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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 26 avril 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
CENTRE COMMUNAL D’ACTION
SOCIALE (CCAS) DU MANS
(Département de la Sarthe)
Exercices 2016 et suivants
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
LA GOUVERNANCE DU CCAS ET SON ORGANISATION
..........................................
9
1.1
Un fonctionnement des instances du CCAS qui n’appelle pas d’observation
................
9
1.2
Le
projet d’établissement du CCAS, datant de 2013, devrait être actualisé
.................
10
1.3
Une organisation des services du CCAS intégrée et mutualisée selon des
modalités à clarifier
.......................................................................................................
10
1.3.1
Un établissement autonome mais intégré dans l’organigramme de la ville et de l
a
communauté urbaine du Mans
........................................................................................
10
1.3.2 Des services largement mutualisés avec la ville et la communauté urbaine dans un
cadre conve
ntionnel qui mériterait d’être revu
...............................................................
11
1.3.3 La refacturation partielle des services mutualisés
..........................................................
12
1.3.4 Une mutualisation en matière de commande publique qui pourrait être étendue par
un recours accru au groupement de commandes existant
...............................................
13
2
LES INTERVENTIONS DU CCAS (MISSIONS LÉGALES ET VOLONTAIRES)
.......
14
2.1
Les missions obligatoires et celles contractualisées avec le conseil départemental
.....
14
2.1.1 La domiciliation des personnes en augmentation
...........................................................
14
2.1.2
L’instruction des demandes d’aide sociale légale se développe également
....................
15
2.1.3 Le suivi des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) en baisse
.....................
15
2.2
L’aide sociale facultative
..............................................................................................
16
2.2.1
La mise en œuvre de la recommandation sur la formalisation du règlement des
aides municipales
............................................................................................................
16
2.2.2 Une analyse des besoins sociaux non encore exhaustive et formalisée
..........................
17
3
L’EHPAD PULIC
...............................................................................................................
18
3.1
Un EHPAD administrativement fusionné mais qui demeure marqué par les
spécificités des deux sites
.............................................................................................
18
3.2
Une pratique contractuelle ancienne
.............................................................................
19
3.3
Du projet d’établissement à la réflexion sur «
l’EHPAD de demain
»
.........................
21
3.3.1
Le projet d’établissement 2017
-2021
.............................................................................
21
3.3.2
La réflexion sur l’EHPAD de demain,
première brique du futur projet
d’établissement
...............................................................................................................
22
3.4
Les droits des résidents
.................................................................................................
23
3.4.1 Le règlement de fonctionnement
....................................................................................
24
3.4.2 Le contrat de séjour
........................................................................................................
24
3.4.3
Le projet d’accompagnement personnalisé
.....................................................................
25
3.4.4 Le conseil de la vie sociale (CVS)
..................................................................................
26
3.5
Les caractéristiques de la population accueillie
............................................................
27
3.5.1 La provenance des résidents
...........................................................................................
27
3.5.2
La répartition des résidents par tranche d’âge et par genre
............................................
27
3.5.3 La répartition des résidents par niveau de dépendance
...................................................
29
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
3.5.4 Autres typologies
............................................................................................................
31
3.6
Taux d’occupation et durée moyenne de séjour
...........................................................
31
4
LA GESTION BUDGÉTAIRE ET LA FIABILITÉ DE
L’INFORMATION
FINANCIÈRE ET COMPTABLE
......................................................................................
32
4.1
Une gestion budgétaire qui mériterait d’évoluer sur plusieurs aspects
.........................
32
4.1.1 Une structure budgétaire à simplifier
..............................................................................
32
4.1.2 Une pratique irrégulière de surestimation de certaines dépenses qui perdure
................
33
4.1.3 Une situation budgétaire excédentaire du budget principal
............................................
34
4.2
Une comptabilité patrimoniale à renforcer
...................................................................
34
4.2.1 La fiabilité des informations financières a été améliorée même si elle demeure
perfectible sur l’état des effectifs
....................................................................................
34
4.2.2
L’inventaire physique des biens n’a pas été mené
..........................................................
35
4.2.3 Une comptabilisation défaillante des immeubles utilisés par le CCAS
..........................
36
5
L’ANALYSE FINANCIÈRE
RÉTROSPECTIVE 2016-2020
...........................................
38
5.1
Le budget principal
.......................................................................................................
38
5.1.1
La formation de l’autofinancement
.................................................................................
38
5.1.2
Le financement de l’investissement
................................................................................
41
5.2
Le budget annexe EHPAD public
.................................................................................
43
5.2.1 La réforme du cadre budgétaire
......................................................................................
43
5.2.2
La formation de l’autofinancement
.................................................................................
43
5.2.3
Le financement de l’investissement
................................................................................
47
6
LES RESSOURCES HUMAINES DU CCAS
...................................................................
48
6.1
Une gestion des ressources humaines largement mutualisée avec Le Mans
Métropole et la ville du Mans et connaissant, à ce titre, des problématiques
communes
.....................................................................................................................
48
6.1.1
L’organisation de la gestion des ressources humaines
: une mutualisation à préciser
....
48
6.1.2
Des obligations sur la durée du temps de travail en cours de mise en œuvre
.................
49
6.1.3
Un régime indemnitaire qui suscite deux points d’attention
..........................................
50
6.2
Une stabilité du niveau des effectifs du CCAS sur la période
......................................
52
6.3
Une gestion des ressources humaines exposée à des contraintes dans le secteur de
l’aide aux personnes âgées
............................................................................................
54
6.3.1 Des difficultés de recrutement liées au manque de candidatures
....................................
54
6.3.2 Un absentéisme élevé
.....................................................................................................
55
6.3.3
L’absentéisme conjugué aux difficultés de recrutement conduisent à un recours
accru et coûteux à l’intérim
............................................................................................
58
7
LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE ET SON IMPACT SUR LE CCAS
.............
59
7.1
Le CCAS face à la crise
................................................................................................
59
7.2
Les conséquences financières de la crise sanitaire : un effet retard ?
...........................
60
ANNEXES
...............................................................................................................................
61
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion du centre communal d’action sociale (CCAS) du Mans pour les années 2016 et
suivantes.
Un cadre stratégique d’action à formaliser
Si le centre communal d’action sociale du Mans (CCAS) possède une bonne
connai
ssance des différents publics auxquels il s’adresse (personnes âgées, public en difficulté),
il n’a pas mené une analyse des besoins sociaux intégrant l’approche sociodémographique
voulue par le code de l’action sociale et des familles.
Le CCAS devrait éga
lement actualiser son projet d’établissement datant de 2013, afin
d’y intégrer les différentes démarches qu’il a initiées, telles que les adaptations successives de
son règlement des aides municipales ou la réflexion engagée depuis juin 2021 sur l’avenir d
e
son EHPAD, et plus largement sur les services destinés aux personnes âgées.
Une organisation à ajuster
La responsabilité des services du CCAS et de ceux qui sont déjà mutualisés avec la ville
du Mans et Le Mans Métropole mérite d’être précisée, s’agissan
t notamment de la gestion des
ressources humaines.
Un renforcement de la coopération en matière de commande publique est également
envisageable afin d’optimiser les procédures et les coûts au niveau du bloc communautaire, tout
en faisant valoir les besoins spécifiques du CCAS.
Un régime indemnitaire des agents à clarifier
Le CCAS ne dispose pas d’un véritable régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP). Les primes
versées aux agents du CCAS reposent sur un dispositif complexe et inabouti. Elles sont définies
par plusieurs délibérations catégorielles, dont aucune n’a institué le complément indemnitaire
annuel, pourtant obligatoire.
Le personnel perçoit une dotation complémentaire de rémunération, anciennement
dénommée « prime de vacances
», d’un montant annuel de 1
528
€ en 2019. Cette prime
dérogatoire est versée au titre des avantages collectivement acquis avant 1984. Sa revalorisation
périodique pose problème dans la mesure où aucune délibération antérieure à cette date ne
prévoit la possibilité d’actualiser son montant.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Un EHPAD soumis à des contraintes fortes
Le CCAS devrait également parachever l’harmonisation du régime de fonctionnement
des deux sites de l’EHPAD fusionnés
administrativement en 2014, mais qui conservent
certaines spécificités, en particulier sur les horaires de travail des soignants. L’objectif que s’est
fixé le CCAS en 2019 d’une plus grande polyvalence des agents chargés des fonctions
hôtelières et d’entre
tien devrait être poursuivi, notamment au regard des enjeux financiers que
cette optimisation représente.
La gestion des ressources humaines de l’EHPAD s’inscrit dans un contexte
particulièrement tendu, marqué notamment par une pénurie de personnels qualifiés au niveau
national. Cette situation est née bien avant la crise sanitaire mais celle-ci a exacerbé les
difficultés de gestion. En dépit des mesures prises en matière de prévention des maladies,
l’absentéisme continue à se situer à un niveau élevé et gé
nère un coût important en matière de
remplacement. Le manque de personnel pèse aussi sur les capacités d’accueil, la direction ayant
été réduite à limiter les admissions, en 2019, afin de maintenir la qualité du service rendu aux
résidents.
D’autres contra
intes ayant une répercussion sur les personnels pèsent également sur la
gestion de l’EHPAD, comme l’augmentation des besoins de prise en charge des résidents liés
à celle du niveau de dépendance ou l’inadaptation partielle des locaux du site Joliot
-Curie.
Engagé depuis 2007 dans une logique de contractualisation avec l’État et le
département, le CCAS dispose également d’un projet d’établissement dont l’échéance est fixée
à fin 2021. La réflexion engagée en juin 2021 sur l’avenir de l’EHPAD pourrait égalemen
t
alimenter le futur projet d’établissement.
Une gestion budgétaire et comptable nécessitant des améliorations
Le CCAS devrait procéder à la simplification de sa structure budgétaire actuellement
complexe, constituée de 12 budgets, aidé en cela par la comptabilité analytique existante. Un
regroupement des sept budgets annexes des foyers logement et domiciles collectifs est
souhaitable.
La sincérité budgétaire devrait être assurée en mettant fin à l’inscription de dépenses
dans le seul but de présenter un bu
dget en équilibre alors qu’il est en réalité excédentaire.
La connaissance du patrimoine immobilier est lacunaire et les bâtiments mis à
disposition par la ville ne figurent pas dans la comptabilité du CCAS.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
5
Une situation financière solide jusqu’en 2020,
avec des incertitudes
quant à l’avenir
Si la situation financière du CCAS est satisfaisante sur l’ensemble de la période, un
tassement de son autofinancement est enregistré sur 2020. Il est lié au soutien accru du budget
principal aux budgets annexes qui ont en principe vocation à se financer par les recettes propres.
Cette situation résulte, pour l’EHPAD, de la décision de prendre en charge des dépenses non
financées par le département et l’État dans le cadre du contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens (effectifs supplémentaires, coût des remplacements).
La crise sanitaire n’a pas déstabilisé la structure financière du CCAS en 2020, mais
l’établissement ne dispose pas d’une visibilité suffisante sur son impact à moyen terme, en
particulier sur le financement des mesures de revalorisation des métiers nées la même année du
« Ségur de la santé ».
La chambre considère qu’une prospective pluriannuelle de financement devrait être
tracée, dès que possible, afin de donner de la lisibilité dans le temps à la fois à la ville et au
CCAS. Elle se traduirait par « un pacte financier » prenant en compte les excédents du CCAS,
prévoyant des mesures d’optimisation des moyens et s’appuyant sur la réflexion en matière
d’orientations stratégiques du CCAS (analyse des besoi
ns sociaux de début de mandat, devenir
de l’EHPAD public et des autres services aux personnes âgées, conséquences à moyen et long
terme de la crise sanitaire).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Intégrer dans le règlement intérieur une procédure de prévention des
éventue
ls conflits d’intérêts pour les membres du conseil d’administration.
Recommandation n°
2
:
Mettre en conformité l’organisation du conseil de la vie sociale avec
les dispositions des articles D. 311-5 à D. 311-20 du CASF.
Recommandation n°
3
: Procéder, après accord du conseil départemental, et en tant que de
besoin de l’ARS, au regroupement des budgets propres à chaque établissement d’hébergement
pour personnes âgées au sein d’un budget unique
.
Recommandation n°
4
: Procéder dès le vote du prochain budget à une estimation sincère des
dépenses en abandonnant la pratique de surestimation de certaines charges, destinée à faire
apparaître le budget en équilibre au moment du vote du budget supplémentaire
(article L. 1612-4 du CGCT).
Recommandation n°
5
: Régulariser la situation des biens immobiliers appartenant à la ville
du Mans
et utilisés par le CCAS en les comptabilisant selon le schéma d’écriture prévu par les
instructions budgétaires et comptables M 14 et M 22.
Recommandation n°
6
: Procéder dans les meilleurs délais
à la refacturation, par le budget
principal, des prestations réalisées au bénéfice des établissements d’hébergement pour
personnes âgées par les fonctions supports (ressources humaines, systèmes d’information et
direction achats-budget-comptabilité).
Recommandation n°
7 :
Instaurer par voie de délibération, le complément indemnitaire annuel
pour les cadres d’emploi soumis au RIFSEEP, en déterminant les montants plafond
s applicables
et les critères d’attribution, conformément aux prescription
s du 3
e
alinéa de l’article 88 de la loi
du 26 janvier 1984.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
7
INTRODUCTION
La procédure
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son pr
ogramme de l’année
2021 le contrôle des comptes et de la gestion du centre communal d’action sociale du Mans
(CCAS du Mans)
, à compter de l’exercice
2016. Ce contrôle est fondé sur les dispositions des
articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières.
La lettre informant le président et ordonnateur du CCAS du Mans, M. Stéphane Le Foll,
de
l’engagement du contrôle des comptes et de la
gestion, a été notifiée le 25 juin 2021.
L
’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 13 décembre 2021.
La chambre a délibéré ses observations provisoires lors de sa séance du 11 janvier 2022.
Celles-ci ont été notifiées le 21 janvier 2022 à M. Le Foll en sa qualité de président du CCAS.
Il y a répondu par courrier du 15 mars 2022. Des extraits lui ont été adressés le 11 janvier 2022
en ses qualités
de maire de la Ville du Mans et de président de Le Mans métropole ainsi qu’à
M. Le Mèner, président du conseil départemental de la Sarthe. Les réponses de M. Le Foll en
ces qualités sont parvenues à la chambre le 21 mars 2022. Le président du conseil départemental
a répondu par courrier du 25 mars 2022, enregistré au greffe de la chambre le 29 mars 2022.
Nonobstant son arrivée tardive, cette réponse a été prise en compte dans le rapport
d’observations définitives. Deux communications administratives ont été adressées
au directeur
général de l’
agence régionale de santé (ARS) et au préfet de la Sarthe. Ce-dernier a répondu
par courrier du 2 mars 2022.
Les observations définitives qui font l’objet du présent rapport ont été délibérées en
chambre le 26 avril 2022.
Présentation du CCAS du Mans
Le CCAS du Mans est un établissement public administratif communal qui, en
application de l’article L.
123-
6 du code de l’action sociale et des familles (CASF) anime une
action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite
avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations
remboursables ou non remboursables. Il participe à l’instruction des demandes d’aide sociale
et transmet les demandes dont l’instruction incombe à une autre autorité.
Ces activités sont
présentées dans la deuxième partie du rapport.
Le CCAS du Mans gère sept
établissements d’hébergement pour personnes âgées
(EHPA) dont quatre résidences autonomie et trois
domiciles collectifs d’une capacité totale de
333 appartements. Il possède également un
établissement d’hé
bergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD) de 228 lits répartis sur deux sites.
Le CCAS
dispose enfin d’un service d’aide et d’accompagnement à domicile offrant
des prestations d’aide à domicile, de portage de repas et de soins infirmiers (dont une
unité
spécialisée Alzheimer).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Le budget primitif 2021 agrégé du CCAS (budget principal et onze budgets annexes)
s’élève à 38
,7
M€. L’établissement compte
525 agents représentant 502 équivalents temps
plein.
Orientations du contrôle
Le contrôle a porté s
ur les suites données au précédent rapport d’observations définitives
sur la gestion du CCAS notifié le 27 décembre 2012, l’organisation et la gouvernance de
l’établissement, ses interventions en matière d’aides dans le cadre de ses compétences
obligatoire
s et facultatives, l’activité de son EHPAD, la fiabilité des comptes, la gestion
budgétaire et la situation financière, les ressources humaines, la gestion de la crise sanitaire et
son impact sur l’activité et la situation financière de l’établissement.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
9
1
LA GOUVERNANCE DU CCAS ET SON ORGANISATION
1.1
Un fonctionnement des instances du CCAS qui n’appelle pas
d’observation
La composition paritaire
du conseil d’administration, fixée par l’article L.
123-6 du
CASF, est respectée. Les membres élus par le conseil municipal et ceux désignés parmi les
personnes participant à des actions de prévention, d'animation ou de développement social
menées dans la commune
jouent un rôle très actif. L’instance assume sa mission d’organe de
débat et de décision. Les délibérations adoptées sont pédagogiques et rappellent le contexte
dans lequel elles s’inscrivent. Le conseil se réunit presque tous les mois, soit plus fréquemment
que la périodicité trimestrielle prévue par le CASF et par le règlement intérieur.
La chambre avait rec
ommandé dans son rapport de 2012, la mise en place d’une
procédure formalisée de pré
vention des conflits d’intérêts des membres du conseil
d’administration. Chaque membre
du co
nseil d’administration déclare désormais
ne pas être
fournisseur de biens ou de services du CCAS de la ville du Mans. Le présent contrôle, tout
comme le précéden
t, n’a pas révélé l’existence d’un
conflit d’intérêt
s.
Toutefois, c
e dispositif est insuffisant, notamment depuis l’entrée en vigueur
de la loi
du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Son article 2 définit le conflit
d'intérêts comme «
toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics
ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant,
impartial et objectif d'une fonction
.
». La notion de conflit d’intérêt
s retenue par la loi est donc
beaucoup plus large que celle actuellement appréhendée par le CCAS.
La chambre prend acte de l’engagement pris par le CCAS, suite aux observations
proviso
ires, de compléter le document relatif aux conflits d’intérêts en vigueur et de l’intégrer
dans le règlement intérieur.
Recommandation n°
1 : Intégrer dans le règlement intérieur une procédure de
prévention
des
éventuels
conflits
d’intérêts
pour
les
membres
du
conseil
d’adm
inistration.
L’article L.
123-6 du CASF dispose que la présidence du
conseil d’administration
est
assurée
par le maire. Dès qu’il est constitué, le conseil d’administration élit un vice
-président
qui le préside en l’absence du maire.
En pratique, le vice-président du CCAS du Mans assure
des fonctions étendues, dans le cadre de larges délégations de pouvoirs accordées à la fois par
le président et par le conseil d’administration du CCAS. Celles
-ci amènent le conseil
d’administration à conférer au titulaire d
e la fonction de vice-
président l’intitulé d’usage
sui generis
de « Président Délégué » ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1.2
Le projet d’établissement du CCAS, datant de 2013, devrait être
actualisé
En 2012, l
a chambre avait recommandé l’élaboration d’un projet d’établissement
entendu
comme la définition d’objectifs transversaux et stratégiques à l’ensemble des services
du CCAS.
