseau GINKO depuis l’arrivée du
tramway en 2014 (voir graphique n° 9 ci-dessus, avec + 18 % d’évolution des voyages comptés
entre 2014 et 2017) constituent des indicateurs positifs révélateurs de l’attractivité du réseau.
35
Données tirées de l’enquête nationale « Mobilité des personnes » 2018-2019, établies sur un minimum
de 12 000 réponses sur la base d’un échantillon de ménages ruraux et urbains.
63
55
53
55
60
68
26
34
33
35
31
25
9
10
13
9
8
5
2
1
1
1
1
2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Données nationales 2018-2019
Besançon 2018
Dijon Métropole 2016
METZ Métropole 2017
Brest Métropole 2018
Moyenne des agglomérations de 100 000 à 200 000…
voiture
marche et vélos
transports en commun
autres
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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Cette hausse de la fréquentation, dopée par le tramway, se poursuit en 2018 et 2019 (+ 6,6 %
d’évolution des voyages comptés entre 2017 et 2019), à la suite de la restructuration du réseau
réalisée en septembre 2018. Les données issues des rapports d’activité 2018 et 2019 illustrent
le succès du tramway, qui accueille environ 43 000 voyageurs quotidiens, et des « lianes »
36
,
lignes structurantes du c
œ
ur du réseau principalement, alors que les lignes régulières urbaines
enregistrent une baisse de fréquentation. Cette baisse des lignes régulières urbaines résulte du
choix de la collectivité de moins desservir certains quartiers dont la population décroît pour
recentrer l’offre et les kilomètres commerciaux sur les axes présentant le plus de besoins. La
fréquentation du réseau périurbain enregistre une légère hausse en 2019 par rapport à 2018 et
reste fortement influencée par les voyages scolaires dont la CUGB estime qu’ils représentent
85 % des usagers des lignes périurbaines. Ces chiffres témoignent de l’adéquation de l’offre
aux besoins des usagers.
L’analyse ligne par ligne permet de mesurer la fréquentation et le poids des arrêts par
ligne, de connaître le nombre de montées par heure, et ainsi d’évaluer la performance de la ligne
aux regards des objectifs définis par la collectivité et les possibilités d’optimisation de celle-ci
(voir les données de fréquentation des lignes détaillées en annexe n° 15).
Par ailleurs, la diversité de l’offre de transport du réseau bisontin (tram, bus, transport à
la demande, parcs et relais, location de vélos à assistance électrique
37
, co-voiturage,
intermodalité tarifaire) et l’amplitude de celle-ci (soirée, dimanche, petites vacances scolaires)
sont autant d’indicateurs qui témoignent de la qualité du réseau et de son attractivité.
4.5.2
Les efforts d’optimisation des coûts
L’amélioration de la performance du réseau peut également résulter d’une baisse des
coûts d’exploitation. À périmètre d’offre constant, la maîtrise des coûts d’exploitation sont
principalement déterminés par l’évolution contrainte des coûts salariaux et du coût des énergies.
Des gains sur les coûts de production peuvent être recherchés dans le cadre d’une optimisation
du réseau existant, à travers notamment l’amélioration de la vitesse commerciale, les mesures
de priorisation des transports collectifs, l’adaptation des fréquences, et l’allongement des
distances entre les arrêts. Les propositions émises par les candidats dans le cadre de la remise
de leur offre pour la délégation de service public 2018-2024 vont dans ce sens et ont montré
que ces mesures pouvaient permettre de réduire les coûts d’exploitation. Ainsi, les gains de
vitesse commerciale liés à l’ouverture/fermeture des portes aux stations ainsi qu’aux cycles de
feux ont permis à Kéolis de libérer deux rames de l’exploitation courante qu’il a réaffecté en
heure de pointe du matin pour renforcer la desserte entre la gare Viotte et Chamars. La
restructuration du réseau proposée se traduit par un meilleur taux d’utilisation du réseau mesuré
par le nombre de voyages par kilomètres produits (total des voyages tram et bus/total des kms
commerciaux, haut le pied et techniques). Ce ratio de performance du réseau permet de mesurer
l’adéquation entre l’offre et la demande, et ainsi la pertinence de l’offre. Ainsi le taux
36
La fréquentation de la lianes 3 a connu une hausse de + 300 000 voyages en 2019/2018 dont 70 % des
déplacements sont en lien avec le campus et 30 % des flux sont au départ ou à destination de la gare Viotte ; la
lianes 4, qui assure la desserte du quartier de Chateaufarine et de Planoise, enregistre + 277 000 voyages en
2019/2018 ; la fréquentation de la lianes 6 qui relie les quartiers de Montrapon à Orchamps en passant par le centre-
ville et Chaprais augmente également de 412 000 voyages en 2019/2018.
37
Le nouveau service GINKO Vélo (location de vélos électriques) connaît un réel succès avec 281 loués
au 31 décembre 2019 pour une flotte de 300 vélos.
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d’utilisation moyen sur la durée de l’exploitation calculé par Kéolis s’élève à 4,6 voyages/km
alors que le taux de 2016 était de 3,8 voyages/km (annexe 11 du rapport d’activité de Transdev
– Ratios UTP). La réduction des kilomètres commerciaux improductifs a constitué également
un enjeu de la consultation dans un souci d’optimisation des moyens matériels et humains
(cf. annexe n° 12). Le taux moyen de kilomètres improductifs proposé par Kéolis sur la durée
du contrat est de 9,09 % contre 15,21 % sur la période 2013-2017. Ces différentes mesures ont
permis à Kéolis de proposer une réduction du parc roulant (39 véhicules de moins par rapport
au parc recensé en 2017) générant ainsi des économies sur les coûts de fonctionnement
(assurance, maintenance, remisage) et sur les coûts de renouvellement du parc.
L’amélioration de la performance peut aussi être le fruit du renforcement de l’attractivité
du réseau et donc des recettes commerciales. Kéolis a initié de nombreuses actions dans ce sens
en 2019, pour améliorer notamment la ponctualité des passages aux arrêts. La réduction du
temps de fermeture automatique des portes du tramway a été réalisée fin 2018, la possibilité
pour le conducteur du tram de procéder à l’ouverture généralisée des portes a permis de réduire
les temps d’échange passagers en station notamment pour celles qui sont très fréquentées ;
l’équipement de l’ensemble du parc de véhicules d’un système de priorité aux carrefour à feux
en 2017 a permis d’améliorer la régularité des lignes et la vitesse moyenne des véhicules. La
mise en place du lissage des vitesses du tramway fin octobre 2019 devrait permettre d’améliorer
le confort des usagers et des conducteurs, mais aussi de fiabiliser les temps de parcours et de
gagner en ponctualité. Ces différentes mesures se sont traduites par une amélioration de la
ponctualité du tramway mesurée en décembre 2019 à 87,7 % au lieu de 75,4 % en décembre
2018. Les bus enregistrent également une amélioration avec un taux de 67,4 % en décembre
2019 contre 64,4 % en décembre 2018.
L’instauration, par délibération en date du 16 décembre 2019, et le déploiement prévu à
l’été 2021 d’un système de paiement par carte bancaire (« open paiement
38
») devrait également
contribuer à améliorer la gestion des recettes commerciales et devrait aussi permettre de générer
des économies significatives pour l’exploitant, en limitant le nombre d’équipements embarqués
à bord et en réduisant les ventes à bord et sur les canaux de distribution physique.
4.5.3
Les leviers à mobiliser pour conforter la place des déplacements alternatifs à
la voiture
4.5.3.1
Faire évoluer l’offre de transport
La hausse de la fréquentation du réseau urbain depuis 2014 a conduit la CUGB à
mandater fin 2018 un prestataire afin de réaliser une étude sur les enjeux d’optimisation et de
développement du réseau tram et bus sur les 10 années à venir et à solliciter le délégataire sur
l’analyse de la faisabilité des scénarii proposés et sur l’impact en terme de fréquentation. Ces
études ont mis en exergue la surcharge des lignes de tramway en heure de pointe du matin et
du soir sur les secteurs Ouest (Hauts de Chazal - Parc Micaud) et Gare Viotte, et un problème
d’attractivité sur les secteurs Gare Viotte et Est (Chalezeule) compte tenu d’une fréquence plus
faible sur ces deux secteurs. La poursuite de l’urbanisation du pôle santé et la création du pôle
38
Ce système consiste à transformer la carte bancaire, en un titre de transport dématérialisé utilisable sur
le réseau de transport public
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
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tertiaire État/Région vont contribuer à accroître ce problème de capacité sur les secteurs Ouest
et Gare.
L’étude a également montré que l’évolution de la fréquence sur les deux lignes de tram
ne suffit pas à elle seule à faire face à la hausse de fréquentation attendue. Seule la hausse
combinée de la fréquence et de la taille des rames permettrait d’absorber la fréquentation
supplémentaire, ce qui conduirait à l’acquisition de 2 rames longues supplémentaires, et à
l’allongement de 24 mètres à 37 mètres de 6 rames du parc actuel. La CUGB ayant dimensionné
le réseau dès sa conception pour permettre l’accueil de rames plus longues et ayant constitué
une réserve foncière pour permettre l’agrandissement du centre de maintenance, seule la
puissance des installations fournissant l’énergie de traction devra être adaptée. L’estimation de
ces investissements en matériel roulant et en adaptation d’infrastructures a été chiffrée en 2019
entre 10,2 et 11,5 M
€
HT. La production kilométrique supplémentaire résultant d’une
fréquence accrue conduirait à une hausse des coûts de fonctionnement du tram estimé à
385 K
€
HT/an compensée par une hausse des recettes évaluée à 400 K
€
HT/an. Le conseil
communautaire a émis un avis favorable en date du 16 décembre 2019 sur les propositions
d’adaptation du parc de rames et des infrastructures du centre de maintenance.
La crise sanitaire impose à repenser de manière accélérée les modes de travail et de
déplacements. Au-delà de la baisse de la fréquentation des transports en commun constatée en
2020, le développement du télétravail et celui de déplacements doux (marche à pied, vélo)
devraient s’inscrire dans la durée. Ces évolutions poussent les AOM à s’interroger sur
l’adéquation des capacités et des moyens du réseau de transport, par rapport aux nouveaux
besoins. Malgré ce contexte, la collectivité a indiqué que le renforcement de ses capacités de
transports pour répondre à l’objectif d’amélioration de la fréquence du tramway restait
d’actualité, compte tenu de la situation de saturation des rames existantes. La communauté
urbaine a renoncé au projet d’allongement des rames initialement envisagé qui le lui apparaît
plus viable en raison notamment d’un coût unitaire prévisionnel trop élevé et d’un process
industriel lourd, et a retenu par délibération en date du 8 avril 2021, le principe d’acquisition
de 8 rames supplémentaires dont 4 à 5 rames qui pourraient être mises en service fin 2023.
L’objectif report modal de la voiture individuelle vers d’autres modes de transports reste
un invariant pour la gestion du réseau de transport bisontin et la chambre ne peut qu’encourager
la CUGB à poursuivre le développement des modes de transport alternatifs à la voiture
individuelle.
4.5.3.2
Agir sur la tarification
L’autre levier dont dispose la collectivité est la tarification.
La collectivité propose des prix attractifs pour les titres occasionnels par rapport aux
autres réseaux urbains de taille comparable (cf. annexe n° 16) ; ce qui a conduit Kéolis à
préconiser dans son offre une hausse de tarifs en septembre 2019. Cette hausse tarifaire couplée
à la création de nouveaux titres de transports (tickets deux voyages) devrait permettre une
augmentation des recettes commerciales de près de 953 K
€
HT.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
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Principaux tarifs des réseaux urbains 2016
Réseau
Population
PTU
Titre
unitaire
Carnet 10
voyages
Abonnemen
t mensuel
tout public
Abonnemen
t annuel
tout public
Abonnemen
t mensuel
jeunes
Abonnemen
t annuel
jeunes
Nancy
265 000
1,30
9,40
33,50
342
27,50
246
Mulhouse
267 800
1,50
13,20
42
390
19,50
183
Dijon
254 400
1,30
13
40
420
30
240
Dijon tarifs au
01/07/2019
1,40
14
42
441
30
315
Le Havre
239 800
1,70
13
41
430,50
26,60
279,30
Besançon
192 000
1,40
12
42
420
27,50
275
Besançon
augmentation
2019
255 812
1,50
13,50
44
450
28,50
285
Caen
242 000
1,50
12,70
41,70
458,70
29,50
265,50
Reims
219 000
1,60
12,50
37,50
375
28,90
260,10
Brest
400 000
1,50
12,50
38,20
458,40
27,95
250
Le Mans
212 900
1,50
13,20
39,40
421,80
26
273
Source : Annexe 26 « Recettes » offre Kéolis
L’introduction d’une gratuité partielle dans les transports en commun peut être un des
leviers à actionner pour agir sur la fréquentation des transports en commun.
Une étude du GART publiée en octobre 2019 a étudié l’impact de la gratuité des
transports publics en se basant sur les expériences de réseaux urbains ayant instauré la gratuité,
en France et en Europe. Cette étude fait état d’une hausse importante de la fréquentation la
première année de mise en place de la gratuité, mais dont la dynamique ne perdure pas au-delà
de deux à trois années si des mesures complémentaires ne sont pas adoptées portant sur le
développement de l’offre, l’amélioration de la qualité du réseau (ponctualité, propreté, sécurité
notamment) ou encore la réduction des capacités de circulation, d’accès et de stationnement au
centre-ville. De plus, il semblerait qu’aucune donnée ne permette d’affirmer ou d’infirmer que
la gratuité des réseaux de transport ait un impact sur le report modal de la voiture.
L’introduction d’une gratuité partielle en faveur des moins de 26 ans et des bénéficiaires
de titres sociaux, comme cela est le cas dans d’autres agglomérations, est actuellement à l’étude.
Une première évaluation de la direction des transports de l’impact de cette gratuité, pour ces
bénéficiaires ainsi que le samedi pour faciliter le déplacement des familles, a été chiffrée à
4,5 M
€
. Une telle mesure ne serait pas sans conséquence sur les finances de la collectivité.
C’est d’autant plus vrai que l’impact financier de la crise sanitaire sur les transports en
commun va conduire les parties à redéfinir les termes du contrat dont les objectifs sont devenus
obsolètes. Dans ce contexte inédit marqué par l’incertitude sur l’évolution des modalités de
travail et celle, corollaire, des besoins de déplacements, la collectivité devrait, selon la chambre,
envisager toute modification de sa grille tarifaire avec prudence.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
102/182
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Plusieurs indicateurs permettent de mesurer la performance d’un réseau de transport.
L’évolution de la fréquentation en est uns : elle-même résulte de la qualité du service
(ponctualité, fiabilité des temps de parcours, confort...), de l’accès proposé aux différents
équipements sportifs et culturels, aux lieux de travail, des aménagements urbains réalisés, des
mesures d’incitation aux déplacements en transport en commun (stationnement, tarification...),
de la diversité et de la complémentarité des offres de transport. Des démarches d’optimisation
des coûts d’exploitation et d’adaptation de la grille tarifaire peuvent contribuer également à
améliorer l’efficience de la gestion d’un réseau de transport.
La mise en service du tramway en septembre 2014 a renforcé l’attractivité du réseau
bisontin, comme en témoigne l’évolution de la fréquentation depuis cette date. La
diversification de l’offre de transport (Ginko Vélo, les transports à la demande), la
complémentarité avec l’offre TER particulièrement pertinente grâce à la présence de 14 gares
et haltes ferroviaires réparties sur le territoire, la recherche d’optimisation du réseau décidée
par l’autorité organisatrice dans le cadre de la nouvelle délégation de service public 2018-
2024 qui s’est traduite par l’amélioration des coûts de production et de certains indicateurs de
qualité ( ponctualité, fiabilisation du temps de parcours, confort des usagers,) ont contribué à
accroître la performance du réseau bisontin.
Cependant, la collectivité reste confrontée à l’enjeu de la diminution de la part de la
voiture individuelle au profit d’autres modes de transport. Cette question se pose avec d’autant
plus d’acuité que le périmètre des transports s’est trouvé élargi, avec l’intégration de
communes périphériques plus éloignées de la ville centre où la faible densité ne permet pas
toujours d’assurer une desserte par les transports collectifs mais nécessite de combiner
plusieurs modes de transport et donc de proposer aux usagers une offre diversifiée. Cette
problématique, aux enjeux également environnementaux doit inciter la collectivité à placer la
question des transports au c
œ
ur de sa stratégie d’aménagement urbain.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
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5
LA POLITIQUE DE GESTION ET DE PRÉVENTION DES
DÉCHETS
Les développements de ce chapitre du rapport s’inscrivent dans le cadre de l’enquête
nationale sur la prévention et la gestion des déchets lancée par la Cour des comptes en lien
avec les chambres régionales et territoriales des comptes. La période visée par l’enquête est
celle des exercices 2015 jusqu’à la période la plus récente. La plupart des données
caractéristiques de la gestion du Grand Besançon traitées dans le présent rapport sont donc
calées sur cette période. La chambre, s’est cependant intéressée à des orientations et actes de
gestion de la collectivité arrêtés antérieurement à cette période, chaque fois que cela lui est
apparu nécessaire pour la compréhension du sujet.
La communauté d’agglomération du Grand Besançon exerce la compétence « collecte
des déchets ménagers et assimilés » depuis le 1
er
janvier 2006. Jusqu’en 2005, des communes
exerçaient la compétence « collecte », soit en régie, soit en groupement de commandes ou en
la confiant à un EPCI et transféraient la compétence « traitement » à la communauté
d’agglomération qui la transférait à son tour au syndicat mixte de Besançon et sa région pour
le traitement des déchets (SYBERT). Cette organisation débouchait sur des situations de
transfert dit « en étoile », quarante-quatre de ces communes transférant à deux EPCI différents
leurs compétences « collecte » et « traitement », interdites par la loi du 12 juillet 1999 qui a mis
fin à la possibilité pour les communes de transférer la collecte et le traitement à deux
groupements différents.
La collectivité a hérité alors d’une situation complexe en raison de la disparité des
modalités d’application de la compétence mises en
œ
uvre auparavant par les municipalités :
certaines travaillant en régie quand d’autres étaient en délégation de service, les modalités de
collecte divergeant également, tant en matière de conteneurisation (sacs, parc de bacs
diversifiés…), de règles de tri ou de fréquence de ramassage. Les modalités de financement du
service étaient également différentes : redevance au volume à Besançon,
per capita
dans
d’autres communes, certaines communes étant encore à la taxe. La multiplicité des modes de
financement avait même conduit la collectivité à instaurer dans un premier temps une
tarification communautaire différenciée.
L’hétérogénéité des situations issues de ce transfert a amené la collectivité à
œ
uvrer afin
d’harmoniser rapidement les différents dispositifs et de définir une politique communautaire de
prévention, de collecte et de traitement tendue vers un objectif de forte réduction des ordures
ménagères résiduelles, s’appuyant sur la mise en place d’une redevance incitative.
5.1
Les orientations de la politique de gestion des déchets.
Le Grand Besançon a choisi de conserver la responsabilité de la collecte des déchets
ménagers et assimilés, la partie résiduelle comme celle recyclable, celle du verre et des textiles.
Il a transféré des compétences élargies au SYBERT qui se voit confier le traitement des déchets
ménagers et assimilés (incinération et mise en décharge des déchets ultimes, tri et recyclage),
la gestion des déchèteries (haut et bas de quai), la prévention, la gestion des bio-déchets et le
transfert des déchets.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
104/182
Le SYBERT est un syndicat mixte fermé qui compte trois adhérents comprenant 167
communes et 238 717 habitants répartis comme suit
39
:
Communauté urbaine Grand Besançon Métropole : 68 communes pour 198 250
habitants ;
Communauté de communes Loue Lison : 74 communes pour 25 950 habitants ;
Une partie des membres de la communauté de communes du Val Marnaysien : 25
communes pour 14 517 habitants.
Le caractère indissociable des différents aspects relatif à la politique de gestion et de
prévention des déchets impose une stratégie et une gestion concertées entre l’ensemble des
acteurs. Dès sa prise de compétence, le Grand Besançon a joué un rôle moteur afin qu’émerge
une politique concertée sur l’ensemble du territoire d’intervention du syndicat en charge du
traitement des déchets, le SYBERT. Ainsi la ville de Besançon, le SYBERT et la communauté
d’agglomération ont individuellement pris, en 2007, une délibération ayant pour but d’affirmer
leur volonté commune de tout faire afin de limiter au maximum le recours à l’incinération et
pour y parvenir, de réduire la quantité de déchets résiduels produite.
La collectivité a apporté un soutien important au syndicat pour lui permettre de porter
cette politique ambitieuse en lui mettant à disposition les moyens opérationnels nécessaires à
son fonctionnement courant et en lui faisant bénéficier de son expertise dans certains domaines.
Ainsi, la convention signée avec le SYBERT pour la période 2017-2021 prévoit, d’une part, la
mise à disposition de l’intégralité du personnel intervenant pour le compte du syndicat et les
locaux, et d’autre part, l’accès aux services communs (pôle RH, TIC, PAL…) et à des
ressources « d’expertise ».
Les orientations de la politique de gestion des déchets du Grand Besançon sont donc
étroitement articulées avec celles du SYBERT qui fixe notamment le cadre en matière de
prévention pour l’ensemble de ses membres. Les spécificités de l’urbain denses imposent
cependant une adaptation des objectifs et de la gestion aux enjeux propres à la ville de
Besançon.
5.1.1
Une politique axée sur la prévention, menée à l’échelle du SYBERT
Le choix déterminant du SYBERT a été de limiter le recours à l’incinération et, dans le
même temps, de traiter de manière spécifique les déchets fermentescibles. La décision de fermer
l’un des fours de l’usine de valorisation énergétique combinée à l’abandon de l’idée d’une
collecte sélective des bio-déchets, un des principaux gisements, ont conduit le syndicat a
développé une stratégie centrée sur la réduction de la production des déchets à traiter et, d’autre
part, sur le développement de la valorisation.
La baisse des déchets produits a reposé sur une politique de prévention déclinée dans un
plan local de prévention (PLP) des déchets que le SYBERT a mis en place avant même que son
adoption ne soit rendue obligatoire
40
. Ce 1
er
plan couvrant la période 2010-2015 a bénéficié
d’un soutien financier important de l’ADEME. Son objectif était d’agir sur la réduction et la
toxicité des déchets pour accompagner la mise en
œ
uvre de la redevance incitative.
39
Données BANATIC mises à jour le 01/04/2020.
40
Décret 8 juin 2015.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
105/182
Ce plan comprenait d’abord un axe de travail relatif à la promotion et l’accompagnement
des différents modes de compostage (collectif en pieds d’immeuble, chalet de compostage,
composteur électromécanique en collectif dense, lombricompostage, vente de composteurs
individuels). Il prévoyait également des actions de sensibilisation telles que le prêt de vaisselle
réutilisable, la promotion d’un « Gourmet Bag » auprès des restaurateurs pour prévenir le
gaspillage alimentaire, la mise en place d’une stratégie de communication. En outre, des
dispositifs d’évitement des déchets étaient développés comme le prêt d’un kit de couches
lavables et l’accompagnement des structures volontaires, la promotion du réemploi et de la
réparation à travers l’installation de locaux dédiés aux ressourceries dans chacune des
déchèteries du territoire.
Le plan, bien construit, quantifiait notamment la baisse de production des ordures
ménagères résiduelles (15 %), celle des ordures ménagères assimilées (4 à 7 % annuelle), la
quantité des déchets dangereux déposés en déchèteries (500 tonnes) et celle détournée de
l’élimination vers le réemploi via les ressourceries (500 tonnes). Le plan prévoyait également
un niveau de financement provenant de l’ADEME et l’obligation d’adopter la matrice des coûts
SINOE. Enfin un volume d’actions de sensibilisation étaient attendues ainsi que la mobilisation
d’un certain nombre de relais.
À partir du bilan de la mise en
œ
uvre du 1
er
PLP et des résultats de l’étude de
caractérisation des déchets réalisée en 2015 par un prestataire, permettant d’identifier les
gisements de déchets pour lesquels des actions étaient envisageables, le SYBERT a procédé à
l’élaboration du 2
nd
plan local de prévention des déchets. Après une phase préparatoire conduite
par une commission consultative associant les membres du SYBERT, les partenaires et les
associations, celui-ci a été adopté lors du comité syndical du 13 décembre 2016.
L’objectif directeur du 2
nd
plan local de prévention des déchets, conforme à celui du
projet de mandat 2014-2020 de la CUGBM, est d’atteindre une moyenne de 100 kg d’ordures
ménagères résiduelles par an et par habitant en 2022, de façon à pouvoir faire face à la fermeture
de la plus ancienne des deux lignes d’incinération de l’usine de valorisation énergétique.
Ce nouveau plan est défini en référence aux piliers de l’économie circulaire parmi
lesquels s’inscrivent les actions développées par le SYBERT : le recyclage, l’allongement de
la durée d’usage, la consommation responsable et l’économie de fonctionnalité :
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
106/182
Le plan local de prévention des déchets 2016-2020
Axes
Actions
Indicateurs
Valorisation organique
Poursuivre le tri et la valorisation des bio-déchets des ménages : étudier un dispositif de pré-collecte
en habitat ultra-dense, améliorer le fonctionnement des chalets…
Accompagner le tri à la source et la valorisation des bio-déchets des non-ménages : élaborer pour
les professionnels une offre d’accompagnement et la faire connaître.
Développer les projets de poulailler collectif.
Développer la filière de co-compostage des déchets verts : poursuivre l’aménagement des
plateformes de déchets verts dans les déchèteries.
Broyage des végétaux
Nombre de réunions, 10 sites améliorés par an et 30 nouveaux
équipements
Accompagner un gros producteur par an
1 projet de poulailler collectif soutenu par an
7 sites de broyage des végétaux en 2019
Approvisionnement durable
Contribuer à développer l’éco exemplarité sur le territoire en informant les collectivités et les
administrations sur les pratiques éco-exemplaires en matière de déchets
Economie de fonctionnalité
Développer et promouvoir le service de prêt des gobelets réutilisables.
Consommation responsable
Développer l’utilisation des couches lavables : poursuivre le prêt d’un kit d’essai, la sensibilisation
des professionnels et l’accompagnement des structures d‘accueil
Développer un service de location-lavage de couches
Contribuer à la lutte contre le gaspillage alimentaire : poursuivre la promotion du gourmet bag,
identifier les actions de lutte contre le gaspillage pour les familles en précarité et création d’une
conserverie
60 prêts de de kits/an,4 sessions de sensibilisation des
professionnels/an,2 structures d’accueil de la petite enfance
accompagnées/an
20 familles engagées dans l’expérimentation du service de location
et 50 adhérents au service
15 restaurateurs supplémentaires utilisant le gourmet bag, 2 ou 3
actions de sensibilisation des familles…
Allongement de la durée d’usage
Favoriser le recours à la réparation d’objets : organiser un événementiel sur les activités
réemploi/réparation pour le grand public et participer à l'action de la Chambre des Métiers sur les
"artisans répar'acteurs"
Contribuer à l’utilisation des « déchets comme ressources » : ouverture d'une boutique "bricotrie"
avec collecte de "matériaux déchets" issus d'activités professionnelles et vente comme ressources
pour des créations
30 répar'acteurs sur le territoire du SYBERT
Un événementiel sur les activités de réemploi organisé sur chaque
territoire
Déchets dangereux
Poursuivre le concours de collecte des piles dans les écoles
Tonnage de piles collectées
Développer la sensibilisation du
public via les équipements du
SYBERT
Augmenter la visibilité des actions du SYBERT (projet Cartes Vertes…)
Poursuivre les animations scolaires, les manifestions et les visites des équipements Création d’un
espace pédagogique consacré à la prévention et la gestion des déchets
120 animations scolaires/an, 80 manifestations
50 visites des équipements du SYBERT organisées/an
Mise en service de l’espace pédagogique en 2019
Source : délibération du comité syndical du 13 décembre 2016.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
107/182
Limitée initialement à 1,25 ETP, l’équipe en charge de la politique de prévention, se
compose actuellement de quatre personnes, un responsable et trois animatrices. Le service dédié
à la valorisation organique, composé d’un responsable et de trois agents techniques, contribue
également à la mise en
œ
uvre de cette politique. Toutes les interventions et animations sont
réalisées en régie, exceptées certaines actions en faveur du compostage, portées par une
association. Une autre association intervient dans le cadre de l’opération relative à la promotion
des couches lavables.
La politique de prévention est financée par une contribution forfaitaire des adhérents
appelée à l’habitant. Ce forfait est passé de 0,73
€
en 2015 à 1,12
€
en 2019. Si cette évolution
a impliqué une hausse de 67 % des dépenses de prévention pour la communauté urbaine entre
2015 et 2019, leur part dans le total de ses charges de fonctionnement reste limitée à 1 %
41
. Elle
bénéficie également de financements extérieurs très significatifs. Ainsi, une partie de la
subvention européenne reçue dans le cadre du projet Life « Waste on a diet », couvrant la
période 2012-2016, a financé des actions de prévention : ce projet prévoyait, à côté de la mise
en place des badges d’accès aux déchèteries et de l’installation de l’équipement de tri
massification, des actions de développement du compostage collectif et un dispositif spécifique
de prévention pour l’habitat social collectif. D’un montant total de 7 M
€
, il a bénéficié d’un
financement européen à hauteur de 1,7 M
€
. Le SYBERT a par ailleurs signé avec l’ADEME
un contrat de financement de 450 K
€
pour la période 2017-2019, dans le cadre du projet
« Territoire zéro déchet, zéro gaspillage » dont l’objet est l’accompagnement des collectivités
dans une dynamique d'économie circulaire. Le syndicat s’est fixé des objectifs s’inscrivant dans
cette démarche (ne pas gaspiller, limiter la production de déchets, réemployer localement et
recycler tout ce qui peut l’être) et a déterminé des indicateurs cibles : 15 % de réduction des
DMA, 95 % de taux de valorisation et 55 % de réduction des tonnages de déchets enfouis, par
rapport aux résultats de l’année 2010 (voir infra le bilan de ces actions au § 5.3.1).
Tout en s’inscrivant dans les orientations dégagées à l’échelle du SYBERT, la
communauté urbaine a dû les compléter pour répondre aux contraintes propres de son territoire.
5.1.2
Les orientations spécifiques aux enjeux du Grand Besançon
L’intercommunalité a arrêté sa stratégie à la fin des années 2000. Si elle a actualisé
régulièrement ses orientations, notamment au gré des évolutions réglementaires et des résultats
atteints, elle n’a pas adopté depuis d’autre document directeur.
Elle a été influencée par plusieurs déterminants locaux. Ainsi, la fin de vie programmée
du four le plus ancien de l’usine d’incinération a été un facteur favorable à la mise en place
d’une politique de gestion des déchets s’inscrivant dans une démarche de développement
durable. Par ailleurs, la non-conformité de la pratique d’une tarification différenciée entre la
ville de Besançon et les communes périphériques a obligé la collectivité à revoir le mode de
financement de son service public d’élimination des déchets. En outre, la collectivité a dû tenir
compte de la répartition de sa population entre le secteur urbain où l’habitat collectif prédomine
(la ville de Besançon, soit 116 676 habitants) et les secteurs péri-urbain et rural habitat
individuel où l’habitat individuel est très majoritaire (le reste du territoire, soit 76 721 habitants)
41
Tableau n°13 de l’annexe 17.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
108/182
(voir typologie dressée dans le document de travail du comité de pilotage sur la redevance
incitative) :
Répartition de la population du Grand Besançon selon la typologie de l’habitat
Typologie d’habitat
Hypothèses
Habitants
Part de la
population
Rural
Ensemble des communes collectées en
C0,5 en 2019
32 594
17%
Péri-urbain
Reste des communes
43 546
23%
Urbain
Besançon
116 676
61%
Source : étude sur les bio-déchets, tableau n°5 de la phase 1 de l’étude sur les bio-déchets commandée en 2018
par le SYBERT.
La politique de gestion des déchets du Grand Besançon, qui s’inscrit dans les priorités
européennes de l’époque
42
, trouve son fondement dans une délibération du 26 mars 2007. Les
objectifs fixés consistaient en la baisse de la production des déchets et l’amélioration du
traitement afin de parvenir le plus rapidement possible à une quantité minimale de déchets
résiduels. Elle se déclinait en quatre axes : améliorer les dispositifs de valorisation, diminuer la
production des déchets, mettre en
œ
uvre des dispositifs incitatifs pour encourager les bonnes
pratiques individuelles et traiter spécifiquement la fraction fermentescible. Pour se faire, elle
prévoyait la mise en
œ
uvre de moyens tels que l’optimisation des collectes sélectives des
déchets recyclables « propres et secs », le développement des dispositifs de prévention et
d’éducation incarnés notamment par une présence forte sur le terrain de conseillers du tri, la
promotion du compostage individuel et la mise en
œ
uvre de la Redevance Incitative pour
l’Enlèvement des Ordures Ménagères (REOM).
La délibération fixait également les grands principes de la redevance : une structure
composée d’une part fixe correspondant aux coûts de structure, une part variable correspondant
aux coûts de collecte (indexée et déterminée au regard du niveau de service réalisé) et une autre
partie variable liée aux coûts de traitement (le prix payé devra varier dans le même sens que la
quantité globale de déchets produite et être plus attractif pour les déchets valorisables triés que
celui des déchets résiduels). La répartition relative de la partie fixe et des deux parties variables
devait garantir l’équilibre du budget. Elle listait également les prérequis nécessaires à sa mise
en
œ
uvre : homogénéisation du geste de tri et des modalités de pré collecte, mise en place d’un
système d’identification des bacs contractualisés et adaptation des niveaux de service en
fonction des caractéristiques du territoire.
42
Réduction de la quantité de déchets produite, une vision du déchet comme une ressource à partir de
laquelle une valeur peut être extraite, la priorité donnée à la prévention, la réutilisation et le recyclage
préférés à la valorisation énergétique, l’application du principe pollueur-payeur et la responsabilité des
producteurs.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
109/182
Une délibération du 25 mars 2010 est venue préciser le cadre d’élaboration de la REOM
qui repose sur trois leviers d’incitation : le volume du bac, part fixe correspondant à
l’abonnement au service public d’élimination des déchets ; la levée du bac, part variable
dominante relative aux coûts de collecte et le nombre de levées, par variable correspondant aux
coûts de traitement. Elle fixait par ailleurs sa date d’entrée en vigueur à 2012 et déterminait des
objectifs de réduction des déchets résiduels, en fonction du type d’habitat :
Objectifs de réduction des déchets
Déchets résiduels
en kg/hab/an
Production 2008
Objectif 2014
Habitat pavillonnaire
171
111
Habitat collectif
267
235
Source : délibération du 25/03/2010.
En plus d’un objectif différencié, la spécificité de l’habitat collectif, gisement
majoritaire de déchets produits sur le périmètre du Grand Besançon, avait été reconnue à travers
l’adoption d’un plan d’accompagnement spécifique, par délibération du 30 juin 2011, et
identifiée comme une condition de réussite de la mise en
œ
uvre de la stratégie arrêtée. Le point
fort de ce plan, évalué à 500 K
€
dont 100 K
€
à la charge de la CAGB, était une démarche de
proximité mise en
œ
uvre grâce à la création d’ambassadeurs dont le rôle était de mettre en place
un accompagnement personnalisé visant la limitation des charges locatives. Les moindres
performances de l’habitat collectif et plus particulièrement l’habitat social ont amené la
collectivité à renouveler son approche en s’appuyant notamment sur les bailleurs sociaux dans
le cadre de la signature d’un protocole d’accord.
Malgré l’atteinte rapide des objectifs initialement fixés (cf. partie 5.3), la collectivité n’a
pas adopté de nouveaux documents stratégiques et ne s’est pas fixée de nouvelles orientations
ni de nouveaux objectifs. Ainsi l’intégration des nouvelles communes au 1
er
janvier 2017 n’a
remis en cause ni les principes de la politique du Grand Besançon, ni ses modalités de gestion.
Elle a cependant été l’occasion d’adapter le schéma de collecte grâce notamment à une récente
évolution législative.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La gestion des déchets du territoire du Grand Besançon est confiée à deux principaux
acteurs, la communauté urbaine et le SYBERT, qui ont chacun fixé des orientations s’inscrivant
dans un objectif directeur commun : la réduction de la production des déchets. Dans le cadre
de ses missions, le syndicat a développé une politique de prévention axée principalement sur
des actions de sensibilisation et sur la valorisation de la part organique des déchets ménagers.
La collectivité a, de son côté, mis en place une stratégie reposant sur l’instauration de la
redevance incitative et la mise en
œ
uvre d’une démarche spécifique pour les zones d’habitat
collectif.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
110/182
5.2
L’organisation et le financement du service
Alors que la communauté urbaine a confié la collecte des encombrants, des déchets verts
et le compostage des bio-déchets au SYBERT par le biais du transfert de la mission de
prévention et de la gestion des déchèteries, elle assume la responsabilité de la collecte des
déchets résiduels, des recyclables secs, du verre et des textiles
43
.
5.2.1
Une mission collecte partagée entre la CUGBM et le SYBERT
5.2.1.1
Les collectes sous la responsabilité de la communauté urbaine
Le schéma de collecte transitoire
44
, mis en
œ
uvre au 1
er
juillet 2010 lors du lancement
de la phase de test de la redevance incitative a organisé de la manière suivante la collecte des
déchets résiduels et recyclables :
Le centre-ville de Besançon : collecte des recyclables en apport volontaire et celle des
résiduels en porte à porte deux fois par semaine ;
Le reste de la ville : collecte des résiduels et des recyclables en porte à porte une fois
par semaine ;
Les communes hors Besançon : collecte en porte à porte des résiduels une fois par
semaine et même type de collecte pour les recyclables mais en quinzaine.
La fréquence de collecte plus importante en centre-ville se justifiait par une contrainte
spatiale ne permettant pas de mettre des bacs résiduels de taille plus importante.
Le territoire a été organisé en cinq secteurs géographiques avec un jour de la semaine
affecté à la collecte d’un secteur, autorisant ainsi l’attribution de l’ensemble du marché à un
seul prestataire dans un souci de rentabilité des moyens humains et matériels engagés. Le
périmètre de la régie était optimisé en définissant des secteurs sans discontinuité géographique
pour permettre de limiter les hauts-de-pied
45
et les temps de parcours.
L’instauration de la tarification incitative a rendu nécessaire l’adoption de nouvelles
modalités d’organisation de la collecte
46
nécessitant de nombreuses adaptations pour un coût,
hors charges de personnel, de 3,9 M
€
dont 3,5 M
€
en investissement. Les principaux postes de
dépenses réalisées dans ce but ont été : l’adaptation des matériels roulants (1,8 M
€
),
l’acquisition puis l’équipement en puce des bacs (1,3 M
€
) puis la dotation de logiciels (0,5 M
€
).
Le coût associé à l’implication des services mobilisés sur le projet a été estimé à 1,1 M
€
et
concerné pour l’essentiel la valorisation du temps de travail des personnels de la direction des
déchets ayant participé à la mise en place de la RI et, de manière marginale, quelques renforts
nécessaires à la conduite du projet.
43
Voir l’annexe n° 19 relative à la reconstitution du gisement des déchets sur le territoire du Grand
Besançon.
44
Voir annexe n° 18 sur la préparation du nouveau schéma de collecte.
45
Le haut le pied est la distance entre deux points de collecte ainsi les temps de haut le pied correspondent
aux périodes pendant lesquelles les équipes ne collectent pas.
46
Voir l’annexe n° 20 traitant des modalités techniques de la collecte en RI.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
111/182
Cette organisation de la collecte, devenue pérenne, n’a pas connu de changement
significatif jusqu’à l’évolution du périmètre géographique de la collectivité. Comme lors de la
prise de compétence, l’intégration des quinze nouvelles communes dans le schéma de collecte
s’est faite progressivement : le Grand Besançon a d’abord repris l’existant dont les contrats
avec des prestataires de collecte puis, à l’échéance de ces contrats, un nouveau schéma a été
mis en application conformément aux objectifs et principes arrêtés par la délibération du
16 novembre 2017 :
Harmoniser les modalités de collecte et les pratiques tarifaires sur l’ensemble du grand
Besançon ;
Mettre en adéquation le dispositif de collecte avec l’évolution de comportement des
usagers grâce à une évolution réglementaire
47
;
Diminuer le temps de stationnement des bacs sur l’espace public du quartier de Planoise
pour des motifs d’amélioration du cadre de vie, de sécurité et éviter les apports
extérieurs ;
Permettre l’évolutivité de la collecte en ayant recours à un marché de collecte de courte
durée avec mise à disposition de bennes, pour conserver de la souplesse quant aux
évolutions à venir.
Le nouveau schéma de collecte, entré en vigueur le 1
er
janvier 2019, découpe le territoire
du Grand Besançon en quatre catégories de fréquence de collecte avec comme changement
principal la création d’une quatrième catégorie composée de quarante-huit communes pour
lesquelles la fréquence de collecte est identique pour l’ensemble des déchets (bacs gris et
jaunes), à savoir une fois toutes les deux semaines. Trente-neuf communes adoptent ce nouveau
rythme alors que neuf le suivaient déjà. Afin d’optimiser les tournées et de maîtriser les coûts,
les deux collectes alternent une semaine sur deux en conservant le même jour de collecte. Pour
ces communes, la part abonnement de la facture est réduite. S’agissant de l’habitat collectif et
des gros producteurs sur ce territoire, le choix leur est laissé sur la fréquence de la collecte pour
des raisons de salubrité et de stockage.
Le changement de fréquence de collecte a été l’occasion de redéfinir les circuits de
collecte, en modifiant la répartition entre la régie et le prestataire, dans une recherche
d’optimisation. La couverture du service de collecte par la régie est passée de 74 à 82 %
notamment grâce aux gains réalisés par le changement de fréquence. Le découpage en cinq
secteurs géographiques a été conservé mais une modification du jour de collecte a été opérée
pour l’ensemble du territoire. Enfin une nouvelle organisation a été décidée pour le quartier de
Planoise, le plus important en densité et nombre d’habitants, où la collecte se fait désormais
deux fois par semaine et un autre jour que le vendredi afin de limiter le temps de stationnement
des bacs sur l’espace public la nuit, d’optimiser l’organisation pour les bailleurs grâce à une
limitation de la charge de travail sur un temps restreint et de ne plus reporter la collecte sur le
week-end en cas de jour férié le vendredi.
47
Le décret n°2016-288 du 10/03/2016 autorise de collecter les ordures ménagères résiduelles toutes les
deux semaines dans les zones agglomérées de moins de 2 000 habitants.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
112/182
Le nouveau schéma a également été l’occasion de moderniser le dispositif des points
d’apport volontaire des déchets recyclables, installés au début des années 2000 dans le centre-
ville de Besançon, dont l’inadaptabilité avait été mis en lumière lors de l’extension de la
consigne de tri du plastique.
En effet, différents constats allant dans le sens d’une mauvaise intégration et d’un
manque de fonctionnalité ont été dressés : parc vieillissant difficile d’entretien, maillage dans
certains secteurs insuffisants, des capacités insuffisantes suite à l’extension des consignes de tri
entrainant une collecte sous forte tension, des dépôts sauvages importants au pied des points
d’apport. Le projet, adopté le 15 février 2018, a prévu l’augmentation des capacités offertes
tout en maintenant le nombre de sites (45), un développement des stations enterrées et la
modernisation des points d’apport volontaire aériens restants. Cette modernisation est passée
par un traitement artistique des faces des conteneurs afin de faciliter leur appropriation,
équipement d’un nouvel avaloir pour faciliter le dépôt des cartons et l’aménagement de
plateformes pour des stations aériennes de tri évolutives. Le budget prévisionnel de ces actions
était de 1 180 K
€
hors taxe réparti sur quatre ans avec une subvention d’un éco-organisme à
hauteur de 200 K
€
et une participation de l’État de 145 K
€
au titre du fonds national
d’aménagement et de développement du territoire. Après une 1
ère
phase de test d’un peu plus
d’un an sur huit sites, le bilan dressé par la collectivité est globalement positif : amélioration de
l’acceptabilité, moins de refus de tri, proportion plus importante de cartons et baisse en volume
des dépôts sauvages.
La collectivité a par ailleurs la responsabilité de la collecte du verre réalisée en régie
depuis le 1
er
janvier 2014. Elle était auparavant confiée à un prestataire dans le cadre d’un lot
spécifique du marché de collecte ayant démarré le 1
er
juillet 2010 et a à nouveau fait l’objet de
prestations provisoirement lors de l’intégration des quinze nouvelles communes dont les
contrats préexistants avaient été conservés jusqu’à leur extinction. Cette collecte se fait
exclusivement par l’intermédiaire de points d’apport volontaire. La fourniture de ces points,
auparavant financés conjointement par les communes et le Grand Besançon, est intégralement
à la charge de l’intercommunalité depuis une délibération du 15 février 2018, les dépenses de
génie civil restant à la charge des communes.
La collecte des textiles, linges de maison et chaussures (TLC) relève également de la
compétence du Grand Besançon. Celle-ci fait l’objet de deux conventions de partenariat avec,
d’une part, la régie des quartiers de Besançon et, d’autre part, le groupement le relais est, TRI
Quingey et EMMAÜS Besançon. Ces associations posent les conteneurs, en assurent
l’entretien, récupèrent les dépôts, les trient et se chargent de leur vente ou valorisation. La
collectivité se charge des campagnes de communication. Cent quarante-sept points d’apport
volontaire sont implantés sur l’ensemble du territoire du Grand Besançon. La hausse de la
collecte des textiles, qui est passée de 1 021 tonnes en 2018 contre 600 tonnes en 2015, est
attribuée à l’amélioration du maillage et aux campagnes de communication.
Enfin la collectivité organise une collecte de carton réservée aux commerçants et
artisans du centre-ville de Besançon qui est réalisée par un prestataire. Cette collecte s’effectue
en porte à porte et en points de regroupement. Dans le cadre de la réflexion sur les points
d’apport volontaire dans le centre-ville de Besançon, un nouveau dispositif de collecte des
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
113/182
cartons a été testé sur la base du volontariat, le système roll
48
. Ce dispositif devrait être
généralisé lors du renouvellement du contrat de prestation à la condition que les difficultés
rencontrées (conteneurisation, identification, taille des chariots non adaptés aux locaux exigus)
aient été résolues.
5.2.1.2
Les collectes transférées au SYBERT
Le Grand Besançon a transféré au syndicat la gestion du compostage des bio-déchets,
des déchets verts, dangereux et encombrants à travers la compétence déchèteries, pour lesquels
il a mis en place une collecte en points d’apport volontaire.
En matière de bio-déchets, les différents acteurs souhaitaient initialement écarter de
l’incinération les déchets fermentescibles vers une filière de compostage et une valorisation par
méthanisation puis compostage industriel
49
. La solution du tri mécano-biologique a été écartée
en raison de contraintes urbanistiques rendant impossible la collecte des bio-déchets en porte à
porte, le souci de rentabilité et de taille critique des gros équipements industriels de traitement
des bio-déchets, et la volonté politique de ne pas s’engager dans un projet nécessitant la
participation des usagers sans s’assurer d’une certaine pérennité du dispositif et de sérieux
résultats.
La solution retenue pour écarter les bio-déchets des ordures ménagères résiduelles a
donc été celle du compostage, favorisé par la mise en place de la redevance incitative. Le
SYBERT en a développé plusieurs modalités à partir du début des année 2000 :
-
Compostage domestique : vente à prix réduit de composteurs individuels et de
lombricomposteurs accompagnés de sessions de formation. Le SYBERT déclare en avoir
mis à disposition un peu moins de 22 000 en cumulé au 31 décembre 2019.
-
Accompagnement des habitants au compostage collectif en pied d’immeuble. Ce
dispositif repose sur une implication forte des habitants et nécessite la désignation de
référents. Le SYBERT fournit le point de compostage et prend en charge financièrement
l’accompagnement confié à l’association st. Fin 2019, environ 325 sites étaient en
fonctionnement.
-
Installation et gestion de chalets de compostage. Ces équipements sont privilégiés dans
les secteurs urbains où l’espace nécessaire à l’installation d’un site de compostage en
pieds d’immeuble est insuffisant. Le SYBERT se charge de la fourniture des chalets et
de leur gestion. Douze sites sont en fonctionnement fin 2019. Le compost produit ne peut
être distribué car il ne répond pas aux exigences réglementaires, il est donc distribué aux
habitants et aux services du SYBERT.
-
Composteur accéléré : une plate-forme de compostage électromécanique a été installée et
est gérée par le « Foyer habitat Jeunes Les oiseaux ».
Le syndicat a en parallèle développé des outils de prévention résidant principalement
dans des actions de lutte contre le gaspillage alimentaire (ateliers anti-gaspi, disco’soupe,
gourmet bag…), et des actions d’information et de sensibilisation en faveur du compostage.
48
Système de panier métallique sur roulettes qui évite la présence au sol des cartons des commerçants les
jours de collecte car celle-ci présente un risque d’incendie et appelle d’autres déchets favorisant ainsi les dépôts
sauvages.
49
Délibération du 26/03/2007.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
114/182
L’équipe en charge de l’ensemble des actions de prévention, promotion et gestion des
différentes actions de compostage, est composé de quatre agents.
À côté de la gestion du compostage des bio-déchets, le SYBERT assume également
l’administration d’un réseau de seize déchetteries accessibles à l’ensemble des habitants dont
neuf situées sur le territoire du Grand Besançon
50
.
Maillage des déchèteries sur le territoire du SYBERT
Source : rapport d’activité du SYBERT.
L’accès se fait par badge. Il est ouvert à l’ensemble des usagers : particuliers,
professionnels, collectivités, associations, administrations… mais les déchèteries sont
exclusivement fréquentées par les particuliers qui représentent 98,1 % de la fréquentation en
2019, les professionnels en représentent seulement 1,1 %.
50
La gestion des déchèteries peut relever de la compétence traitement, au sens de l’article L. 2224-13 du
CGCT dès lors qu’elles ne constituent pas seulement un point d’apport volontaire mais comporte des opérations
de tri ; CE 12/05/2003 « Association Dedicass ».
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
115/182
La facturation de ces équipements aux usagers se fait, pour les ménages, par
l’intermédiaire des contributions versées par les intercommunalités membres du SYBERT. Le
montant de cette contribution, appelée à l’habitant, est resté stable entre 2014 et 2019 à hauteur
de 22,51
€
. Ce tarif intègre également la couverture des coûts de fonctionnement de
l’installation de tri-massification (ITM). Au niveau de la CUGBM, le coût des déchèteries et
de l’ITM est répercuté sur les habitants par l’intermédiaire de l’abonnement au service
d’élimination des déchets. La facturation des visiteurs professionnels se fait selon une
tarification à la tonne qui varie en fonction des matériaux déposés.
La direction du service déchèterie, la gestion des flux de matière, la maintenance des
équipements, le contrôle des accès, la vidéo-protection et l’accueil du public des neuf plus gros
sites sont assurés en régie, par une équipe de vingt-trois agents. Des prestations de service,
réalisées par le groupement d’entreprises d’insertion « TRI » et « INTERMED », assurent la
gestion des sept plus petits sites, ainsi que les renforts d’équipe sur les neuf plus gros sites et
les remplacements pour absences diverses des agents en régie. La location de bennes et le
transport des déchets sont réalisés principalement, en prestation de services, par des entreprises
privées, exceptés pour le plâtre et les incinérables dont le transport est désormais réalisé par le
pôle de valorisation des déchets du SYBERT.
Les déchèteries qui enregistrent sur la période une hausse des déchets collectés (voir
infra le § 5.3.1.2) illustrent les enjeux d’amélioration de la valorisation, du recyclage et du
réemploi des déchets auxquels se trouvent confrontés les collectivités.
Au total, s’agissant de la gestion de la collecte des déchets, la chambre relève que
l’approche volontariste du Grand Besançon (adaptation de la fréquence et des moyens de la
collecte aux besoins des usagers, extension des consignes de tri à l’ensemble des déchets
plastiques dès 2016), associée aux actions de prévention, d’incitation à la réduction des déchets
et de valorisation des bio-déchets par voie de compostages initiées par le SYBERT lui a permis
d’atteindre des bons résultats en terme de réduction des OMR et de coûts de collecte facturés
aux usagers (cf. 5.3).
5.2.2
Une mission traitement en constante évolution
Le traitement de l’ensemble des déchets produits sur le territoire du Grand Besançon est
de la compétence exclusive du SYBERT. Cet organisme ne fait pas l’objet du présent contrôle.
Pourtant, l’évocation de cette phase de la gestion des déchets étant indispensable pour répondre
à l’enquête nationale, les développements qui suivent ont été rédigés à partir des rapports
d’activité du syndicat.
Le syndicat dispose de plusieurs équipements de traitement qui sont tous situés sur le
territoire du Grand Besançon.