Un projet d’établissement a été approuvé en ce sens par le conseil d’administration
du 24 juin 2013. C
omme l’évoque
son préambule, ce document avait vocation à
s’appliquer
jusqu’en 2014 et
aurait dû donner lieu à une actualisation dans le cadre du nouveau mandat, ce
qui n’a pas été fait.
Son contenu, en particulier les mesures qui y sont évoquées, apparaît
aujourd’hui daté et il ne correspond plus aux évolutions
qui sont intervenues sur la période ou
celles à venir, comme la réflexion engagée en 2021 sur l’EHPAD (voir infra).
La culture du bilan est bien installée au CCAS du Mans, qui établit chaque année un
rapport d’activité détaillé pour l’ensemble de ses servi
ces. En 2018, un rapport sur les solidarités
municipales a été présenté au conseil municipal du Mans. Un bilan récapitulant les réalisations
du mandat 2014-2020 a également été dressé devant le
conseil d’administration en janvier 2020.
Ainsi, si le CCAS rend compte régulièrement de ses actions et de ses priorités, il ne
dispose cependant pas d’un cadre stratégique global actualisé. L’approbation d’un nouveau
projet d’établissement par le CCAS, au cours de l’année 2022, apparaît donc souhaitable.
La chambre constate favorablement que, suite aux observations provisoires, le président
du CCAS a engagé la démarche de mise à jour du projet d’établissement avec l’adoption de la
note de cadrage lors du conseil d’administration du 15 mars 2022.
1.3
Une organisation des services du CCAS intégrée et mutualisée selon des
modalités à clarifier
1.3.1
Un établissement autonome mais intégré dans l’organigramme de la ville et de
la communauté urbaine du Mans
Les services du CCAS du Mans
sont fonctionnellement intégrés à l’organigramme
de la
communauté urbaine et de la ville, au sein de la direction générale « solidarités et la santé »,
même s’il jouit de
l
’
autonomie juridique
conférée par son statut d’établissement public
.
Les perspectives d’évolution de l’organisation du CCAS évoquées
lors du précédent
contrôle ont été concrétisées puisque, sur la période 2016-
2021, le CCAS s’est structuré autour
de cinq directions : Solidarité-accompagnement, Aide et soins à domicile, EHPAD public,
EHPA-vie sociale et Achats-budget-comptabilité.
Une d
irection commune, regroupant l’ensemble des services d’aide à la personne (aide
à domicile, portage de repas et soins infirmiers), a ainsi été créée dans la logique de mise en
place d’un guichet unique.
Aucune évolution de l’organisation n’est envisagée à
court terme.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
11
1.3.2
Des services largement mutualisés avec la ville et la communauté urbaine dans
un cadre conventionnel qui mériterait d’être revu
Le précédent rapport de la chambre faisait état
de l’engagement d’un processus de
mutualisation des services informatiques et de la fonction « gestion des ressources humaines »
avec Le Mans Métropole (LMM) et la ville du Mans.
Contrairement au dispositif observé dans d’autres villes, la mutualisation des services
au Mans ne s’inscrit pas dans un cadre contractuel uniq
ue mais repose sur une pluralité de
conventions sectorielles (huit actuellement), qui sont venues s’ajouter au fil du temps à celle
établie, au mois de décembre 2012, sur la refacturation des personnels mutualisés.
La plupart de ces conventions se réfèrent
à l’
article L. 5211-4-2 du CGCT, conduisant
à la création de services communs. Elles donnent lieu à refacturation (voir infra).
Cette multiplicité de conventions est source de risque, comme en témoigne le non
renouvellement, avant son terme fixé au 31 décembre 2020, de la convention de mutualisation
relative à la médecine préventive. À la suite de l’instruction, le CCAS a indiqué qu’un avenant
renouvelant la conve
ntion pour 2021 et 2022 était envisagé d’ici la fin 2021 pour disposer de
l’engagement juridique permettant la refacturation.
Ces différentes conventions sont hétérogènes dans leur contenu. Certaines, comme celle
relative à la mutualisation pour l’entretie
n des bâtiments et équipements du CCAS, comportent
une définition précise du périmètre d
’intervention du service commun, de
ses missions et des
prestations
qu’il accomplit
.
En revanche, la principale convention, conclue en décembre 2012, relative aux
perso
nnels mutualisés, n’est appréhendée qu’au travers des seuls aspects financiers,
son objet
étant d’ailleurs
« la refacturation des coûts de personnels mutualisés ».
Cette convention mentionne l’existence de services communs en des termes très
généraux
1
, et sans que soit définie la nature des missions mutualisées et celles qui demeurent
assurées par le CCAS. Ceci revêt une importance particulière pour la gestion des ressources
humaines puisque le CCAS dispose d’une antenne de proximité «
ressources humaines ».
En pratique, ce service conserve des attributions propres tenant aux spécificités du
secteur d’activité, par exemple pour la gestion des recrutements sur les emplois permanents ou
celle des remplacements. Par ailleurs, la direction du CCAS assure également le pilotage de sa
masse salariale.
La chambre estime donc
qu’une clarification des missions respectives du CCAS et des
services communs est nécessaire, notamment pour la convention de refacturation des
personnels.
1
«
Enfin, cette mutualisation s’est récemment élargie au CCAS de la ville du Mans, notamment pour
les
DRH et DSI, ces derniers services étant désormais communs à Le Mans métropole, à la ville du Mans et au CCAS
de la ville du Mans »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Par ailleurs, lors de l’
instruction, le CCAS a indiqué
qu’il était envisagé de revoir le
fondement juridique de plusieurs conventions arrivées à échéance au 31 décembre 2020. Elles
ne reposeraient plus sur la notion de « services communs » (article L. 5211-4-2 du CGCT) mais
sur un dispositif de « mise à disposition des services » prévu par
l’article L.
5211-4-1 du code
général des collectivités territoriales.
La chambre appelle l’attention du CCAS sur le fait que ce dernier dispositif est réservé
aux transferts de compétence entre une commune et un établissement public de coopération
intercommunale. Il n’est donc pas adapté au cas du CCAS, qui est un établissement public
communal dont l’action ne s’inscrit pas dans le cadre d’un transfert de compétences de la
commune.
1.3.3
La refacturation partielle des services mutualisés
Chaque convention détermine les modalités de facturation des prestations mutualisées
(unités d’œuvre retenues, prix unitaire ou coût appliqué, périodicité de facturation et justificatifs
à produire, etc.).
La balance des règlements penche indéniablement du côté du CCAS qui est davantage
client que fournisseur de prestations. La principale dépense est constituée par les achats de repas
à la cuisine centrale de la ville (plus de 2
M€ par an). Ces repas sont servis dans le
s différents
établissements du CCAS et approvisionnent le service de portage à domicile des repas. Vient
ensuite la refacturation, par Le Mans Métropole, des coûts du personnel des services mutualisés
(environ 700 000
€ par an).
Pour autant, toutes les pre
stations assurées par les services mutualisés ne font pas l’objet
d’une refacturation. Ainsi, la convention pour la mutualisation de l’entretien des bâtiments et
équipements du CCAS
n’a pas donné lieu à refacturation, dans la mesure où aucune prestation
n’
aurait été demandée par le CCAS. Toutefois, les services de la direction architecture et régies
techniques de la communauté urbaine prêtent régulièrement leur concours au CCAS pour des
missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage sur les bâtiments définis da
ns la convention
2
. Cela
a notamment été le cas pour la transformation des chambres doubles en chambres individuelles
du site Jean Jaurès de l’EHPAD
3
. Ils interviennent également sur le projet de restructuration du
rez-de-chaussée du site Irène Joliot-Curie
de l’EHPAD.
2
Ces bâtiments sont non seulement ceux appartenant au CCAS mais également, l’ensemble des
immeubles utilisés par le CCA
S, qu’ils soient loués ou mis à disposition par un tiers, notamment la ville du Mans.
3
Voir bilan de l’action du CCAS au cours du mandat 2014
-
2020 présenté au conseil d’administration du
10 février 2020, page 18.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
13
1.3.4
Une mutualisation en matière de commande publique qui pourrait être étendue
par un recours accru au groupement de commandes existant
Le CCAS dispose de sa propre organisation en matière d’achats constituée par le «
pôle
achats » de la direction Achat-Budget-
Comptabilité. Il est en charge de la gestion de l’ensemble
des procédures de mise en concurrence des achats de travaux, fournitures et services du CCAS
(y compris ses établissements)
4
.
La direction Achats-Budget-Comptabilité centralise également les opérations de gestion
financière des commandes, la gestion des tiers et le règlement des factures.
Les rapports d’activité des services du CCAS témoignent de l’activité soutenue de c
e
pôle, qui passe un nombre de marchés qui ne cesse de progresser entre 2016 et 2019 (passant
de 55 à 63, toutes procédures confondues). L’année 2020 connaît un repli relatif (52 contrats)
en raison du contexte sanitaire.
5
Certains d’entre eux porte
nt sur des prestations qui ne sont pas spécifiques au CCAS.
C’est notamment le cas d’achats de petit matériel technique, de l’
entretien et de la maintenance
de différents appareils (par exemple des climatiseurs ou des installations téléphoniques), de
surveillance et de sécurité des locaux. Il en est de même des contr
ats d’assurance du CCAS.
La perspective d’économies d’échelle potentielles et la simplification en termes de
procédures pourraient justifier l’intérêt de renforcer la mutualisation de ces achats dans le cadre
d’un groupement de commandes, régi par les disp
ositions des articles L. 2113-6 à L. 2133-8 du
code de la commande publique.
Cette formule est déjà
mise en œuvre
puisqu’un groupement de commandes a été
constitué, en 2018, entre Le Mans Métropole, la ville du Mans et son CCAS, pour la durée du
mandat
6
, la communauté urbaine étant coordonnatrice du groupement.
L’adhésion du C
CAS au
groupement de commandes a été renouvelée le 6 octobre 2020, et ce pour la durée du mandat.
Toutefois, l’utilisation de cette formule apparaît limitée au regard des secteurs conc
ernés
et des montants considérés (moins de 200 000
€ par an).
La chambre préconise donc que le CCAS demande à la communauté urbaine l’extension
du périmètre du groupement de commandes
à d’autres secteurs
, les spécificités du CCAS
pouvant être prises en compte dans le cadre de la définition du besoin préalable au lancement
des consultations.
En réponse aux observations provisoires, Le Mans Métropole a précisé qu’une réflexion
en ce sens était engagée depuis 2021 avec le CCAS et que l’extension de la mutualis
ation à de
nouvelles prestations
«
sera envisagée à chaque fois qu’elle apparaîtra pertinente
».
4
Le CCAS a décidé de maintenir le seuil de mise en concurrence à 25 000
€
HT bien que celui-ci ait été
relevé à 40 000
€
HT pour la mise en concurrence. Le pôle achats gère également certains achats dont le coût est
inférieur à ce seuil du fait de leur transversalité.
5
55 marchés en 2016, dont 11 en procédure formalisée. 57 marchés en 2017 (5 en procédure formalisée),
61 marchés en 2018 (14 procédures formalisées), 63 marchés en 2019 (7 en procédure formalisée) et 52 en 2020
(1 en procédure formalisée)
6
Délibération du 25 septembre 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
2
LES INTERVENTIONS DU CCAS (MISSIONS LÉGALES ET
VOLONTAIRES)
Le code de l’action sociale et des familles, dans ses
articles L. 123-5 et L. 123-6, dispose
que le CCAS « anime une action générale de prévention et de développement social dans la
commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées
. (…)
Il participe à
l’instruction des demandes d’aide sociale.
».
À ce titre, le CCAS de la ville du M
ans est en charge de l’ensemble de la politique
municipale à destination des personnes âgées, des aides et actions d’accompagnement social à
destination du public en difficultés financières et/ou sociales qui correspondent, soit à des
dispositifs légaux ou résultent de dispositifs contractualisés avec le conseil départemental (2.1),
soit à des actions mises en place à l’initiative du CCAS (2.2).
2.1
Les missions obligatoires et celles contractualisées avec le conseil
départemental
2.1.1
La domiciliation des personnes en augmentation
L’article L.
264-1 du CASF dispose que les personnes sans domicile stable doivent élire
domicile, soit auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale, soit auprès d'un
organisme agréé à cet effet.
L’activité de domiciliation est en augmentation sur la période,
passant de 248 dossiers
en 2016 à 325 en 2020, alors même que sur cette année,
aucune domiciliation n’a été enregistrée
durant les mois de mars et d’avril 2020. Cette progression est liée à l’
obligation règlementaire
des CCAS de domicilier dès lors qu’un lien avec la commune est justifié.
Cette activité a été répartie sur les deux pôles de la direction de la Solidarité et de
l’Accompagnement Social à partir de 2018 (pôle accès aux droits/accue
il social et pôle
accompagnement social).
Le CCAS a précisé que «
depuis la fin du dernier trimestre 2020, l’activité de
domiciliation a été revisitée sur le pôle accès aux droits afin de l’utiliser comme un outil
permettant de conforter l’orientation donn
ée à cette direction : «
l’aller vers
», en recevant les
personnes domiciliées pour faire le point sur leur situation sociale et les droits ouverts.
L’objectif est de favoriser le maintien des droits en luttant contre l
es ruptures et le non recours.
Le profil des bénéficiaires est constitué majoritairement de personnes seules ou de
couples sans enfants (80
% d’hommes, même si le nombre de femmes domiciliées progresse).
Les services du CCAS observent également un rajeunissement des profils (12 % des
domiciliations concernent des personnes âgées de 18 à 25 ans).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
15
2.1.2
L’instruction des demandes d’aide sociale légale se développe également
L’article L.
131-
1 du CASF fait du CCAS l’interlocuteur des demandeurs de l’aide
sociale légale en vue de la constitution des dossiers qui sont ensuite transmis au département.
Cette activité connaît un développement important sur la période 2016-2020, en
particulier en raison de l’augmentation des demandes d’allocation de solidarité aux personnes
âgées, notamment au titre des place
ments dans les structures d’accueil
(qui sont passées de 37
en 2016 à 72 en 2020).
Les courriers
établis par le CCAS dans le secteur de l’aide sociale légale connaissent
également une croissance (486 en 2016 contre 538 en 2020).
2.1.3
Le suivi des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) en baisse
Dès la mise en place du RSA, en juin 2009, le CCAS du Mans assure le rôle de service
instructeur pour l’ouverture des droits.
La diminution de cette activité, qui avait été amorcée dès 2017, s’est amplifiée a
vec la
mise en place
d’une télé
-
procédure passant par la Caisse d’allocation familiale, à compter de
septembre 2019. De 795 en 2016, les ouvertures sont passées à 381 en 2019. Elles n’ont été que
de 63 en 2020, sachant que les ouvertures réalisées au cours
des mois de mars et d’avril n’ont
pas été recensées.
Les allocataires sont des personnes seules ou des couples sans enfant.
Le CCAS assure également l’accompagnement social des allocataires du RSA dans le
cadre de deux conventions de délégation de compétence signée avec le conseil départemental
7
.
Deux conventions sont en vigueur sur la période (2015-2018 et 2019-2022).
L’accompagnement social des allocataires RSA enregistre une baisse d’activité
significative qui correspond, selon le CCAS, à l’orientation
impulsée par le département en
faveur de l’emploi plutôt que du social.
La nouvelle convention avec le département a mis en place un accompagnement global
pour les allocataires du RSA confiés en référencement Pôle emploi. Ce dispositif, contingenté
à 20 %
du nombre maximum d’accompagnement global prévu à la convention, a été
expérimenté en 2019 sur 78 dossiers. Autre modification contractuelle substantielle, le
financement du département est désormais forfaitisé et non plus par dossier.
Cette participation du conseil départemental est dégressive, passant de 396 000
€ en
2019 à 244 800
€ en 2022.
Sur ce dernier point, le CCAS craint que les conséquences de la crise sanitaire ne
conduisent à une augmentation du besoin en accompagnement social, dans le prolongement de
celui constaté sur le nombre des bénéficiaires du RSA.
7
L’une couvrant la période 2015
-
2018 et l’autre 2019
-2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Cette diminution de l’activité n’a cependant pas conduit à un ajustement des moyens de
la direction de la solidarité. En effet, comme l’a indiqué le CCAS lors de l’instruction
,
« Nonobstant la
baisse d’activité constante sur ce volet, le pôle accompagnement social de la
direction de la Solidarité a maintenu ses moyens afin de répondre à l’orientation relative à
l’accompagnement social hors RSA (compétence
choisie par la Municipalité) ».
Il s’agit donc d’un renforcement des moyens d’une activité existante, qui
connaît une
évolution constante depuis le second semestre 2019.
L’accompag
nement social hors RSA en
2019 représente 406 mesures ouvertes sur six mois renouvelables et 493 en 2020, soit un taux
d’évolution de +
21,43 %. Les permanences sociales hors RSA, les entretiens sociaux
(interventions ponctuelles ne nécessitant pas l’ouverture d’une mesure d’accompagnement
social), sont passées de 333 en 2019 à
442 en 2020 (taux d’évolution
de + 32,73 %).
2.2
L’aide sociale facultative
L’article L.
123-5 du CASF dispose que le CCAS anime une action générale de
prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions
publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non
remboursables. Ces interventions sont qualifiées d’aides sociales facultatives et résultent de la
volonté du CCAS de les instaurer selon des règles qu’il a préalablement établies.
2.2.1
La mise en œuvre de la recommandation sur
la formalisation du règlement des
aides municipales
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait recommandé de formaliser un
règlement des aides facultatives pour renforcer leur assise juridique et faciliter la gestion interne
de l’établissement.
Cette recommandation a été mise en œuvre comme en attestent plusieurs délibérations
du conseil d’administration ayant cet objet.
L’adoption du premier règlement, le 19 septembre 2017, fait suite à une démarche de
diagnostic initiée en interne et en externe (auprès des usagers et des partenaires). Elle a conduit
à faire évoluer certaines prestations qui ont été mises en œuvre sur une période expérimentale
d’un an, de juin 2016 à juin 2017. À l’issue, le CCAS a entamé le travail d’écriture du règlement
qui a
été adopté au mois de septembre 2017. Ce règlement acte l’élargissement des publics visés
par les aides, notamment les salariés pauvres et retraités précaires.
Ce règlement a été modifié une première fois lors de la séance du 24 septembre 2019
pour y intégrer les évolutions apportées aux
dispositifs d’aide aux jeunes résultant d’un travail
de recensement des besoins spécifiques conduit avec les partenaires du secteur (service jeunesse
de la ville, centre régional des œuvres universitaires et scolaires, miss
ion locale de
l’agglomération mancelle, etc.).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
17
Il a également été profondément remanié lors du
conseil d’administration
du
2 février 2021
à la suite d’une r
éflexion menée en interne et avec les partenaires du réseau
associatif adhérant à la charte « Le Mans solidaire ». Il introduit de nouvelles aides en matière
d’aide à la mobilité, de restauration scolaire, de frais de santé, et généralise à toutes les aides la
notion de « reste pour vivre ». Cette notion de « reste pour vivre » est un indicateur calculé en
fonction des revenus et des dépenses contraintes d’un ménage ou d’un individu donné.