Le plus ancien de ces équipements est l’Usine d’incinération à Valorisation Energétique
pour les déchets ménagers et assimilés (UVE), qui date de 1970 et a été transférée au SYBERT
en 2002. Elle comprend quatre lignes d’incinération dont deux sont encore en fonctionnement
lui permettant d’offrir une capacité de 59 600 tonnes par an d’OMR et 3 000 tonnes de boues
de station d’épuration. La ligne la plus ancienne, datant de 1976, doit être démantelée d’ici 2024
ramenant ainsi la capacité de l’usine à 30 000 tonnes.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
116/182
Le syndicat, supportant en régie la responsabilité du site, a confié à un prestataire
l’exploitation de l’UVE dans le cadre d’un marché global de performance, d’une durée de six
ans à compter de décembre 2018, intégrant la modernisation d’un des deux fours de l’usine et
le démantèlement du second datant des années 70. En 2019, l’unité a accueilli 41 434 T de
déchets dont 27 578 T traitées. Les quantités traitées varient de manière importante en raison
des pannes récurrentes et des difficultés techniques de fonctionnement du four le plus récent.
Celui-ci a ainsi été arrêté pendant cinq mois en 2019 dans le cadre de la mise en
œ
uvre
d’importants travaux de rénovation et de fiabilisation. L’énergie dégagée lors de la combustion
des déchets est valorisée sur le réseau de chauffage urbain de Besançon et une autre partie est
convertie en électricité.
Le syndicat gère également un centre de tri des déchets ménagers recyclables, mis en
service en mars 2012 et disposant d’une capacité de 20 000 tonnes. Il trie l’ensemble des
emballages et papiers depuis la mise en
œ
uvre de l’extension des consignes de tri mi-2016 qui
avait nécessité d’importants travaux, installation de nouveaux équipements pour la captation et
le conditionnement des films plastiques, pour un montant d’environ 1 million d’euros.
L’exploitation du site se fait en régie et est réalisée par le service de maintenance mutualisé et
le service tri logistique ; quatorze ETP sont dédiés à cette mission. Seul le tri manuel sur la
chaine fait l’objet d’une prestation confiée à une association d’insertion.
En 2019, le centre a traité 24 702 tonnes de déchets (soit 109,6 kg/hab) dont 16 030 T
provenant des collectes sélectives de ses adhérents (soit 71,18 kg/hab), 18 T provenant d’un
autre syndicat, et 8 654 T de verre. Sur les 16 030 T de déchets traités, 12 221 tonnes (papiers,
cartons, emballages plastiques, métaux verre et refus) ont été redirigées vers les filières de
recyclage. Le taux de refus de tri est de 21 % et a significativement augmenté ces dernières
années notamment en raison de l’extension de la consigne de tri du plastique. Une partie des
refus concerne des emballages ne pouvant être dirigés vers des filières de recyclage faute
d’installation permettant de les recycler aujourd’hui (composites notamment). Depuis 2016, le
syndicat est le seul à porter le contrat avec l’éco-organisme CITEO, ce qui a permis la
perception d’une plus-value d’environ 100 K
€
; l’intégralité de ce soutien financier est reversée
aux adhérents.
Enfin une installation de tri-massification (ITM) a été progressivement mise en service
à partir de juillet 2015 dans le cadre du projet « Waste on a diet ». La gestion de l’installation
de tri des encombrants et de massification des déchets issus des déchèteries est assurée par une
équipe de huit agents. Cette activité est financée par une part de la contribution appelée par le
syndicat au titre de la compétence « déchèterie » en contrepartie des dépenses de transport et
de stockage des encombrants acquittées avant la création de l’ITM. En 2019, le site a accueilli
11 486 tonnes de déchets issues exclusivement des dépôts en déchèteries (39 % des flux
entrants) et de la collecte sélective du verre (61 % restant), qui ont été dirigés principalement
vers des filières de recyclage, soit 88,5 % de valorisation matière ou ont fait l’objet d’une
valorisation énergétique. Cette dernière concerne 30 % des flux en provenance des déchèteries,
principalement des encombrants.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
117/182
Dans l’exercice de sa mission « traitement », le SYBERT a adapté ses équipements aux
évolutions concernant tant les volumes que les types de flux à traiter, ce qui lui permet de ne
quasiment plus recourir au stockage et à l’enfouissement aujourd’hui
51
.
5.2.3
Le financement du service
5.2.3.1
Le coût de la gestion des déchets
La connaissance des coûts du service est un préalable nécessaire à une définition
rigoureuse de la politique tarifaire et à une gestion soucieuse de maîtriser les coûts. Elle est
aussi indispensable à la diffusion d’une information complète et transparente à l’adresse des
décideurs et des citoyens.
La communauté urbaine dispose d’une comptabilité analytique dans l’ensemble bien
structurée, basée sur la méthode standard de l’Ademe, dite ComptaCoûts®
52
. La chambre note
néanmoins que certains centres de coûts ne sont pas suivis (charges de transit) ou certaines
missions ou ne font pas l’objet d’un même niveau de détail (déchèteries). Elle invite la
collectivité, en lien avec son syndicat de traitement, à combler ces données manquantes et à
renseigner de manière exhaustive la matrice ComptaCoûts.
Évolution des coûts complets entre 2015 et 2019
Source : données de la comptabilité analytique transmises par la collectivité.
51
Voir le rapport annuel sur la qualité et le prix du SPED 2019 et plus spécifiquement le paragraphe
relatif à l’installation de tri massification et le bilan annuel.
52
ComptaCoût® : méthode développée par l’ADEME basée sur les principes de la comptabilité
analytique pour extraire plus facilement de la comptabilité publique les charges et produits relatifs aux déchets.
48,9
47,9
48,2
48,5
47,2
54,3
54,8
59,4
59,4
59,8
103,2
102,8
107,7
107,8
106,9
-
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
110,0
120,0
2015
2016
2017
2018
2019
En
€
/hab
Charges de pré-collecte et collecte
Charges de traitement
Coût complet SPED
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
118/182
Le coût complet
53
du service public de prévention et de gestion des déchets (SPED)
augmente de 4 % entre 2015 et 2019, où il s’établit à 106,9
€
par habitant. Cette hausse est
principalement due aux charges de traitement qui ont connu une augmentation de 10 % contre
une baisse de 3 % pour les coûts de collecte. Les charges sont donc globalement maîtrisées et
en deçà du coût complet national qui s’élevait à 117
€
HT
54
en 2016.
Les OMR constituent le type de déchets dont le coût complet est le plus élevé. Les
recyclables secs, hors gestion du verre, sont le second poste mais ils se positionnent après les
déchèteries en termes de coût aidé
55
en raison notamment des recettes issues de la vente de
matières et des importants soutiens versés par les éco-organismes.
Coût global de gestion des différents types de déchet en 2019
en
€
/hab
Ordures
ménagères
résiduelles
Recyclables
secs des OM
verre
Déchets des
déchèteries
Total
Coût complet
50,7
29,2
3,1
23,9
106,9
Coût aidé HT
48,5
11,3
1,9
23,9
85,6
Source : données de la comptabilité analytique transmises par la collectivité.
Les coûts de gestion de ce service comprennent les dépenses de collecte et les charges
de traitement : sur la période 2015-2019, ces deux postes évoluent en sens inverse.
53
Coût complet : ensemble des charges (structure, collecte, transport…) hors TVA.
54
Référentiel national des coûts du service public de prévention et de gestion des déchets de l’ADEME.
55
Coût aidé : ensemble des charges (structure, collecte, transport, etc.) moins les produits industriels
(ventes de matériaux et d’énergie, prestations à des tiers), les soutiens des éco-organismes (filières à responsabilité
élargie du producteur/REP) et les aides publiques. Ce coût reflète la charge restant à financer par la collectivité.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
119/182
Évolution des coûts de collecte et traitement des différentes catégories de déchets
Source : données de la comptabilité analytique transmises par la collectivité.
La légère baisse des coûts de collecte résulte de l’évolution des dépenses de prise en
charge du verre, le coût à l’habitant passe de 3,4
€
en 2015 à 2,9
€
en 2019, et des OMR,
26,4
€
/hab en 2015 à 24,7
€
/hab en 2019. La hausse des coûts de traitement, qui représente
56 % des charges du service public de prévention et de gestion des déchets, réside
principalement dans l’augmentation, à partir de 2017, des charges de traitement des OMR en
lien avec les travaux de l’usine de valorisation énergétique, 21,2
€
/hab en 2015 à 26
€
/hab en
2019.
Le coût complet du traitement recouvre les charges des déchèteries, du compostage, du
tri et de l’incinération.
A contrario
des autres missions du SYBERT, le traitement fait
principalement l’objet d’une contribution appelée à la tonne en fonction des volumes de déchets
déposé au centre de tri ou à l’usine d’incinération. Ramené au coût à l’habitant, l’incinération
constitue le mode de traitement le plus coûteux suivie de très peu par les déchèteries et l’ITM.
Il est également celui dont les coûts augmentent fortement sur la période pour les raisons
développées dans les paragraphes précédents.
Coûts des différentes missions de la compétence traitement
En
€
/hab
2015
2016
2017
2018
2019
Déchèteries et ITM
23,36
22,23
22,51
22,45
22,51
Incinération
19,7
19,69
23,08
23,43
24,46
Tri
9,77
10,33
10,97
10,56
9,85
Compostage
1,55
1,55
1,55
1,55
1,55
Sources : comptabilité analytique de la CUGBM.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
Collecte
Traitement
Collecte
Traitement
Collecte
Traitement
Collecte
Traitement
Collecte
Traitement
2015
2016
2017
2018
2019
En
€
/habitant
OMR
Recyclable
Verre
Déchèterie
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
120/182
5.2.3.2
Le financement du service par la redevance
Les conditions préalables à l’instauration d’une redevance incitative
La tarification incitative (par une redevance ou une taxe) est un outil efficace permettant
de responsabiliser les producteurs des DMA par l’application du principe pollueur-payeur aux
usagers du service. Elle intègre le niveau de production de déchets pour facturer à l’usager,
alors incité financièrement à modifier son comportement : une diminution des quantités de
déchets produits, une augmentation du tri, une consommation plus responsable.
Elle n’est cependant qu’un mode de facturation du service public de gestion des déchets
et n’entraine pas en soi une réduction des déchets. Sans mesure d’accompagnement, elle se
traduit au mieux par un transfert entre gisements (les quantités de déchets résiduels diminuent,
celles des déchets recyclables, des résiduels déposés en déchetteries, voire des dépôts sauvages
augmentent).
Il est donc primordial de poser clairement les objectifs poursuivis avant de se lancer
dans l’instauration d’une tarification incitative, notamment s’agissant des moyens mis en
œ
uvre, des niveaux de service proposés, du degré de mutualisation des dépenses. Ces choix
dépendent de plusieurs facteurs : en particulier de la typologie d’habitat et des filières de
traitement. La définition de mesures d’accompagnement adaptées au différents types d’habitat
est essentielle dans la mesure où tous les usagers ne bénéficient pas nécessairement de mêmes
moyens de limiter leur production de déchets ménagers résiduelles. Ces différences vont dans
le sens de l’harmonisation ou de l’égalité de l’usager face au service public. Pour autant, ces
différences sont acceptables si les conditions pour bénéficier de tel ou tel niveau de service sont
claires et si les modalités de recouvrement des coûts de chaque niveau de service semblent
justes.
L’instauration de la redevance incitative par le Grand Besançon
Comme évoqué supra, GBM a annoncé en mars 2007 sa volonté de mettre en
œ
uvre une
politique volontariste de réduction des déchets à la source en instaurant des dispositifs incitatifs
pour encourager les bonnes pratiques en matière de réduction, prévention, et valorisation des
déchets. Le choix a été fait de redevance incitative pour l’enlèvement des ordures ménagères
(RI), présentée comme une composante forte de ce dispositif.
Ce choix du Grand Besançon a été facilité par la présence de la redevance d’enlèvement
d’ordures ménagères (REOM) dans l’ensemble des communes de l’agglomération dès 2006 et
préparé par l’engagement de la collectivité dans une batterie d’actions destinées à accompagner
les usagers dans la mise en
œ
uvre de ce nouveau dispositif : action de prévention, amélioration
du geste de tri, déploiement du compostage et valorisation organique en lien avec le SYBERT
(composteurs individuels et collectifs en pied d’immeuble) notamment.
La fonction première de la redevance est d’équilibrer par ses recettes le budget annexe
de gestion des déchets. Cet équilibre suppose, lors des prévisions budgétaires, sur la capacité à
anticiper au mieux le comportement des usagers. Pour limiter le risque de déstabilisation
budgétaire introduit par le passage à la RI, le Grand Besançon a choisi de conserver une part
fixe importante de 50 % dans le calcul de la redevance, part correspondant à l’abonnement.
Pour rendre cependant l’incitation financière de la RI efficace et assurer une corrélation simple
et lisible entre réduction de déchets et réduction de la facture, le choix a été fait d’une part
variable liée à la pesée des déchets importante, soit 40 % de la redevance, le paramètre de la
levée du bac, levier secondaire, étant limité à 10 % de la RI.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
121/182
La chambre relève que la collectivité s’est bien préparée à l’entrée en vigueur de la RI
en se faisant accompagner par un AMO pour réfléchir à un schéma de collecte et à la
structuration de la redevance. Le lancement de la tarification incitative en 2012 a été précédé
par une phase de test permettant aux usagers de s’approprier le nouveau dispositif et de
nombreuses actions de communication et de sensibilisation des usagers (les préalables
techniques déployés et termes d’adaptation du parc de conteneurs, des matériels de collecte, de
formation des agents ont été détaillés supra en § 5.2.1).
Malgré les résultats positifs obtenus (voir infra le § 5.3 sur les performances du service),
des difficultés d’équilibre de financement du service et d’équité de la politique tarifaire sont
apparues, qui ont amené la collectivité à ajuster régulièrement ses choix tarifaires au cours de
la période.
Les difficultés rencontrées dans le financement du service
À partir de l’instauration de la RI en 2012, la collectivité a été confrontée à une
déconnection progressive entre le montant de la redevance acquittée et le coût du service.
D’un côté, la baisse du poids des OMR collectés l’a obligé régulièrement à augmenter
sa grille tarifaire pour équilibrer le budget déchets. D’autre part, la déconnection entre la
redevance moyenne acquittée en habitat individuel (où les usagers se sont très bien approprié
l’ensemble des moyens à leur disposition pour permettant de limiter les masses d’OMR- tri,
fréquentation des déchèteries, compostage des biodéchets, etc.) et son niveau moyen facturé
aux usagers en habitat collectif
(où la production de déchets résiduels est restée nettement plus
élevée et la captation de la matière recyclable plus problématique) a poussé GBM à réagir. À
partir de 2015, la collectivité s’est efforcée de rééquilibrer le niveau de la redevance entre
l’habitat collectif et l’habitat pavillonnaire, via une augmentation progressive du différentiel de
tarif entre les bacs de 60 litres (utilisés dans l’habitat pavillonnaire) et celui des bacs de 750
litres (utilisés dans l’habitat collectif) qu’il s’agisse de la part fixe (abondement) ou de la part
variable liée à la levée.
Ces mesures ont permis de réduire les écarts mais ceux-ci reste significatifs (voir annexe
n° 22). Face à la persistance de ces constats 8 ans après la mise en place de la redevance, la
collectivité a estimé qu’elle devait agir plus vigoureusement dans deux directions : en
accompagnant mieux encore les usagers de l’habitat collectif social et en renforçant
l’information des usagers sur les coûts des déchèteries, pour les responsabiliser, voire en
envisageant une meilleure prise en compte du coût de ces dernières dans les tarifs de la
redevance (voir infra, § sur les résultats et les perspectives).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
122/182
5.3
Une politique performante qui doit faire face à de nouveaux enjeux
5.3.1
Les performances
5.3.1.1
La diminution des quantités d’OMR
Les choix arrêtés par la collectivité lui ont permis de rapidement atteindre les objectifs
qu’elle s’était fixée en terme de réduction des ordures ménagère résiduelles collectées.
Évolution des flux de production de déchets (en kg/hab)
Sources : données transmises par la collectivité.
Ainsi, alors que la collectivité s’était fixée un objectif de 171 kg d’OMR produits en
habitat pavillonnaire et 267 kg en habitat collectif dans les deux années suivant l’entrée en
vigueur de la redevance incitative, la production atteignait respectivement 111 kg et 235 kg en
2014, 76 kg et 156 kg en 2016
56
puis 68,5 kg et 139 kg en 2019
57
. Les objectifs de réduction ont
même été atteints dès la fin de l’année 2013 avec une diminution des OMR de 37 % en
périphérie et 22,5 % en secteur urbain. La baisse de la production des OMR s’est depuis lors
poursuivie à un rythme moyen annuel de 1 à 2 % sauf en 2020 où la diminution est évaluée à
6,2 % suite au passage à la redevance incitative basée sur la levée et la pesée pour les quinze
nouvelles communes et à la mise en
œ
uvre du nouveau schéma de collecte.
56
Délibération du 16/11/2017.
57
Voir l’annexe n° 21 relatif aux volumes collectés en 2019 par type d’habitat.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
123/182
Les performances de collecte sur le territoire du Grand Besançon sont significatives en
la matière puisque son ratio d’OMR collecté est de 40 % inférieur à celui de l’ensemble de la
France et de 22 % inférieur à celui de la région Bourgogne-Franche-Comté. Il en est de même
au niveau de la collecte des recyclables secs et du verre où les ratios de captation sont supérieurs
à 36 % du niveau national et 26 % de celui du département du Doubs. Par contre, au niveau du
verre, les performances de la collectivité sont 8 à 10 % en deçà de celles de la région et du
département. L’étude de caractérisation des déchets réalisée en 2015 avait permis d’identifier
une marge de progrès dans la collecte des métaux et flaconnages plastiques dont les taux de
captage étaient inférieurs à ceux du papier, verre et carton.
Performances de collecte 2017
Source : données ADEME et données transmises par la collectivité.
Le ratio moyen de déchets ménagers résiduels, qui est de 142 kg/hab en 2019 (contre
248 kg/an/hab en France en 2017), cache néanmoins des réalités disparates. En effet sur le
territoire, ce ratio oscille entre 73 et 100 kg/hab dans les secteurs à dominante pavillonnaire
contre 170 à 190 kg dans ceux où l’habitat collectif prédomine
58
. La collectivité, pleinement
conscience des contraintes et leviers d’actions différents entre ces deux types d’habitat, avait
fait le choix, dès l’instauration de la redevance incitative, d’un objectif différencié entre
l’habitat pavillonnaire, - 35 %, et l’habitat collectif, - 12 %. Avec ces niveaux encore élevés de
production de déchets ménagers, tant résiduels que recyclables, l’habitat collectif est le secteur
où les marges de man
œ
uvre sont les plus significatives pour poursuivre le mouvement de baisse
de production des OMR.
Ce niveau encore important de production des déchets est à mettre en regard avec les
difficultés rencontrées en terme de tarification. Non seulement, le pouvoir incitatif et
responsabilisant de la redevance n’a pas la même portée en habitat collectif où les changements
de comportement ne se traduisent pas directement en terme de coûts et sont interdépendants
avec ceux de ses voisins. De plus, ces modalités de financement ont généré des distorsions
tarifaires entre l’habitat pavillonnaire et collectif au détriment de ce dernier. Si la redevance
58
Données de l’étude sur les bio-déchets.
0
50
100
150
200
250
300
OMR
Recyclabes secs
(papier et
emballages)
Verre
Déchèteries (hors
gravats)
Kg/hab/an
France
BFC
Doubs
Grand Besançon
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
124/182
incitative est, en moyenne, restée stable sur la période, l’écart de tarification entre les secteurs
périphériques, à dominante pavillonnaires, et la ville de Besançon, où l’habitat collectif prévaut,
s’est accru depuis l’instauration de la RI : il était de 5,5
€
en 2012, il est monté à 14,5
€
en 2017
puis a diminué pour revenir en 2020 au niveau de 2012, sous l’effet des mesures d’ajustements
tarifaires en faveur de l’habitat collectif prises par la collectivité (voir ci-dessus).
Le faible niveau de production des déchets permet à la collectivité d’afficher des coûts
de gestion ramenés à l’habitant plus performants que ceux de la moyenne nationale, malgré des
niveaux de coûts de gestion (collecte et traitement) supérieurs aux coûts moyens nationaux pour
tous les types de déchets exceptés le verre. Ainsi, en 2016
59
, les coûts globaux de gestion des
déchets par habitant sont moindres qu’au niveau national avec cependant un coût aidé, soit la
part des coûts de gestion financée par les usagers, plus élevé que la moyenne nationale pour la
gestion des recyclables secs des ordures ménagères et des déchets issus des déchèteries.
La baisse de production des OMR est tempérée par la forte augmentation des volumes
de déchets déposés en déchèteries : cette dernière pose la question des débouchés offerts à ces
déchets et celle de la nature de leur valorisation.
5.3.1.2
L’augmentation des dépôts en déchèteries
La courbe des dépôts en déchèteries suit une évolution inverse à celle de la production
des OMR : à partir de 2015 les quantités déposées en déchèteries deviennent supérieures à celles
des OMR, entrainant une reprise à la hausse du flux global de production de déchets.
Fréquentation des déchèteries et quantités de déchets collectés
En tonnes
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Nombre de visiteurs SYBERT
627 000 647 600 660 321 608 592 623 938 635 773
Nombre de visiteurs CUGBM
NC
420 241
413 033
470 918
493 849
516 078
Quantité déchets collectés SYBERT
48 900
49 100
51 912
47 709
49 750
52 028
Quantité déchets collectés CUGBM
NC
30 296
NC
36 282
38 917
41 308
Sources : données issues des rapports annuels sur la qualité et le prix du SPED élaborés par le SYBERT.
Ainsi, la fréquentation et les quantités de déchets collectés augmentent sur l’ensemble
de la période contrôlée, respectivement 4 et 9 % entre 2017 et 2019 (la baisse constatée en 2017
résultant de la perte de deux déchèteries suite aux modifications de la carte intercommunale
induite par la loi NOTRé).
59
Année la plus récente pour laquelle l’ADEME a communiqué des données (Référentiel national des
coûts du service public de prévention et de gestion des déchets - Edition 2019).
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
125/182
L’augmentation des flux pose d’abord la question des débouchés et de la qualité de la
valorisation de ces déchets. Dans l’ensemble, les déchets collectés trouvent des débouchés et la
proportion du recyclage augmente sur la période grâce au développement des filières REP et à
des partenariats noués (notamment avec le monde agricole pour le traitement des déchets verts).
Mais la part dans ces débouchés dans la valorisation énergétique reste significative (supérieure
à 15 %), la part réemploi faible (inférieur à 2 %) malgré la démarche volontariste de la
collectivité pour développer des ressourceries sur le site de chaque déchèterie.
Ces évolutions posent également la question de la refacturation de ces équipements,
actuellement identique pour l’ensemble des usagers du service public d’élimination des déchets
quelle que soit leur fréquentation réelle des déchèteries : les usagers réguliers des déchèteries
ne s’acquittent pas d’une contribution à hauteur de leur fréquentation, au détriment de ceux qui
paient pour un service qu’ils utilisent occasionnellement voire pas du tout (voir § sur les
difficultés de la redevance ci-dessus). Cette question est d’autant plus prégnante avec la hausse
des coûts de fonctionnement de ces équipements entraînant une augmentation, 4,4% en 2020
par rapport à 2019, de la contribution versée au SYBERT.
5.3.1.3
La hausse des dépôts sauvages
Le passage à une tarification comprenant un volet incitatif s’accompagne souvent d’une
augmentation des dépôts sauvages du fait de la mise en place par certains usagers d’une
stratégie d’éviction. Le Grand Besançon n’échappe pas à cette règle avec une multiplication par
environ 6,5 de ces dépôts dont le nombre est passé de 1 344 en 2012 à 8 666 en 2019 sur le seul
territoire de la commune de Besançon. L’enlèvement des dépôts de déchets sauvages ne dépend
pas de la collecte mais de la propreté urbaine, laquelle relève de la compétence des communes.
Aussi GBM ne dispose-t-il pas de données pour le reste de son territoire et n’a pas de vision
globale de la quantité de dépôts sauvages traités sur l’ensemble du territoire par les communes.
La collectivité estime que cette évolution n’incombe pas à la redevance incitative dans
la mesure où de nombreuses communes françaises connaissent le même phénomène alors même
qu’elles n’ont pas instauré une tarification incitative. Par ailleurs, elle pointe le fait que ces
dépôts ne concernent que rarement des ordures ménagères.
Au regard de cette évolution et des quantités concernées, la question du traitement des
dépôts sauvages (prévention et sanction) constitue un enjeu pour la nouvelle mandature au
même titre que les bio-déchets et les dépôts en déchèterie.
5.3.1.4
Les résultats de la politique de prévention
La politique de prévention du SYBERT présente également un bilan globalement
positif. La mise en
œ
uvre précoce d’un plan local de prévention axé fortement sur la réduction
à la source de la production des déchets, principalement mis en
œ
uvre par l’intermédiaire
d’actions de sensibilisation et la mobilisation de relais, a été un élément essentiel des
performances obtenues par la collectivité.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
126/182
Le second plan local de prévention n’arrivera à échéance que fin 2020, date à laquelle
un bilan sera formalisé. Les rapports relatifs au service public d’élimination des déchets
permettent néanmoins d’en appréhender les principaux résultats. Par rapport au plan initial, ce
document n’évoque pas d’objectif global en termes de réduction, de valorisation ou de stockage
des déchets en adéquation avec ceux définis au niveau national notamment car nombre d’entre
eux étaient déjà atteints par le syndicat. Les indicateurs ou cibles à atteindre sont donc plus
modestes car fixés à l’échelle de chaque action envisagée par le plan.
Les actions, engagées à partir du 1
er
plan, visant à inciter les changements de
comportement des habitants ont permis d’accompagner la mise en place de la redevance
incitative et ont ainsi contribué à la baisse de production des ordures ménagères résiduelles et
des ordures ménagères et assimilées
60
.
Cependant, dès le bilan du 1
er
PLP, le syndicat nuançait la baisse de production des
OMR par la moindre baisse des ordures ménagères assimilées et identifiait des progrès à réaliser
en matière de tri des déchets et de collecte sélective notamment en habitat collectif. Ce constat
est renforcé par le niveau et la hausse du taux de refus de tri qui est passé de 15 % en 2015 à
21 % en 2019. Par ailleurs, la chambre regrette que le Grand Besançon ne dispose pas de
données sur les refus de collecte des bacs de déchets des recyclables secs. Malgré la mise en
œ
uvre d’une méthode différenciée de sensibilisation, suite au constat de l’inadaptabilité des
outils traditionnels comme la communication écrite, le niveau de production de déchets en
habitat collectif reste élevé. Le bilan du programme ZDGD aboutit au même constat d’une
baisse moindre des DMA qui enregistrent une baisse de 10,75 % en volume entre 2010 et 2019
ne permettant pas au SYBERT d’atteindre l’objectif de 15 % de réduction qu’il s’était fixé.