Le nouveau règlement tire les leçons des constats opérés lors de la crise sanitaire qui ont
permis de mieux identifier les situations de « non recours » aux aides, déjà attestées par la baisse
tendancielle constatée sur l
es demandes d’aides
depuis plusieurs années.
Ceci a également conduit le CCAS à s’engager plus avant dans une démarche tendant à
aller vers les bénéficiaires potentiels plutôt que d’attendre leur manifestation. Ainsi, l’entretien
tenu lors de la démarche de domiciliation légale est l’occasion de faire un point sur la situation
de l’intéressé et de ses besoins.
Ce constat
de l’inadéquation de l’offre de service aux besoins des usagers,
partagé par
de nombreux CCAS, conduit celui du Mans à rechercher une meilleure articulation de ses
dispositifs avec ceux proposés par le monde associatif ou caritatif. Par ailleurs, le CCAS
revendique une stratégie globale liant ses aides, par essence ponctuelles, à un accompagnement
social
des bénéficiaires par les services de l’établissement.
2.2.2
Une analyse des besoins sociaux non encore exhaustive et formalisée
Dans son précédent rapport d’observations définitives, la chambre avait relevé que le
CCAS ne procédait pas annuell
ement à une analyse des besoins sociaux de l’ensemble de la
population sous la forme d’un rapport présenté au conseil d’administration, comme le prévoyait
l’article R.
123-
1 du CASF dans sa rédaction applicable à l’époque.
Le contexte réglementaire a évolué avec le décret n° 2016-824 du 21 juin 2016.
L’analyse des besoins sociaux n’a plus à être réalisée annuellement mais fait l'objet d'un rapport
au conseil d'administration durant l'année civile qui suit chaque renouvellement général des
conseils municipaux. Les années suivantes, des analyses complémentaires, notamment
thématiques, peuvent être présentées lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du
vote du budget.
Sur ce point, l’article 14 du règlement intérieur du CCAS en vigueur sur la
p
ériode maintient l’obligation d’une analyse annuelle des besoins sociaux, au même titre que
la tenue d’un débat sur les orientations budgétaires.
Le décret de 2016 précité a également eu pour objet de définir le contenu de l’analyse
des besoins sociaux. Celle-ci consiste en un diagnostic sociodémographique à partir des
données d'observation sociale du territoire. Ce diagnostic est établi avec l'ensemble des
partenaires, publics ou privés, qui participent à la mise en œuvre des actions de prévention et
de développement social telles que mentionnées à l'article L. 123-5 du CASF.
La chambre observe que le CCAS a privilégié une approche sectorielle
pour l’analyse
des besoins
des différentes populations. C’est le cas
de l
’
évolution des aides facultatives
exposée supra, de
la réflexion sur l’EHPAD du futur présentée ci
-dessous,
et de l’
analyse des
besoins accompagnant les instruments contractuels des établissements ou des services (contrats
pluriannuels d’objectifs et de moyens)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Pour autant, l’établissement n’a pas conduit d’analyse développée des besoins sociaux
telle que définie par l’article R.
123-1 du CASF.
En réponse aux observations provisoires, le CCAS a indiqué que les travaux d’analyse
des besoins sociaux étaient relancés en préalable à l’adoption du no
uveau projet
d’établissement. La démarche a été validée par le conseil d’administration lors de sa séance du
15 mars 2022 ainsi que le recrutement d’un chargé de mission afin d’assister les chefs de projets
dans l’élaboration de l’ABS
(analyse des besoins sociaux)
et du projet d’établissement.
3
L’EHPAD PULIC
3.1
Un EHPAD administrativement fusionné mais qui demeure marqué par
les spécificités des deux sites
En application des dispositions de
l’article L.
313-1 du CASF, la création et
l’organisation des établissements assurant l’hébergement des personnes âgées dépendantes sont
soumises à la délivrance d’une autorisation conjointe de l’
agence régionale de santé (ARS) et
du conseil départemental. Cette autorisation est délivrée pour une durée de 15 ans.
Un premier arrêté conjoint en date du 25 février 2014 a autorisé le regroupement des
deux EHPAD Irène Joliot-Curie et Jean Jaurès en un seul établissement à compter du 1
er
janvier
2014 tout en maintenant un fonctionnement sur deux sites, situés chacun dans deux quartiers
éloignés de la ville du Mans. Cette autorisation a été renouvelée par un second arrêté conjoint
ARS/Département en date du 19 septembre 2017.
La capacité du nouvel établissement fusionné a été maintenue à 228 lits dont 25 en unité
d’accueil pour perso
nnes âgées désorientées (UPAD) ou Unité Alzheimer. Le site Irène Joliot-
Curie dispose de 138 places d’hébergement, dont 10 en chambres doubles, et 13 en UPAD et
celui de Jean Jaurès de 90 places, toutes en chambres individuelles depuis les travaux réalisés
en 2017 et 12 en UPAD. Les capacités d’accueil n’ont pas varié sur la période contrôlée.
Huit ans après la fusion,
l’essentiel des décisions de gestion sont communes aux deux
sites. Des spécificités fonctionnelles perdurent néanmoins et des résistances font obstacle à
l’harmonisation complète de la gestion de l’EHPAD.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
19
La configuration des locaux en justifie certaines,
notamment l’ancienneté
du site
Irène Joliot-Curie et son implantation complexe, peu adaptée à sa fonction. Cette difficulté a
ainsi été soulignée par le rapport d’évaluation externe des activités et de la qualité des
prestations de l’EHPAD, établi en 2018 :
«
Ancien bâtiment d’une congrégation religieuse, le
site Irène Joliot-
Curie est composé d’un bâtiment central, flanqué de 2 ailes sur 3 étages
: une
des ailes est créée en 1986 et l’autre, préexistante, est rénovée en 1987. L’ensemble de la
structure est bien entretenu mais parait peu adapté à sa fonction de par la longueur des
couloirs, la complexité des circulations, l’insuffisance d’ascenseur sans accès au sous
-sol pour
l’aile de la
Palmeraie, en partant de la partie centrale où se trouvent les salles à manger des
résidents, la salle de kinésithérapie, la cuisine satellite. Le bâtiment est coupé par une ancienne
chapelle, actuellement sécularisée et utilisée par le conservatoire de danse de la ville du Mans,
ce qui compromet la sécurité de l’EHPAD et complique le travail des personnels de nuit qui
doivent s’assurer
de la fermeture de ces locaux »
. La visite des locaux a permis de constater
in situ
la réalité de ces contraintes ainsi que l’hétérogénéité des chambres aménagées parfois
sous les combles, lumineuses mais dont certaines ne sont pas adaptées aux besoins spécifiques
des résidents.
Le site Jean Jaurès est plus récent. Ouvert en 1991, il offre 90 chambre individuelles
réparties sur quatre étages de trois ailes (deux seulement au dernier étage) organisés autour d’un
atrium central qui héberge l’accueil et les salons de détente et s’ouvre sur la salle de restauration
et les salles d’activité. Plus récent et conçu dès l’origine pour l’hébergement de personnes âgées,
le bâtiment est plus adapté à sa mission avec des chambres « normées », des circulations
facilitées et des locaux lumineux.
Il persiste également des résistances liées à la culture interne des personnels, aux usages
hérités de la période antérieure à la fusion qui font obstacle à une pleine harmonisation des
règles de gestion entre les deux sites, voire
à l’intérieur d’un même site, notamment s’agissant
des horaires de travail des soignants. Cette faiblesse avait déjà été relevée dans le rapport
d’évaluation externe précité.
Début 2020, l’établissement a engagé un travail de convergence qui a partielleme
nt
abouti avec l’harmonisation des horaires des infirmiers, avant d’être suspendu suite à la crise
sanitaire. La chambre encourage le CCAS à reprendre ce travail en 2022. Le constat, posé en
2018, de l’absence d’harmonisation complète de la gestion des deux sites de l’EHPAD reste
donc pour l’instant d’actualité.
3.2
Une pratique contractuelle ancienne
Les premières conventions tripartites pluriannuelles (CTP) ont été signées en
juillet 2007 entre le CCAS et les autorités de tutelles (département et ARS), atte
stant d’un
engagement du CCAS dans le processus de contractualisation.
C’est dans le cadre des
démarches de renouvellement de ces premières CTP que le conseil d’administration du CCAS
a fait le choix de regrouper les deux établissements Irène Joliot-Curie et Jean Jaurès en un seul
EHPAD.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La loi n° 2015-
1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au
vieillissement a substitué le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) à la
convention tripartite signée précédemment avec l’ARS
et le département. Ce nouveau contrat
pluriannuel intègre les établissements d’hébergement mais également les services d’aide et
d’accompagnement à domicile.
Le premier CPOM conclu entre le CCAS du Mans, l’ARS et le département a été signé
le 31 octobre 2019 pour cinq ans (2019-2024). Il définit les objectifs et les moyens pour
l’EHPAD et le service de soins infirmiers à domicile (SSIAD) géré par le CCAS du Mans.
Le diagnostic de la situation de l’EHPAD et du SSIAD annexé au CPOM permet de
mesurer l’atteinte d’un grand nombre des projets déterminés dans la précédente convention
tripartite et de fixer les nouveaux objectifs stratégiques du gestionnaire. Chacun d
’eux
fait
l’objet d’une fiche recensant les actions à déplo
yer avec les modalités, les méthodes, le pilotage,
les partenaires associés et le financement à mobiliser.
L
es nouveaux objectifs proposés ont reçu l’aval des autorités de tarification
dans le
CPOM. En revanche,
l’établissement n’a pas obtenu de moyens supplémentaires
pour financer
ces nouvelles actions,
à l’exception d’une dotation complémentaire de 120
173
€ en 2019 en
crédits non reconductibles. La mobilisation d’agents supplémentaires et le renforcement des
ETP déjà existants pour la mise en œuvre effective des actions validées dans le CPOM
(exemples
: augmentation des effectifs de nuit, des effectifs d’animateurs, renforcement des
actions de prévention, élaboration des PAP, complément de temps de travail des psychologues,
ergothérapeutes, psychomotriciens
…) doit s’effectuer «
dans la limite de la dotation globale
allouée ».
Lors de ses réunions
des 14 mai et 24 septembre 2019, le conseil d’administration a
validé la prise en charge financière des moyens supplémentaires nécessaires par le budget
principal du CCAS et la subvention de la Ville du Mans.
Un état d’avancement des objectifs et des actions à mettre en œuvre a été dressé en
décembre 2019 puis en décembre 2020 et transmis aux autorités de tutelle. Pour beaucoup, la
survenance de la crise sanitaire a mis un coup d’arrêt brutal à leur déploiement. C’est
particulièrement vrai pour toutes les animations collectives qui devaient être proposées aux
résidents (ateliers mémoire, cuisine, jardinage, séances d’activités physiques adaptées
, etc.)
mais également pour la formation des personnels (bientraitance, blanchisserie, thérapies non
médicamenteuses, etc.). Enfin, les difficultés de recrutement auxquelles est confronté
l’établissement (voir infra) n’ont pas permis de renforcer le taux d’encadrement du personnel
soignant malgré les créations bu
dgétaires d’emplois et risquent, pour l’avenir, de retarder à
nouveau la mise en œuvre du CPOM.
Le comité de suivi qui devait, selon les termes du CPOM (titre 2, article 1), être instauré
dès la conclusion du contrat avec des représentants de tous les sig
nataires n’a pas été constitué.
Il ne s’est donc pas réuni, comme prévu au contrat,
en 2021, pour examiner la trajectoire de
réalisation des objectifs et déterminer si nécessaire des mesures correctrices. Il pouvait
également être réuni « lorsque des circo
nstances imprévisibles ou exceptionnelles (…) ou faits
nouveaux font peser un risque fort sur les conditions d’exécution du contrat, tant du point de
vue des objectifs que des moyens ».
Aucun avenant au CPOM n’est, pour l’instant
, envisagé pour valider une modification
éventuelle de la trajectoire initiale.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
21
3.3
Du projet d’établissement à la réflexion sur «
l’EHPAD de demain
»
3.3.1
Le projet d’établissement 2017
-2021
Prévu à
l’article L.
311-8 du CASF
, le projet d’établissement doit définir les objectifs,
notamment en matière de coordination, de coopération et d'évaluation des activités et de la
qualité des prestations, ainsi que les modalités d'organisation et de fonctionnement de
l’établissement
. Le projet est établi pour une durée maximale de cinq ans après consultation du
conseil de la vie sociale ou après mise en œuvre d’une autre forme de participation.
Le projet d’établissement de l’EHPAD public a été adopté lors du conseil
d’administration du CCAS du 14 mars 2017. La démarche suivie par l’EHPAD pour son
élabo
ration, et validée par le conseil d’administration du 26 avril 2016, répond aux exigences
de l’article L.
311-
8 du CASF et n’appelle pas d’observation critique.
Il est le résultat d’une concertation entre les différents acteurs de la vie de l’EHPAD,
admini
stratifs, résidents, partenaires, professionnels de santé et de l’hébergement. C’est un
document équilibré, en phase avec les besoins des résidents et les missions de l’établissement
qui fixe les évolutions attendues ainsi que les moyens et actions à mettr
e en œuvre pour y
parvenir. Les thématiques abordées sont cohérentes avec les recommandations de bonnes
pratiques professionnelles formulées par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des
établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM)
8
avec un développement
particulier sur le projet d’accompagnement personnalisé (PAP) le projet de soins, le projet
d’animation et le projet spécifique en unité
d’accueil pour personnes âgées désorientées
(UPAD).
En revanche, le plan d’actions qui l’
accompagne apparaît peu précis sur les moyens à
mettre en œuvre
et les personnes responsables, avec un échéancier trop large (exemple : « à
partir de 2017 ») et surtout sans indicateur de suivi.
Cette critique, déjà posée dans le rapport d’évaluation exte
rne qui recommandait de
« définir des indicateurs de suivi concrets et pertinents » pour le deuxième semestre 2018, reste
d’actualité
.
Le prochain projet d’établissement devrait donc renforcer ses outils d’évaluation en
définissant des indicateurs précis e
t mesurables permettant d’apprécier objectivement l’atteinte
des objectifs.
8
Extrait des recommandations de l’ANESM
: «
…
les principales thématiques à traiter, les
incontournables, sachant que la pondération entre ces thématiques, l’importance
relative à leur accorder dépendent
essentiellement de la nature des enjeux
auxquels est confronté l’établissement ou le service
:
•
l’histoire et le projet de l’organisme gestionnaire ;
• les missions ;
• le public ;
• la relation avec les parents, la famille et
l’entourage ;
• la nature de l’offre de service et son organisation ;
• les principes d’intervention ;
• les professionnels et les
compétences mobilisées ;
• les objectifs d’évolution, de progression et de développement.
Ces thématiques figurent toutes dans le PE-
PS (projet d’établissement
-projet de service) Elles peuvent être traitées
de manière rapide ou approfondie, partielle ou exhaustive, selon les enjeux propres à la structure et au champ
d’activité, mais il est recommandé qu’elles soient
toutes, d’une manière ou d’une autre, abordées dans l’élaboration
puis l’écriture
du PE-PS. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Le bilan des actions réalisées apparaît positif avec 75 % des actions totalement mises en
œuvre et 20
% en cours de finalisation. Seules six actions n’ont pas été réalisées, aba
ndonnées
car ne correspondant pas aux besoins des résidents ou reportées. Certains objectifs ont été figés
pendant la crise sanitaire, expliquant le retard pris dans leur mise en œuvre. À l’inverse, des
protocoles qui n’étaient pas inscrits dans le projet d’établissement ont été retravaillés pour
répondre à l’urgence de la pandémie (décès, nettoyage des chambres
, etc.).
3.3.2
La réflexion sur
l’EHPAD
de demain, première brique du futur projet
d’établissement
Lors de sa séance du 11 mai 2021, le conseil
d’administration du CCAS a acté
«
l’ouverture d’une réflexion collective sur le devenir de l’EHPAD public du CCAS du Mans
».
Ces travaux doivent déboucher sur la rédaction d’un nouveau projet d’établissement et faire
émerger les objectifs qui seront proposer aux tutelles lors de la négociation du futur CPOM.
Le CCAS du Mans s’inscrit dans une réflexion menée au niveau national sur la
transformation de la prise en charge des personnes âgées, en structure d’hébergement et à leur
domicile.
Un comité de pilotage a été constitué en mai 2021, composé du président délégué du
CCAS, de plusieurs membres du conseil d’administration, de représentants de la direction
générale du CCAS, de l’EHPAD, des autres services aux séniors et de la direction des
solidarités et de l
a santé de la ville du Mans. Il a prévu d’associer les représentants du personnel,
des résidents, des usagers et de leur famille à leurs travaux mais également l’ARS, le
département et le centre hospitalier du Mans. Lors de sa première réunion, en septembre 2021,
le comité a retenu le principe du recours à une assistance à maîtrise d’ouvrage externe pour
accompagner la réflexion.
Les thèmes abordés porteront sur :
-
la diversification des prestations assurées par l’EHPAD en direction des personnes vivant
à domicile (hébergement temporaire, accueil de jour, accueil de nuit, etc.) ;
-
l’accueil au sein de l’EHPAD de services extérieurs ouverts aux résidents mais également
aux personnes du quartier (services de santé, télémédecine, point presse, cafétéria, épicerie,
fleuriste, salon de coiffure, etc.) ;
-
le maintien ou non de la capacité globale de l’EHPAD, l’ouverture d’un troisième site, les
contraintes architecturales des deux sites actuels, l’aménagement des chambres et des
espaces collectifs, etc. ;
-
la remotiva
tion du personnel, la lutte contre l’absentéisme, la mise en place d’un parcours
professionnel, les problématiques du recrutement.
Les travaux menés par le comité de pilotage sur la transformation de l’EHPAD devront
nécessairement intégrer une réflexion sur la problématique immobilière et
l’
adaptation des
bâtiments, notamment pour le site de Joliot-Curie et l
’avenir de la chapelle dont l’usage est
actuellement réservé au conservatoire de danse (voir supra).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
23
Il conviendrait également que le CCAS adopte un parcours plus lisible pour les séniors
entre les différents services offerts par le CCAS : portage de repas, services à domicile, soins
infirmiers, EHPA, EHPAD. Le travail mené sur la coordination des services à domicile
gagnerait à être poursuivi et élarg
i pour intégrer les structures d’hébergement
et renforcer le
lien, actuellement trop ténu,
entre l’EHPAD
et les EHPA, ces derniers étant confrontés à
l’accompagnement de résidents en perte d’autonomie mais réticents à l’idée
d’être transférés
vers l’EHPAD
: en 2021, ils ne représentent que 7 % des entrants en EHPAD.
3.4
Les droits des résidents
Les articles L. 311-3 à L. 311-11 du CASF
encadrent les conditions d’accueil et de
séjour des résidents afin de garantir «
l’exercice des droits et libertés individuels (…) à toute
personne prise en charge ». Le législateur a souhaité apporter un certain nombre de garanties
fondamentales aux personnes accueillies en EHPAD, au nombre desquelles on trouve le libre
choix entre les prestations qui sont offertes, une prise en charge et un accompagnement
individualisé, le respect de leur consentement, leur participation à la conception et à la mise en
œuvre d’un projet d’accueil et d’accompagnement personnalisé.
Le projet d’établissement adopté en 2017 recense les documents form
alisés propres à
garantir ces droits et libertés et remis aux résidents de l’EHPAD public du Mans.
Il détermine
également, pour chacun de ces documents, les pistes d’amélioration et les objectifs à atteindre
sur la durée du projet d’établissement pour renf
orcer la garantie des droits et libertés des
résidents.
La pratique de l’EHPAD est conforme aux recommandations de l’ANESM
9
.
Nonobstant quelques améliorations nécessaires (voir infra), la procédure d’admission mise en
œuvre par l’EHPAD public du Mans et les documents remis à cette occasion garantissent
l’effectivité et la qualité de l’information des résidents sur leurs droits
et libertés. Pour
l’essentiel, ces documents sont intégrés dans le livret d’accueil ou communiqués en
amont de
l’admission
,
en mains propres au futur résident et à sa famille au cours d’un entretien individuel
dans un souci de renforcer l’accompagnement p
ersonnalisé sur des sujets particulièrement
sensibles.
9
Extrait des recommandations de l’ANESM
: «
le projet d’établissement se décline de manière spécifique
dans :
• le livret d’accueil, présentant aux usagers les services prop
osés et les modalités
pratiques d’organisation
de la structure ;
• le règlement de fonctionnement, présentan
t les droits et obligations qui
prévalent à l’intérieur de
la structure ;
• les outils relatifs à l’élaboration et la formalisation des projets pers
onnalisés ;
• le contrat de séjour
ou le document individuel de prise en charge.
Il précise les modalités concrètes de l’application de la charte des
droits et libertés
de la personne accompagnée, en explicitant les choix opérés par l’équipe lors
des tensions entre
les différentes exigences de la charte12. Ces documents présentent les prestations ou les
services rendus à l’usager,
et
s’adossent nécessairement à l’offre de service décrite dans le PE
-PS. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
L
a procédure d’admission n’a pas été formalisée dans une note interne mais ell
e est
décrite dans le projet d’établissement avec la distinction entre les démarches effectuées en
amont de l’arrivée dans l’établissement et l’accompagnement du résident à son entrée. Ce
déroulé est complété par un protocole d’entrée qui recense toutes les pièces à fournir (de
l’EHPAD vers le résident et vice versa), les documents à faire signer et les renseignements
complé
mentaires à demander (référent administratif, changement d’adresse, droits de sécurité
sociale et de mutuelle…). La procédure est bien maîtrisée par les professionnels chargés de
l’admission et accueillie positivement par les familles et les résidents.
La
chambre invite néanmoins l’établissement à améliorer l’affichage de certains
documents (notamment la charte des droits et libertés) en privilégiant les halls d’entrée plutôt
que les bureaux d’accueil, moins accessibles.
3.4.1
Le règlement de fonctionnement
Suite au regroupement administratif des deux sites Irène Joliot-Curie et Jean Jaurès, et
conformément à l’article 92 de la loi n°
2015-1776 du 28 décembre 2015, le conseil
d’administration du CCAS du Mans a adopté un nouveau règlement de fonctionnement
(délibération n° 2017-36 du 25 avril 2017)
. Ce règlement, qui n’a pas été modifié depuis, devra
être révisé en 2022, comme le prévoit l’article R.
311-33 du CASF.
Intégré au livret d’accueil et affiché à l’entrée des deux sites de l’EHPAD, ce règlement
est confo
rme aux dispositions du CASF et n’appelle pas d’observations quant à son contenu.
La chambre observe néanmoins qu’en ne consultant pas le conseil de la vie sociale
(CVS) et les instances représentatives du personnel préalablement à l’adoption du règlement
de
fonctionnement, le CCAS n’a pas respecté les dispositions des articles L.
311-7 et R. 311-33
du CASF. Le fait que des représentants du personnel soient membres du CVS ne dispense pas
l’établissement de consulter le comité technique paritaire.
3.4.2
Le contrat de séjour
En 2017, le contrat de séjour de l’EHPAD public du Mans a été intégralement modifié
afin de le mettre en conformité avec les dispositions de la loi n° 2015-1776 du
28 décembre 2015
relative à l’adaptation de la société au vieillissement (dite loi ASV) codifiées
à l’article L.
311-4 du CASF
10
. Il a été approuvé par le conseil d’administration du
14 mars
2017 en même temps que le projet d’établissement
.
10
Extrait de l’article L.
311-4 du CASF : «
Le contrat de séjour ou le document individuel de prise en
charge définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement dans le respect des principes
déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet
d'établissement ou de service. Il détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût
prévisionnel
. »
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
25
La chambre n’a pas d’observati
on critique sur son contenu.
En 2021, 81,7
% des résidents disposent d’un contrat de séjour. Si ce taux est en
amélioration depuis le rapport d’évaluation externe de 2018 qui soulignait un niveau de
signature trop peu élevé (de 40 à 70 %), il reste encore près de 20 % des résidents à ne pas avoir
exprimé
expressément leur consentement aux conditions de leur prise en charge par l’EHPAD.
L
e fait qu’il
s’agirait de personnes placées sous tutelle ne peut pas dispenser l’établissement de
remplir cette obligation, l’article L.
311-4 du CASF renvoyant alors aux dispositions du code
civil relatives à la protection juridique des personnes majeures et au rôle du tuteur.
La chambre invite l’établissement à poursuivre ses efforts afin de mettre tous les
résidents en capacité d’exprimer leur consentement express aux conditions de leur prise en
charge en signant un contrat de séjour (eux-mêmes ou par leur représentant légal).
3.4.3
Le projet d’accompagnement personnalisé
Le projet d’accompagnement personnalisé (PAP) est une déclinaison de la garantie fixée
par l’article L.
311-
3 du CASF à chaque résident d’une «
prise en charge et un accompagnement
individualisé de qualité favorisant son développement, son autonomie et son insertion, adaptés
à son âge et à ses besoins, respectant son consentement éclairé qui doit systématiquement être
recherché lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision ».
La résolution de l’EHPAD public du Mans de généraliser les PAP à l’ensemble des
résidents est exprimée dans son règlement de fonctionnement
11
et dans son projet
d’établissement avec la volonté de réviser une procédure de mise en place jugée trop
compliquée.
Les premiers projets personnalisés ont été signés début 2018. La procédure, suspendue
pendant la pandémie, a été reprise en mai 2021. La présentation du recueil des PAP lors de la
visite des services a permis de constater l’engagement réel de l’étab
lissement dans cette
procédure.
La chambre observe toutefois que le CCAS n’est pas parvenu à atteindre son objectif de
généralisation du projet d’accompagnement personnalisé, puisque seuls 60
% des résidents de
Jaurès et 77 % de ceux de Joliot-Curie bénéf
icient d’un tel plan fin 2021.
11
Extrait du règlement de fonctionnement : «
Pour individualiser au mieux la prise en soin et permettre
de réaliser
le projet de vie du résident au sein de l’établissement, l’équipe rédige un projet d’accompagnement
personnalisé pour et avec le résident, en se référant au recueil des besoins et des attentes complété au moment de
l’admission. Ce projet permet d’adapter l’accompagnement aux souhaits du résident, sous réserves que ces
prestations soient compatibles avec l’organisation institutionnelle
…
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
3.4.4
Le conseil de la vie sociale (CVS)
Le conseil de la vie sociale prévu à l’article L.
311-
6 du CASF a pour mission d’associer
les résidents et leur famille au fonctionnement de l’établissement. Son rôle est de
formuler des
a
vis et des propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de l’établissement. Les
règles de composition et de fonctionnement sont définies aux articles D. 311-4 et suivants du
CASF.
Au Mans, un conseil de la vie sociale est constitué pour chacun des site
s de l’EHPAD
avec des réunions communes. Depuis 2019, un règlement unique a été adopté pour les deux
CVS.
La composition de chaque CVS est identique avec des membres titulaires et des
membres suppléants
12
. Seuls huit d’entre eux ont voix délib
érative.
Si l
’essentiel des
règles de fonctionnement des CVS sont conformes aux dispositions du
CASF
, d’autres
en revanche devront être corrigées dans le prochain règlement intérieur. Ainsi,
les représentants du personnel doivent avoir voix délibérative (article D. 311-5 du CASF). De
même, contrairement à ce qui est prévu dans le règlement intérieur actuel, seul le président, et
non le directeur, peut convoquer et fixer l’ordre du jour du CVS (
article D. 311-16 du CASF)
et le secrétaire de séance doit être désigné « par et parmi » les représentants des résidents ou les
représentants des familles (article D. 311-
20 du CASF), limitant l’implication de
l’administration à un rôle d’assistance.
En réponse aux observations provisoires, le CCAS s’est engagé à rég
ulariser les
modalités de fonctionnement du CVS.
Recommandation n°
2 : Mettre en conformité
l’organisation du
conseil de la vie sociale
avec les dispositions des articles D. 311-5 à D. 311-20 du CASF.
Sur le fond, la chambre observe que le CVS remplit effectivement son rôl
e d’expressio
n
des résidents et des familles et qu’il est associé aux réflexions stratégiques de l’établissement
(préparation du CPOM, rédaction du projet d’établissement, validation du protocole pendant la
crise sanitaire, participation au groupe de réfle
xion sur l’EHPAD de demain). L’établissement
est malgré tout confronté à un certain
manque d’engagement des familles et aux vacances
récurrentes des sièges des résidents, notamment pour le CVS du site Jean Jaurès, ce qui pourrait
être préjudiciable à la qualité du dialogue.
12
Composition de chaque CVS : trois représentants titulaires des résidents avec voix délibérative et trois
suppléants, trois représentants des familles avec voix délibérative et trois suppléants, deux représentants du conseil
d’administration avec voix délibérative,
deux représentants du personnel,
cinq représentants de l’organisme
gestionnaire
: la directrice de l’EHPAD, la
directrice adjointe, l’infirmier
-e coordinateur-trice, la responsable des
pôles hôteliers et l’assistance de direction.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
27
La chambre relève également que
le principe d’un CVS distinct par site, hérité de
l’époque antérieure à la fusion des deux é
tablissements, ne correspond plus au fonctionnement
actuel des instances. En effet, depuis fin 2016, toutes les séances ont été organisées en commun
sans que les règles de cette consultation n’aient été clairement définies.
Tout en reconnaissant
l’importance de garantir un juste équilibre de la représentation entre les sites,
la chambre invite
le CCAS à fusionner les deux instances
, comme le rend possible le troisième alinéa de l’article
D. 311-3 du CASF, afin de
favoriser l’harmonisation fonctionnelle des sites Jean
Jaurès et
Irène Joliot-Curie et permettre de retrouver une organisation plus conforme aux exigences
réglementaires.
3.5
Les caractéristiques de la population accueillie
3.5.1
La provenance des résidents
L’origine géographique des résidents de l’EHPAD public souligne son caractère de
structure de proximité. Sur la période contrôlée, près de 80 % des résidents sont originaires de
la ville du Mans. Les autres villes de la métropole ne représentent que 7,5 % des résidents et
les autres communes du département 8,5
%. Seuls quelques résidents sont originaires d’autres
départements.
Près de la moitié des résidents admis à
l’EHPAD arrivent directement de leur domicile
(45,7
% en 2019). Les arrivées en provenance d’un établissement de santé ou d’un
établissement médico-social concernent chacune 27
% des résidents. La direction de l’EHPAD
a confirmé que l’essentiel des réside
nts admis arrivaient de leur domicile ou après une
hospitalisation urgente qui ne leur permettait pas de retrouver leur autonomie.
Seuls 7 % des résidents proviennent des autres hébergements gérés par le CCAS. Cette
faible proportion peut amener à une réflexion sur les choix personnels des résidents préférant
rester dans les EHPA en dépit de leur perte d’autonomie et plus largement, sur l’existence d’un
parcours entre les différents services offerts aux personnes âgées par le CCAS.
3.5.2
La répartition des réside
nts par tranche d’âge et par genre
De 2016 à 2020, l’âge moyen des résidents est stable et légèrement supérieur à 87
ans.
Derrière ce chiffre, se cachent des écarts d’âge importants entre les résidents (jusqu’à
46 années), donc des attentes et des besoins très différents.
La tranche d’âge la plus représentée est celle comprise entre 85 et 95 ans qui englobe
plus de la moitié des résidents. On observe néanmoins une évolution sur la période avec une
proportion moindre des résidents de 85 à 95 ans (- 8,7 points entre 2016 et 2021) et une
progression des résidents plus jeunes (+ 6,5 points pour les moins de 75 ans). Avant la
pandémie et la baisse constatée en 2021, la proportion des résidents de plus de 96 ans suivait
également une tendance à la hausse : en 2020, ils représentaient 15,7 % des résidents contre
11,8 % en 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
En 2019, la pyramide des âges de l’EHPAD du Mans est proche de la répartition
médiane dans les EHPAD régionaux de même catégorie. On constate tout de même une
proportion plus élevée des résidents les plus âgés qui représentent 14 % des personnes
hébergées au Mans contre 10,7 % pour la médiane régionale.
A contrario
, la tranche d’âge des
85-95 ans est légèrement sous-représentée au Mans avec 51,4 % des résidents pour une médiane
régionale à 53,6 %.
Répartition par tranches d’âge des résidents
Source
: CRC d’après les données du CCAS et de l’ATIH
; Benchmark régional sur 16 EHPAD de plus de
200 places
L’évolution de l’âge moyen, et plus encore des écarts d’âge entre les résidents, est une
des
problématiques abordées par le comité de pilotage constitué pour réfléchir à l’EHPAD de
demain. Une piste envisagée pour y répondre serait le développement de petites unités.
En moyenne, sur la période 2016-2021, les hommes représentent 22,7 % des résidents
et les femmes 77,3
%. En 2021, la répartition est assez équilibrée sur la tranche d’âge la plus
jeune, les hommes représentant 5,16 % des moins de 74 ans et les femmes 6,57 %. Sur la
tranche d’âge des 85
-95 ans qui rassemble plus de la moitié des résidents (50,2 %), les hommes
représentent environ un quart des personnes hébergées. Ils sont quasiment absents sur la tranche
intermédiaire des 75-84 ans et sur la tranche des plus de 95 ans.
0,46%
11,18%
21,77%
53,62%
10,69%
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
de 50 à 24 ans
de 55 à 59 ans
de 60 à 74 ans
de 75 à 84 ans
de 85 à 95 ans
de 96 ans et plus
2016
2017
2018
2019
2020
2021
médiane régionale en 2019
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
29
Pyramide des âges par genre en 2021
Source : chambre régionale de
s comptes d’après les données du CCAS
3.5.3
La répartition des résidents par niveau de dépendance
Le degré de perte d'autonomie des personnes âgées dans l'accomplissement des actes de
la vie quotidienne est évalué par référence à une grille nationale mentionnée à l'article L. 232-2
et figurant à l'annexe 2-1 du CASF (grille AGGIR
13
). Cette grille permet ensuite de classer les
personnes en six groupes, dits groupes iso-
ressources (GIR), en fonction du degré d’aides
directes et techniques nécessitées par leur état de dépendance, le GIR 1 correspondant au niveau
de dépendance le plus élevé et le GIR 6, le niveau le moins élevé.
L’utilisation de la grille AGGIR permet de situer les besoins des personnes accueillies
dans la vie quotidienne. Le GMP ou Groupe Iso-ressources Moyen Pondéré est établi à partir
du positionnement des résidents sur la grille AGGIR et permet d’estimer le niveau de prestation
fourni par l’établissement pour la prise en charge de la dépendance. Plus le GMP est élevé, plus
le niveau de dépendance moyen et le niveau de prestation à fournir sont élevés.
En 2019, 56 % des résidents
hébergés à l’EHPAD public du Mans
présentent un taux
de dépendance très élevé, classé en GIR 1 et GIR 2 et plus de 60 % des nouveaux entrants
étaient classés dans ce groupe. On observe un glissement vers le niveau de dépendance le plus
élevé (20,4 % des résidents en GIR 1 en 2019 contre 14,6 % en 2016) et vers le GIR 3 (13,2 %
des résidents et 2016 et 22,8 % en 2019) alors que la proportion des résidents les moins
dépendants s’est fortement réduite (3,3
% des résidents en GIR 5 et 6 en 2019 contre 7,6 % en
2016).
13
La grille nationale AGGIR
–
Autonomie, Gérontologie, Groupes Iso-Ressource permet de mesurer le
degré de dépendance d’un demandeur de
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA)
50
40
30
20
10
0
10
20
de 55 à 59 ans
de 60 à 74 ans
de 75 à 84 ans
de 85 à 95 ans
de 96 ans et plus
2021 F
2021 H
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Cette évolution, observée avant la crise sanitaire, se traduit par un GMP en forte
croissance (+ 14 points en moyenne chaque année)
qui s’éloigne progressivement du GMP
médian des établissements de même catégorie de la région
14
, et du GMP validé dans le CPOM
de 2018 : en 2
019 le GMP de l’EHPAD public du Mans était évalué à 733 contre 713 pour le
GMP médian régional et 714 pour le GMP validé dans le CPOM. Il
témoigne d’une
augmentation nette des besoins de prise en charge des résidents.
Évolution du GMP de l’EHPAD public du
Mans
Source
: Chambre régionale des comptes d’après les indicateurs de l’ATIH
La même tendance est observée sur le Pathos Moyen Pondéré (PMP), indicateur utilisé
pour mesurer la charge en soins nécessaire pour répondre aux besoins médicotechniques des
résidents de l’établissement
15
. En 2019, il s’établit à 180, en hausse de plus de 10 points par
rapport à 2016.
Les données définitives 2020 n’ont pas encore été arrêtées. Les décès enregistrés lors
de la deuxième vague du COVID et le gel des admissions ont pu provisoirement modifier la
répartition sans pour autant, selon l’établissement, remettre en cause la tendance de fond
d’accentuation de la dépendance des résidents.
14
Selon les années, le benchmark a été réalisé sur une cohorte de 14 à 20 EHPAD de plus de 200 résidents
de la région Pays de la Loire
15
La mesure du PATHOS de chaque résident hébergé permet, à partir des pathologies identifiées,
d’évaluer «
le niveau global de mobilisation de ressources dans les différents postes de consommation de soins
nécessaires à la prise en charge du patient ainsi que leur ventilation »
(extrait du guide d’utilisation 2017 du modèle
« PATHOS
» par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), chargée de la gouvernance
opérationnelle et technique des modèles AGGIR et PATHOS).