Cette difficulté à faire baisser le volume global des déchets ménagers et assimilés doit être
tempérée par l’évolution croissante de leur taux de valorisation, 96,7 % en 2019 contre 81 %
en 2010 avec par ailleurs un recul de la valorisation énergétique au profit de la valorisation
organique.
La gestion des bio-déchets centrée sur la valorisation par l’intermédiaire du
développement du compostage a porté ses fruits avec un nombre d’équipements en place
passant de 18 289 en 2014 à 22 274 en 2019, soit une hausse de 21,8 % débouchant sur une
augmentation de près de 80 % des bio-déchets estimés détournés
61
. Néanmoins les dispositifs
mis en
œ
uvre en habitat collectif dense se sont avérés avoir une portée limitée. Le syndicat
évalue ainsi qu’en 2019 seulement 13,6 % des usagers vivant en habitat collectif utilise une des
solutions de valorisation organique permettant de détourner environ 585 T de bio-déchets,
contre 5 700 T collectées par l’intermédiaire des composteurs individuels. Cette évaluation est
renforcée par les constats de l’étude de caractérisation des déchets réalisée en 2018 qui pointent
notamment un volume de déchets putrescibles plus élevé en zone urbaine, 53,7 kg/hab./an
contre 20,9 kg/hab./an en zone rurale.
60
OMA : ordures ménagères résiduelles et ordures issues de la collecte sélective.
61
Les estimations sont réalisées en croisant un ratio de nombre de kilogrammes de bio-déchets écartés
grâce au compostage en fonction des types d’habitat et le nombre d’habitants utilisant un système de compostage.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
127/182
En matière de textiles sanitaires, le constat est celui d’une baisse importante des volumes
par habitant encore présents dans les OMR. Alors que l’étude de caractérisation de 2015
évaluait les textiles sanitaires présents dans les OMR à 28 kg/an/hab., ce ratio est passé en 2018
à 10,3 kg/an/hab. Les actions de sensibilisation et de promotion des couches lavables - en 2019,
78 familles ont bénéficié des kits d’essai, 21 ont utilisé le service de location depuis sa mise en
place en 2018 et sept crèches ont fait l’objet d’un accompagnement depuis 2010 - ont
accompagnés les changements de mentalité et ont ainsi permis cette évolution. Au regard de
l’importance de ce gisement, 7,06 % des OMR en 2018 soit le second, et du caractère non
recyclable de ces déchets, ces actions doivent être poursuivies et s’inscrire dans la durée.
La mise en place d’une ressourcerie dans chaque déchèterie a permis le détournement
d’un volume croissant de déchets de l’élimination vers le réemploi. L’objectif de 500 tonnes
fixé lors du 1
er
PLP a été largement atteint et le volume de déchets détournés étaient de
983 tonnes en 2019. Le second plan s’est attaché à favoriser le recours à la réparation d’objets.
La mise en
œ
uvre du programme ZDZG a été l’occasion pour le syndicat d’investir le
champ des acteurs économiques et d’accompagner dix structures professionnelles en 2019 dans
la gestion de ses déchets. Ce secteur présente une certaine complexité liée à la diversité des
profils rendant difficile la définition d’actions homogènes permettant de toucher largement ces
acteurs. Le rôle du SYBERT, dans la mise en
œ
uvre de ces actions de prévention, consiste en
un rôle d’impulsion et d’animation de réseau, en s’appuyant sur des relais à défaut de disposer
des moyens notamment humains pour accompagner individuellement chaque structure. Pour ce
secteur, le bilan du programme pointe le handicap que constitue le manque de données en
matière de déchets des activités économiques, les freins rencontrés pour mobiliser des relais
institutionnels (chambres consulaires, fédérations de professionnels…) et les difficultés à faire
adhérer les acteurs économiques à des démarches de prévention promues dans le cadre de ce
projet. Le SYBERT concède également dans ce bilan que les collectivités locales ne disposent
pas de levier direct pour promouvoir les actions relevant de l'économie circulaire telles que
l'écoconception, l'économie de la fonctionnalité, l'écologie industrielle et territoriale, et que leur
légitimité à intervenir dans ce domaine est faible.
Certaines actions menées par le Grand Besançon et son syndicat, passant par le
financement d’équipements (unité de tri massification, composteurs individuels ou collectifs)
ont donné des résultats immédiatement perceptibles sur la quantité et la valorisation des déchets
résiduels produits. La plupart de actions inscrites dans les différents plans, cependant, ont
reposé en grande partie sur des actions d’information et de sensibilisation des usagers, dont les
effets quantitatifs sont difficilement mesurables et qui ont concerné un public souvent restreint
(à l’image des actions portant sur la prévention des déchets textile sanitaire). De plus, le succès
de ces actions, facteur déterminant de l’efficacité de la politique de prévention actuelle repose
en grande partie sur les compétences et la disponibilité des personnels du SYBERT qui ont pu
faire défaut à certains moments. Pourtant, leur poursuite et leur inscription dans la durée
apparaît indispensable pour accompagner l’évolution des usages dans un contexte
réglementaire et d’organisation du service public en sans cesse changement.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
128/182
5.3.2
Les perspectives
La campagne de caractérisation réalisée en 2018 dans le cadre de l’étude sur les bio-
déchets a permis d’identifier les types de déchet encore présents dans les OMR qui constituent
ainsi des leviers pour poursuivre la baisse de production des déchets des ménages. Le gisement
le plus significatif est celui des déchets putrescibles dont la part dans les OMR a stagné depuis
2015 à un volume d’environ 40 Kg/hab./an soit 27,43 % des OMR en 2018.
Le premier enjeu auquel la politique de gestion des déchets du Grand Besançon doit
faire face résulte de l’obligation posée par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour
la croissance verte (LTCEV) qui prévoit « le développement du tri à la source des déchets
organiques, jusqu’à sa généralisation pour tous les producteurs de déchets avant 2025, pour que
chaque citoyen ait à sa disposition une solution lui permettant de ne pas jeter ses bio-déchets
dans les ordures ménagères résiduelles ». La loi anti-gaspillage pour une économie circulaire
du 10 février 2020 a avancé cette obligation au 31 décembre 2023.
Dans cette perspective, une étude a été commandée par le SYBERT, compétent en
matière de bio-déchets, afin d’établir un diagnostic des solutions déjà déployées et en proposer
des nouvelles pour atteindre l’objectif de généralisation du tri à la source de ces déchets. Si le
constat d’une diminution forte de la part compostable dans le bac d’ordures ménagères des
secteurs ruraux et périurbains est dressé, l’étude relève également une faible couverture et
utilisation du service en habitat collectif. Ainsi, en habitat pavillonnaire, la couverture est de
100 % avec un taux de participation de 69 %, contre, en habitat collectif, seulement 1/3 des
habitants ayant accès au compostage et 36 % d’entre eux utilisant ce service. Par ailleurs,
l’étude sur les bio-déchets a noté une dégradation des pratiques vertueuses de prévention et
gestion de proximité des bio-déchets alimentaires. Le compostage de proximité n’est donc
qu’une réponse partielle à l’obligation réglementaire.
L’étude propose trois scénarios :
Scénarios pour le tri à la source des bio-déchets.
Modalités
Coûts en
€
/hab
Bio-déchets détournés
en Kg/hab/an
Evaluation /100
(combine coûts,
quantités détournées,
contraintes sanitaires
et techniques,
acceptabilité sociale et
volets
environnementaux)
Scénario 1
Collecte en porte à porte exclusivement
sauf pour les zones d'habitat
pavillonnaire où du compostage serait
maintenu
22,74
12,87
71,2
Scénario 2
Solution qui mixte collecte en points
d'apport volontaire et compostage
(domestique et pieds d'immeuble)
12,64
9,84
86,7
Scénario 3
Repose exclusivement sur le
compostage (chalets, pieds d'immeuble
et domestique)
15,42
8,72
73,8
Source : étude sur les bio-déchets
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
129/182
Forts du succès du plan de modernisation des points d’apports volontaires des déchets
recyclables du centre-ville de Besançon, les élus du SYBERT s’orientent vers le scénario 2. Si
cette orientation est retenue par le nouvel exécutif, il conviendra de réaliser des études
approfondies sur les conditions de mise en
œ
uvre opérationnelles de cette collecte (adéquation
des moyens aux gisements), éventuellement des expérimentations pour confirmer les gisements
captables et l’appropriation des usagers, le mode de financement et l’impact sur la redevance
incitative. Pour aller jusqu’au bout de la démarche, la question centrale du traitement des bio-
déchets collectés, méthanisation ou plateforme de compostage, devra impérativement être
tranchée. Le syndicat souhaite d’abord attendre le retour des expérimentations en matière de
collecte, qui permettront entre autres d’affiner les données en termes de gisements et taux de
captation, avant d’arrêter la ou les solutions de traitement de ces déchets.
La communauté urbaine doit également poursuivre son travail pour améliorer la gestion
des déchets de l’habitat social collectif pour lequel le niveau de production d’OMR, malgré la
baisse significative depuis l’instauration de la RI, reste élevé ; les performances de la collecte
sélective sont moindres et l’écart de redevance acquittée est important par rapport à l’habitat
pavillonnaire. Dans ce sens, elle a signé un protocole d’accord début 2019 avec les bailleurs
sociaux, la ville, le SYBERT et l’USH visant l’amélioration de la gestion des déchets en habitat
social collectif. Les objectifs affichés sont la baisse de production des déchets résiduels
permettant ainsi une meilleure maîtrise du montant de la redevance acquittée et l’amélioration
du cadre de vie. Ce protocole doit se traduire par la signature de conventions pluriannuelles
d’actions engageant financièrement l’intercommunalité dans des travaux d’amélioration ou de
création des locaux à déchets. En contrepartie les bailleurs promettent de ne pas laisser les bacs
stationner sur la voie publique en dehors des jours de collecte, de veiller à la rotation
quotidienne des bacs, à l’entretien des locaux. Les deux acteurs ont également mis en place un
dialogue régulier permettant la mise à jour des informations relative à la vacance des logements
et au nombre d’habitants par foyer. Le Grand Besançon envisage enfin de tester des nouveaux
modes de collecte afin d’augmenter la captation de la matière recyclable tels que le
développement de stations de points d’apport volontaire identiques à celles du centre-ville.
Par ailleurs, face aux enjeux de hausse des dépôts en déchèteries et des coûts de
traitement des déchets, la communauté urbaine admet la nécessité de sensibiliser les usagers
aux flux globaux des déchets produits et à l’ensemble des coûts afférents. Elle devra réfléchir
à la manière d’établir un lien entre la redevance payée par les usagers et les coûts globaux de
gestion des déchets. Ce lien passera peut-être par un changement des modalités de tarification
des déchèteries, l’intercommunalité ayant notamment envisagé qu’une partie de la contribution
appelée par le SYBERT soit variable et assise sur la fréquentation réelle. De son côté, le
SYBERT a lancé en 2020 des réflexions sur la réorganisation complète de cette compétence à
partir d’une étude, réalisée par un prestataire, sur le maillage du réseau des déchèteries. Il vise
une maîtrise des charges de fonctionnement grâce, d’une part, à des actions de prévention ayant
notamment pour objectif la réduction des apports de déchets verts (formations sur les techniques
de gestion des déchets verts
in situ
, développement de solutions de broyage et le développement
de la filière agricole de valorisation des déchets verts par co-compostage) et, d’autre part, une
réorganisation des services s’orientant vers un travail sur les horaires d’ouverture des
déchèteries (voir sur prise de rendez-vous comme cela a été expérimenté pendant la crise
sanitaire), le développement de nouvelles filières de recyclage et du réemploi.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
130/182
Parallèlement à ces enjeux, le Grand Besançon souhaite poursuivre l’optimisation du
schéma de collecte en étendant le périmètre de la fréquence de collecte tous les quinze jours
des résiduels. Alliée à la souplesse résultant du recours à un marché de collecte de courte durée,
cette extension devrait permettre d’opérer un rééquilibrage entre le prestataire et la régie en
faveur de cette dernière, dans le souci constant de maîtrise des coûts et de la redevance incitative
acquittée par les usagers.
Enfin, la communauté urbaine devra s’interroger sur la stratégie à adopter et au niveau
d’intervention le plus pertinent pour infléchir la courbe des dépôts sauvages. Les actions en la
matière gagneraient peut-être en efficacité en étant définies sur l’ensemble du territoire de la
communauté urbaine voir gérées directement par elle. La chambre invite donc la collectivité à
améliorer son suivi des dépôts sauvages afin notamment d’appréhender cette réalité au-delà du
seul territoire de Besançon et à développer ses actions de sensibilisation et de lutte contre ce
phénomène.
Pour relever ces nombreux défis, le Grand Besançon ne pourra pas faire l’économie de
l’adoption d’un document stratégique fixant les lignes directrices, le cadre et l’évaluation des
actions envisagées. Le nouveau plan local de prévention, en cours d’élaboration
62
et qui doit
être arrêté pour la période 2021 à 2024 est évidemment le cadre à privilégier pour la définition
de ces orientions stratégiques.
La chambre recommande à la collectivité de privilégier autant que possible la définition
d’orientations et d’objectifs communs avec les deux autres EPCI membres du SYBERT, en
continuant à travailler en étroite concertation avec le syndicat.
La communauté urbaine a indiqué qu’un document stratégique d’orientation intégrant
les grands enjeux à venir, dont celui de la gestion des bio-déchets, serait prochainement adopté,
parallèlement au plan local de prévention élaboré par le SYBERT pour la période 2021-2024.
Recommandation n°
6 : Formaliser et arrêter une stratégie de gestion et de prévention
des déchets en veillant à l’articuler étroitement avec le plan local de prévention des
déchets porté par le syndicat de traitement des déchets (SYBERT).
62
Le SYBERT a dégagé des axes de travail pour le prochain plan local de prévention qui s’inscrivent
dans les récents objectifs réglementaires et ceux du plan régional de prévention et de gestion des déchets tels que
la gestion des bio-déchets à la source, l’intégration des nouvelles filières à responsabilité élargie des producteurs,
la lutte contre le gaspillage alimentaire.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
131/182
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
La politique de gestion des déchets mise en
œ
uvre sur le territoire du Grand Besançon,
incarnée par les stratégies complémentaires d’instauration d’une tarification incitative et
d’actions ambitieuses en matière de prévention et de valorisation, est une réussite au regard
des objectifs fixés de réduction de la production des déchets résiduels et de maîtrise des coûts.
Elle doit faire face, dans les années à venir, à trois chantiers majeurs : la poursuite d’un plan
d’actions adapté à l’habitat collectif, la gestion (tri à la source et traitement) des bio-déchets
et la réorganisation tant du fonctionnement que des modalités de financement des déchèteries,
où sont désormais collectées des quantités de déchets supérieures à celles des ordures
ménagères résiduelles qui entraîne une reprise à la hausse du flux total de production de
déchets. La collectivité doit s’efforcer, dans le cadre du futur plan local de prévention pour la
période 2021-2024, de définir une stratégie et des objectifs concertés et partagés à l’échelle du
territoire du SYBERT.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
132/182
6
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
Le précédent rapport d’observations de la chambre (ROD 2012) avait formulé plusieurs
recommandations relatives à la politique immobilière, au pilotage et au suivi des zones
d’activité économique.
En matière de politique immobilière, la chambre avait recommandé à la CAGB de
définir une stratégie et d’étudier l’opportunité de se porter acquéreuse des locaux dont elle était
locataire, en particulier s’agissant des locaux du bâtiment dit de « la City » occupés par certains
de services.
Dans le domaine de l’action économique, la chambre avait relevé l’absence de stratégie
de la CAGB, l’hétérogénéité des informations communiquées à l’assemblée délibérante sur le
déroulement des opérations d’aménagement de chacune des zones, et l’insuffisance de contrôle
par la CUGB des concessionnaires et syndicats mixtes en charge du pilotage de l’aménagement
des zones. Elle avait recommandé de mettre en place un contrôle des gestionnaires des zones
d’activités.
6.1
La politique immobilière
La communauté d’agglomération, devenue communauté urbaine au 1
er
juillet 2019, a
connu ces dernières années et particulièrement sur 2018-2019 des transferts de compétences
qui ont conduit à l’intégration de nouveaux biens dans son patrimoine ou à des mises à
disposition. Elle connaît aussi une intégration croissante de ses services avec ceux de la ville
de Besançon.
Ces évolutions ont orienté la stratégie patrimoniale de la collectivité. Elle a décidé,
d’une part, de limiter l’extension des locaux au profit d’une mutualisation avec la ville et,
d’autre part, de regrouper ses services, en procédant à l’acquisition de surfaces complémentaires
à « la City », afin de consolider la visibilité du siège de la communauté urbaine et de réaliser
des économies de loyers, le périmètre de compétences de la communauté urbaine étant
désormais jugé stabilisé.
Le départ des services de la région et de l’agence régionale de la santé ayant libéré des
espaces et ouvert l’option d’une extension des locaux en pleine propriété, la CUGB s’est
prononcée par délibération en date du 15 novembre 2018 en faveur de l’acquisition d’une
superficie de 5 788 m² de surfaces de bureaux dans le bâtiment de la City, pour un montant de
5,7 M
€
. Des travaux de réaménagement de ces surfaces ont été inscrits à la PPI 2019 et prévus
pour un montant global de 5 M
€
. Cette acquisition foncière représente le principal acte de la
collectivité en matière immobilière au cours de la période récente.
La collectivité a mis en avant à l’appui la décision d’acquisition des locaux de
« la City », une estimation d’un retour sur investissement de l’ordre de 10 années. Elle a précisé
que cette opération de regroupement des services ne se concrétisera qu’à l’issue du départ des
services de la région sur le pôle Viotte qui est programmée à fin 2021 et des travaux de
rénovation du site qui sont actuellement en phase d’étude.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
133/182
La chambre comprend la logique de regroupement des services dans un lieu unique
désormais largement mutualisé entre le Grand Besançon et la commune de Besançon.
Cependant, le bilan d’une telle opération ne peut s’apprécier uniquement au regard des coûts
d’acquisition d’une part et des économies de loyers d’autre part, mais il doit prendre également
en compte le coût des travaux, des charges qui lui incombent en tant que propriétaire de ces
nouveaux locaux et la destination des espaces laissés vacants. En ne tenant compte que des
coûts d’acquisition des locaux et des travaux envisagés, la chambre relève que l’investissement
prévisionnel global de 10,7 M
€
que la collectivité devrait consentir pour l’acquisition et
l’adaptation des locaux dédiés à ses services du siège ne lui permettrait de rentrer dans ses frais
qu’au terme d’environ 25 années
63
. Cependant, le coût final de l’opération devra tenir compte
de la destination des locaux laissés vacants. La chambre invite la collectivité à établir un bilan
financier précis de cette opération immobilière lorsque celle-ci sera achevée.
Sur le sujet de la politique immobilière, la chambre relève que la collectivité a, depuis
son dernier rapport, clarifié ses choix immobiliers en se prononçant en faveur du regroupement
de ses services. Elle note que, depuis 2012, la collectivité a fait face à des problématiques
immobilières nouvelles découlant des transferts de compétences dont elle a successivement
bénéficié. Elle constate que GBM a fait preuve dans ce domaine de pragmatisme en privilégiant
des mises à disposition de locaux et de biens aux communes plutôt qu’un transfert de propriété,
s’agissant des compétences eaux et assainissement et voirie, notamment pour limiter les impacts
organisationnels et de locaux, et les coûts associés. Elle note la volonté de la collectivité de
clarifier sa position vis-à-vis des communes et des syndicats spécialisés en allant vers un
transfert de propriété pour des équipements principaux associés à l’exercice de la compétence.
6.2
Le suivi des zones d’activité économique
6.2.1
La définition d’une stratégie
La CUGB exerce depuis le 1
er
janvier 2017 en lieu et place des communes membres la
compétence création, aménagement, entretien et gestion des zones d’activités économiques.
Elle s’est ainsi vue transférer 43 zones d’activités économiques en sus des 13 zones d’intérêt
communautaire déjà recensées.
Ces transferts l’ont conduit à engager en 2017 et 2018 une réflexion sur la priorisation
des projets d’aménagements des ZAE qui s’est traduite par un schéma de priorisation des ZAE
dont les lignes directrices ont été validées par délibération en date du 28 février 2019.
63
Location actuelle de 3 370 m² pour 600 K
€
soit 178,04
€
/m². Si la CUGB avait dû louer 2 418 m²
supplémentaires pour bénéficier d’une superficie de 5 788 m² correspondant à la surface acquise, cela lui aurait
coûté 430 504
€
/an. Le coût de l’acquisition et des travaux représente donc : 10 700 000/430 504 = 24,85 ans.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
134/182
La CUGB dispose sur l’ensemble des 56 ZAE de plus de 730 000 m² de foncier
aménagé, maîtrisé et donc cessible auquel il convient d’ajouter 110 000 m² de foncier aménagé
mais non maîtrisé. Au regard des chiffres de consommation foncière à vocation économique
constaté entre 2010 et 2015, le Grand Besançon disposerait d’un stock foncier permettant de
satisfaire aux besoins des entreprises jusqu’en 2025. Ce constat l’a poussée à écarter le
développement de l’offre foncière à vocation de technopôles, à vocation commerciale, et celui
de nouvelles zones ou secteurs dédiés aux activités tertiaires sur les zones généralistes, compte
tenu de l’abondance de l’offre actuelle et à venir dans ces domaines. La CUGB a également
diligenté en 2018 une étude pour l’analyse du potentiel logistique du territoire. Cette étude a
révélé que le territoire du Grand Besançon ne dispose pas d’un tissu industriel générant des
besoins logistiques importants nécessitant le développement d’une zone dédiée unique. La
CUGB a décidé en conséquence de préserver la possibilité d’implanter des activités logistiques
ou de transports sur des ZAE à vocation mixte, industrielle et artisanale. Enfin, dans un marché
déjà saturé, le déménagement des services de l’État vers le pôle Viotte va libérer des locaux qui
vont accroître encore les surfaces disponibles à vocation tertiaire.
Au total, seules les zones industrielles et artisanales destinées à accueillir des TPE-PME
feraient exception à ce constat d’une offre foncière excédant la demande, notamment dans le
secteur Est, et pourraient justifier à terme le développement de nouvelles zones. La collectivité
a indiqué à ce sujet que deux projets de zones étaient à l’étude (zone de Marchaux-
Chaudefontaine portant sur 45 hectares au maximum et la ZAE de Champs Chevaux à Saint-
Vit) sans qu’aucune décision de réalisation ait été prise à ce jour.
La CUGB a déclaré par ailleurs qu’elle était soucieuse de limiter la consommation
foncière d’espaces naturels et agricoles et qu’elle avait engagé une réflexion sur la densification
des ZAE existantes.
6.2.2
Les modalités de suivi et de contrôles des zones
La quasi-totalité des 56 ZAE du Grand Besançon sont gérées en régie (52 ZAE) et 4
relèvent du régime des concessions d’aménagement.
Les opérations concédées à des opérateurs sont soumises à un pilotage technique
régulier de la part du service « aménagement » de la CUGB. Un tableau de bord recensant l’état
d’avancement de chaque opération est mis à jour régulièrement par le délégataire. Plusieurs
comités techniques sont organisés au 1
er
trimestre, au cours desquels le concédant présente son
compte rendu annuel d’activité. Ce CRAC est ensuite présenté à l’élu en charge du dossier, puis
en commission économie du Grand Besançon avant d’être soumis à l’assemblée délibérante au
plus tard le 30 juin. Ce rapport d’activité détaille précisément l’état de commercialisation des
terrains et d’avancement des travaux. Il présente un bilan financier dans lequel apparait le
montant de l’apport en nature de la collectivité ainsi que le montant de la participation
d’équilibre versée, et celui à venir, échelonné sur la durée du contrat. Un état de suivi des
avances et des participations versées dans le cadre des différentes concessions est par ailleurs
réalisé par les services de la CUGB. Des comités de pilotage se tiennent régulièrement afin de
présenter l’état d’avancement de la ZAC, de définir les orientations et de valider les projets
d’implantation.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
135/182
Les ZAE non concédées font par ailleurs l’objet d’un suivi par un comité de pilotage ad
hoc. Ces zones d’activités gérées en régie par la collectivité, en phase d’aménagement et de
commercialisation, sont regroupées au sein de 4 budgets annexes (BA Noret, BA Porte de
Vesoul, BA
AIBO et BA autres ZAE crée en 2017 suite au transfert de compétence ZAE à la
CUGB). Le besoin de financement annuel des budgets annexes donne lieu au versement d’une
avance remboursable du budget principal dans l’attente des recettes de cession. À la clôture du
budget annexe, le déficit constaté donne lieu au versement d’une subvention d’équilibre et
l’excédent réalisé est reversé à la collectivité. Chaque zone relevant du budget annexe « Autres
ZAE » est suivie individuellement dans une gestion par opération tant au niveau des
aménagements, que des ventes et de la gestion des stocks. En fin d’aménagement et de
commercialisation de chaque zone, le bilan individualisé de l’opération est réalisé.
En conclusion sur la gestion des zones d’activités, la chambre relève que la collectivité
a progressé depuis son dernier rapport d’une part en formalisant une stratégie et d’autre part, en
se dotant de procédures de suivi et de contrôle des zones d’activité. Elle invite cependant la
CUGB
à améliorer l’information financière relative à ses engagements en faveur des zones
d’activité économique qu’elle communique aux tiers, en faisant figurer dans ses comptes (dans
l’état IV B1.5 – engagements donnés du compte administratif), le montant des participations
restant à verser au titre des concessions d’aménagement. Ces informations doivent permettre
d’éclairer les citoyens et de donner une image plus fidèle de la situation financière de la CUGB
notamment lorsque des difficultés de commercialisation des zones sont susceptibles d’impacter
le montant prévisionnel des recettes de cession et risquent d’avoir des répercussions sur le
montant définitif de la participation de la collectivité (CRAC 31/03/2019 concession
d’aménagement des hauts du Chazal).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
136/182
ANNEXES
Annexe n° 1. Tableau d’évolution des effectifs
..................................................................................
137
Annexe n° 2. Tramway, BHNS et trolleybus : coûts comparés
..........................................................
138
Annexe n° 3. Un contrat qui s’est soldé par une exploitation très déficitaire
.....................................
141
Annexe n° 4. Règles de TVA applicables aux transports
...................................................................