690
704,10
715,90
733
670
714
691
724
707,62
712,55
630
640
650
660
670
680
690
700
710
720
730
740
2016
2017
2018
2019
GMP constaté
GMP validé (CPOM)
GMP médian constaté(région)
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
31
3.5.4
Autres typologies
L’EHPAD public du Mans dispose de 114 places habilitées à l’aide soc
iale. En
moyenne, chaque année l’établissement accueille 65 bénéficiaires, ce qui représente un taux
d’occupation compris selon les années entre 54 et 62
%. Ce taux de remplissage des lits financés
par l’aide sociale départementale (ASH) place l’EHPAD du M
ans parmi les établissements
remplissant le mieux sa mission d’accueil des publics les plus fragilisés financièrement
: sur la
région, si les établissements de même catégorie disposent généralement de plus de lits ouverts
à l’aide sociale (218 en 2019 pour
la médiane régionale), leur taux d’occupation est
sensiblement plus faible (32,52 % en 2019).
Au 31 décembre 2019, seuls deux résidents disposaient d’une orientation de la MDPH
,
le département ayant opté pour un hébergement en établissements spécifiquement adaptés à
l’accueil des personnes âgées en situation de handicap.
3.6
Taux d’occupation et durée moyenne de séjour
Sur la période 2016-2020, le
taux d’occupation de l’EHPAD du Mans est passé de 99
%
en 2016 à 93 % en 2020. En 2019 et 2020, il est respectivement de 95 % et 93 % pour un taux
cible fixé dans le CPOM à 95 % de la capacité installée. Plusieurs facteurs expliquent que
depuis 2017, le taux d’occupation est inférieur à celui de la médiane des EHPAD de plus de
200 lits de la région (plus de 98 %).
Les travaux de transformation des chambres doubles (demeurées inoccupées pendant le
temps des travaux) en chambres simples sur Jean Jaurès a permis d’augmenter la capacité
d’accueil du site et son taux d’occupation. En 2019, pour faire face au manque de per
sonnel sur
la période estivale et sur les congés de fin d’année, la direction a pris la décision de geler les
admissions sur ces deux périodes. En 2020, la faiblesse du taux d’occupation découle
directement des mesures prises pendant la pandémie : création d
’une
« zone Covid » sur chacun
des
deux sites de mars à juin (13 chambres) puis d’octobre à décembre (23 chambres) et
suspension des admissions sur ces deux périodes.
Plus
généralement,
l’établissement
est
confronté
à
d’importantes
difficultés
d’absentéi
sme et de recrutement (voir infra) qui le contraignent à limiter ses admissions pour
maintenir la qualité de l’hébergement. Selon la direction, la question, et celle corrélative du
taux d’occupation cible de 95
%, doivent être abordées avant la fin de l’année avec l’ARS.
La durée moyenne de séjour des résidents a fortement baissé, passant de 4 ans et 26 jours
en 2016 à 3 ans et 10 jours en 2019, signe que l’âge d’entrée ne cesse de reculer
16
. Elle se
rapproche de la durée moyenne de séjour médiane constatée dans les EHPAD régionaux de
même catégorie (3 ans, 1 mois et 17 jours).
16
DREES, enquête EHPA 2011 et 2015
: l’âge d’entrée en établissement est passé de 85 ans en 2011 à
85 ans et 8 mois en 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
4
LA
GESTION
BUDGÉTAIRE
ET
LA
FIABILITÉ
DE
L’INFORMATION FINANC
IÈRE ET COMPTABLE
4.1
Une gestion budgétaire qui mériterait d’évoluer sur plusieurs aspects
Historiquement, le CCAS a adopté une structure budgétaire complexe qui a été
maintenue alors même que la structure s’est dotée d’outils lui permettant de suivre le coût de
ses différentes missions (4.1.1). Certaines pratiques de gestion affectant la sincérité du budget,
déjà relevées lors du précédent contrôle de la chambre, perdurent (4.1.2).
4.1.1
Une structure budgétaire à simplifier
Le CCAS du Mans gère sur la période une douzaine de budgets soumis à des règles
budgétaires et comptables différentes (instruction budgétaire et comptable M 14 pour le budget
principal, M 22 pour les budgets annexes, dont deux soumis à EPRD
17
).
Les CCAS ont adopté des pratiques variables en ce qui concerne le suivi budgétaire de
leurs activités puisque, par exemple, Nantes ou Rennes ont instauré un budget unique pour
l’ensemble des établissements d’hébergement pour personnes âgées. La situation du Mans est
proche de celle relevée par la chambre dans son rapport sur le CCAS d’Angers. La chambre
avait préconisé le regroupement des comptes des différentes résidences
autonomie au sein d’un
budget unique.
L’abandon de la pratique actuelle ne s’accompagnerait pas d’une perte de qualité de
l’information financière, dans la mesure où le CCAS a mis en place une comptabilité analytique
ainsi qu’un pilotage de la masse salariale lui permettant d’affecter et de suivre les recettes et les
dépenses propres à chacun de ses établissements.
D’autres éléments militent également pour un tel regroupement, en particulier la
simplification des procédures de gestion budgétaire (adoption des budgets, des décisions
modificatives et affectation des résultats) et la limitation des risques de confusion pour les
fournisseurs dans le cadre de la dématérialisation de la facturation
18
.
17
Etat Prévisionnel de Recettes et de Dépenses
18
L’une des difficultés constatées dans la mise en œuvre, par les fournisseurs, de la dématérialisation de
la facturation sur la plateforme Chorus, réside dans l’obligation d’utiliser le
SIRET correspondant au budget
concerné, sous peine d’un rejet de la facture. La complexité budgétaire du CCAS est donc source d’erreur.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
33
En réponse aux observations provisoires, le CCAS a indiqué qu’il procèderait au
regroupement des budgets des EHPA à partir de l’exercice 2023. De son côté, le conseil
départemental de la Sarthe a répondu ne pas être opposé à ce regroupement tout en précisant
qu’il convenait de demander l’avis de l’ARS pour une des
résidences autonomie bénéficiant
d'un forfait soins.
Recommandation n°
3 : Procéder, après accord du conseil départemental, et en tant
que de besoin de l’ARS, au regroupement des bud
gets propres à chaque établissement
d’hébergement pour personnes âgées au sein d’un budget unique.
4.1.2
Une pratique irrégulière de surestimation de certaines dépenses qui perdure
La chambre relevait en 2012, que lors de la reprise
de l’important
excédent du budget
principal reporté au budget supplémentaire, le CCAS surestimait certaines dépenses afin de
présenter un budget en équilibre.
Cette pratique irrégulière a perduré au cours de la période sous revue.
Elle passe par l’inscription, toujours au moment du vote du budget supplémentaire, de
dépenses imprévues pour la section de fonctionnement, dans la limite du plafond réglementaire,
suivi de leur annulation par décision modificative en fin de l’exercice. Aucun virement de ces
crédits à un chapitre de dépenses n’est effectué.
À compter de 2018, la chambre observe également une surestimation manifeste des
charges de personnel, se traduisant par une dégradation des taux d’exécution budgétaire
(passage de 99 % en 2017 à 81,5
% en 2019), alors même que le CCAS dispose d’un pilotage
précis de sa masse salariale.
La chambre rappelle que l’adoption d’un budget en suréquilibre est autorisée par
l’article L.
1612-6 du CGCT qui dispose que «
n’est pas considéré comme étant en déséquilibre
le budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section
d’investissement est en équilibre réel
».
La pratique du CCAS, qui a été maintenue en dépit des observations de la chambre de
2012, contrevient aux dispositions de l’article L.
1612-4 du CGCT puisque les prévisions de
dépenses ne sont pas évaluées de façon sincère.
La chambre prend acte de l’engagement pris par le CCAS, suite aux observations
provisoires, de mettre en œuvre sa recommandation. Elle invite l’établissement à s’y conformer
dès le vote du prochain budget.
Recommandation n°
4 : Procéder dès le vote du prochain budget à une estimation
sincère des dépenses en abandonnant la pratique de surestimation de certaines charges,
destinée à faire apparaître le budget en équilibre au moment du vote du budget
supplémentaire (article L. 1612-4 du CGCT).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4.1.3
Une situation budgétaire excédentaire du budget principal
Le résultat de clôture en fonctionnement du budget principal est conséquent et il
s’est
renforcé sur la période, passant de 1,2
M€ en 2016 à 2,8
M€ en 2020.
Cette situation excédentaire permet de financer les budgets annexes au moyen de
subventions calculées pour assurer leur équilibre (cf. situation financière). De ce fait, les
résultats d’exploitation de tous les budgets annexes présentent un solde égal à zéro (résultats de
l’exercice et de clôture). Les résultats d’investissement des budgets annexes (hors EHPAD) leur
permettent de dégager un excédent consolidé de 1,03
M€ (compte tenu des restes à réaliser)
19
.
Cet excédent
est peu utilisé dans la mesure où le CCAS n’est pas propriétaire d
es
bâtiments des établissements (cf. infra).
4.2
Une comptabilité patrimoniale à renforcer
4.2.1
La fiabilité des informations financières a été améliorée même si elle demeure
perfectible sur l’état des
effectifs
Le CCAS a complété ou modifié les états annexés au compte administratif du budget
principal que la chambre évoquait dans son précédent rapport.
En revanche, si les délibérations mentionnent bien les budgets concernés par les
créations, modifications et suppressions de postes, le tableau des effectifs présenté dans la
délibération agrège tous les emplois créés par cadre d’emplois, sans distinction selon les
budgets. De même, s’il distingue bien les emplois à temps complet des emplois à temps non
complet, il ne précise pas si l’emploi peut être pourvu par un agent contractuel comme l’y invite
l’article 34 précité.
Enfin, le CCAS du Mans ne produit qu’un seul état du personnel à l’appui de son budget
principal. Il présente l’ensemble des emplois budgétaires et effectifs pourvus de l’établissement
par filière mais sans préciser leur répartition entre les différents services individualisés dans les
budgets annexes.
Le manque de précision sur l’affectation des personnels dans
le tableau des emplois
conjugué
à l’absence de tableaux spécifiques annexés aux budgets annexes, contrevient à
l’obligation d’information du conseil d’administration sur l’état des effectifs autorisés pour
chaque budget.
19
Et de 2,19
M€ en intégrant le budget EHPAD qui ne dispose plus à proprement parlé d’un résultat
d’investissement.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
35
4.2.2
L’inventaire
physique
des biens n’a pas été mené
Les services du CCAS ont produit un inventaire comptable au 31 décembre 2020 pour
chacun des budgets.
L’inventaire 2018 concorde avec le dernier état de l’actif produit sur cet
exercice par le comptable.
Si le suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur et au
comptable, l’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur
identification :
il tient l’inventaire physique, registre justifiant la réalité physique des biens et
l’inventaire comptable, volet financier de
s biens inventoriés.
Ces deux inventaires, qui doivent nécessairement concorder, n’ont cependant pas la
même finalité et l’inventaire physique peut fournir des données sur l’état du patrimoine
permettant de définir une stratégie d’investissement ou de gest
ion patrimoniale. Régulièrement
mis à jour, l’inventaire physique permet aussi de fiabiliser l’inventaire comptable en s’assurant
que les biens figurent toujours dans le patrimoine de la collectivité.
Ce travail de suivi patrimonial n’a pas été mené à bien
faute de moyens humains à y
consacrer. Les services du CCAS ont indiqué qu
’
« un début de travail a été lancé après le
dernier rapport de la CRC ; le travail avait été confié à la responsable du pôle comptabilité
fournisseurs de la Direction Achats-Budget-Comptabilité ; celle-ci n'a pas trouvé le temps
nécessaire à y consacrer et elle est absente depuis maintenant 2 ans ; personne n'a pu reprendre
ce dossier».
Aucune évolution n’a donc été enregistrée depuis près de 10 ans sur la tenue de
l’inventaire physi
que.
Le CCAS a cependant indiqué que cette mission allait être reprise suite au recrutement
de nouveaux agents dont l’un «
aura notamment à sa charge l’inventaire physique (mise en
place et suivi) ».
Cette mission revêt un intérêt tout particulier pour le site Joliot-
Curie de l’EHPAD, dont
la propriété est partagée entre la ville du Mans et Le Mans métropole Habitat, et pour lequel le
CCAS dispose d’un régime d’occupation différent (mise à disposition pour la ville et location
pour Le Mans Métropole Habitat).
La chambre insiste à nouveau sur la nécessité de mener à bien l’inventaire physique des
biens de l’établissement. Deux guides
publiés par le comité de fiabilisation des comptes locaux
en 2013 et par le comité national de fiabilité des comptes locaux en juin 2014 pourraient
utilement guider le CCAS dans ce travail indispensable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
4.2.3
Une comptabilisation défaillante des immeubles utilisés par le CCAS
4.2.3.1
Un inventaire insuffisamment précis des propriétés immobilières du CCAS
À l’instar des véhicules automobiles
, les immeubles sont considérés comme des biens
individualisables qui, à ce titre, doivent faire l’objet d’un suivi individualisé avec une fiche
d’immobilisation par immeuble et un numéro d’inventaire unique.
Cette mission relève de la
responsabilité de
l’ordonnateur
20
.
L’inventaire comptable des biens du CCAS au 31 décembre 2020 inscrits au compte
2131 «
Bâtiments publics
» comporte deux lignes, dont les mentions sont lacunaires :
-
une ligne «
biens immobiliers en propriété
» avec une date d’acquisition au
31 décembre
2009 pour une valeur d’acquisition de 800
761,56
€
;
-
une ligne «
avant 1996
» avec une date d’acquisition du 16 décembre 2010 pour un
montant de 75 260,39
€.
Ces informations ont été reprises dans l’état de l’actif produit par le comptable en
2018.
Les fiches d’inventaire ne permettent pas de procéder à l’identification physique des
bâtiments qui correspondent, dans les faits, à un immeuble occupé par le service entretien bâti
du CCAS.
4.2.3.2
Une absence de comptabilisation des biens immobiliers de la ville du Mans mis
à disposition du CCAS
Le CCAS n’est propriétaire que du seul bâtiment évoqué au point précédent. Les autres
locaux dont il a l’usage sont soit loués, soit mis à sa disposition.
La ville du Mans est propriétaire de locaux qui sont utilisés par le CCAS comme les
bâtiments du siège administratif (rue Hémon), ceux abritant à la fois le service administratif
pour l’aide à domicile, le portage des repas et les soins infirmiers (rue du Miroir) et ceux du site
Jean
Jaurès pour l’EHPAD et u
ne partie de ceux du site Irène Joliot-Curie.
Des conventions qualifiées « de mise à disposition » ont été signées
21
. Elles prévoient,
selon les cas, le versement d’un loyer, d’une redevance et/ou des charges locatives du bâtiment.
L’instruction budgétaire
et comptable M 14 prévoit que les opérations de mise à
disposition des biens s’effectuent par opération d’ordre non budgétaire initiée par
l’ordonnateur.
Celui-ci
met à jour l’inventaire de sa collectivité de l’opération de mise à
disposition et transmet parallèlement au comptable les informations lui permettant de mettre à
jour son état de l’actif.
20
Instruction budgétaire et comptable M. 14 Tome 2 Titre IV chapitre
21
Par convention couvrant la période du 12 juin 1990 au 31 décembre 2031 pour le site Jean Jaurès de
l’EHPAD, par convention du 1
er
février 1992 et 31 décembre 2012 puis du 1
er
janvier 2013 au 31 décembre 2024
pour les locaux du siège administratif rue Hémon, par convention du 1
er
avril 2019 au 31 mars 2039 pour les locaux
de la rue du Miroir.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
37
L
e bénéficiaire reçoit l’immobilisation
sans en être propriétaire. Toutefois
l’opération
est retracée à son actif dans un compte dédié (compte 217 « immobilisations reçues au titre
d’une mise à disposition
» par le crédit du compte 1027 « mise à disposition ») selon la nature
du bien reçu afin de le distinguer du même bien dont il serait propriétaire.
L’instruction budgétaire et comptable M
14
22
réserve toutefois le régime de mise à
disposition aux transferts de compétences (en particulier entre une commune et un EPCI), ce
qui n’est pas le cas en l’espèce.
L’affectation des biens définie par le point 1.4.4 du chapitre 3
Tome 2 Titre III de
l’instruction M
14 parait correspondre davantage au cas de figure : «
L’affectation concerne en
premier lieu les services individualisés de la commune ou de l’EPCI non dotés de la
personnalité morale: budgets annexes et régies dotées de la seule autonomie financière. Cette
notio
n d’affectation n’est toutefois pas limitée aux relations entre une collectivité et ses
démembrements. Elle peut jouer aussi entre une collectivité et une autre personne. Ainsi, une
commune peut affecter des biens à un établissement public de coopération intercommunale, un
centre communal d’action sociale, une caisse des écoles ou une régie dotée de la personnalité
morale et de l’autonomie financière.
»
Dans ce cas, l’opération d’ordre non budgétaire est retracée, à l’actif du bénéficiaire, par
un compte 22 « immobilisations reçues en affectation ».
Toutefois, il apparaît que les mises à disposition ou les affectations successives des biens
par la ville du Mans ne sont pas retracées dans les comptes des budgets concernés du CCAS
(budget principal et budget
annexe de l’EHPAD, du service de portage des repas, du service
soins infirmiers à domicile). L’inventaire comptable et l’état de l’actif sont également
lacunaires sur ce point.
La comptabilisation des biens mis à disposition ou affectés par la ville du Man
s n’a pas
été effectuée et devrait donc être régularisée.
En réponse aux observations de la chambre, la ville du Mans comme le CCAS ont
indiqué que des échanges étaient engagés afin de permettre une amélioration de la
comptabilisation et du suivi des biens immobiliers mis à disposition.
Recommandation n°
5 : Régulariser la situation des biens immobiliers appartenant à la
ville du Mans et utilisés par le CCAS en les comptabilisant selon le schéma d’écriture
prévu par les instructions budgétaires et comptables M 14 et M 22.
22
Instruction budgétaire et comptable M. 14 Tome 2 Titre III chapitre 3 point 1.4.3.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
5
L
’ANALYSE
FINANCIÈRE RÉTROSPECTIVE 2016-2020
Au vu de l’importance relative des différents budgets
et de leur multiplicité
, l’analyse
financière porte sur le
budget principal et le budget annexe de l’EHPAD
(qui représentent à eux
seuls environ les deux tiers des dépenses nettes consolidées des 12 budgets).
La période prise en compte pour l’analyse financière couvre essentiellement les
exercices 2016 à 2020. En effet, le CCAS n’a pu fournir un «
atterrissage » 2021 fiable en raison
des incertitudes perdurant
sur le niveau de prise en charge par l’État, des dépenses induites par
les mesures de revalorisation prévues par le Ségur de la santé.
Cette incertitude affecte non seulement le budget annexe de l’EHPAD public, mais aussi
le niveau de la subvention d’équil
ibre versée par le budget principal du CCAS.
5.1
Le budget principal
5.1.1
La formation de
l’autofinancement
5.1.1.1
Une stabilité des produits de gestion découlant principalement du maintien du
niveau de la subvention municipale
Sur la période 2016-2020, les produits de gestion du budget principal sont demeurés
stables à 12,25
M€ en moyenne par an.
Ils sont principalement constitués des ressources institutionnelles (dotations et
participation), provenant
pour l’essentiel
de la subvention versée par la ville du Mans. Son
montant
n’a pas varié et s’est établi à 10,17
M€, sur chacun des exercices. Les participations
versées par le département de la Sarthe viennent compléter ces ressources institutionnelles à
hauteur de 400 000
€ à 470
000
€, selon les exercices.
Le financement municipal comprend également le reversement du tiers du produit de la
taxe sur les spectacles
et d’un tiers de celui des concessions funéraires.
Les autres ressources sont constituées notamment par la refacturation des mises à
disposition de personnel au profit des budgets annexes, de la ville du Mans et de Le Mans
Métropole. Leur montant progresse constamment sur la période et passent ainsi de 851 340
€
en 2016 à 1 081 578
€ en 2020
, en raison de différents facteurs
23
. Sur le dernier exercice, les
refacturations portent également sur le remboursement des coûts des personnels redéployés sur
l’EHPAD pour faire face aux besoins liés à la crise sanitaire.
23
Pour les budgets annexes : Évolution du coût des fonctions support refacturé au SSIAD, personnel de
l’équipe mobile effectuant des remplacements auprès des différents EHPA, qui sont affectés au budget principal
mais dont les interventions donnent lieu à r
efacturation au réel à chaque budget bénéficiant d’un remplacement.
Pour la ville et Le Mans Métropole : personnel affecté à la « mission handicap » et personnel en cours de
reclassement à la ville ou à LMM au-delà des six premiers mois.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
39
Pour autant, les facturations aux budgets annexes ne sont pas encore exhaustives puisque
les
fonctions
supports
(personnel,
systèmes
d’information,
direction
achats-budget-comptabilité) réalisées au bénéfice des sept EHPA ne donnent pas lieu à
remboursement au budget principal.
Ces prestations en nature, qui viennent compléter les subventions versées aux budgets
annexes concernés, devraient donc être chiffrées et donner lieu à une refacturation au même
titre que celle existant déjà pour l’EHPAD ou le service d’accompagnement et d’aide à
domicile.
En réponse aux observations provisoires, le CCAS a indiqué que
« les prestations
réalisées aux EHPA
[seraient]
examinées et la refacturation inter-budgets appliquée »
.
Recommandation n°
6 : Procéder dans les meilleurs délais à la refacturation, par le
budget
principal,
des
prestations
réalisées
au
bénéfice
des
établissements
d’hébergement pour personnes âgées par les fonctions supports (ressources humaines,
systèmes d’information et direction achats
-budget-comptabilité).
5.1.1.2
La diminution des dépenses de personnel explique, en grande partie, celle des
charges de gestion.
Les charges de gestion ont, quant à elles, diminué de 2 % en moyenne annuelle, passant
de 7,96
M€ en 2016 à 7,33
M€ en 2020. Cette réduction intervient à compter de 2018 et
concerne l’ensemble des postes de dépenses.
Elle concerne au premier chef les charges de personnel qui représentent 83 % des
charges de gestion. Elles
s’établissent à 6,06
M€ en 2020, contre 6,48
M€ en 2018 soit une
baisse de 6 %.
Cette évolution s’explique par la suppression ou la vacance temporaire de près
de 11 postes équivalent temps plein dans les services généraux entre 2018 et 2020. Ceci résulte
à la fois des mesures de réorganisation interne ou de mutualisation des services mais aussi des
effets de l’absentéisme auxquels s’ajoute une diminution des besoins en perso
nnel remplaçant
dans les EHPA
24
.
Les charges à caractère général ont peu évolué (+ 0,27 %) malgré le doublement du coût
des achats en 2020 (386 756
€
contre 188 115
€ l’année précédente).
Cette forte augmentation
sur 2020 est imputable aux achats liés à la crise sanitaire (repas, masques, gants, savon, gel
hydroalcoolique, etc.).
Les subventions de fonctionnement versées par le CCAS représentent, en moyenne, un
peu plus de 100 000
€, soit moins
de 1 % des charges de gestion.
La majeure partie de ces subventions concerne la participation du CCAS au volet
énergie du Fonds de solidarité Logement (FSL) géré par le département. La baisse du nombre
de dossiers déposés, constatée depuis plusieurs années, a été accentuée par le contexte sanitaire
ayant limité
l’instruction des dossiers
. La diminution du montant de la subvention en 2020
s’explique également par une nouvelle clé de répartition entrée en vigueur en avril 2019 qui
prévoit une plus large prise en charge des impayés par le département.
24
Et donc une moin
dre sollicitation de l’équipe mobile mentionnée à la note de bas de page n°15.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Le CCAS du Mans ne verse pas de subventions aux associations intervenant dans son
champ de compétence. C’est la ville du Mans qui assure cette mission de financement. Le
CCAS y voit l’avantage de se concentrer sur le seul volet de l’activité de la structure associative,
étant entendu que l’établissement public dispose également des éléments produits à la ville par
l’association subventionnée.
Une tendance à la baisse constante et sensible est également constatée depuis plusieurs
années par le CCAS sur les différentes aides et secours
qu’il verse
à ses bénéficiaires. Ces
dépenses sont ainsi passées de 685 808
€ en 2016 à 516
937
€ en 2020. La perception de cette
tendance lourde, confirmée durant la crise sanitaire, a conduit le CCAS à adapter à plusieurs
reprises son règlement des aides pour limiter le phénomène dit « de non recours » (cf. partie 2
du rapport).
5.1.1.3
Une réduction de l’autofinancement liée à l’augmentation des subventions
versées aux budgets annexes
Le différentiel d’évolution entre les produits et les charges a
permis au CCAS de
renforcer son excédent brut de fonctionnement déjà très favorable en début de période (en 2020,
il s’établit à 4,9
M€ et représente 40,2
% des produits de gestion).
Toutefois, la capacité d’autofinancement brute apparaît fortement diminué
e : elle est
passée de 651 287
€ en 2016 à 188
260
€ en 2020 et ne représente plus, sur cet exercice, que
1,5 % des produits de gestion.
Cette évolution est la conséquence d’une hausse
continue et significative des
subventions d’équilibre versées par le bu
dget principal aux différents budgets annexes. La
progression de ce poste de dépenses
est continue sur la période mais elle s’accélère durant le
dernier exercice. Le montant total de ces subventions d’équilibre a été porté de 3,65
M€ en
2016 à 4,83
M€ en 2
020, soit
une croissance de près d’un tiers
.
Tous les budgets sont concernés, sauf celui concernant le service de soins infirmiers à
domicile (SSIAD).
C’est le budget annexe EHPAD, principal bénéficiaire de ces subventions, qui explique,
en grande partie, cette évolution. Celle-ci résulte des moyens supplémentaires que le conseil
d’administration a décidé de mettre en place au profit de l’EHPAD sur la période 2019
-2023,
en complément de ceux prévus par le contrat d’objectifs et de moyens signés avec l’ARS d
es
Pays de la Loire et le département de la Sarthe.
À cela s’ajoute le coût du recours à l’intérim pour recruter sur des postes que
l’établissement n’arrive pas à pourvoir par
contrat du fait des tensions existant au niveau
national sur les fonctions d’aide soignants, d’infirmiers diplômés d’État et d’aides à domicile.
Les projections présentées en mai 2021 au conseil d’administration évoquent un besoin
en subvention du budget EHPAD qui pourrait dépasser les 2
M€ sur l’exercice 2021.
Lors de
l’instruction, le CCAS n’a pas donné de chiffre précis
sur la subvention qui pourrait être versée
en 2021 pour chacun des budgets annexes, tout en estimant que la tendance serait à la hausse
pour la quasi-
totalité d’entre eux. Le CCAS a estimé que les incertitude
s qui demeurent sur le
financement
par l’État du complément indemnitaire de traitement prévu dans le Ségur de la
santé, conduirait à une hausse substantielle de la subvention versée au budget EHPAD.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
41
Le logement foyer Croizat bénéficie également d’une forte progres
sion de sa subvention
d’équilibre, qui est passée de 338
677
€ en 2016 à 511
123
€ en 2020.
Cette hausse s’explique,
sur 2020, par des dépenses exceptionnelles de sécurisation du site et par la baisse des recettes
résultant du gel des admissions de nouveaux résidents durant la crise sanitaire.
Le service de portage de repas et celui des aides à domicile sont également largement
tributaires du budget principal pour leur équilibre. La facturation des repas est fonction des
ressources, le barème défini par le
conseil d’administration correspondant à ce que le CCAS
qualifie «
d’effort social annuel de 350
000
€
». L’activité de ce service, après avoir connu une
érosion jusqu’en 2018 (107
000 repas contre 189 000 en 2004), parait reprendre. Le CCAS
estime que 120 000 repas devraient être servis en 2021. Compte tenu des principes de
tarification qui ont été évoqués, cette augmentation d’activité devrait induire celle de la
subvention d’équilibre.
5.1.2
Le financement
de l’investissement
Le budget principal du CCAS
ne supporte que très peu de dépenses d’investissement,
celles-
ci s’éleva
nt à environ 1,3
M€
sur toute la période 2016-2020, dont 545 000
€
de dépenses
d’équipement.
Leur financement est intégralement assuré
sans recours à l’emprunt et
par des ressources
pr
opres provenant, pour l’essentiel, de l’autofinancement.
Le financement propre disponible ayant toujours été très supérieur au besoin de
financement, l’excédent cumulé sur la période atteint 1,86
M€, ce qui a alimenté le fonds de
roulement.
Cette évolution se traduit dans le niveau du fonds de roulement, dont le montant a été
porté de 1,8
M€ à 3,2
M€ entre 2016 et 2020, avec des hausses sensibles en 2017 et 2019. Cet
abondement conduit à ce que le fonds de roulement au 31 décembre 2020, représente environ
5,5 mois de dépenses courantes de fonctionnement.
Dans ces conditions, l’augmentation
du besoin de fonds de roulement, à compter de
2019,
n’est venue que limiter la progression de la trésorerie nette du CCAS, qui représente
environ l’équivalent de
deux mois de charges courantes sur les deux derniers exercices. La
trésorerie est passée de 398 118
€ en 2016 à 1
258 583
€ en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
CONCLUSION GENERALE SUR LA SITUATION FINANCIERE
DU BUDGET PRINCIPAL :
Le tassement de l’autofinancement enregistré sur l’exerci
ce 2020 est lié au soutien accru
accordé aux budget annexes, notamment à celui de
l’
EHPAD qui a en principe vocation à se
financer par les recettes tirées de l
’hébergement, de
s soins et de la dépendance.
Le subventionnement des budgets annexes est actuellement rendu possible par la
situation financière du budget principal du CCAS, qualifiée de « largement excédentaire » dans
le précédent rapport. Ce constat demeure jusqu’en 2020, en ce qui concerne le fonds de
roulement, dont le niveau est confortable.
Tout
efois, l’augmentation importante des subventions versées aux budgets annexes et
en particulier à l’EHPAD, à compter de l’année 2020, pourrait impliquer une mobilisation
accrue du financement municipal. Dès que seront levées les incertitudes sur le financement par
l’État du complément indemnitaire de traitement prévu dans le
« Ségur de la santé », une
prospective pluriannuelle de financement devrait être tracée avec la ville. Elle devrait prendre
en compte les excédents dont dispose le CCAS ainsi que les mes
ures d’économie que
l’établissement pourrait dégager. Ceci permettrait d’asseoir un véritable pacte financier avec la
ville au moment où s’engagent d
es réflexions sur la définition des orientations stratégiques du
CCAS (analyse des besoins sociaux de début
de mandat, devenir de l’EHPAD public
et des
autres services aux personnes âgées, conséquences à moyen et long terme de la crise sanitaire,
etc.).
Dans sa réponse aux observations de la chambre, le maire de la Ville du Mans précise :
«
Malgré les difficultés rencontrées face à la situation pandémique et aux incertitudes liées aux
mesures du Ségur de la santé, le résultat cumulé de fonctionnement à fin 2021 permet
d’envisager sereinement les exercices 2022 et suivants.
La Ville du Mans accompagnera le
CCAS dans la construction de sa stratégie budgétaire pluriannuelle en lien avec ses
orientations stratégiques et en tenant compte du financement du Département et de l’Etat dont
vous avez observé l’insuffisance s’agissant de l’EHPAD.
»
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
43
5.2
Le budget annexe EHPAD public
5.2.1
La réforme du cadre budgétaire
Jusqu’en 2017, le financement de l’EHPAD public était encadré par la convention
tripartite signée entre le CCAS, le conseil départemental et l’ARS. La tarification était alors
inscrite dans une logique de couverture des charges, calculée pour la dotation globale
dépendance, sur la base des charges nettes prévisionnelles corrigées des reprises de résultats et
négociée par les établissements auprès des autorités de tutelles.
La réforme de la tarification portée par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative
à l'adaptation de la société au vieillissement a modifié radicalement le cadre financier, les
ressources étant accordées en fonction de l’activité et non plus des charges engagées. Elle s’est
accompagnée
d’
une évolution du cadre budgétaire applicable aux EHPAD avec la substitution
de l’état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) au budget primitif et
du contrat
pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) à la convention tripartite pluriannuelle (CT
P)
Le CCAS a adopté le premier EPRD de l’EHPAD en 2018. Cette transition vers la
nouvelle maquette budgétaire M 22 a fortement mobilisé les services financiers, notamment du
fait de la mise à disposition tardive des maquettes (en septembre 2018 pour une obligation
réglementaire au 1er janvier 2018) et de la technicité spécifique du cadre budgétaire. Une autre
difficulté non négligeable pour le CCAS est celle de la cohabitation de deux nomenclatures
budgétaires différentes qui complique la perception de la situation financière globale par les
élus.
5.2.2
La formation de l’autofinancement
5.2.2.1
Une hausse générale des produits accélérée en
2020 sous l’effet de la
convergence tarifaire et de l’augmentation
de la subvention du budget principal
L’évolution des groupes
de produits
Entre 2016 et 2019, les produits de
l’établissement
ont augmenté de 8,7 %, passant de
10,06
M€ à 10,94
M€, soit une progression moyenne de 2,1
% par an.
En 2020, l’augmentation
s’est fortement accentuée (+
11,64 % par rapport à 2019) et les produits ont atteint 12,21
M€,
soit 1,27
M€ de plus que l’année précédente.
En 2020, malgré leur augmentation de 5
% par rapport à l’exercice précédent
(+ 492 680
€), les produits de la tarification n’assurent plus que 83
% des produits de
l’établissement, soit 10,14
M€, contre 86 à 91
% les années antérieures. La progression de la
subvention d’équilibre versée par le budget principal du CCAS explique cette évolution
: en
hausse de 128 % sur la période contrôlée,
elle s’établit à 1,96
M€ en 2020 et représente 16
%
des produits de l’exploitation. En 2016, sa part était limitée à 8,5
4 % (859 809
€).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
On constate également en 2020 une baisse de la part du financement à la charge des
résidents qui représente moins de la moitié des produits de la tarification (48,34 %, soit 4,9
M€)
et corrélativement une majoration des financements ass
urés par l’assurance maladie (3,1
M€)
et par le département (2,1
M€) qui passent respectivement de 26,
7 % en moyenne à 30,8 % et
de 18 % à 20,2 %.
Cette évolution traduit les conséquences de la crise sanitaire sur la situation financière
de l’EHPAD et nota
mment la perte des recettes liées au blocage des admissions, lesquelles ont
été compensées par le versement de crédits non reconductibles par l’ARS. De même, les
produits versés par l’assurance maladie intègrent les crédits de financement des primes
Grand Âge et COVID ainsi que les surcoûts de fonctionnement générés par la pandémie :
203
000 € pour la prime COVID
-19, 181 382
€ de compensation des surcoûts COVID
-19 et
22 993
€ de complément exceptionnel prime Grand Âge.
L’évolution des sections tarifaires en
2020
L’augmentation constatée en 2020 touche les trois sections à un degré différent
: la
section soins enregistre une progression de 19,5 % par rapport à 2019, + 12,9 % pour la section
dépendance et + 6,6 % pour la section hébergement. Cette évolution di
fférenciée s’accompagne
d’un léger glissement des financements de la section hébergement vers la section soins. En
2020, cette dernière représente 31 % des produits de fonctionnement (3,78
M€) contre 28
% en
2018 (2,98
M€) tandis que les produits de la sec
tion hébergement passent de 56,7 % du total
des produits (6,04
M€ en 2018) à 53,6
% (6,54
M€).
La réforme tarifaire rappelée ci-
dessus s’est traduite pour l’EHPAD public du Mans par
un renforcement de ses moyens financiers, afin de les mettre en cohérence avec le niveau de
dépendance (GMP) et les besoins en soins (PMP) de ses résidents (voir point 3.5.3).
L’établissement bénéficie ainsi d’une convergence tarifaire positive depuis 2017 et jusqu’en
2023 qui explique l’évolution favorable des sections soins e
t dépendance. Cette progression a
en outre été renforcée par la décision du Département de la Sarthe d’accélérer le rythme de
convergence de la section dépendance dès 2019, soit une augmentation de 40 000
€ par an en
2019 et 2020 pour l’EHPAD du Mans. Le c
onseil départemental a précisé que cette accélération
du rebasage s’était poursuivie en 2021 et 2022.
Malgré sa requête lors des discussions préalables à la signature du CPOM, le CCAS n’a
pas obtenu de revalorisation du tarif de base journalier d’hébergement, dont l’évolution a été
limitée au taux directeur national. La demande de l’établissement visait à financer les moyens
nécessaires à la mise en œuvre des actions définies dans son projet d’établissement et à
accompagner le déploiement des nouveaux objectifs fixés dans le CPOM.
Le département de la Sarthe justifie son refus de revaloriser le tarif journalier
hébergement pour les bénéficiaires de l’aide sociale «
au motif que les moyens actuels
[de
l’EHPAD]
sont nettement supérieurs aux autres EHPAD sarth
ois habilités à l’aide sociale
».
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
45
En 2021, le tarif d’hébergement pour une chambre individuelle habilitée à l’aide
sociale
25
est fixé à 67,49
€ et à 76,39
€ pour une chambre non couverte par l’aide sociale (pour
les plus de 60 ans). Le prix des premières a augmenté de 4,51 % depuis 2016 en application du
taux directeur national, une évolution légèrement plus élevée que celle du tarif librement fixé
par l’établissement limité à 4,39
%. E
n 2019, le prix des chambres simples habilitées à l’aide
sociale à l’EH
PAD public du Mans
26
était de 66,52
€, soit un tarif supérieur de 11,3
% au prix
médian des établissements de même catégorie (59,77
€). À l’inverse, le prix des chambres non
habilitée à l’aide sociale, fixé à 75,40
€ au Mans était inférieur de 11,3
% au prix médian
constaté (85
€).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le Département de la Sarthe a conforté
ces constats par rapport aux autres établissements sarthois : «
Le tarif 2021 aide sociale des
chambres simples
27
(67,49
€) est nettement supérie
ur à la moyenne départementale des EHPAD
habilités à l'aide sociale (58,71
€). Le tarif pour les résidents hébergés à titre payant 2021 est
de 76,39
€ pour les chambres individuelles. Le coût à la place net 2021 de la section
hébergement de l'EHPAD (26 899
€) est nettement supérieur à la moyenne des EHPAD
habilités (20 369
€). Le ratio global de personnel salarié de l'EPRD 2020 (83,27
%) est
nettement supérieur au ratio moyen départemental de 64,53 %. Le coût de revient hors
immobilier 2020 de I'EHPAD de la section hébergement estimé à 64,88
€ (base EPRD 2020)
est nettement supérieur à la médiane 2020 des EHPAD habilités à l'aide sociale de 45,04
€.