146
Annexe n° 5. Les différents avenants de la DSP 2011-2017
et leurs conséquences sur les recettes . 147
Annexe n° 6. Évolution des recettes de trafic en K
€
2011-2017
........................................................
149
Annexe n° 7. Évolution de la grille tarifaire sur la durée de la DSP 2011-2017
................................
150
Annexe n° 8. Impact de l’avenant n°5 DSP 2011-2017
......................................................................
152
Annexe n° 9. Évolution de l’engagement de recettes en euros
sur la durée du contrat 2011-2017 ... 153
Annexe n° 10. La dérive des dépenses d’exploitation 2011-2017
.......................................................
154
Annexe n° 11. Évolution de la contribution financière forfaitaire sur 2011-2017
..............................
163
Annexe n° 12. Évolution des kilomètres improductifs
........................................................................
164
Annexe n° 13. Coût net pour la collectivité proposé par les deux candidats
.......................................
165
Annexe n° 14. Impact des avenants sur les recettes et le forfait de charges de la DSP 2018-2024
.....
166
Annexe n° 15. Résultat de fréquentation annuelle 2017-2018 et 2019 par lignes
...............................
168
Annexe n° 16. Principaux tarifs titres et abonnements
dans différentes villes de France
..................
170
Annexe n° 17. Tableaux de la FIJ déchets
...........................................................................................
171
Annexe n° 18. Préparation du nouveau schéma de collecte
................................................................
178
Annexe n° 19. Gisement des déchets de la CUGBM
..........................................................................
179
Annexe n° 20. Organisation technique et humaine de la collecte
........................................................
180
Annexe n° 21. Poids moyen OMR par habitant en 2019, par type secteur et usager
..........................
181
Annexe n° 22. Évolution de la RI moyenne des ménages par secteur
.................................................
182
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
137/182
Annexe n° 1.
Tableau d’évolution des effectifs
Source : données transmises par la CUGBM.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
138/182
Annexe n° 2.
Tramway, BHNS et trolleybus : coûts comparés
Définition
Enveloppe
budgétaire
Tram Palente
Enveloppe
budgétaire
Tram
Optimum
Palente
Ecart version
normale et
optimum
Enveloppe
budgétaire
BHNS
guidé
Enveloppe
budgétaire
BHNS Palente
non-guidé
Trolleybus
non-guidé
Etudes
préliminaires
topographie,
géotechnique,
sols, air,…
400 632
400 632
0
400 632
400 632
400 632
Maîtrise
d'ouvrage
communication,
assistance,
assurance,
enquête
publique,…
8 254 290
8 254 290
0
8 254 290
8 254 290
8 254 290
Maîtrise
d'
œ
uvre de
travaux
dont
infrastructures :
4 800 000
€
dont centre de
maintenance :
1 600 000
€
dont système :
8 100 000
€
15 330 000
15 330 000
0
15 330 000
15 330 000
15 330 000
Acquisitions
foncières et
libérations
d'emprises
Hors indemnités
riverains
4 000 000
4 000 000
0
4 000 000
4 000 000
4 000 000
Déviation de
réseaux
7 500 000
7 500 000
0
7 500 000
7 500 000
7 500 000
Travaux
préparatoires
éclairage
provisoire,
abattage arbres,
déviation
voirie,…
5 300 000
5 300 000
0
5 300 000
5 300 000
5 300 000
Ouvrages
d'art
Ponts, murs de
soutènement,
confortations ou
modifications
ouvrages
existants
6 335 000
6 335 000
0
6 335 000
6 335 000
6 335 000
Plateforme
assise de base
9 300 000
7 500 000
-1 800 000
9 300 000
0
0
Voie
spécifique
des systèmes
ferrés et
guidés
traverses, rails,
systèmes
antibruit,…
42 000 000
34 000 000
-8 000 000
1 000 000
0
0
Revêtement
du site
propre
remplissage
entre les rails,
revêtement
superficiel,
séparateurs et
bordures
6 700 000
5 500 000
-1 200 000
6 700 000
0
0
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
139/182
Définition
Enveloppe
budgétaire
Tram Palente
Enveloppe
budgétaire
Tram
Optimum
Palente
Ecart version
normale et
optimum
Enveloppe
budgétaire
BHNS
guidé
Enveloppe
budgétaire
BHNS Palente
non-guidé
Trolleybus
non-guidé
Voirie et
espaces
publics
Terrassements,
chaussées,
trottoirs
10 000 000
10 000 000
0
10 000 000
10 000 000
10 000 000
Equipements
urbains
mobilier urbain,
bancs, barrières,
plantations,…
12 000 000
12 000 000
0
12 000 000
12 000 000
12 000 000
Signalisation
routière
horizontale,
verticale et
tricolore
2 800 000
2 800 000
0
2 800 000
2 800 000
2 800 000
Stations
infrastructure et
équipement des
stations SAUF
systémes SAE,
SAI, oblitération
3 500 000
2 600 000
-900 000
3 500 000
3 500 000
3 500 000
Alimentation
en énergie de
traction
local, fourniture,
réseau de
distribution,
poteaux, système
de contrôle
29 000 000
17 000 000
-12 000 000
0
0
29 000 000
Courants
faibles et
PCC
poste de
commande
centralisée, SAE,
SAI,
oblitérateurs et
distributeurs, sig,
ferroviaire
9 500 000
2 500 000
-7 000 000
6 500 000
6 500 000
6 500 000
Dépôt (hors
études : cf
MOE)
Bâtiments, VRD,
parkings,
matériels et
outillage pour
entretien et
dépannage
16 500 000
12 500 000
-4 000 000
13 000 000
13 000 000
13 000 000
Matériel
roulant
véhicules +
habillage (dont
études), essais,
mise en service,
formation du
personnel
44 000 000
40 000 000
-4 000 000
40 000 000
10 230 000
17 600 000
Opérations
induites
parkings relais,
pôles d'échanges,
parkings
d'accueil, …
11 030 000
11 030 000
0
11 030 000
11 030 000
11 030 000
SOUS
TOTAL
243 449 922
204 549 922
-38 900 000
162 949 922
116 179 922
152 549 922
Aléas
Dont
archéologie,
indemnisation,,,,
23 550 078
20 450 078
-3 100 000
17 050 078
13 820 078
12 450 078
TOTAL
267 000 000
225 000 000
-42 000 000
180 000 000
130 000 000
165 000 000
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
140/182
Source : données fournies par la CUGB
Source : données fournies par la CUGB
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
MEuros
Coûts d'investissement (2008)
Tramway
Tramway Optimum
BHNS
BHNS non-guidé
Trolleybus non-guidé
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
141/182
Annexe n° 3.
Un contrat qui s’est soldé par une exploitation très déficitaire
La surévaluation des recettes de trafic
L’écart entre les recettes de trafic contractuelles (tous avenants compris) et les recettes
de trafic réelles s’est élevé à – 12 448 K
€
sur la durée du contrat : ce manque à gagner en
recettes justifie la moitié environ du déficit de la délégation.
La recette de référence contractuelle comprend les recettes de trafic perçues auprès des
usagers sur la base des tarifs définis par la CUGB et les recettes annexes (recettes des services
spéciaux et occasionnels, produits d’activités annexes, et produits financiers) sur la base des
montants annuels forfaitaires définis à l’article 26.4 du contrat sur la durée de l’exploitation.
Les recettes de trafic représentent 96 % des recettes contractuelles et les recettes annexes 4 %.
Écart entre les recettes de trafic réelles et avenantées en euros
sur la période 2011-2017
Source : protocole transactionnel
Même si les recettes de trafic ont progressé sur la durée de la DSP (cf. annexe n°6), à
l’exception de l’année 2013 marquée par les travaux de mise en service du tramway, elles n’ont
jamais atteint les niveaux prévus par le contrat et ses avenants.
La progression de la fréquentation (nombre de voyages comptables), enregistrée à partir
de la mise en service du tramway n’a pas été à la hauteur des anticipations.
8 543 921
8 710 653
8 903 670
9 107 548
9 784 730
11 227 298
11 869 403
8 664 097
9 338 013
9 935 962
10 399 639
12 182 531
12 938 322
13 317 762
8 666 095
8 918 006
8 658 811
8 967 134
9 607 100
9 747 513
9 764 200
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
recettes trafic prévionnelles
recettes trafic avenantées
recettes de trafic réelles
- 1 998
€
- 420 007
€
- 1 277 151
€
- 1 432 505
€
- 2 575 420
€
- 3 190 810
€
- 3 553 562
€
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
142/182
Le délégataire prévoyait une augmentation de la fréquentation de 47 % sur la durée de
l’exploitation comme en témoigne l’évolution annuelle des voyages comptables. Or le nombre
de voyage comptables, qui se calcule sur la base du nombre de titres vendus auquel est appliqué
un coefficient de mobilité propre à chaque titre, n’a progressé que de 11 % sur la durée de
l’exploitation. Les voyages comptés issus des cellules de comptage présentes dans les bus
urbains et le tram uniquement ont augmenté de 9 % sur la durée du contrat. Les clés de mobilité
ont été modifiées en 2015 pour tenir compte de l’évolution du réseau avec la mise en service
du tram. C’est donc le caractère optimiste des prévisions de recettes qui est à l’origine de ce
déficit de recettes.
Le graphique ci-dessous illustre les prévisions du délégataire qui escomptait 14,6
millions de voyageurs supplémentaires sur la durée de l’exploitation.
Voyages comptables prévisionnels et voyages comptables comptabilisés de
2011-2017 et écart entre les voyages prévisionnels et réels comptabilisés
Source : mémoire technique de Transdev et rapports d’activités du délégataire
23 901 260
23 139 151
21 707 911
22 307 581
25 609 199
25 968 869
26 479 001
22 638 005
23 038 191
23 518 687
24 043 762
26 186 506
31 000 620
33 330 929
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
voyages comptables (périmètre global depuis 2013 intégrant les ventes périurbaines)
Prévisions Transdev voyages comptables
-1 263 255
- 100 960
+ 1810 776
+ 1736 181
+ 577 307
+ 5031 751
+ 6 851 928
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
143/182
Ce déficit de fréquentation par rapport aux estimations du délégataire n’a pas été
compensé par les différentes hausses des gammes tarifaires. Celles-ci n’ont été arrêtées que
pour faire face à des hausses de charges qui s’imposaient à l’exploitation, pour éviter à la
collectivité d’augmenter sa contribution financière à l’équilibre de la DSP : elles se sont donc
traduites par une hausse de l’engagement en recettes du délégataire dans les conditions définies
à l’article 29.2.1 du contrat. Les onze avenants intervenus pendant l’exploitation ont eu pour
objectif soit de corriger les effets de l’inflation et des modifications réglementaires concernant
le taux de TVA par une hausse des gammes tarifaires, soit de contribuer à rendre le réseau plus
attractif par la mise en place d’une tarification dite « par âge ».
Seul l’avenant n° 5 qui a acté la mise en service du tramway 12 mois avant la date
contractuelle a entrainé un réajustement conséquent des recettes et des dépenses jusqu’au terme
de la convention (cf. annexe n° 8). Un glissement des prévisions contractuelles d’évolution des
recettes post tramway 2015-2017 a été opéré sur la période 2014-2016 et de nouvelles
prévisions de recettes à la hausse ont été établies pour la période 2016-2017 entrainant un
accroissement de l’engagement des recettes de référence de 2 234 K
€
sur la période 2014-2017
soit 4,6 %. (cf. annexe n° 9).
Les engagements de recettes de trafic ont progressé de 12,7 % sur la durée du contrat
soit + 8 629 K
€
alors que l’observation des réalisations de 2011 à 2017 fait apparaître un déficit
de 12 448 K
€
. Les engagements contractuels de recettes se sont révélés bien supérieurs aux
recettes réellement perçues par le délégataire, compte tenu d’une prévision de fréquentation
trop optimiste.
L’insuffisante maîtrise des charges
Parallèlement, les charges réelles d’exploitation évoluent fortement à la hausse sur la
durée du contrat et s’avèrent nettement supérieures au montant des charges prévisionnelles
avenantées indexées (+ 16 694 K
€
soit 7,2 %).
Les charges d’exploitation augmentent de manière continue de 2011 à 2015 qui
constitue un pic à 38 946 K
€
pour décroître de 5 % en 2016 et stagner en 2017. Les charges de
personnel qui représentent environ 68 % des charges d’exploitation ont évolué de 9 % en 2014
par rapport à 2013 et de 5 % en 2015 par rapport à 2014. Compte tenu de leur poids dans les
charges d’exploitation, la pondération de l’indice personnel dans la formule d’indexation est
cohérente.
Les avenants passés au cours de l’exécution du contrat ont eu un impact très limité sur
l’évolution des dépenses contractuelles. En effet, les avenants ont entrainé une hausse de
2 083 K
€
des dépenses d’exploitation (soit une évolution de + 1 % par rapport aux dépenses
contractuelles). La collectivité est donc parvenue, tout au long de l’exploitation à maîtriser
l’évolution des dépenses d’exploitation contractuelles et par conséquent sa participation
financière, alors même que les dépenses réelles d’exploitation se sont révélées bien supérieures
(+ 16 694 K
€
par rapport aux dépenses avenantées indexées, soit une hausse de + 7,2 %).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
144/182
Évolution des dépenses d’exploitation 2011-2017 en K
€
Source : Contrat, avenants et comptes d’exploitation
La dérive des dépenses d’exploitation a résulté essentiellement de la mise en service du
tramway (cf. annexe n° 10). Les choix opérés par le délégataire et le coût manifestement sous-
estimé de la mise en service et de l’exploitation du tram par le délégataire ont contribué à cette
envolée des dépenses. La décision du délégataire d’externaliser la maintenance du tramway
contrairement à ce qu’il avait prévu initialement a engendré un surcoût important (+ 3 150 K
€
)
qu’il a dû supporter. La mise en service et l’exploitation du tram ont généré des besoins
supplémentaires en personnel de conduite et de contrôle (+ 293 ETC) mais également pour des
missions d’encadrement. Cette hausse importante des effectifs disposant de qualifications
supérieures n’a pas été compensée par la réduction d’emplois moins qualifiés. Le total des
effectifs d’encadrement, du service méthodes, marketing et du service secrétariat comptabilité
est passé de 479,5 ETC prévu contractuellement à 551,1 ETC, soit une hausse de + 71,6 ETC
sur la durée de l’exploitation représentant un surcoût de 7 268 K
€
. Cette charge financière a
pesé intégralement sur le délégataire, la CUGB ayant mené les négociations pour la conclusion
des avenants avec comme postulat le respect des unités d’
œ
uvre prévues dans le contrat.
La maîtrise par la collectivité du niveau de sa contribution financière
forfaitaire
La CUGB est parvenue dans le cadre des avenants conclus avec le délégataire tout au
long du contrat à maîtriser les évolutions de la contribution financière forfaitaire. Ainsi, le
montant total de la contribution financière contractuelle fixée à 138 260 K
€
a été révisée à la
baisse au fil des avenants pour atteindre la somme de 131 309 K
€
, soit un écart de – 5 %
correspondant à - 6 951 K
€
.
30 964
31 041
31 259
32 027
33 554
34 473
35 445
30 964
30 692
30 919
34 127
34 429
34 635
35 523
31 577
32 645
33 914
37 103
38 946
36 893
36 905
29 000
31 000
33 000
35 000
37 000
39 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses forfaitaires prévisionnelles contrat DSP art 28 indexées avec options n° 1-2 et 7
Dépenses forfaitaires avenantées indexées avec options n°1-2 et 7
Dépenses réelles compte exploitation
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
145/182
Les contributions financières forfaitaires sont indexées chaque année et font l’objet des
ajustements prévus au dispositif contractuel qui impactent à la hausse ou à la baisse le montant
définitif de la contribution financière forfaitaire à verser au délégataire au titre de l’exercice
considéré. Ainsi, les grèves de 2013 et 2014 ont entrainé une réfaction de la contribution
forfaitaire de 179 275
€
en 2013 et de 177 680
€
en 2014.
Évolution de la contribution financière forfaitaire en K
€
2011-2017
Source : avenants, contrat DSP 2011-2017 et factures CUGB
Le délégataire a ainsi assumé la majeure partie du déficit, la contribution financière
forfaitaire versée par le délégant ne permettant pas de couvrir l’écart entre les charges et les
recettes d’exploitation. Ce résultat déficitaire résulte du déficit constaté sur les recettes de trafic
12 448 K
€
sur la durée de l’exploitation et d’un surplus de charges de 16 694 K
€
.
Ce déficit d’exploitation notamment au titre des recettes a fait naître un différend entre
les parties au contrat en 2014, sur les conditions et les modalités de règlement de l’article 7 de
l’avenant n° 5 et de l’article 32.1 de la convention. Suite à des discussions intervenues entre les
parties pendant plus de 2 ans, le délégataire a notifié le 17 octobre 2017 à la CUGB une demande
indemnitaire et a également signifié à la CUGB, parallèlement, conformément aux dispositions
de l’article 40 de la convention, une demande de conciliation préalable d’une durée de trois
mois en vue d’un règlement amiable du litige.
22 075
21 979
21 997
22 550
23 328
22 864
23 193
22 045
20 976
20 584
23 309
21 757
21 179
21 716
21 712
21 350
20 565
23 713
21 750
20 778
21 466
20 000
20 500
21 000
21 500
22 000
22 500
23 000
23 500
24 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
CFF contractuelle indexée
CFF avenantée indexée
CFF versée facturation CUGB
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
146/182
Annexe n° 4.
Règles de TVA applicables aux transports
Les conséquences financières de l’assujettissement ou non de l’activité déléguée à la TVA
constitue un enjeu majeur dans le choix du contrat. En effet, les conséquences ne sont pas les mêmes
pour les usagers (assujettissement ou non des tarifs) et pour les collectivités délégantes qui disposent
ou non de la faculté d’exercer leurs droits à déduction. Ainsi, lorsque le délégataire se rémunère en
percevant directement les recettes sur les usagers il est considéré sur le plan fiscal comme
l’exploitant du service. Ces recettes encaissées par le délégataire sont assujetties à la TVA et ce
dernier est redevable de la TVA dans les conditions de droit commun. La contribution financière
forfaitaire versée par le délégant constitue soit une subvention d’équilibre hors du champ
d’application de la TVA soit une subvention analysée comme un complément de prix assujettie à
la TVA. La doctrine administrative a évolué dans sa définition de la notion de subvention
complément de prix. Depuis le 15 novembre 2012, l’administration a opéré un revirement de son
approche de la subvention complément de prix. Ainsi, l’administration considère que «
la
subvention doit être spécifiquement versée à l’organisme subventionné afin qu’il fournisse un bien
ou effectue un service déterminé. Elle doit donc être identifiable comme la contrepartie d’une
opération taxable et non versée globalement pour couvrir les coûts de l’organisme subventionné (il
ne suffit pas que son versement permette indirectement à cet organisme de pratiquer des prix moins
élevés)
» et qu’en outre «
les acheteurs du bien ou les preneurs du service doivent tirer profit de la
subvention octroyée au bénéficiaire. En effet, il est nécessaire que le prix à payer par l’acheteur ou
le preneur soit fixé de tel façon qu’il diminue à proportion de la subvention accordée au vendeur,
laquelle constitue alors un élément de détermination du prix exigé. Ainsi une subvention ne saurait
être qualifiée de complément de prix dès lors qu’elle n’est pas calculée de manière à couvrir
spécialement l’insuffisance de recettes résultant de la tarification mais a pour objet de prendre en
charge des coûts fixes et/ou variables
». Il apparait donc que la subvention versée par le délégant
est une subvention d’équilibre.
Par ailleurs, l’autorité délégante bien qu’elle n’exploite pas le service peut transférer au
délégataire les droits à déduction de la TVA afférente aux investissements qu’elle a financés pour
les besoins du service, ce qui lui permet de récupérer ainsi la TVA par le biais de son délégataire.
Ce dispositif d’un intérêt majeur pour les collectivités, qui leur permettait de consentir des
investissements conséquents et de bénéficier du reversement par le délégataire des montants
représentants cette TVA, a été supprimé au 1
er
janvier 2016 pour les nouveaux contrats de délégation
de service public conclus à compter du 1
er
janvier 2016 et a continué à s’appliquer pour la durée
des contrat signés avant le 1
er
janvier 2016 (Décret n° 2015-1763 du 24 décembre 2015 relatif au
transfert du droit à déduction en matière de taxe sur la valeur ajoutée). Pour ne pas alourdir les
charges d’investissements des collectivités qui ne pouvaient plus déduire la TVA, la circulaire
n° INTB160197ON du 8 février 2016 prise en application des dispositions de la loi de finances
rectificatives pour 2015 a ouvert aux délégations de service public dans les secteurs assujettis, la
possibilité pour les collectivités de récupérer la TVA par le biais du FCTVA.
Le délégataire qui bénéficie de subvention publique se trouve de son côté assujetti à la taxe
sur les salaires. En effet, la subvention versée par la collectivité vient gonfler le chiffre d’affaires
du délégataire, sans donner lieu à facturation de TVA. La taxe sur les salaires est due par les
employeurs dont le chiffre d’affaires n’est pas assujetti à la TVA l’année du versement des
rémunérations à leurs salariés ou assujetti à moins de 90 % au cours de l’année civile précédant
celle du paiement de ces rémunérations. La taxe sur les salaires a représenté pour Transdev un
montant de 7 445 K
€
sur la durée de l’exploitation soit une moyenne de 1 063 K
€
par an.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
147/182
Annexe n° 5.
Les différents avenants de la DSP 2011-2017
et leurs conséquences sur les recettes
Onze avenants se sont succédés au cours de l’exploitation. Ces avenants ont été
consentis soit pour maîtriser l’évolution des coûts résultant de l’inflation ou de modifications
réglementaires impactant la TVA ou pour dynamiser le réseau et son attractivité par le
remplacement d’une tarification, dite « au statut » par une tarification dite « par âge ».
Ainsi, l’avenant n° 1 (30/08/2011) a proposé une réévaluation des tarifs pour tenir de
l’évolution de l’inflation annuelle de l’ordre de 2 % par an et pour anticiper la forte
augmentation prévisible des dépenses forfaitaires due à la hausse du prix du carburant depuis
octobre 2009, estimé en avril 2011 à plus de 28 % sur cette période. Cette modification de la
gamme tarifaire au 1
er
septembre 2011 a entraîné une augmentation de l’engagement de recettes
contractuel (recettes de trafic et recettes annexes) de 2 628 K
€
HT.
L’avenant n° 3 (02/04/2012) et l’avenant n° 4 (17/07/2012) se sont inscrits dans ce
même contexte et ont traduit la volonté de la CUGB de maîtriser la hausse de la contribution
forfaitaire pénalisée par une indexation défavorable depuis 2011 liée à la hausse du coût des
carburants et par le passage de la TVA sur les transports de voyageurs de 5,5 % à 7 % résultant
de la loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011. Ainsi, la CUGB a décidé en sus des
efforts de réduction des dépenses d’exploitation demandés au délégataire, de prévoir une
évolution de la gamme tarifaire au 1
er
mars 2012 puis une seconde évolution à compter du
1
er
septembre 2012 qui a impacté fortement à la hausse les tarifs Diabolo pour permettre une
hausse des recettes forfaitaires. L’augmentation a été de 61 % pour les abonnements mensuels
et annuels 1
ère
enfant et de 75 % pour le deuxième enfant pour l’abonnement mensuel et de
80 % pour l’abonnement annuel. Le montant de recettes supplémentaires a été estimé sur la
période 2012-2017 à 4 270 K
€
. Ces différentes évolutions de la gamme tarifaire ont été un des
moyens pour la CUGB de maîtriser sa participation financière. Ces deux augmentations
tarifaires importantes en 2012 et l’effet année pleine de la hausse des tarifs de septembre 2011
ont permis aux recettes de trafic de continuer de progresser en 2012 (+ 2,9 % par rapport à
2011) en dépit de l’impact des travaux du tramway qui ont pénalisé la vitesse commerciale des
bus dégradant l’attractivité du réseau. L’année 2013 a été fortement marquée tout comme
l’année 2012 par des perturbations liées à la fin des travaux du tram entraînant une baisse de la
fréquentation et des recettes de trafic de 2,9 % par rapport à 2012.
L’année 2014 est marquée par la mise en service du tramway et par l’avenant n° 5
(22/02/2014) qui a acté la mise en service anticipée du tramway planifiée initialement pour le
début du mois de septembre 2015. L’avenant n° 5 a été un des avenants majeurs compte tenu
de son impact sur l’économie du contrat et sur le réseau urbain. Cette mise en service anticipée
du tramway 12 mois avant la date contractuelle a impliqué un réajustement des engagements
de recettes et de dépenses jusqu’au terme de la convention, conformément à la clause de
revoyure prévue à l’article 2 de l’annexe 21 du contrat. Les prévisions contractuelles
d’évolution des recettes 2015 à 2017 ont été décalées de 2014 à 2016, et une évolution des
recettes de 2,32 % a été prévu de 2016 à 2017. Ces adaptations devaient conduire à un
accroissement des recettes forfaitaires de 2 234 K
€
sur la période 2014-2017. Or, le déficit de
recettes sur la période 2014-2017 s’est élevé à 10 901 K
€
. Pourtant les recettes de trafic ont
progressé de 3,6 % en 2014 traduisant le succès du nouveau réseau. Cette progression se
poursuit en 2015 avec une hausse de 7,1 % des recettes de trafic en 2015 en lien avec
l’augmentation des tarifs au 1
er
janvier 2015 décidée par l’avenant n° 6 (19/01/2015).
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
148/182
Cet avenant n° 6 a pris en compte la modification du taux de TVA passé de 7 % à 10 %
depuis le 1
er
janvier 2014. Cependant la CUGB avait décidé de reporter l’application de
l’augmentation de la TVA à 10 % s’appliquant aux transports publics adoptée en 2013 pour
permettre au réseau de retrouver de l’attractivité et de prendre à sa charge pour la seule année
2014 l’incidence financière pour les recettes du délégataire à hauteur de 334 587
€
et ceci afin
de ne pas faire supporter la hausse de la TVA au seul usager. Ainsi, la recette forfaitaire 2014
a été revue contractuellement à la baisse à hauteur de ce montant, ce qui a augmenté
mécaniquement la contribution financière forfaitaire due par la collectivité.
A contrario
sur
2015, la collectivité a opté pour une hausse des tarifs afin de pallier la perte liée au reversement
de TVA majorée à 10 % jusqu’à la fin du contrat avec un effet à la marge sur l’engagement de
recettes forfaitaire du délégataire, celle-ci étant hors taxe. Les recettes réelles d’exploitation
2015 se sont élevées à 9 885 K
€
soit un retrait de 2 788 K
€
par rapport aux engagements
contractuels de recettes (avenant n° 6).