»
La même étude de la CNSA fait ressortir pour 2019 un tarif dépendance qui va de 5,53
€/
jour pour les GIR 5-6 à 20,51
€ pour les GIR 1
-2 (et 13,02
€/jour pour les GIR 3
-4), légèrement
supérieur aux tarifs notifiés par le département de la Sarthe : 5,38
€ pour les GIR5
-6, 12,69
€
pour les GIR 3-4 et 19,99
€ pour les GIR 1
-2.
En 2021, le prix d’une place (chambre à un lit) à l’EHPAD public du Mans s’élève à
82,04
€ par jour, en augmentation de 4,4
% depuis 2016. En 2019, dernière année sur laquelle
la CNSA a établi son analyse, le tarif à la charge du résident
28
était de 80,78
€/jour, soit
2 423
€/mois pour un prix
médian estimé par la CNSA à 2 004
€
29
.
L’analyse des charges ci
-après montre que les prix de journée pratiqués ne permettent
pas de couvrir le coût réel de la prise en charge. Malgré le refus de financement supplémentaire
opposé par les autorités de tutelle
, l’établissement a fait le choix de renforcer ses moyens, en
cohérence avec les objectifs et actions définis dans le CPOM, en recourant à une subvention du
budget principal, alimentée elle-même par la subvention de la ville du Mans.
25
Données issues de l
’analyse statistique menée chaque année par la CNSA sur les prix constaté
s dans
les autres établissements habilités pour 50
% ou moins de leur capacité d’accueil à l’aide sociale
.
26
Pour rappel, sur les 228 lits autorisés, 114 sont habilités à l’aide sociale.
27
Il s’agit du prix de l’hébergement versé par le département pour les résidents bénéficiaires de l’aide
sociale.
28
Le prix d’une place est calculé à pa
rtir du tarif hébergement et du tarif dépendance appliqué aux
personnes les moins dépendantes (GIR 5-6)
29
Dispersion calculée sur la base de 6 679 établissements avec un tarif à 1 724
€ dans le premier décile
et à 2 909
€ dans le neuvième décile.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
5.2.2.2
Des charges de gestion
fortement dépendantes de l’évolution des charges de
personnel
Les charges de gestion ont connu la même évolution que les produits avec une
augmentation de 20,16 % sur la période 2016-2020 dont 11,64 % sur le dernier exercice. En
2020, elles s’établissent
à 12,21
M€ contre 10,16
M€ en 2016.
Les constats formulés sur la répartition des produits entre les trois sections tarifaires
sont identiques pour les charges. En 2020, la section hébergement représente 53,6 % des
charges (6,55
M€), la section dépendance,1
5,1 % (1,85
M€) et la section soins, 31,2
%
(3,81
M€). Au cours de la dernière année, sous l’effet des charges générées par la crise sanitaire,
les dépenses de la section soins se sont accrues de 20,4 % par rapport à 2019 et celles de la
section dépendance de 12,9 %. Celles de la section hébergement ont progressé plus
modestement (+ 6,76 %).
Répartition des charges par section tarifaire (en M€)
Source
: Chambre régionale des comptes d’après les ERRD
Les charges de personnel (groupe II) représentent 80,6 % des charges de gestion en 2020
et s’établissent à 9,84
M€ en 2020, soit une hausse de 24,3
% sur la période. Leur poids s’est
progressivement accru sur la période, passant de 78 % des charges de gestion en 2016 à 80,6 %
en 2020, sous l’effet conjugué de l’accroissement de l’intérim et du renforcement des effectifs.
Déjà prégnantes en 2018-2019, les difficultés de recrutement de certaines catégories de
personnel se sont aggravées avec la crise sanitaire
, contraignant l’établissement à recourir au
travail intérimaire pour assurer ses missions.
En 2020, la charge financière de l’intérim s’élève
à 580 292
€
, ce qui représente 5,9
% des charges du groupe II. En 2019, le ratio n’était que de
2,4 % (207 460
€) et en 2016 de 0,25
% (19 505
€)
30
.
30
50 621
€ en 2017 et 66
697
€ en 2018, soit 0,61
% et 0,79 % des charges du groupe II
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
47
En parallèle,
le conseil d’administration du CCAS
, après avoir pris acte de
l’absence de
moyens supplémentaires alloués dans le cadre du CPOM, a voté favorablement pour
l’augmentation des effectifs permanents de l’EHPAD
pour accompagner la mise en œuvre des
objectifs inscrits dans le contrat pluriannuel. Le coût de ce renforcement est estimé à 515 000
€
pour le budget principal et financé par la subvention du budget principal. Sans cela, les charges
de personnel absorberaient 96
% des produits de gestion de l’étab
lissement en 2020, soit
10 points
de plus qu’en
2016.
Ces mesures viennent accroître un niveau de charges déjà élevé. En 2019, les effectifs
de l’établissement étaient de 173,44
ETP, supérieurs de 14,98 ETP à la médiane des EHPAD
de même catégorie
31
. Une transition a été engagée en 2019 afin
d’évoluer
vers une nouvelle
organisation
du pôle hôtelier. Plus polyvalente, elle permettrait d’optimiser l’emploi des agents
qui y sont affectés et qui, actuellement, sont employés exclusivement à l’entretien des espac
es
communs.
Le groupe I, qui concerne les charges d’exploitation à caractère hôtelier et général a
augmenté de 4,4
%, pour s’établir à 1,53
M€, soit 12,6
% des charges totales de gestion. L’achat
des repas produits par la cuisine centrale de la Ville du Mans et refacturés au CCAS représente
près de la moitié de ces charges (620 000
€ par an).
Deux postes sont particulièrement affectés en 2020 : les achats de fournitures (+ 6 %)
et les prestations à caractère médical (+ 11
%). Pour l’essentiel, ces dépassements s’expliquent
par les achats liés à la crise sanitaire (solutions hydro alcoolique, visières de protection, lingettes
désinfectantes, essuie-mains, etc.
) et par l’augmentation conjoncturelle importante du prix de
certains de ces produits, les gants notamment.
Les charges d’exploitation afférentes à la structure (groupe III) ne représentent qu’une
part restreinte des charges de l’établissement (6,
8 % des charges de gestion en 2020).
5.2.3
Le financement de
l’investissement
Depuis 2017, le résultat comptable
de l’exercice est nul, l’écart entre les dépenses et les
recettes étant pris en charge par le budget principal par le biais de la subvention d’équilibre
.
La CAF est globalement faible sur la période, entre 1 et 2
% des produits d’exploitation.
En 2020, el
le s’établit à 123
852
€. Depuis 2017, elle est alimentée par les seules dotations aux
amortissements diminuées des reprises et des quotes-
parts des subventions d’investissement
virées au résultat de l’exercice.
Comme pour le budget principal, le budget annexe
de l’EHPAD p
ublic ne supporte que
peu de dépenses d’investissement (916
719
€ de dépenses d’équipement sur la période) et aucun
endettement. Le faible niveau de la CAF a nécessité de mobiliser le fonds de roulement à trois
reprises (en 2016, 2017 et 2020)
pour financer les dépenses d’équipement
.
Sur la période 2016-2020, le besoin de financement a été plus élevé que le financement
propre disponible, entraînant une diminution du fonds de roulement de 30 217
€
.
31
Tableaux de bord de l’ATIH
:16 EHPAD de plus de 200 lits en Pays de la Loire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
En 2019, le fonds de roulement net global (FRNG) ne représentait que 42 jours de
charges d’exploitation, un niveau qui plaçait l’EHPAD du Mans parmi les établissements de la
région
32
disposant du plus faible fonds de roulement, le niveau médian étant de 124,17 jours de
charges courantes. En 2020, s
on niveau s’est encore réduit à 36 jours de charges d’exploitation.
Le besoin en fonds de roulement (BFR) est à peine inférieur, ce qui se traduit par un
niveau très faible de trésorerie
: en 2020, elle s’établit à 211
096
€, soit 7,5 jours de charges
d’ex
ploitation. Cette situation confirme la dépendance du budget annexe vis-à-vis du budget
principal.
L’objectif fixé dans le CPOM d’un renforcement de la trésorerie semble hors de portée
de l’établissement.
6
LES RESSOURCES HUMAINES DU CCAS
Les ressources hum
aines du CCAS s’inscrivent dans le cadre d’une gestion largement
mutualisée, dont découlent des problématiques convergentes à l’échelle du bloc communal
(temps de travail, régime indemnitaire) (6.1). Les effectifs ont été stabilisés sur la période (6.2)
et
la gestion des emplois s’inscrit dans un contexte marqué par des difficultés accrues en matière
de recrutement et d’absentéisme liées au secteur d’activité (6.3).
6.1
Une gestion des ressources humaines largement mutualisée avec Le
Mans Métropole et la ville du Mans et connaissant, à ce titre, des
problématiques communes
6.1.1
L’organisation de la gestion des ressources humaines
: une mutualisation à
préciser
Comme présenté
supra
au point 1.3.2., à la fin des années 2010, le CCAS s’est inscrit
dans la logique de mutualisation de sa fonction ressources humaines existant de longue date
entre la ville et la communauté urbaine. Le transfert de certains agents du CCAS affectés à des
missions de gestion des ressources humaines a été opéré et une convention de refacturation a
été établie fin 2012. Le « bilan social » réalisé chaque année est également commun aux trois
organismes mais il permet, sur la plupart des points, de bien identifier les données du CCAS.
32
Données ATIH sur la base de 10 établissements de la région des Pays de la Loire disposant de plus de
200 lits.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
49
Une clarification du périmètre d’intervention des services commu
ns de la direction des
ressources humaines et de celui de l’antenne de proximité «
ressources humaines » est
nécessaire.
Le Mans Métropole, la Ville du Mans et le CCAS du Mans ont mis en place une
politique des ressources humaines identique et un élu délégué au personnel commun. Les
sections syndicales sont communes aux trois administrations, et depuis 2018, la plupart des
instances paritaires ont également été mutualisées (commission administrative paritaire,
commission consultative paritaire et
comité d’h
ygiène, de sécurité et des conditions de travail).
Seul le comité technique paritaire (CTP) demeure propre à chaque administration, même si, en
pratique, les trois CTP sont réunis pour statuer sur des thèmes communs.
6.1.2
Des obligations sur la durée du temps
de travail en cours de mise en œuvre
La durée du travail fournit une illustration des questions relatives à la politique
ressources humaines qui ne sont pas propres au CCAS du Mans, mais qui ont été abordées de
manière commune au sein du bloc communal.
À
l’occasion de son rapport d’observations définitives sur la gestion de la ville du Mans,
sur les exercices 2012 et suivants
33
, la chambre avait relevé que la durée légale du temps de
travail effectif (1 561 heures)
n’était pas règlementaire, compte tenu des
avantages locaux
accordés (en moyenne quatre jours de congés par agent et par an). La chambre avait formulé
une recommandation appelant au respect de la durée légale du travail effectif.
Depuis, la loi n° 2019-828 de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a
mis fin au maintien, à titre dérogatoire, des régimes de temps de travail mis en place avant
l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à
la modernisation du recrutement dans la foncti
on publique ainsi qu’au temps de travail dans la
fonction publique territoriale. Les collectivités et établissements publics sont tenus de se mettre
en conformité avec la durée légale de travail au plus tard le 31 décembre 2021.
Les agents du CCAS sont dans une situation analogue à celle des agents de la ville avec
une durée annuelle de travail effectif de 1 561 heures. Ils bénéficient, au titre des avantages
locaux figurant dans le protocole
sur l’aménagement et la réduction du temps de travail à
compter du 1
er
janvier 2001, de quatre journées de congés supplémentaires.
Les comités techniques du CCAS, de la ville du Mans et de LMM se sont réunis en en
formation commune le 7 octobre 2021 pour examiner le projet de délibération actant la
modification de la durée de travail à 1607 heures à compter du 1
er
janvier 2022. Les modalités
de mise en œuvre font l’objet d’une démarche participative associant des élus, des membres de
de la direction et des représentants des organisat
ions syndicales. L’objectif est d’élab
orer un
protocole sur le temps de travail. Le projet a été présenté au conseil d’administration du CCAS
qui a délibéré favorablement le 23 novembre 2021.
La chambre invite donc le CCAS à confirmer les modalités de mise en œuvre des
obligations légales en matière de durée du temps de travail.
33
ROD 2018-221 du 13 juillet 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
6.1.3
Un régime indemnitaire qui suscite deux points d’attention
6.1.3.1
Le régime indemnitaire des agents du CCAS est défini par une série de
délibérations catégorielles
Contrairement au CCAS de Nantes, la mise en place du régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP)
n’a pas été faite dans le cadre d’une délibération unique, ayant par la suite fait l’objet d’une
actualisation de la liste des bénéficiaires, mais de délibérations catégorielles successives
adoptées par le conseil d’administration en 2016 et 2017. Par ailleurs, les assistants de soins et
auxiliaires de soins demeurent soumis à un régime propre défini par des délibérations remontant
à 2013-2015.
À
cet égard, la chambre appelle l’attention du CCAS sur le fait que le décret n°
2020-182
du 27 février 2020 relatif au régime indemnitaire des agents de la fonction publique territoriale
établit l’équivalence du cadre d’emploi des auxiliaires de soins terr
itoriaux avec les corps de la
fonction publique d’État. Les auxiliaires de soins prennent droit au RIFSEEP, à compter du
1
er
mars 2020, et il appartiendra au CCAS de délibérer sur ce point pour les agents relevant de
ce cadre d’emploi.
L’instauration du RIFSEEP n’a pas systématiquement conduit à une revalorisation du
montant des indemnités.
Ainsi, la délibération n° 107/2017 du 19 décembre 2017 concernant les agents de
catégorie C mentionne que l’instauration du nouveau régime est «
une substitution technique et
juridique visant à remplacer les anciennes primes jusqu’alors utilisées par cette IFSE, sans
modifier les montants standards attribués à nos agents, dans le respect des accords conclus avec
les représentants du personnel en 2012. »
A contrario
, la délibération n° 2016-18 du 29 mars 2016 a procédé à une augmentation
pour les agents de catégorie A, en invoquant le fait que la dernière revalorisation (11
€)
remontait à 2009.
Les montants de la part indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (I
FSE) fixés
dans les délibérations instaurant le RIFSEEP pour les trois catégories respectent les plafonds
réglementaires.
Ce « régime de droit commun » a été complété, à la suite de la crise sanitaire de 2020,
par des indemnités spécifiques créées au niveau national, « prime COVID » et « prime grand
âge ».
6.1.3.2
Le complément indemnitaire annuel (CIA) du RIFSEEP n’a pas été mis en place
La délibération n° 18-2016 du 29 mars 2016 relative aux agents de catégorie A
mentionne que « la part variable (complément indemnitaire annuel pour le RIFSSEP) ne sera
pas mise en œuvre avant l’engagement de discussions complémentaires avec les représentants
du personnel sur les modalités d’attribution
».
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
51
La délibération n° 59 bis du 18 octobre 2016 mentionne que « le complément
indemnitaire lié à l’engagement professionnel et à la manière de servir, mais dont la mise en
œuvre est facultative (et) n’est pas retenu à ce jour dans notre collectivité en catégorie B
». La
même formulation est reprise dans délibération n° 107/2017 du 19 décembre 2017 relative aux
agents de catégorie C.
Dans ces conditions, le CCAS n’a pas délibéré sur les plafonds et les critères de la part
variable du RIFSEEP alors même que l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 définit cette
obligation. Le Conseil constitutionnel a rappelé cette règle dans sa décision n° 218-727 QPC
du 13 juillet 2018, Commune de Ploudiry
34
.
En réponse aux observations de la chambre, le président du CCAS a indiqué que
« le
RIFSEEP sera mis en œuvre dans le cadre mutualisé Ville/Le Ma
ns Métropole / CCAS »
, sans
précision sur les modalités et le calendrier de cette mise en œuvre
.
Recommandation n°
7 : Instaurer par voie de délibération, le complément indemnitaire
annuel pour les cadres d’emploi soumis au RIFSEEP, en déterminant les montants
plafonds appl
icables et les critères d’attribution, conformément aux prescriptions du
3
e
alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984.
6.1.3.3
La dotation complémentaire de rémunération (ou prime de vacances)
Le CCAS du Mans verse à tous ses agents, sur le salaire du mois de mai, une dotation
complémentaire de rémunération appelée également « prime de vacances ».
Son montant, identique pour tous les agents, s’élevait à 1
528
€ en 2019 pour un agent
exerçant à temps complet.
Cette indemnité s’inscrit dans le cadre de l’article 111 de la loi n°
84-53 du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Les
avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération peuvent
être maintenus au profit de l’ensemble des agents, à la double condition qu’ils aient été décidés
et mis en place par la collectivité ou l’établissement avant l’entrée en vigueur de la loi de 1984
et qu’ils aient été pris en compte dans le budget de la collectivité
35
ou de l’établissemen
t. Une
collectivité ou un établissement doit donc être en mesure de prouver l’existence d’une
délibération antérieure à la loi du 26 janvier 1984 instituant expressément un avantage
collectivement acquis par les agents.
34
«
Il résulte de la jurisprudence constante du Conseil d’État que, lorsque les services de l’État servant
de référence bénéficient d’un régime indemnitaire tenant compte, pour une part, des conditions d’exe
rcice des
fonctions et, pour l’autre part, de l’engagement professionnel des agents, les collectivités territoriales qui décident
de mettre en place un régime indemnitaire tenant compte de l’un seulement de ces éléments sont tenues, en vertu
des dispositions contestées, de prévoir également une part correspondant au second élément
. »
35
L’article 70 de la loi du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses
mesures d’ordre statutaire a obligé les collectivités et les établissem
ents à intégrer dans leurs budgets les avantages
du troisième alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Le CCAS a transmis cinq délibérati
ons attestant de l’ancienneté de cette indemnité
(délibérations n° 65-91 du 21 juin 1991 et n° 71-91 du 19 juillet 1991), renommée « dotation
complémentaire de rémunération » (délibération n° 69-96 du 24 juin 1996), et précisant les
modalités de réévaluation (délibération n° 32-10 du 12 avril 2010 et n° 76-2010 du 15 novembre
2010).
Il ressort de ce qui précède que,
même si le CCAS n’a pas été en mesure de produire à
la chambre une délibération antérieure à la loi de 1984, les deux délibérations de 1991 peuvent
être regardées comme présentant des faisceaux d’indices concordants à l’existence, dès 1968,
de la prime de fin d’année dite «
prime de loisirs », indices renforcés par le contrôle de la
chambre régionale des comptes évoqué dans la délibération de 1996.
En revanche, à la lecture des délibérations,
il apparaît que l’établissement réévalue
régulièrement le montant de cette prime, la dernière fois en novembre 2010.
La jurisprudence constante
du Conseil d’État précise que si les revalorisations et
modific
ations des conditions d’attribution des avantages acquis sont possibles, elles doivent
cependant être fondées sur une disposition constituant elle-même un avantage acquis maintenu
et prévu dans la délibération initiale,
votée avant l’entrée en vigueur de l
a loi n° 84-53 du
26
janvier 1984 (Conseil d’État, 3/5 SSR, du 2 octobre 1992, n°
92692
36
).
La chambre constate que les délibérations transmises ne permettent
pas d’établir
que la
délibération d’origine prévoyait un mécanisme de revalorisation. En tout éta
t de cause,
l’alignement sur le régime des agents de la ville et de la communauté urbaine en 1991,
l’introduction de critères d’attribution et le changement d’indice de référence en 2010
constituent des modifications qui ne peuvent pas être considérées comme des avantages acquis
au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984.
6.2
Une stabilité du niveau des effectifs du CCAS sur la période
Les effectifs permanents pourvus du CCAS sont globalement stables sur la période
2016-2020 (entre 462,5 ETPT en 2016 et 467,8 ETPT en 2020).
36
CE, 2 octobre 1992, 92692 : «
Considérant que si aucune disposition législative ou réglementaire ne
fait obstacle à ce que le montant des primes en cause fasse l'objet d'une revalorisation, même si l'augmentation
qui en résulte aboutit à une évolution de leur montant plus rapide que l'évolution des traitements de la fonction
publique, une telle revalorisation ne peut être légalement décidée que si elle constitue, au même titre que la prime
elle-même, un avantage acquis qui doit être maintenu au profit de ses bénéficiaires en application des dispositions
susmentionnées de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984
; »
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
53
Évolution des effectifs sur emplois permanents
Source : états du personnel au 31 décembre annexés aux comptes administratifs du budget principal
L’augmentation des emplois budgétaires constatée en 2019 (+
21,8 postes permanents)
correspond au renforcement des moyens alloués à l’EHPAD
37
.
L’évolution de la structure de ces emplois est contrastée
avec une diminution des
emplois permanents occupés par des titulaires (- 22,4 ETPT) et un recours accru aux agents
contractuels (+ 27,8 ETPT)
. Leur part dans l’effectif des emplois permanents est passée de
4,7 % à 10 % entre 2016 et 2020. Cette progression des agents contractuels touche
principalement des agents de catégorie C et toutes les filières, même si les filières technique,
sociale et médico-sociale connaissent les progressions les plus fortes.
Les recrutements s’opèrent presque exclusivement sur des contrats à durée déterminée
invoquant majoritairement l’article 3
-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale (besoins temporaires pour assurer le
remplacement d’agent) et, moins fréquemment, l’article 3
-2 (vacance temporaire en attente du
recrutement d’un fonctionnaire).
L’évolution de la structure des emp
lois permanents pourvus rend compte des difficultés
de l’établissement
à recruter des agents titulaires.
Par ailleurs, le nombre des agents occupant des emplois non permanents est en
augmentation constante depuis 2019, après trois années marquées par une réduction
significative des recrutements d’agents sociaux (
- 28 %). La croissance est particulièrement
sensible sur l’année 2020 (+
27,5
% par rapport à 2019) et résulte des recrutements d’adjoints
techniques,
principalement au sein de l’EHPAD en renfort po
ur faire face aux contraintes
sanitaires de la crise COVID-19 (service à table avec distanciation et désinfection des locaux).
37
Rapport n°01 CA du 14 mai 2019 évoquant la création des postes suivants : 0,6 ETP psychologue, 1,4
ETP Ergothérapeute, 0,9 ETP psychomotricien, 3 ETP auxiliaires de soins en gérontologie, 2 ETP aides-soignants
de nuit, 3 ETP infirmier, 1 ETP animateur.
439,0
451,4
429,8
427,7
416,6
23,5
21,2
29,0
35,6
51,3
500,0
500,1
494,8
516,6
510,3
0
100
200
300
400
500
600
2016
2017
2018
2019
2020
ETPT
agents titulaires
agents non titulaires
emplois budgétaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Effectifs des agents contractuels occupant un emploi non permanent
Source : états du personnel au 31 décembre annexés aux comptes administratifs du budget principal
6.3
Une gestion des ressources humaines exposée à des contraintes dans le
secteur de l’aide aux personnes âgées
6.3.1
Des difficultés de recrutement liées au manque de candidatures
La désaffection pour les métiers du grand
âge et de l’autonomie a été dressée sur le plan
national
38
bien avant la survenance de la crise sanitaire, mais celle-
ci en a accentué l’acuité
. Un
«
plan d’action métiers du grand âge et de l’autonomie
»
s’inscrivant dans le cadre du Plan de
relance, a été
lancé en 2021 par le ministère délégué chargé de l’autonomie. Il comporte une
campagne de communication, à l’automne 2021, intitulé «
Métiers du grand âge, et si c’était
pour vous ? ».
L’insuffisance des candidats, au regard des besoins actuels et de ceu
x qui sont prévus
dans les années à venir
n’est pas propre au secteur public
. Toutefois, selon le CCAS du Mans,
ce dernier est confronté à une contrainte supplémentaire liée au statut de la fonction publique
impliquant la réussite à un concours.
Le conseil
d’administration du CCAS du Mans évoque à plusieurs reprises les difficultés
analogues rencontrées en matière de recrutement, aussi bien dans son EHPAD, que dans les
services d’aides à domicile (soins infirmiers et aide à domicile)
39
.
38
En particulier par les r
apports réalisés par M. Dominique Libault, conseiller d’État (mars 2019) et
Mme Myriam El Khomri, ancienne ministre, (octobre 2019).
39
Séances du CA du 3 juillet 2019 et du 9 mars 2021.
1
0
0
2
23
53
40
38
58
56
62
48
45
69
88
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2016
2017
2018
2019
2020
dont adjoints techniques
dont agents sociaux
effectifs totaux
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
55
Le CCAS, lors de sa séance du 3 juillet 2019, a évoqué différentes mesures visant à
renforcer l’attractivité des postes ouverts dans ce secteur, telles que l’inauguration de nouveaux
locaux plus fonctionnels, la mise en place d’un partenariat avec le centre hospitalier du Mans
en vue de favoriser les mises à dispositions de personnel voire des passerelles, des interventions
dans les collèges et les lycées avec les centres de formation pour faire connaître les métiers, etc.
Quelques mois plus tôt, le 26 février 2019, il avait dé
cidé de recourir à l’apprentissage.
Les effets de cette mesure paraissent encore limités puisque fin 2020, le CCAS ne compte que
deux apprentis.
Le CCAS, comme d’autres établissements, a fait également évoluer ses types de
recrutement en ayant davantage recours aux contrats à durée déterminée (cf. point précédent)
et à l’intérim (cf. infra).
Pour assurer l’attractivité de ses emplois, il a également fait le choix de maintenir le
régime indemnitaire des agents en cas d’absence pour maladie.
La survenance de
la crise sanitaire n’a fait que renforcer l’acuité de ces tensions tout en
rendant délicate l’évaluation des effets des mesures prises.
Le recrutement constituera pourtant un enjeu majeur pour le CCAS, le bilan social 2019
montrant que 35
% de l’effectif total du CCAS partira à la retraite d’ici fin 2027.
6.3.2
Un absentéisme élevé
En 2019, le taux d’absentéisme du CCAS, tous services confondus
, était de 10,7 %,
supérieur de 2,8 points
au taux d’absentéisme de la ville du Mans (7,9
%) et de 3,8 points à
celui de Le Mans Métropole (6,9 %). Il est demeuré à un niveau élevé sur toute la période
contrôlée, compris entre 9,3 % et 10,7 %.
En 2019, la durée moyenne d’absence par agent au CCAS est de 42,3
jours
40
, contre
30,8 jours pour la ville du Mans et 26,5 jours pour LMM. Par ailleurs, alors que cette durée
demeure globalement stable pour la ville et LMM (+/- 1,8 jour pour la ville et 3,7 jours pour
LMM), elle progresse chaque année depuis 2017 pour le CCAS (+ 5,9 jours). Cette évolution
témoigne d’une problématique s
tructurelle au CCAS.
Lors du conse
il d’administration du 20 juin 2017
, le directeur du CCAS pointait le taux
d’absentéisme élevé au CCAS et ses conséquences sur «
l’évolution critique de la masse
salariale ». Il évoquait des arrêts longs pour congé maladie avec « un taux atypique élevé de
dossiers au comité médical par rapport à ceux de la ville et Le Mans Métropole »,
principalement sur l’EHPAD et les EHPA. En 2019, le sujet est de nouveau longuement discuté
lors du
conseil d’administration du 2 avril 2019
, en mentionnant cette fois-ci huit congés
maternité à l’EHPAD, de n
ombreux arrêts liés aux troubles musculosquelettiques et une
recrudescence des temps partiels thérapeutiques.
40
=nombre de jours d’absence/effectifs permanents physiques
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Taux d’absentéisme du CCAS et de l’EHPAD
Source
: chambre régionale des comptes d’après les bilans sociaux
Le niveau d’absentéisme
global
de l’EHPAD, qui oscille entre 14,45
% et 15,68 % sur
la période, confirme ces observations. Il se positionne en moyenne 5 points au-dessus des
médianes nationales et régionales des EHPAD de même catégorie.
Les absences pour maladie ordinaire représentent en moyenne 54,7
% des d’absences
totales du CCAS. En 2019, elles atteignent leur niveau le plus élevé à 58,3 %. Pour le seul
EHPAD, le taux d’absentéisme pour maladie ordinaire en 2019 est de 9,1
%, ce qui est le taux
le plus élevé constaté dans les EHPAD de même catégorie sur la région alors que la médiane
est de 0,5 %
41
. Les absences suite à des accidents du travail ou maladies professionnelles ne
représentent que 4 % pour le CCAS et 0,6
% pour l’EHPAD (pour une médiane à 1,3
%). La
baisse constatée sur la
période s’explique essentiellement par l’absence de congé pour maladie
professionnelle en 2019 (732 jours en 2016) et par la diminution régulière des absences pour
accident de service depuis 2017 (755 jours en 2019).
41
Indicateur q412, ATIH, Agence technique de l'information sur l'hospitalisation
10,30%
9,30%
9,90%
10,70%
15,48%
14,45%
15,68%
15,40%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
2016
2017
2018
2019
taux d'absentéisme CCAS
taux d'absentéisme EHPAD
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
57
Répartition des absences par motif en 2019 - CCAS
Source
: chambre régionale des comptes d’après les bilans sociaux
En 2020, la situation de l’EHPAD s’est encore aggravée avec un taux d’absentéisme de
l’EHPAD à 18
% et une augmentation des jours d’absence de 20,4
% (12 187 journées contre
10
124 en 2019). Outre l’augmentation des absences habituelles (+
10,3 % pour la maladie
ordinaire, 26,5
% pour les accidents de travail et maladies professionnelles), l’établissement a
comptabilisé plus de 1
000 journées d’absence justifiées par la situati
on épidémique (maladie,
isolement, ASA santé ou garde d’enfants), soit 9
% du total des absences de l’année.
Les congés
longs ont tendance à diminuer et ils ne représentent plus que 14 % des absences contre 25 %
l’année précédente.
L
es dispositifs d’aména
gement du temps de travail (temps partiel thérapeutique,
reclassement suite à inaptitude physique, disponibilité d’office) passent de 10
% à 13,6 % des
absences en 2020.
La pyramide des âges du personnel de l’établissement est sans doute
un facteur
explica
tif du niveau élevé d’absentéisme
. En 2019, près de la moitié des effectifs (47,5 %) de
l’EHPAD avaient plus de 50 ans alors que la médiane régionale était de 21
% et le dernier
quartile de 50,6 %.
Pyramide des âges du personnel de l’EHPAD au 31/12/2019
Source : Source : tableaux de bord ATIH
–
indicateur q394
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Pour tenter de remédier au développement de cet absentéisme
, l’établissement a activé
plusieurs leviers en matière de prévention des troubles musculosquelettiques par exemple en
formant les agents aux bonnes postures et en installant des lèves-personne sur rail dans toutes
les chambres où cela est techniquement possible. Le cas échéant, le CCAS pourra également
porter attention aux conditions de reprise des agents placés précédemment en congés de longue
maladie ou de longue durée qui posent parfois problème dans des établissements similaires.
Dans sa démarche de réflexion sur l’avenir de l’EHPAD lancée en juin 2021, le CCAS
souhaite également s’appuyer sur l’approche managériale pour limiter l’abs
entéisme.
L’établissement estime que la présence de personnels qualifiés auprès des équipes permettra
d’améliorer la qualité de l’accompagnement et de valoriser les agents dans l’exercice de leurs
missions, ce qui « influerait sur leur épanouissement professionnel et concourrait probablement
à lutter contre l’absentéisme
».
6.3.3
L’absentéisme conjugué aux difficultés de recrutement conduisent à un recours
accru et coûteux à l’intérim
Le conseil d’administration du CCAS évoque depuis 2017
42
l’augmentation des crédits
de remplacement destinés à pallier l’absentéisme des personnels. Si dans un premier temps,
l’établissement s’est tourné vers des recrutements sur des contrats à durée déterminée, les
difficultés chroniques à pourvoir les postes
au sein de l’EHPAD et du service des soins
infirmiers à domicile (SSIAD) l’ont amené à recourir de plus en plus à des agences d’intérim
43
.
Le montant de ces dépenses sur les budgets EHPAD et SSIAD est ainsi passé de moins
de 20 000
€ en 2016 à plus de 207
000
€ en 2019 pour atteindre 580
000
€ en 2020.
Le recours aux structures d’intérim génère un surcoût par rapport au recrutements
directs puisque les opérateurs appliquent un coefficient de 2,76 (TVA comprise) sur les
différents éléments de rémunération con
stituant le salaire brut de l’agent. Ces surcroîts de
dépenses ne sont pas pris en compte dans la tarification des deux budgets concernés. C’est donc
la subvention du budget principal, et
in fine
celle versée par le budget municipal, qui assure le
financem
ent des dépenses d’intérim.
Ce recours aux entreprises d’intérim s’est opéré, jusqu’à présent, en dehors du cadre
prévu pour la commande publique et, notamment, sans mise en concurrence. Le CCAS a
indiqué avoir travaillé, en 2019, sur un cahier des charges
pour la passation d’un marché, mais
celui-
ci n’a pas été finalisé, selon lui, du fait d’interrogations sur la mise en œuvre pratique de
ce marché et en raison du contexte difficile en matière de recrutement. Le processus a été
interrompu lors de la crise sanitaire de 2020.
La chambre appelle l’attention du CCAS sur la nécessité de reprendre ce projet, le
secteur de l’intérim étant une prestation de service comprise dans le champ d’application du
code de la commande publique.
42
Compte rendu du Conseil d’administration du 19 décembre 2017.
43
Délibération 25-2021 du 11 mai 2021.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
59
7
LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE ET SON IMPACT SUR
LE CCAS
7.1
Le CCAS face à la crise
La continuité des services du CCAS a été assurée dès le début de la crise sanitaire. Même
durant les périodes de confinement, les prestations ont été assurées aux usagers sous réserve
que ceux-ci respectent les précautions en matière de gestes barrières.
Un restaurant solidaire a été créé à la maison de quartier Barbara. Quelques 28 000 repas
acquis par le CCAS auprès de la cuisine centrale de la ville y ont été servis et ont été refacturés
à l’Éta
t
44
.
Des mesures particulières ont été prises au sein de l’EHPAD
: gel des admissions
pendant 17 semaines, création de zones COVID réservées aux résidents testés positifs, mise en
place de protocoles crise sanitaire spécifiques pour tous, résidents, familles et personnel.
Le CCAS n’a pas été confronté à un problème de couverture vaccinale pour cet
établissement, les personnels ayant, dans leur immense majorité, adhéré à la démarche. La
présence du médecin coordonnateur a été identifiée comme un facteur de réussite en la matière,
à la fois sur le volet pédagogique et pratique, ce dernier assurant la vaccination sur le lieu de
travail.
Seuls trois agents, non directement en lien avec les résidents, ont fait l’objet de mesure
s
de suspension pour refus de vaccination.
Un point sur la situation sanitaire de l’EHPAD a été présenté lors du conseil
d’administration du 15 décembre 2020
:
Situation sanitaire au sein de l’EHPAD fin 2020
Site Irène Joliot-Curie
138 Résidents
Site Jean Jaurès
90 Résidents
Nombre de résidents positifs depuis le 1
er
cas
26
depuis le 05/10/2020
24
depuis le 16/10/2020
Nombre de résidents qui ont été hospitalisés pour la COVID
2
1
Nombre de résidents qui ont été suivis par l’HAD
4
2
Nombre de résidents décédés de la COVID
5 sur site + 1 au CHM
3 sur site
Nombre de résidents actuellement positifs sur site
5
1
Nombre de tests PCR faits aux résidents
680
10
campagnes de tests
496
8
campagnes de tests
Nombres d’agents positifs depuis le 1
er
cas
25
21
Nombre d’agents qui ont été hospitalisés
1
1
Nombre d’agents actuellement positifs
2
1
Nombre de tests PCR faits aux personnels
983
10 campagnes de tests
586
8 campagnes de tests
Source
: conseil d’administration du 15 décembre 2020
44
Ce restaurant a continué à fonctionner en 2021 et a servi environ 36 000 repas depuis son ouverture
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Au-
delà de ces mesures d’organisation interne, la crise a également servi de révélateur
en identifiant des besoins jusqu’alors non détectés par le CCAS, en particulier chez les jeunes
et les retraités. Elle renforce la pertinence de la stratégie du « aller-vers » des services en
direction du bénéficiaire. Cette approche proactive déjà amorcée avant la crise de 2020, se
combine avec une révision des aides sociales municipales opérée le 2 février 2021, qui est en
partie justifiée par la prise en compte des effets de la crise.
L’expérience de la crise sanitaire, si elle a pu retarder la mise en œuvre de certaines
actions du CPOM au sein de l’EHPAD, va également nourrir la réflexion ouverte en juin 2021
sur l’avenir de l’établissement public et, plus largement,
sur les services destinés aux personnes
âgées.
7.2
Les conséquences financières de la crise sanitaire : un effet retard ?
Lors du débat sur les orientations budgétaires pour l’exercice 2021, le conseil
d’administration du CCAS s’est vu présenter un bilan finan
cier provisoire de la crise sanitaire
arrêté au 1
er
novembre 2020. Celui-
ci fait état d’un reste à charge de 242
352
€ pour le CCAS,
tous services confondus, en tenant compte à la fois des surcoûts exposés, des dépenses non
réalisées et des compensations reçues de différents financeurs (État et département notamment).
Le constat qui en découle est que la crise n’a pas déstabilisé la structure financière du
CCAS en 2020. Ceci a été confirmé lors du vote