L’année 2016 est marquée par deux évolutions de la gamme tarifaire au 1
er
février 2016
et au 1
er
septembre 2016.
L’avenant n° 8 (10/02/2016) a proposé une réévaluation afin de suivre l’évolution de
l’inflation annuelle au titre des exercices 2013 à 2016 sur l’ensemble de la gamme tarifaire, de
l’ordre de 2,1 % conformément à la clause d’ajustement des recettes forfaitaires de l’article 29
du contrat.
L’avenant n° 9 (15/06/2016) a pris acte de la réflexion menée par la CUGB sur la
tarification solidaire, en instaurant une nouvelle gamme tarifaire par tranches d’âge et non plus
par statut, sans modification des tarifs. Ce passage à une tarification par tranches d’âge a facilité
la gestion du délégataire en limitant notamment la production de documents tels que les
certificats de scolarité pour pouvoir valider des abonnements. Les recettes de trafic de 2016
n’ont progressé que de 1,5 % par rapport à 2015 en raison de l’important mouvement de grève
qui a perturbé le réseau de transport pendant 6 semaines au printemps 2016 entrainant une
baisse de la fréquentation et des recettes. La durée et l’ampleur de ces mouvements sociaux a
par ailleurs conduit le délégataire à accorder une indemnisation tarifaire à certains usagers. Les
recettes réelles 2016 ont donc enregistré un déficit de 3 424 K
€
par rapport aux engagements
contractuels de recettes de l’année 2016 (avenant n° 8). Ce déficit s’est encore accentué en
2017. Les recettes de trafic 2017 ont progressé de 0,2 % par rapport à 2016 mais les recettes
réelles d’exploitation se sont révélées inférieures de 3 305 K
€
par rapport aux engagements
contractuels de recettes de l’année 2017 (avenant n° 11).
Les engagements de recettes de trafic ont progressé de 12,7 % sur la durée du contrat
soit + 8 629 K
€
alors que l’observation des réalisations de 2011 à 2017 fait apparaître un déficit
de 12 448 K
€
. Les engagements contractuels de recettes se sont révélés bien supérieurs à la
réalité des recettes réellement perçues par le délégataire, compte tenu d’une prévision de
fréquentation trop optimiste.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
149/182
Annexe n° 6.
Évolution des recettes de trafic en K
€
2011-2017
Source : protocole transactionnel et compte d’exploitation 2011-2017
8 666
8 918
8 659
8 967
9 607
9 748
9 764
8 000
8 200
8 400
8 600
8 800
9 000
9 200
9 400
9 600
9 800
10 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
+2,8%
-2,9%
+3,6%
+7,1%
+ 1,5%
+ 0,2%
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
150/182
Annexe n° 7.
Évolution de la grille tarifaire sur la durée de la DSP 2011-2017
Titres GINKO
Tarifs
2009-
2011
Tarifs
sept. 2011
-Avenant
n°1
Tarifs
mars 2012
Avenant
n°3
Tarif sept.
2012
avenant
n°4
Tarifs
1er
janvier
2015
avenant
n° 6
Tarifs
1er
février
2016
avenant
n°8
Tarifs
1er
septembre
2016
avenant
n°9
Observations
Evolution
2011-2016
Titres au voyage
Ticket unité
1,20
1,30
1,3
1,3
1,4
1,4
1,4
8%
Carnet 10 tickets
10,20
11,00
11,4
11,4
11,9
12
12
9%
Ticket journée
3,60
3,90
4
4
4,2
4,3
4,3
10%
Ticket journée P+R
4,2
4,3
4,3
Ticket Journée
spéciaux
1,14
1,14
1,14
Ticket groupe
8,53
8,53
9
9
9,4
9,6
50
carte
50
voyage 51
€
avec
le
support
Ticket contact
3,60
3,90
4
4
2,1
2,2
/
supprimé
Ticket 2 voyages
2,8
Ticket Evolis
3,60
3,80
3,9
3,9
4,1
4,2
4,2
11%
Carnet de 10 tickets
Evolis Gare
24,00
25,00
25,7
25,7
26,8
27,5
/
supprimé
Abonnement
hebdomadaire
Campus étudiant
8,30
8,70
9
9
9,3
9,5
/
supprimé
Abonnement
mensuels
Sesame tout public
35,20
36,60
38
38
39,5
41,5
42
15%
Couple
52,60
55,00
57
57
59
61
/
supprimé
Famille
26,30
28,00
29
29
30
31
/
supprimé
Heures creuses
21,60
23,00
23,8
23,8
24,5
25,5
/
supprimé
Grand écran
13,00
14,00
14,5
14,5
15
15,5
/
supprimé
Campus étudiants
24,90
26,10
27,1
27,1
28
28,5
27,5
pass
18-25
ans
et
étudiants de
26 à moins
de 28 ans
5%
Diabolo scolaires
8,70
9,00
9,3
15
15,5
16
16
pass
4-17
ans
78%
Diabolo réduit
(2ème enfant)
5,20
5,50
5,7
10
10,4
11
11
pass
4-17
ans à partir
2ème enfant
100%
Diabolo CG 25
102,3
165
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
151/182
Titres GINKO
Tarifs
2009-
2011
Tarifs
sept. 2011
-Avenant
n°1
Tarifs
mars 2012
Avenant
n°3
Tarif sept.
2012
avenant
n°4
Tarifs
1er
janvier
2015
avenant
n° 6
Tarifs
1er
février
2016
avenant
n°8
Tarifs
1er
septembre
2016
avenant
n°9
Observations
Evolution
2011-2016
Or plus de 60 ans
24,90
26,10
27,1
27,1
28
29,5
31
à partir de
61 ans avec
glissement
prévu
jusqu'à plus
de 65 ans au
1er
septembre
2020
19%
Or PMR
31
pass PMR
Sésame demandeur
emploi 1,5
€
1,50
1,50
1,5
1,5
1,5
1,6
1,6
pass
demandeur
d'emploi
7%
Sesame demandeur
emploi 9
€
9,00
9,00
9
9
9
9,2
9,2
pass
demandeur
d'emploi
réduit
2%
Sésame CMU
17,00
17,00
17
17
17
17,5
18
6%
Mission locale
Gratuit
Gratuit
Gratuit
Gratuit
Gratuit
Gratuit
Gratuit
Abonnements
annuels
Sesame tout public
387,00
387,00
399
399
410
420
420
9%
Couple
579,00
600,00
619
619
640
660
/
supprimé
Famille
289,00
300,00
310
310
320
330
/
supprimé
Campus étudiants
249,00
249,00
257
257
265
270
275
pass
18-25
ans
et
étudiants de
26 à moins
de 28 ans
10%
Diabolo scolaires
dt vente CG 25
96,00
99,00
102,3
165
170
176
176
78%
Diabolo réduit
(2ème enfant)
57,00
59,00
61
110
114
120
120
103%
Or plus de 60 ans
274,00
274,00
283
283
292
300
310
à partir de
61 ans avec
glissement
prévu
jusqu'à plus
de 65 ans au
1er
septembre
2020
13%
Or PMR
300
Coupon CCAS
18,00
18,00
18
18
18
18,5
18,5
3%
Pass entreprise
310,00
310,00
320
320
330
340
340
10%
Source :
avenants au contrat DSP 2011-2017
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
152/182
Annexe n° 8.
Impact de l’avenant n°5 DSP 2011-2017
2014
2015
2016
2017
Total
Recettes trafic contrat art. 28
9 107 548
9 784 740
11 227 298
11 869 403
Effet avenant n°1
383 221
411 717
472 533
499 307
Effet avenant
n° 4
672 709
722 726
829 161
876 832
Effet avenant n°5
557 799
1 252 649
316 701
-101 830
Recettes trafic Avenant n° 5
10 721 277
12 171 832
12 845 693
13 143 712
48 882 514
Recettes trafic Avenant n°4
10 163 478
10 919 183
12 528 992
13 245 542
46 857 195
Ecart trafic avenant n°5 et
avenant n°4
557 799
1 252 649
316 701
-101 830
2 025 319
Evolution recettes de trafic
avenantn°5/avenant n°4
4%
Recettes annexes contrat
369 490
441 340
382 340
382 970
Effet avenant n°4
42 839
51 169
44 329
44 402
Effet avenant n°5
19 296
-2 487
90 482
101 777
Recettes annexes avenant n°5
431 625
490 022
517 151
529 149
1 967 947
Recettes annexes avenant n°4
412 329
492 509
426 669
427 372
1 758 879
Ecart recettes annexes avenant
n°5 et n°4
19 296
-2 487
90 482
101 777
209 068
12%
Recettes de référence avenant
n°5
11 152 902
12 661 854
13 362 844
13 672 861
50 850 461
Recettes de référence avenant
n°4
10 575 807
11 411 692
12 955 661
13 672 914
48 616 074
Ecart recettes de références
avenant n°5 et n°4
2 234 387
Evolution avenant n°5/Avenant
n°4
4,6%
Source : protocole transactionnel et annexe 1 de l’avenant n° 10
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
153/182
Annexe n° 9.
Évolution de l’engagement de recettes en euros
sur la durée du contrat 2011-2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Recettes commerciales prévisionnelles
contrat art 28
8 888 281
9 062 533
9 262 120
9 477 038
10 226 080
11 609 638
12 252 373
70 778 063
Recettes de trafic prévisionnelles contrat
8 543 921
8 710 653
8 903 670
9 107 548
9 784 730
11 227 298
11 869 403
68 147 223
Recettes annexes prévisionnelles contrat
344 360
351 880
358 450
369 490
441 350
382 340
382 970
2 630 840
DSP av.1 30/08/2011
9 008 457
9 428 999
9 636 702
9 860 259
10 637 797
12 082 171
12 751 680
73 406 065
DSP av. 3 2/04/2012
9 008 457
9 428 999
9 636 702
9 860 259
10 637 797
12 082 171
12 751 680
73 406 065
DSP av. 4 17/07/2012
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 575 806
11 411 692
12 955 660
13 672 914
77 67736
DSP av. 5 27/02/2014
9 008 457
9 715 236
10 335 971
11 152 901
12 661 855
13 362 843
13 672 861
79 910 124
DSP av. 6 19/01/2015
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 362 843
13 672 861
79
586 665
DSP av. 7 22/07/2015
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 362 843
13 672 861
79 586 665
DSP av. 8 8/02/2016
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 455 473
13 846 911
79
853 345
DSP av. 9 7/06/2016
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 455 473
13 846 911
79
853 3453
DSP av. 10 1/09/2016
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 455 473
13 846 911
79 853 345
DSP av 11 12/09/2017
9 008 457
9 715 236
10 335 971
10 818 314
12 672 983
13 455 473
13 806 703
79 813 137
Evolution engagement de recettes
avenantées /article 28
1,35%
7,20%
11,59%
14,15%
23,93%
15,90%
12,69%
12,8%
Evolution engagement recettes avenantées
9%
6%
5%
17%
6%
3%
Recettes de trafic contractuelles
8 543 921
8 710 653
8 903 670
9 107 548
9 784 740
11 227 298
11 869 406
68 147 233
Recettes trafic avenantées
8 664 097
9 338 013
9 935 962
10 399 639
12 182 531
12 938 322
13 317 762
76 776 326
Ecart recettes trafic contractuelles et
avenantées
8 629 093 soit
12,7%
Recettes trafic
réelles (cpte exploitation
2017+ protocole)
8 666 095
8 918 006
8 658 811
8 967 134
9 607 100
9 747 513
9 764 200
64 328 859
Ecart recettes trafic réelles et recettes trafic
prév. avenantées
1 998
-420 007
-1 277 151
-1 432 505
-2 575 431
-3 190 809
-3 553 562
-12 447 467
Evolution recettes de trafic réelles
2,90%
-2,90%
3,60%
7,10%
1,50%
0,20%
Source : compte d’exploitation et avenants et protocole transactionnel
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
154/182
Annexe n° 10.
La dérive des dépenses d’exploitation 2011-2017
L’année 2014 a enregistré une hausse significative des charges d’exploitation par
rapport à 2013 (+3 192 K
€
) avec la mise en service du tramway. L’arrivée du tramway a
impliqué de nouvelles infrastructures (centre de maintenance du tram, dépôt supplémentaire et
installations fixes afférentes au tramway) et un service de maintenance renforcé pour assurer la
gestion de tout le patrimoine mis à disposition par la CUGB (19 rames de tram). Ces nouvelles
infrastructures ont généré des dépenses supplémentaires en terme de maintenance, d’assurance,
d’achat de petits équipements et matériels, d’énergie, de frais de transports de fonds et de frais
bancaires liés à la démultiplication des flux financiers afférents à la billettique et à la mise en
service des distributeurs automatiques de titres sur les stations de tramway.
Par ailleurs, de nouvelles équipes techniques ont dû être constituées pour assurer cette
gestion quotidienne, générant des frais supplémentaires (charges de personnel, formation). Sur
la période 2012-2014, 48 ETC ont été recrutés principalement pour le service maintenance des
installations fixes du tramway, les services administratifs (un poste aux technologies nouvelles,
et un demi-poste à la direction financière) et la conduite. L’investissement en formation a
également été conséquent représentant 5,8 % de la masse salariale en 2014 soit un budget de
937 K
€
, consacré aux actions de formations liées au tramway.
Le tableau « dépenses avenantées indexées et dépenses réelles 2011-2017 » ci-dessous,
illustre les écarts entre les dépenses avenantées indexées et les dépenses réelles d’exploitation.
Les écarts les plus significatifs concernent les coûts du personnel d’exploitation (+ 1 485 K
€
),
les frais kilométriques (+ 4 572 K
€
), les frais généraux (+ 10 074 K
€
), la gestion de la
billettique et du SAE (+ 2 429 K
€
) et les coûts de maintenance des rames du tramway
(+ 3 150 K
€
).
L’écart entre le prévisionnel et le réalisé concernant le coût de la maintenance des rames
du tramway résulte du changement opéré par le délégataire dans la maintenance du tramway.
En effet, Transdev avait fait le choix d’internaliser la maintenance du tramway en redéployant
4 agents du service Technologies nouvelles qu’il prévoyait de former, ce qui limitait le coût de
cette option dans son offre. En fait, le délégataire a finalement décidé d’externaliser cette
prestation de maintenance et de fourniture de pièces détachées auprès du constructeur CAF ; ce
qui a engendré un surcoût important qu’il a dû supporter.
Les coûts du personnel d’exploitation ont été supérieurs de 1 485 K
€
sur la durée de
l’exploitation. Les effectifs de conducteurs et de contrôleurs ont été supérieurs aux prévisions
du délégataire dès le début de l’exploitation et n’ont cessé de croître avec une hausse très
significative des effectifs sur la période 2014, 2015 et 2016. L’année 2014 a nécessité un
volume de conducteurs important dans le cadre du programme des formations et les
rémunérations ont progressé en 2015 en raison de l’évolution de la valeur du point au
1
er
septembre 2015 et des effets en année pleine de la nouvelle organisation mise en place avec
l’arrivée du tramway et la mise en
œ
uvre du nouveau réseau.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
155/182
Nombre de personnel d’exploitation
Source : Grilles des coûts Annexe 10 rapports d’activité 2017
La hausse importante des coûts des frais généraux résulte d’un double phénomène. Le
délégataire a eu besoin de personnel supplémentaire pour assurer la mise en service du tramway
et son exploitation à compter de 2014 ; ce qui s’est traduit par + 71,6 ETC sur la durée du
contrat, soit + 15 % d’ETC. D’autre part, les effectifs recrutés disposaient de qualifications
supérieures. Le délégataire a ainsi recruté 9 ETC cadres en plus sur la durée de l’exploitation
pour assurer des missions d’encadrement et 126,5 ETC supplémentaires sur les emplois
méthodes, marketings qui n’ont pas été compensés par la réduction des emplois moins qualifiés
en secrétariat et comptabilité (- 63,9 ETC). Le coût par ETC a été ainsi supérieur de 8 % par
rapport au prévisionnel et a pesé intégralement sur le délégataire. En effet, les avenants n’ont
pas impacté à la hausse ce poste frais généraux, l’autorité délégante ayant mené les négociations
avec comme postulat le respect des unités d’
œ
uvre prévues dans le contrat. Or, dans le contrat,
ce poste ne subissait guère de variation entre le réseau avant mise en service du tramway et le
réseau après mise en service.
336,7
334
332,4
336,9
304,7
290,4
290,4
359,7
358,7
353,6
364,6
364,1
362,3
355,8
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
nombre conducteurs et contrôleurs prévus en ETC
nombre de conducteurs et de contrôleurs réels en ETC
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
156/182
Effectifs d’encadrement, des services méthode et marketing et de gestion
administrative et comptable en ETC
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Effectif ETC encadrement réel
7
6,8
7,8
10,2
10,9
9
8
59,7
Effectif ETC méthode marketing
réel
40,3
46,1
46,5
59,9
71,4
73,5
72,6
410,3
Effectif ETC secrétariat, compta,
marketing réel
10,6
13,5
8,9
11,3
12,2
12,4
12,2
81,1
Total des effectifs réels
57,9
66,4
63,2
81,4
94,5
94,9
92,8
551,1
Rémunération réelle du
personnel
3 880 881
4 158 528
4 464 691
6 064 728
6 521 306
6 236 022
6 102 880
37 429 036
Effectif ETC encadrement
prévisionnel
8
7,8
7
6,9
7
7
7
50,7
Effectif ETC méthode marketing
prévisionnel
42
41,2
40
39,8
42,2
40,6
38
283,8
Effectif ETC secrétariat, compta,
marketing prévisionnel
19,5
19,6
20,6
20,6
22,6
20,8
21,3
145
Total des effectifs prévus
69,5
68,6
67,6
67,3
71,8
68,4
66,3
479,5
Rémunération prévisionnelle
avenantée indexée
4 258 241
4 304 597
4 266 070
4 533 350
4 411 420
4 160 047
4 227 393
30 161 118
Ecart effectif réel/prévu
-11,6
-2,2
-4,4
14,1
22,7
26,5
26,5
71 ,6
Ecart rémunération
prévisionnelle indexée et réelle
-377 360
-146 069
198 621
1 531 378
2 109 886
2 075 975
1 875 487
7 267 918
Source : Grilles des coûts d’exploitation contrat et comptes d’exploitation
Évolution des effectifs d’encadrement, méthode, marketing et de gestion
administrative et comptable en ETC
Source : Grilles des coûts rapports d’activité
57,9
66,4
63,2
81,4
94,5
94,9
92,8
69,5
68,6
67,6
67,3
71,8
68,4
66,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total personnel réel
Total personnel
prévu
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
157/182
Cette hausse des effectifs s’est traduite par une hausse corrélative des taxes sur les
salaires de + 1 077 K
€
, soit + 17 % par rapport aux estimations initiales indexées du délégataire.
Ce dernier a été fortement mobilisé pour préparer la mise en service du tram ; ce qui a généré
une augmentation du poste « assistance technique » de + 2 337 K
€
, soit + 18,9 % par rapport
au montant prévu.
L’avenant n° 5 du 27 février 2014 a acté la mise en service anticipée du tramway au
1
er
septembre 2014, soit 12 mois avant la date contractuelle ; ce qui a impliqué un réajustement
des engagements de recettes et de dépenses jusqu’au terme de la convention, conformément à
la clause de revoyure prévue à l’article 2 de l’annexe 21 du contrat. Cette mise en service
anticipée a engendré des dépenses supplémentaires estimées à 3 506 K
€
(valeur 2009) sur la
période 2014-2017. Celles-ci ont résulté de la prise en compte de moyens humains
supplémentaires en raison des contraintes d’organisation et d’exploitation, de surcoûts de
maintenance (en particulier en pièces de rechange) évoluant fortement dans le temps en raison
des fins de garantie et d’opérations lourdes programmées au franchissement de seuils
kilométriques (250 000 kms), ainsi que de la prolongation de la maintenance sur une année
supplémentaire.
L’avancement de la date de mise en service du tramway a entraîné un kilométrage
parcouru plus important, en moyenne par rame, au terme du contrat. Ce kilométrage moyen a
été estimé à plus de 150 000 kms en début d’année 2017, pour atteindre 200 000 en fin d’année
2017. L’entretien et la maintenance des installations fixes (plateforme, voie ferrée, stations et
mobiliers urbains, sous-stations électriques et ligne aérienne de contact, SAE, signalisation,
vidéo, billettique) a connu une forte augmentation de + 1 090 K
€
par rapport aux estimations
contractuelles. La mise en service du tramway, l’ouverture d’un nouveau dépôt, le lancement
du système billettique et la nouvelle organisation mise en place se sont traduits par une hausse
des dépenses réelles sur la période 2014-2017 de 11 133 K
€
.
Avenant n° 5 de la DSP 2011-2017
Evolution coût
total en euros
Avenant n°5
2014
2015
2016
2017
Total 2014-
2017
avenant
n°5
Total 2014-
2017
prévisionnel
contrat
Ecart
avenant 5 et
prévisionnel
contrat
Total 2014-
2017 Av 4
Ecart Av 4 et
Av 5
Coûts
du
personnel
d'exploitation
14.138 770
15 369 024
15 449 873
15 531 230
60 488 897
59 392 012
1 096 885
59 392 012
1 096 885
Autres
investissements
127 253
125 918
119 255
119 255
491 681
497 362
-5 681
497 362
-5 681
Assurances de
véhicules
283 853
359 578
359 578
359 578
1 362 587
1 260 211
102 376
1 260 212
102 375
Frais
kilométriques
4 177 081
4 265 367
4 267 865
4 355 393
17 065 706
16 585 415
480 291
16 585 414
480 292
Rénovation des
autobus
0
0
0
0
0
Budget
marketing
information
415 800
408 800
408 410
408 800
1 641 810
1 663 810
-22 000
1 663 810
-22 000
Gestion de la
billettique et du
SAE
50 000
53 000
53 000
53 000
209 000
338 692
-129 692
338 692
-129 692
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
158/182
Evolution coût
total en euros
Avenant n°5
2014
2015
2016
2017
Total 2014-
2017
avenant
n°5
Total 2014-
2017
prévisionnel
contrat
Ecart
avenant 5 et
prévisionnel
contrat
Total 2014-
2017 Av 4
Ecart Av 4 et
Av 5
Gestion du
point accueil
344 542
346 091
346 897
347 706
1 385 236
1 378 394
6 842
1 378 394
6 842
Gestion du
pôle
multimodal ,
info, resa
133 888
134 868
132 377
132 740
533 873
534 268
-395
534 268
-395
Entretien des
abribus et
poteaux d'arrêt
253 406
257 727
258 211
258 695
1 028 039
1 035 502
-7 463
1 035 502
-7 463
Entretien des
infrastructures
TCSP gestion
des stations
518 926
686 991
856 037
1 089 691
3 151 645
2 061 954
1 089 691
2 061 954
1 089 691
Gestion des
parcs relais
124 721
253 019
253 163
253 307
884 210
688 661
195 549
688 661
195 549
Coûts de la
sous traitance
des lignes
767 299
668 310
668 310
668 310
2 772 229
2 690 820
81 409
2 692 399
79 830
Frais généraux
7 713 532
7 845 014
7 916 088
7 865 757
31 340 391
31 559 289
-218 898
30 662 463
677 928
Coûts transfert
du dépôt
0
138 000
-138 000
138 000
-138 000
Préparation
arrivée du
tram
1 556 826
0
1 556 826
1 480 261
76 565
1 491 000
65 826
Aléas
303 466
300 000
300 000
300 000
1 203 466
1 200 000
3 466
1 189 262
14 204
Total
30 909 363
31 073 707
31 389 064
31 743 462
125 115 596
122 504 651
2 610 945
121 609 405
3 506 191
Option 1
entretien des
rames du tram
19 105
85 532
120 977
163 172
388 786
227 295
161 491
Option 2
entretien
plateforme
tram
11 889
35 804
35 804
35 804
119 301
223 497
-104 196
Option 7
fermeture
dépôt
-214 313
-214 313
-214 313
-642 939
-642 939
0
Total avec
options
30 940 357
30 980 730
31 331 532
31 728 125
124 980 744
122 312 604
2 668 240
Source : Grilles des coûts rapports d’activité
L’année 2015 est marquée par une hausse des dépenses d’exploitation de 3,3 % par
rapport à 2014 en raison de l’intégration en année pleine du système tramway tant au niveau
des primes d’assurance, que des coûts de nettoyage du matériel roulant avec l’intégration des
rames, de la maintenance du centre de maintenance tramway, de la voie, des stations, et des
rames, et de la maintenance informatique également, en lien avec les évolutions découlant
notamment du nouveau système billettique. Ceci a entrainé une évolution à la hausse de + 91 %
de ces dépenses en 2015 par rapport à 2014, soit + 1 125 K
€
. Les données des cellules
compteuses installées dans les trams depuis janvier 2015 et dans les bus, combinées aux
enregistrements billettiques ont permis d’avoir une vision précise de la fréquentation des lignes,
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
159/182
par tranche horaires et par période tandis que le SAE a fourni des mesures précises des temps
de parcours par tronçon. Ces données ont permis de faire évoluer le réseau pour l’adapter au
plus près des besoins de la population.
Ainsi l’avenant n° 7 du 22 juillet 2015 est intervenu pour apporter des ajustements
d’offres de transport à partir des retours d’expérience des dix premiers mois d’exploitation du
nouveau réseau de transport urbain. La CUGB a souhaité poursuivre la modernisation et
l’optimisation du réseau en améliorant la connexion entre les différents quartiers et le centre-
ville, en modifiant les itinéraires sur certaines lignes et les périodes horaires pour les adapter
aux pics de fréquentation, en améliorant les correspondances entre le réseau urbain et périurbain
et en amorçant le projet de mise en
œ
uvre d’un système d’aide à l’exploitation et à l’information
des voyageurs (SAEIV) périurbain. Le délégataire s’est également vu confier les prestations
informatiques afférentes au SAEIV de la future ligne de transport en site propre et la
maintenance des matériels billettiques du réseau périurbain à compter du 1
er
janvier 2015. Cet
avenant a généré une hausse des dépenses forfaitaires de 203 K
€
, sans que ne soient
comptabilisées les économies de charges générées par la modification de certaines dessertes et
par l’adaptation des vitesses commerciales bus et tram qui ont entraîné une modification des
kilomètres commerciaux réalisés.
Par ailleurs, deux expérimentations ont ainsi été proposées en 2015. Une navette de
desserte de proximité a été mise en place au centre-ville sur les journées où la fréquence est
diminuée, tels que le samedi, dimanche et vacances scolaires, avec une fréquence de 20 minutes.
Une autre navette pour la desserte des établissements de santé des Tilleroyes, circulant
uniquement le dimanche. La gestion des parkings relais a été confiée depuis le 25 août 2014 à
un collectif d’ateliers et de chantiers d’insertion qui emploie 16 personnes, ce qui a entrainé une
hausse de ce poste en 2015 de 88 K
€
.
Les années 2016 et 2017 vont enregistrer une diminution des charges d’exploitation de
respectivement 5,3 et 5,2 % par rapport à 2015, marquant un retour à une exploitation courante.
Le dernier avenant du contrat, l’avenant n° 11 du 12 septembre 2017, a pris en compte
l’intégration au 1
er
janvier 2017 de 15 nouvelles communes dans le périmètre du Grand
Besançon. Cette extension du périmètre des transports urbains a entrainé la création de
3 nouvelles lignes exclusivement en transport à la demande pour desservir l’extension du
secteur ouest, 2 nouvelles lignes en transport à la demande pour le secteur nord et une nouvelle
ligne de transport à la demande pour proposer une desserte locale vers la gare de Besançon
Franche-Comté TGV. Les nouvelles communes ont également bénéficié de 29 nouveaux
services scolaires GINKO permettant de desservir les établissements scolaires des secteurs
concernés. Les travaux d’aménagement du tronçon en site propre de la ligne 3 du réseau entre
Temis et la Gare Viotte ont également été lancés en début d’année. Le délégataire a été
fortement impliqué non seulement pour minimiser les perturbations mais aussi en matière
d’aménagement des terminus, des arrêts, de la voirie pour assurer l’exploitation du site propre
et pour la mise en
œ
uvre d’une nouvelle technologie de pointe pour la priorité des feux. Le
lancement de la nouvelle ligne 3 en site propre est intervenu en septembre 2017 s’accompagnant
de l’aménagement et de l’équipement de 9 nouvelles stations de Temis à la Gare Viotte. Le
délégataire a consacré un budget conséquent pour l’information des voyageurs que ce soit
pendant la phase des travaux, sur les perturbations apportées au réseau, et suite aux
modifications d’offre pour la rentrée de septembre avec la mise à jour des différents supports
d’information voyageurs.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
160/182
Évolution des dépenses avenantées en euros sur la durée du contrat
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Dépenses forfaitaires prévisionnelles
contrat DSP art 28
29 260 759
28 731 080
28 541 847
29 036 435
30 432 821
31 297 520
31 737 877
209 038 339
DSP av. 1
29 260 759
28 731 080
28 541 847
29 036 435
30 432 821
31 297 520
31 737 877
209 038 339
DSP av. 2
29 260 759
28 731 080
28 541 847
29 036 435
30 432 821
31 297 520
31 737 877
209 038 339
DSP av.3
29 260 759
28 731 080
28 541 847
29 036 435
30 432 821
31 297 520
31 737 877
209 038 339
DSP av. 4
29 260 759
28 408 129
28 231 176
29 812 623
30 209 009
31 073 708
31 514 065
207 509 468
DSP av. 5 avec option levée
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
30 980 732
31 331 531
31 728 126
210 880 810
DSP av. 6
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
30 980 732
31 331 531
31 728 126
210 880 810
DSP av. 7
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 441 802
31 776 192
211 117 162
DSP av.8
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 411 802
31 776 192
211 087 162
DSP av. 9
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 411 802
31 776 192
211 087 162
DSP av.10
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 411 802
31 776 192
211 087 162
DSP av 11
29 260 759
28 408 129
28 231 176
30 940 357
31 058 747
31 411 802
31 810 757
211 121 727
Dépenses avenantées indexées
30 963 025
30 691 642
30 920 130
34 127 257
34 430 117
34 634 327
35 522 807
231 289 575
Evolution engagement de dépenses
indexées /article 28
5,80%
6,80%
8,30%
17,50%
13,10%
10,70%
11,90%
10,60%
Evolution engagement dépenses
avenantées indexées (ref. av. n° 11)
-0,90%
0,70%
10,40%
0,90%
0,60%
2,60%
Dépenses exploitation réelles (cpte
exploit° )
31 576 800
32 645 300
33 914 400
37 103 400
38 946 300
36 892 500
36 904 700
247 983 400
Ecart dépenses réelles et
dépenses prév. avenantées
indexées
613 775
1 953 658
2 994 270
2 975 873
4 516 183
2 258 173
1 381 893
16 693 825
% Evolution dépenses
réelles/dépenses avenantées indexées
2%
6%
10%
9%
13%
7%
4%
7%
Evolution dépenses réelles
3,40%
3,90%
9,40%
5%
-5,30%
0,03%
Source : compte d’exploitation et avenants
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
161/182
Dépenses avenantées indexées et dépenses réelles en euros 2011-2017
Source : Annexe 5 contrat Transdev et annexes compte d’exploitation 2011-2017
Evolution coût total en euros offre -
Dépenses avenantées indexées
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total 2011-
2017 indexé
Total réel
2011-2017
Ecart réel et
indexé
Indexation
1,0582
1,0804
1,0952
1,103
1,1085
1,1026
1,1167
Coûts du personnel d'exploitation
14 411 443
14 230 055
14 317 389
14 138 770
15 369 024
15 449 873
15 402 431
Coûts du personnel d'exploitation indexé
15 250 189
15 374 151
15 680 404
15 595 063
17 036 563
17 035 030
17 199 895
113 171 296
114 656 514
1 485 218
Autres investissements
104 341
102 630
105 385
127 253
125 918
119 255
119 255
0
Autres investissements indexé
110 414
110 881
115 418
140 360
139 580
131 491
133 172
881 316
2 216 259
1 334 943
Assurances de véhicules
256 547
256 547
256 547
283 853
359 578
359 578
359 578
0
Assurances de véhicules indexée
271 478
277 173
280 970
313 090
398 592
396 471
401 541
2 339 315
2 313 280
-26 035
Frais kilométriques
4 179 970
4 131 091
4 113 557
4 177 081
4 265 367
4 267 865
4 330 505
0
Frais kilométriques indexés
4 423 244
4 463 231
4 505 168
4 607 320
4 728 159
4 705 748
4 835 875
32 268 745
36 841 071
4 572 326
Rénovation des autobus
1 997
1 997
Budget marketing information
319 800
248 304
339 304
415 800
408 800
408 410
448 256
0
Budget marketing information indexé
338 412
268 268
371 606
458 627
453 155
450 313
500 567
2 840 948
1 847 571
-993 377
Gestion de la billettique et du SAE
401 489
389 467
344 871
50 000
156 272
242 722
231 352
0
Gestion de la billettique et du SAE indexée
424 856
420 780
377 703
55 150
173 228
267 625
258 351
1 977 692
4 407 047
2 429 355
Gestion des stations
0
0
2 873 752
2 873 752
Gestion du point accueil
298 316
311 221
315 515
344 542
346 091
346 897
353 466
0
Gestion du point accueil indexé
315 678
336 243
345 552
380 030
383 642
382 489
394 715
2 538 349
2 525 017
-13 332
Gestion du pôle multimodal , info, resa
128 172
128 487
130 119
133 888
134 868
132 377
132 740
0
Gestion du pôle multimodal , info, resa
indexé
135 632
138 817
142 506
147 678
149 501
145 959
148 231
1 008 325
1 642 454
634 129
Entretien des abribus et poteaux d'arrêt
258 602
259 041
261 768
253 406
257 727
258 211
270 467
0
Entretien des abribus et poteaux d'arrêt
indexé
273 653
279 868
286 688
279 507
285 690
284 703
302 030
1 992 140
1 409 092
-583 048
Entretien des infrastructures TCSP
518 926
661 733
746 586
992 864
0
Entretien des infrastructures TCSP er
stations indexé
572 375
733 531
823 186
1 108 731
3 237 823
0
-3 237 823
Gestion des parcs relais
55 987
56 112
57 480
124 721
253 019
253 163
253 307
0
Gestion des parcs relais indexé
59 245
60 623
62 952
137 567
280 472
279 138
282 868
1 162 865
855 901
-306 964
Coûts de la sous traitance des lignes
428 426
453 248
508 650
767 299
668 310
668 310
668 310
0
Coûts de la sous traitance des lignes
indexé
453 360
489 689
557 073
846 331
740 822
736 879
746 302
4 570 456
3 208 249
-1 362 207
Frais généraux
7 560 238
7 204 331
6 982 747
7 713 532
7 845 014
7 916 090
7 963 562
0
Frais généraux indexé
8 000 244
7 783 559
7 647 505
8 508 026
8 696 198
8 728 281
8 892 910
58 256 722
68 331 480
10 074 758
Coûts transfert du dépôt
60 000
0
Coûts transfert du dépôt indexé
65 712
65 712
0
-65 712
Préparation arrivée du tram
137 426
140 059
140 839
1 556 826
0
Préparation arrivée du tram
indexé
145 424
151 320
154 247
1 717 179
0
0
0
2 168 170
1 262 123
-906 047
Aléas
720 000
497 535
297 006
303 466
300 000
300 000
300 000
0
Aléas indexé
761 904
537 537
325 281
334 723
332 550
330 780
335 010
2 957 785
0
-2 957 785
Total
29 260 757
28 408 128
28 231 177
30 909 363
31 151 721
31 469 337
31 826 093
12 953 428
1,0582
1,0804
1,0952
1,103
1,1085
1,1026
1,1167
Total indexé
30 963 733
30 692 141
30 918 785
34 093 027
34 531 683
34 698 091
35 540 198
231 437 659
Option 1 entretien des rames du tram
19 105
85 532
120 976
163 172
Option 1 entretien des rames du tram
indexé
21 073
94 812
133 388
182 214
431 487
3 581 974
3 150 487
Option 2 entretien plateforme tram
11 889
35 804
35 804
35 804
0
Option 2 entretien plateforme tram indexé
13 114
39 689
39 477
39 982
132 262
-132 262
Option 7 fermeture dépôt
-214 313
-214 313
-214 313
0
Option 7 fermeture dépôt indexé
-237 566
-236 302
-239 323
-713 191
713 191
Total avec options
30 940 357
31 058 744
31 411 804
31 810 756
211 121 723
1,0582
1,0804
1,0952
1,103
1,1085
1,1026
1,1167
Total avec options indéxé
30 963 733
30 692 141
30 918 785
34 127 214
34 428 618
34 634 655
35 523 071
231 288 217
247 973 781
16 685 564
Dépenses exploitation réelles (cpte exploit°
2017)
31 576 800
32 645 300
33 914 400
37 103 400
38 946 300
36 892 500
36 904 700
247 983 400
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
162/182
Coût réel de l’exploitation du service sur la durée du contrat 2011-2017 en euros
Evolution coût
total en euros
-
Annexe 10
rapport activité
2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total 2011-
2017
Coûts du
personnel
d'exploitation
16 090 421
16 282 158
16 184 485
15 991 615
16 903 715
16 556 402
16 647 718
Autres
investissements
235 471
251 677
279 778
302 822
368 714
382 537
395 260
Assurances de
véhicules
236 206
437 545
357 767
428 746
482 992
439 807
-69 783
Frais
kilométriques
5 224 309
5 549 784
5 711 727
5 721 393
5 194 647
4 707 087
4 732 124
rénovation des
autobus
1 997
0
0
Budget
marketing
information
165 459
198 406
281 288
502 791
355 333
165 294
179 000
Gestion de la
billettique et du
SAE
568 407
702 868
746 238
797 858
501 645
543 811
546 220
Gestion des
stations
229 267
981 776
835 094
827 615
Gestion du point
accueil
357 881
328 595
339 094
365 246
382 863
374 618
376 720
Gestion du pôle
multimodal ,
info, resa
143 011
157 614
162 083
248 309
293 115
319 351
318 971
Entretien des
abribus et
poteaux d'arrêt
202 727
210 499
180 325
210 374
194 637
240 820
169 710
Entretien des
infrastructures
TCSP
Gestion des
parcs relais
78 780
89 076
89 840
121 272
209 705
134 722
132 506
Coûts de la
sous-traitance
des lignes
369 593
428 759
469 585
472 472
510 185
475 696
481 959
Frais généraux
7 751 713
7 854 994
8 951 607
10 625 304
11 492 830
10 615 233
11 039 079
Coûts transfert
du dépôt
Préparation
arrivée du tram
150 000
153 342
157 759
801 022
Coût
maintenance
rames option 1
285 171
1 074 172
1 094 993
1 127 638
Aléas
Total
31 575 975
32 645 317
33 911 576
37 103 662
38 946 329
36 885 465
36 904 737
247 973 781
Dépenses
exploitation
réelles (cpte
exploit° 2017)
31 576 800
32 645 300
33 914 400
37 103 400
38 946 300
36 892 500
36 904 700
Source : Annexes rapport d’activités
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
163/182
Annexe n° 11.
Évolution de la contribution financière forfaitaire sur 2011-2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Contribution
prévisionnelle initiale
non révisée valeur
2009
20 372 478
19 668 548
19 279 727
19 559 398
20 206 741
19 687 882
19 485 504
138 260 278
CF av. 1
20 252 302
19 302 081
18 905 145
19 176 176
19 795 024
19 215 349
18 986 197
135 632 274
CF av. 2
20 252 302
19 302 081
18 905 145
19 176 176
19 795 024
19 215 349
18 986 197
135 632 274
CF av. 3
20 252 302
19 302 081
18 905 145
19 176 176
19 795 024
19 215 349
18 986 197
135 632 274
CF av. 4
20 252 302
18 692 892
17 895 206
18 236 816
18 797 316
18 118 048
17 841 151
129 833 731
CF av. 5
20 252 302
18 692 892
17 895 206
19 756 462
18 411 853
18 026 222
18 070 602
131 105 539
CF
av. 5 avec levée
option 1,2,7
20 252 302
18 692 892
17 895 206
19 787 456
18 318 877
17 968 689
18 055 266
130 970 688
CF av. 6
20 252 302
18 692 892
17 895 206
20 122 043
18 307 749
17 968 688
18 055 265
131 294 145
CF
av. 7
20 252 302
18 692 892
17 895 206
20 122 043
18 385 764
18 048 959
18 103 331
131 500 497
CF
av 8
20 252 302
18 692 892
17 895 206
20 122 043
18 385 764
17 956 329
17 929 281
131 233 817
CF av. 10
20 252 302
18 692 892
17 895 206
20 122 043
18 385 764
17 956 329
17 929 281
131 233 817
CF
av. 11
20 252 302
18 692 892
17 895 206
20 122 043
18 385 764
17 956 329
18 004 054
131 308 590
CFF avenantée
indexée (DF-RF)
22 044 700
20 976 406
20 584 159
23 309 213
21 757 134
21 178 854
21 716 104
151 566 570
Evolution CFF
avenantée indexée
/article 28
8%
7%
7%
19%
8%
8%
11%
10%
Evolution CFF
avenantée indexée
-5%
-2%
13%
-7%
-3%
3%
CFF versée factures
CUGB
21 712 458
21 350 166
20 565 047
23 712 666
21 749 815
20 778 108
21 465 540
151 333 800
CFF versée et
indemnité
transactionnelle
154 133 800
Ecart CFF versée et
CFF prévisionnelle
avenantées indexée
-332 242
373 760
-19 112
403 453
-7 319
-400 746
-250 564
-232 770
Ecart CFF versée avec
indemnité
transactionnelle et
CCF avenantée
indexée
2 567 230
% Evolution CFF
versée
/CFF avenantée
indexée
-1,5%
1,8%
-0,1%
1,7%
0%
-1,9%
-1,2%
-0,2%
% Evolution CFF
versée avec indemnité
transactionnelle/ CFF
avenantée indexée
+ 1,7%
Source : comptes d’exploitation, avenants et factures CUGB
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
164/182
Annexe n° 12.
Évolution des kilomètres improductifs
Évolution des kilomètres improductifs 2013-2017
Transdev
2013
2014
2015
2016
2017
km commerciaux réalisés
5 298 666
5 382 796
5 485 028
5 339 523
5 228 823
km HLP
757 101
714 817
768 388
911 696
874 368
Km techniques
198 275
186 053
209 591
119 928
56 744
kms totaux
6 254 042
6 283 666
6 463 007
6 371 147
6 159 935
Total kms improductifs
955 376
900 870
977 979
1 031 624
931 112
Taux kms improductifs
15,28%
14,34%
15,13%
16,19%
15,12%
Source : Grille de décomposition des coûts des lignes bus et tram
Évolution des kms improductifs prévisionnels sur la période 2018-2024
CEP Transdev
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Moyenne / an
Commerciaux
5 400 030
5 131 530
5 137 453
5 112 211
5 134 727
5 126 882
5 112 416
36 155 249
5 165 035
Haut-le-pied
603 576
487 984
490 040
489 956
492 235
492 276
488 692
3 544 759
506 394
Techniques
112 405
104 057
104 483
104 348
104 845
104 548
104 308
738 995
105 571
Total km improductif
715 981
592 042
594 522
594 304
597 080
596 825
592 999
4 283 753
611 965
Total Bus+Tram+PMR
6 378 502
5 992 247
5 986 959
5 943 737
5 969 374
5 964 707
5 942 487
42 178 013
6 025 430
taux de km improductif
11,22
9,88
9,93
10
10
10,01
9,98
Source : compte d’exploitation offre Transdev 2018
CEP KEOLIS
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Moyenne / an
Commerciaux
5 472
596
5 313
785
5 313
785
5 313
785
5 313
785
5 313
785
5 313
785
37 355
307
5 336 472
Haut-le-pied
624 971
483 053
483 053
483 053
483 053
483 053
483 053
3 523 289
503 327
Techniques
33 197
31 044
31 044
31 044
31 044
31 044
31 044
219 461
31 352
Total km improductif
658 167
514 097
514 097
514 097
514 097
514 097
514 097
3 742 749
534 678
Total Bus+Tram+PMR
6 130
763
5 827
882
5 827
882
5 827
882
5 827
882
5 827
882
5 827
882
41 098
055
5 871 151
Taux de km
improductifs
10,74
8,82
8,82
8,82
8,82
8,82
8,82
Source : Compte d’exploitation offre Kéolis 2018
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
165/182
Annexe n° 13.
Coût net pour la collectivité proposé par les deux candidats
Source : Comptes d’exploitation prévisionnels des candidats
Offre Kéolis en euros
HT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total 2018-
2024
Moyenne/an
identique
dans le cadre
du lissage
du
forfait de
charges
Moyenne/an
lissée avec
investissement
matériel
roulant
uniquement
Forfait de charges
offre finale CEP
37 069 059
35 321 330
35 082 755
36 208 846
35 036 670
35 267 621
34 522 619
248 508 900
35 501 271
35 501 271
investissement
prévisionnel délégant
1 999 000
2 941 163
2 608 663
2 238 500
2 287 500
2 198 000
2 097 500
16 370 326
2 338 618
2 006 000
Coût collectivité
forfait de charges
39 068 059
38 262 493
37 691 418
38 447 346
37 324 170
37 465 621
36 620 119
264 879 226
37 839 889
37 507 271
Recettes
prévisionnelles
10 609 012
11 318 228
12 196 073
12 213 162
12 285 257
12 271 780
12 252 402
83 145 914
11 877 988
11 877 988
Coût total CAGB
forfait charges +PPI-
28 459 047
26 944 265
25 495 345
26 234 184
25 038 913
25 193 841
24 367 717
181 733 312
25 961 902
25 629 284
Offre Transdev en
euros HT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total 2018-
2024
Moyenne/an
Moyenne par
an avec lissage
forfait de
charges
Moyenne/an
forfait lissé
avec
investissement
matériel
roulant
uniquement
Forfait de charges
offre finale CEP
36 371 398
34 666 239
34 538 902
36 590 375
34 238 589
34 608 011
34 302 286
245 315 800
35 045 114
35 068 897
35 068 897
investissement
prévisionnel délégant
3 336 404
2 775 788
1 099 732
1 415 532
1 882 532
2 252 532
1 812 532
14 575 052
2 082 150
2 082 150
1 691 000
Coût collectivité
forfait de charges +
39 707 802
37 442 027
35 638 634
38 005 907
36 121 121
36 860 543
36 114 818
259 890 852
37 127 265
37 151 047
36 759 897
Recettes
prévisionnelles
10 194 434
10 231 227
10 468 416
10 531 787
10 580 093
10 655 198
10 709 593
73 370 748
10 481 535
10 481 535
26 278 362
Coût total CAGB
Transdev forfait
charges +PPI-
29 513 368
27 210 800
25 170 218
27 474 120
25 541 028
26 205 345
25 405 225
186 520 104
26 645 729
26 669 512
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
166/182
Annexe n° 14.
Impact des avenants sur les recettes et le forfait de charges de la
DSP 2018-2024
Montant en euros 2017 HT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Engagement recettes de trafic
10 150 673
10 886 299
11 712 217
11 704 493
11 757 619
11 735 095
11 700 611
79 647 007
Avenant n°1
74 682
106 678
11 572
11 730
11 693
11 724
11 729
239 808
Total avenant n°1
10 225 355
10 992 977
11 723 789
11 716 223
11 769 312
11 746 819
11 712 340
79 886 815
Avenant n°4
26 133
69 300
93 800
93 800
93 800
93 800
470 633
Total avenant n°4
10 225 355
11 019 110
11 793 089
11 810 023
11 863 112
11 840 619
11 806 140
80 357 448
Avenant n°5
-34 802
-333 120
-330 263
-352 245
-387 297
-384 835
-1 822 562
Total avenant n°5
10 225 355
10 984 308
11 459 969
11 479 760
11 510 867
11 453 322
11 421 305
78 534 886
Avenant n°6
19 326
47 015
47 015
47 015
47 015
47 015
254 401
Total avenant n°6
10 225 355
11 003 634
11 506 984
11 526 775
11 557 882
11 500 337
11 468 320
78 789 287
Total
10 225 355
11 003 634
11 506 984
11 526 775
11 557 882
11 500 337
11 468 320
78 789 287
Evolution objectifs de recettes
avenantées et engagement de
recettes de trafic
-1,10%
Ecart objectifs de recettes
avenantées et engagement de
recettes de trafic
-857 720
Source : Avenants
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
167/182
Montant en euros 2017 HT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Forfait de charges initial non
lissé
37 069 059
35 321 330
35 082 755
36 208 846
35 036 670
35 267 621
34 522 619
248 508 900
Lissage forfait de charges
-1 567 788
179 942
418 517
-707 575
464 601
233 650
978 653
0
Forfait de charge lissé article 39
contrat , annexe 34
35 501 271
35 501 272
35 501 272
35 501 271
35 501 271
35 501 271
35 501 272
248 508 900
Avenant n°2
Maintenance annuelle matériel
billettique périurbain
34 549
34 549
34 549
34 549
34 549
34 549
34 549
241 843
part variable équipements
400
Total avenant n°2
35 536 220
35 535 821
35 535 821
35 535 820
35 535 820
35 535 820
35 535 821
248 751 143
Avenant n°3
Déclenchement option n°2 Ginko
Voit
14 307
16 052
15 813
15 574
15 335
7 497
84 578
Total avenant n°3
35 536 220
35 550 128
35 551 873
35 551 633
35 551 394
35 551 155
35 543 318
248 835 721
Avenant n°4
Declenchement option n°1 Ginko
Vélo
79 583
136 133
187 718
187 718
187 718
187 718
966 588
Total avenant n°4
35 536 220
35 629 711
35 688 006
35 739 351
35 739 112
35 738 873
35 731 036
249 802 309
Avenant n°5
Déclenchament
option
n°8
Automatisation P+R
-6 101
-15 951
-15 951
-15 951
-15 951
-15 951
-85 856
Total avenant n°5
35 536 220
35 623 610
35 672 055
35 723 400
35 723 161
35 722 922
35 715 085
249 716 453
Avenant n°6
augmentation offre kilométrique
lianes 6, lignes 10 et 12
91 020
216 201
216 201
216 201
216 201
216 201
1 172 025
Etude optimisation exploitation
tram
30 000
30 000
Total avenant n°6
35 536 220
35 744 630
35 888 256
35 939 601
35 939 362
35 939 123
35 931 286
250 918 478
Total
forfait
de
charges
+
avenants
35 536 220
35 744 630
35 888 256
35 939 601
35 939 362
35 939 123
35 931 286
250 918 478
Evolution
forfait
de
charges
avenanté et forfait de charge
initial lissé
1,00%
Ecart forfait de charges avenanté
et forfait de charge initial lissé
2 409 578
Forfait de charges versé
36 769 624
37 234 253
Ecart forfait de charge versé et
forfait contractuel non lissé
-299 435
1 912 923
Ecart forfait de charge versé et
forfait contractuel lissé
1 268 353
Source : Annexe 25 CEP, avenants et annexes rapports d’activité
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
168/182
Annexe n° 15.
Résultat de fréquentation annuelle 2017-2018 et 2019 par lignes
Secteurs
Données cellules de
comptage réseau
urbain – voyages
comptés
2017
2018
2019
Évolution
2018/2017
Évolution
2019/2018
ligne T1
4 730 607
4 861 050
5 218 311
2,80%
7,30%
Ligne T2
3 552 943
3 764 964
3 968 166
6,00%
5,40%
Plan B
6 585
21 547
10 996
-49,00%
Total tramway
8 290 135
8 647 561
9 197 473
4,30%
6,40%
Lianes 3
1 226 650
1 622 548
1 923 050
32,30%
18,50%
Lianes 4
2 563 889
2 628 386
2 905 538
2,50%
10,50%
Lianes 5
1 377 039
1 303 756
1 441 564
-5,30%
10,60%
Lianes 6
824 600
1 062 565
1 474 504
28,90%
38,80%
Total lianes
5 992 178
6 617 255
7 744 656
10,40%
17,00%
Ligne 7
633 558
1 669 183
163,50%
Ligne 8
203 108
588 534
189,80%
Ligne 9
257 022
718 173
179,40%
Ligne 10
1 173 148
886 172
456 414
-24,50%
-48,50%
Ligne 11
956 504
669 109
255 965
-30,00%
-61,70%
Ligne 12
79 884
198 675
148,70%
Ligne 14
1 066 979
658 494
-38,30%
-100,00%
Ligne 15
459 724
256 180
-44,30%
-100,00%
Ligne 20
592 977
404 534
1 054
-31,80%
-99,70%
Ligne 21
343 098
209 152
3 264
-39,00%
-98,40%
Ligne 22
298 881
202 517
15 122
-32,20%
-92,50%
Ligne 23
238 075
155 836
11 472
-34,50%
-92,60%
Ligne 24
156 938
106 730
1 116
-32,00%
-99,00%
Ligne 27
102 211
96 755
-5,30%
Ligne 30
4 333
2 400
-44,60%
Ligne 31
795
355
-55,30%
Ligne 32
1 130
561
-50,40%
-
Ginko citadelle
95 507
Ginko Piscine
4 036
Total lignes urbaines
5 394 793
4 822 367
4 018 515
-10,60%
-16,70%
Diabolo 1
0
1 330
4 593
245,30%
Diabolo 2
2 226
9 698
12 317
335,70%
27,00%
Diabolo 3
3 438
4 265
6 821
24,10%
59,90%
Diabolo 4
13 633
15 642
19 044
14,70%
21,70%
Diabolo 5
10 508
9 876
7 518
-6,00%
-23,90%
Diabolo 6
4 625
14 485
14 699
213,20%
1,50%
Diabolo 7
19 009
18 143
18 999
-4,60%
4,70%
Diabolo 8
11 473
14 591
16 965
27,20%
16,30%
Diabolo 9
4 007
3 784
2 449
-5,60%
-35,30%
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
169/182
Diabolo 10
12 895
12 313
8 468
-4,50%
-31,20%
Diabolo 11
1 919
Total Diabolo
81 814
104 127
113 792
27,30%
9,30%
Ginko Access
34 659
35040
34437
1,10%
-1,70%
Ginko Gare
1 037
728
556
-29,80%
-23,60%
Autres SAD
309
341
349
10,40%
2,30%
Total SAD urbain
36 005
36109
35342
0,30%
-2,10%
Renforts navettes, ..
1758
0
0
-100,00%
TOTAL RESEAU
URBAIN
19 796 683
20 227 419
21 109 778
2,20%
4,40%
Secteurs
Validations billetiques
réseau périurbains
Sud-Ouest
Ligne 51 à 58
213 811
214 391
230 121
0,30%
7,30%
SAD proximité
23
100
248
334,80%
148,00%
Lignes Diabolo
109 409
181 054
172 301
65,50%
-4,80%
Total Sud-
Ouest
323 243
395 545
402 670
22,40%
1,80%
Nord-Ouest
Ligne 61 à 68
298 222
270 196
282 892
-9,40%
4,70%
SAD proximité
1 089
668
543
-38,70%
-18,70%
SAD TGV
711
360
294
-49,40%
-18,30%
Lignes Diabolo
276 863
307 432
331 811
11,00%
7,90%
Total Nord-
Ouest
576 885
578 656
615 540
0,30%
6,40%
Est
Ligne 25 + 71 à 75
228 226
191 561
177 519
-16,10%
-7,30%
SAD proximité
0
4
2
-50,00%
Lignes Diabolo
49 732
44 612
58 066
-10,30%
30,20%
Total Est
277 958
236 177
235 587
-15,00%
-0,20%
Sud
Ligne 26 + 81 à 86
250 761
224 755
203 388
-10,40%
-9,50%
SAD proximité
6 553
5 088
2 673
-22,40%
-47,50%
Lignes Diabolo
140 587
131 359
138 447
-6,60%
5,40%
Total Sud
397 901
361 202
344 508
-9,20%
-4,60%
TOTAL RESEAU
PERIURBAIN
1 575 987
1 571 580
1 598 305
-0,30%
1,70%
Source : Rapports d’activité 2018 et 2019
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
170/182
Annexe n° 16.
Principaux tarifs titres et abonnements
dans différentes villes de France
Principaux tarifs des réseaux urbains 2016
Réseau
Population
PTU
Titre
unitaire
Carnet 10
voyages
Abonnement
mensuel tout
public
Abonnement
annuel tout
public
Abonnement
mensuel
jeunes
Abonnement
annuel
jeunes
Nancy
265 000
1,30
9,40
33,50
342
27,50
246
Mulhouse
267 800
1,50
13,20
42
390
19,50
183
Dijon
254 400
1,30
13
40
420
30
240
Le Havre
239 800
1,70
13
41
430,50
26,60
279,30
Besançon
192 000
1,40
12
42
420
27,50
275
Caen
242 000
1,50
12,70
41,70
458,70
29,50
265,50
Reims
219 000
1,60
12,50
37,50
375
28,90
260,10
Brest
400 000
1,50
12,50
38,20
458,40
27,95
250
Le Mans
212 900
1,50
13,20
39,40
421,80
26
273
Source : Annexe 26
« Recettes » offre Kéolis
Principaux tarifs des réseaux urbains au 1/07/2019
Réseau
Titre
Unitaire
Carnet
10
voyages
Abonnement
mensuel tout
public
Abonnement
annuel tout
public
Abonnement
mensuel
scolaires
Abonnement
annuel
scolaires
Abonnement
mensuel
étudiants
Abonnement
annuel
étudiants
Nancy
1,50
€
10,00
€
39,50
€
430,80
€
27,50
€
258,00
€
Mulhouse
1,40
€
12,00
€
43,00
€
400,00
€
19,70
€
189,00
€
Dijon
1,40
€
14,00
€
42,00
€
420,00
€
13,00
€
136,50
€
30,00
€
315,00
€
Le Havre
1,80
€
13,00
€
43,00
€
450,00
€
25,00
€
240,00
€
25,00
€
240,00
€
Besançon
1,40
€
13,00
€
43,50
€
435,00
€
16,80
€
180,00
€
28,00
€
280,00
€
Caen
1,50
€
12,70
€
41,70
€
458,70
€
198,00
€
29,50
€
265,50
€
Reims
1,70
€
13,00
€
38,55
€
385,60
€
29,40
€
264,60
€
29,40
€
264,60
€
Brest
1,60
€
12,50
€
40,00
€
400,00
€
30,00
€
270,00
€
Le Mans
1,50
€
13,50
€
41,00
€
438,60
€
19,30
€
201,60
€
26,10
€
259,80
€
12,40
€
100,70
€
328,75
€
3 383,70
€
86,70
€
1 040,70
€
217,20
€
2 061,90
€
Moyenne
1,55
€
12,59
€
41,09
€
422,96
€
17,34
€
208,14
€
27,15
€
257,74
€
Source : tarifs issus des sites des délégataires de réseaux de transports urbains
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
171/182
Annexe n° 17.
Tableaux de la FIJ déchets
Tableau n°1 : Objectifs et performances de l’organisme contrôlé en matière de gestion des
déchets.
Tableau n°2
:
Évolution des quantités de déchets collectés, par type de déchets (tonnage global)
Libellé de l'objectif fixé par l'organisme
Objectif
(1)
Réalisation
Objectif
Réalisation
Objectif
Réalisation
Objectif
Réalisation
Objectif
Réalisation
Quantité de déchets ménagers résiduels par habitant,
en kg par habitant
161,0
157,0
150,0
148,0
142,0
Quantité de déchets ménagers par habitant, en kg par
habitant
428,0
429,0
442,0
457,0
461,0
Quantité de résidus secs des ordures ménagères par
habitant, en kg par habitant
(2)
96,0
98,0
103,0
103,0
68,0
Part des déchets ménagers et assimilés collectés
envoyés en installation de stockage, en %
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Taux d'erreurs de tri (refus par le centre de tri), en %
15,0
17,0
18,9
20,7
21,0
Taux de refus de tri (refus au moment de la collecte),
en %
non connu
non connu
non connu
non connu
non connu
(1)
Objectifs assignés lors du lancement ateints dès la
fin d'année 2014
(2)
dont
verre et carton en CV (hors textiles)
2015
2016
2017
2018
2019
(En tonnes)
2015
(2) 2016
(1) 2017
2018
2019
Déchets ménagers collectés*
Recyclables
(3)
17404,0
17827,0
20179,0
20296,0
20451,0
Dont déchets d’emballages plastiques
837,0
839,0
1248,0
1343,0
1308,0
Dont déchets verts (hors bio déchets)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Dont bio-déchets collectés séparément
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Déchets ménagers résiduels
28628,0
28020,0
28902,0
28545,0
27391,0
Total des déchets ménagers collectés*
46032,0
45847,0
49081,0
48841,0
47842,0
Déchets assimilés collectés*
(pas de collecte spécifique)
Recyclables
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Déchets résiduels
(données disponible à partir de la propriété des bacs à
déchets collectés)
5320,0
5360,0
5380,0
5010,0
4750,0
Total
Déchets collectés en déchèterie
26626,0
28092,0
37020,0
39652,0
41627,0
Déchets des ménages
distinction non connue
Déchets des professionnels
distinction non connue
Dont déchets des artisans du bâtiment
Total
Quantités totales de déchets ménagers
collectés
Quantités totales de déchets ménagers et assimilés collectés**
* hors déchets collectés en déchèterie
**hors déchets des professionnels collectés en déchèterie
(1) 15 nouvelles communes soit +13 500 hab
(2) extension consigne de tri des plastiques à compter du 01/07/2016
(3) dont
verre et carton en CV (hors textiles)
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
172/182
Tableau n°3 : Évolution des quantités de déchets collectés, par type de déchets, en T/hab.
Tableau n°4 : Évolution des taux de refus de collecte et d’erreurs de tri
(En tonnes par habitant)
2015
(2) 2016
(1) 2017
2018
2019
Déchets des ménages collectés*
Recyclables
(3)
98,0
100,0
105,0
105,0
106,0
Dont déchets d’emballages plastiques
4,7
4,7
6,5
7,0
6,8
Dont déchets verts (hors bio déchets)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Dont bio-déchets collectés séparément
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Déchets ménagers résiduels
161,0
157,0
150,0
148,0
142,0
Total des déchets ménagers collectés*
259,0
257,0
255,0
253,0
248,0
Déchets assimilés collectés*
(pas de collecte spécifique)
Recyclables
Déchets résiduels
(données disponible à partir de la propriété des
bacs à déchets collectés)
30,0
30,0
28,0
26,0
24,6
Total
Déchets collectés en déchèterie
150,0
157,0
189,0
206,0
215,0
Déchets des ménages
distinction non connue
Déchets des professionnels
distinction non connue
Dont déchets des artisans du bâtiment
Total
Quantités totales de déchets ménagers
collectés
Quantités totales de déchets ménagers et assimilés collectés**
* hors déchets collectés en déchèterie
**hors déchets des professionnels collectés en déchèterie
(1) 15 nouvelles communes soit +13 500 hab
(2) extension consigne de tri des plastiques à compter du 01/07/2016
(3) dont
verre et carton en CV (hors textiles)
(En % des déchets collectés ou triés)
2015
2016
2017
2018
2019
Refus de collecte (par les agents chargés de la collecte)
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Erreur de tri (refus par le centre de tri)
15,0
17,0
18,9
20,7
21,0
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
173/182
Tableau n°5 : Organisation de la collecte des déchets ménagers et assimilés en 2018
Tableau n°6 : Évolution des quantités de déchets traités, par mode de traitement
Année 2019
OMR
RSOM hors verre
Données générales sur le territoire couvert par l'organisme
Type de territoire (typologie SINOE)
Superficie du territoire de collecte (en km2)
Population légale desservie par le service (en habitants)
193 187
193 187
Nombre d'habitants tenant compte de la population touristique (en habitants)
Densité de population (en habitants par km2)
Part de l'habitat collectif (en %)
Part de l'habitat individuel (en %)
Données sur l'organisation de la collecte
Fréquence de collecte (en jours par semaine)
1 fois/semaine pour 160336 hab et
1 fois par quinzaine pour 32851
hab
1 fois/semaine pour 116466 hab et 1
fois par quinzaine pour 76721 hab
Kilométrage annuel parcouru par les véhicules de collecte*
193 900
185 900
Kilométrage annuel parcouru pour acheminer les déchets collectés entre le(s)
centre(s) de transfert et le(s) installations de traitement**
non concerné
non concerné
Kilométrage total parcouru
Benne bi-compartiment (OUI/NON)
NON
NON
Benne à chargement latéral (OUI/NON)
NON
NON
Nombre moyen d'agents d'exploitation (chauffeur et ripeur) par équipage ***
3
3
Mode d'exploitation (régie/marchés/mixte)
MIXTE
MIXTE
Mode de collecte (en % des quantités collectées) :
Porte à porte bacs individuel
40660
40660 estimé
Point d’apport volontaire
0
6,50%
Porte à porte bac collectifs
9196
9196 estimé
*jusqu'aux unités de traitement ou aux centres de transferts.
**en cas de centres ou plateformes de transfert.
*** Ripeur(s) et chauffeur
100%
0
REGIE
0
NON
NON
1
45 000
424 800
non concerné
Collecte en point d'apport
volontaire en fonction des
besoins
193 187
193 187
non significatif
Mixte à dominante urbaine
Type de déchets collectés (hors déchets collectés en déchèterie)
Verre
Total
(En tonnes)
2015
2016
2017
2018
2019
Valorisation énergétique
29997,6
32167,6
34359,2
37040,3
32794,0
Valorisation matière
27986,1
34542,7
36277,2
39073,4
40133,8
Dont réemploi
667,4
698,5
731,7
829,7
827,0
Dont recyclage
27986,1
34542,7
36277,2
39073,4
40133,8
Valorisation organique
12400,6
13179,1
13740,8
13495,3
14837,4
Stockage et enfouissement
12404,5
3635,1
3067,4
632,6
2794,0
Autres (incinération sans valorisation…)
258,4
186,1
223,9
240,0
239,3
Total
83047,1
83710,6
87668,4
90481,5
90798,7
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
174/182
Tableau n° 7 : Part relative des différents modes de traitement
(En %)
Type de traitement
2015
2016
2017
2018
2019
Valorisation énergétique
36%
38%
39%
41%
36%
Valorisation matière
34%
41%
41%
43%
44%
Dont réemploi
1%
1%
1%
1%
1%
Dont recyclage
34%
41%
41%
43%
44%
Valorisation organique
15%
16%
16%
15%
16%
Stockage et enfouissement
15%
4%
3%
1%
3%
Autres (incinération sans valorisation…)
0%
0%
0%
0%
0%
Total
100
100
100
100
100
Part des déchets traités
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
175/182
Tableau n°8 : Le traitement des déchets ménagers résiduels
2015
2016
2017
2018
2019
Population concernée par le service
Population légale desservie par le service (en
habitants)
228 533
229 420
224 186
224 959
225 198
Nombre d'habitants tenant compte de la population
touristique (en habitants)
Quantité totale de déchets entrants
107012
107497
102420
105565
105844
En provenance des adhérents ou des membres (en
tonnes)
0
0
216
0
0
Autre provenance (en tonnes)
Incinération
Mode d'exploitation (régie, marché, DSP, mixte)
Capacité d'incinération annuelle (en tonnes par an)
Quantité de déchets ménagers incinérée (en
tonnes par an)
Taux d'utilisation des installations (en %)
Quantité résiduelle de déchets d'incinération (en
tonnes)
Dont produits d'incinération recyclables (en
tonnes)
Stockage et enfouissement
Date d'échéance de l'autorisation préfectorale
d'exploitation
Mode d'exploitation (régie, marché, DSP, mixte)
Récupération de biogaz (OUI/NON)
Quantité de déchets ménagers stockée ou enfouie
(en tonnes par an)
Capacité de stockage résiduelle au 1er janvier (en
tonnes)
Capacité de stockage résiduelle au 31 décembre
(en tonnes)
2015
2016
2017
2018
2019
Quantité totale de déchets traités (en tonnes
par an)
En % de la quantité totale de déchets entrants
Quantité de déchets non traités et transférés
(en tonnes par an)
242
1723
0
2059
12588
En % de la quantité totale de déchets entrants
Coût total de traitement des OMR, en euros
3 757 885
3 783 073
4 735 992
4 815 697
5 024 693
Dont TGAP (si disponible)
124 500
123 100
188 500
187 600
180 500
Dont amortissement des installations
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Dont coût de transport
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Coût total de traitement des OMR par habitant, en
euros par habitant
54,3
54,8
59,4
59,4
59,8
Coût total par habitant y compris population
touristique, en euros par habitant
103,2
102,8
107,7
107,8
106,9
Coût total à la tonne, en euros par tonne
251,9
249,6
240,5
235
230,9
Voir document associé
Non concerné
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
176/182
Tableau n°9 : Coût de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés en 2018
Tableau n°10 : Évolution du coût de collecte et du traitement des déchets ménagers et assimilés
OMR
RSOM, hors verre
Verre
Coût total de la collecte
4 807 804
3 931 379
609 473
9 348 656
Dont charges de structure
1 203 847
904 476
227 051
2 335 374
Dont dotations aux amortissements
322 187
319 543
86 580
728 309
Coût total de la collecte par habitant
24,9
20,4
3,2
Coût total de la tonne collectée
168,5
292,2
89
Coût total du traitement
4 815 697
2 002 123
34 205
4 594 190
11 446 215
Coût total du traitement par habitant
25,0
10,4
0,2
23,8
59,4
Coût total de la tonne traitée
168,7
148,8
1,2
115,9
133,0
Coût total de la collecte et du traitement
9 623 501
5 933 502
643 678
4 594 190
20 794 871
Coût total de la collecte et du traitement par habitant
49,9
30,8
3,4
23,8
107,9
Coût total de la tonne collectée et traitée
337,2
441,0
90,3
115,9
235,0
En euros
Type de déchets ménagers et assimilés (hors
déchets collectés en déchèterie)
Déchets ménagers et
assimilés collectés en
déchèterie
TOTAL
En euros
2015
2016
2017
2018
2019
Coût total de collecte (tous types de déchets)
8 665 663
8 562 262
9 277 769
9 348 655
9 108 975
Coût total par habitant
48,8
47,9
48,3
48,5
47,2
Coût total de la tonne collectée
119,3
126,2
103,8
102
98,3
Coût total de traitement des OMR
3 757 885
3 783 073
4 735 992
4 815 697
5 024 693
Dont TGAP (si disponible)
124 500
123 100
188 500
187 600
180 500
Coût total de traitement des OMR par habitant
21,2
21,2
24,6
25
26
Coût total par habitant y compris population touristique
Coût total à la tonne
132,6
137,6
136,7
133
132,6
Coûts de traitement et de tri des autres déchets (recyclables…)
5 874 947
6 015 087
6 693 259
6 630 519
6 527 618
Coût total de la collecte et du traitement (tous déchets) (1)
18 298 495
18 360 422
20 707 020
20 794 871
20 661 286
Coût total de la collecte et du traitement
(par habitant)
103,2
102,8
107,7
107,8
106,9
Coût total de la collecte et du traitement (par tonne)
251,9
249,6
240,5
235
230,9
2015
2016
2017
2018
2019
Recettes (tous déchets) (2)
3 355 252
3 400 311
3 734 666
4 062 004
4 117 014
Vente de produits et prestations
721 761
711 251
750 396
728 788
798 656
Soutien des éco organismes
2 509 988
2 569 299
2 803 718
3 129 288
3 036 527
Aides (subventions de l’État, de l'ADEME, des collectivités…).
123 503
119 761
180 552
203 928
281 830
Coût aidé de la collecte et du traitement des déchets (3)= (1) - (2)
14 943 243
14 960 111
16 972 354
16 732 867
16 544 272
Financement du "coût aidé"
Produit de REOM/REOMI*
15 549 614
15 430 860
16 601 540
16 548 452
16 361 594
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
177/182
Tableau n°12 : Éléments pris en compte pour la REOM
Tableau n°13 :
Critères pris en compte pour la facturation (Oui / Non)
2015
2016
2017
2018
2019
Nombre de personnes dans le foyer
NON
NON
NON
NON
NON
Nombre de présentations du bac à la collecte*
OUI
OUI
OUI
OUI
OUI
Volume des bacs ou des sacs remis (REOMI)
OUI
OUI
OUI
OUI
OUI
Poids des déchets collectés (pesée embarquée) (REOMI)
OUI
OUI
OUI
OUI
OUI
(En
€
ou en %)
2015
2016
2017
2018
2019
Montant forfaitaire en
€
/hab.
appelé par le SYBERT
0,73
1,09
1,12
1,12
1,12
Population
177 354
178 655
192 302
192 816
193 187
Budget consacré à la prévention
129 468
194 734
215 378
215 954
216 369
dont dépenses prévues dans le PLPDM
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
dont dépenses hors PLPDM
Part dans les dépenses totales de prévention
et de gestion des déchets
Dépenses de fonctionnemnt totales
18 298 495
18 360 422
20 707 020
20 794 871
20 661 286
%
0,7%
1,1%
1,0%
1,0%
1,0%
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
178/182
Annexe n° 18.
Préparation du nouveau schéma de collecte
La mise en
œ
uvre de la stratégie arrêtée par la collectivité s’est concrétisée par la mise
en place d’un nouveau schéma de collecte dont les axes prioritaires ont été déterminés par le
plan de mandat 2008-2014 :
-
Harmonisation du service communautaire : rationaliser les niveaux de service, universaliser
la construction tarifaire et résorber les budgets annexes ;
-
Optimisation du service : améliorer la qualité et maîtriser les coûts, optimiser la sectorisation
et les circuits de collecte, et disposer d’outils de collecte et de pilotage performants ;
-
Réduction de la quantité et de la dangerosité des déchets : améliorer la qualité de la collecte
sélective, assurer la prise en charge de la fraction fermentescible et engager une politique
ambitieuse de prévention.
Deux étapes ont été identifiées pour la mise en
œ
uvre de ce nouveau schéma de collecte
et menées de manière concomitante : une phase de préparation menée par les services du Grand
Besançon et une phase d’optimisation ayant fait l’objet d’une assistance à maîtrise d’ouvrage.
La collectivité a ainsi procédé, au cours de l’année 2009, à une harmonisation des
niveaux de service sur l’ensemble du territoire du Grand Besançon : uniformisation du geste de
tri, des fréquences de collecte et généralisation de la conteneurisation pour les déchets
recyclables et résiduels ; et
œ
uvré pour la mise en place d’un règlement de collecte
communautaire.
Dans le même temps, elle a confié à une AMO la définition et la mise en place d’un
schéma de collecte optimisé qui avait pour ambition d’adapter les modalités opérationnelles
(pré-collecte, collecte) à la typologie du territoire desservi tout en développant le meilleur
équilibre entre régie et opérateurs privés. Le Grand Besançon souhaitait également privilégier
la présence d’un seul opérateur de collecte par secteur quel que soit les déchets collectés et
optimiser la sectorisation géographique de la collecte.
Ces deux phases ont débouché sur un dispositif transitoire de collecte avec une
suppression des secteurs historiques sur la périphérie au profit d’une organisation calée sur la
sectorisation du Grand Besançon, les collectes des déchets recyclables et résiduels le même jour
et l’uniformisation du niveau de service pour l’ensemble des communes (fréquence identique
et modalités de pré collecte similaire). Le dispositif de collecte ainsi défini, les contrats y
afférents ont été mis en
œ
uvre à compter du 1
er
juillet 2010 pour une période qui se voulait
transitoire jusqu’au 1
er
juillet 2012 dans l’attente d’orientations définies pour le mode de
séparation de la FFOM, de la date de réalisation de centre de tri du SYBERT et de la définition
des orientations des modes de financement. Les différentes décisions prises dont le choix de ne
pas mettre en place une collecte en porte à porte de la part fermentescible des déchets ménagers,
n’ont pas finalement nécessité d’adaptation de ce schéma de collecte.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
179/182
Annexe n° 19.
Gisement des déchets de la CUGBM
Les données des rapports annuels du SYBERT, notamment celles relatives au centre de
tri et à l’usine de valorisation énergétique (UVE), permettent de reconstituer, partiellement, le
gisement des déchets du territoire de la communauté urbaine :
Gisement des déchets du Grand Besançon traités par le centre de tri et l’UVE
en kg/an/habitant
2019
2018
2017
2016
2015
2014
Déchets ménagers recyclables
dont :
(hors refus et freinte)
70,91
89,6
91,3
88,73
87,33
87,2
Verre
35,5
35,2
34,7
33,43
32,68
Papier
28,4
31,7
31,34
31,76
31,34
Carton
16,3
15,6
15,43
15,1
15,99
Plastique
7
6,5
4,68
4,75
4,81
Métaux
2,4
2,3
2,58
2,29
2,38
Déchets résiduels traités par UVM
142
148,4
150,4
159
162
162,41
Source : rapports d’activité du SYBERT.
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
180/182
Annexe n° 20.
Organisation technique et humaine de la collecte
Une équipe, composée de cinq agents pouvant évoluer de façon temporaire en fonction
des besoins du service et des reclassements suite à inaptitude à la collecte, est dédiée à la pré
collecte en régie pour tout le périmètre de l’agglomération : livraison des bacs, réparation des
bacs, entretien des bacs, gestion du stock.
Les agents en charge de la collecte sur le périmètre de la régie ne travaille pas selon les
modalités du « fini parti ». La collectivité n’utilise pas de benne à chargement latéral ou bi-
compartimentée. Les équipages sont constitués de trois agents. Les bennes sont équipées de
GPS, technologie RFid. Cette technologie est utilisée pour stocker et récupérer des données à
distance grâce à l’émission d’un champ électromagnétique entre une antenne « émettrice-
réceptrice » et une balise métallique communément nommée transpondeurs, puces ou « TAG »
(qui signifie « étiquette »). Le chaîne de transmission de l’information s’établit comme suit :
1 puce d’identification sur le conteneur à déchets (Appel d’offres lancé en juin) ;
1 antenne + lecteur de puces sur le véhicule de collecte ;
1 interface permettant de transcrire le signal en données ;
1 logiciel pour exploiter les données recueillies.
Les matériels embarqués sur les véhicules de collecte sont constitués d’une antenne sur
le lève-conteneurs, un lecteur associé à l’antenne, une boîte de dialogue entre les différents
éléments (lecteurs/terminal ripeurs/automate lève-conteneurs/Ordinateurs de bords), un
terminal ripeur au niveau du lève-conteneurs et un ordinateur de bord dans la cabine du
conducteur.
Annexe n° 21-ROD2-AV-20 en date du 26 juillet 2021
COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND BESANÇON
181/182
Annexe n° 21.
Poids moyen OMR par habitant en 2019, par type secteur et usager
RAPPORT À FIN D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
182/182
Annexe n° 22.
Évolution de la RI moyenne des ménages par secteur
74,4
€
71,1
€
71,5
€
70,5
€
69,9
€
69,5
€
69,6
€
67,7
€
75,5
€
75,8
€
77,4
€
77,3
€
76,0
€
77,0
€
76,4
€
76,7
€
70,0
€
67,3
€
64,5
€
63,9
€
62,8
€
62,5
€
63,4
€
66,8
€
56,7
€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Evolution de la RI moyenne des ménages par secteur
en
€
HT /habitant
CV
Besançon
Périphérie C1
Périphérie
0,5
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur – CS 71199 – 21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte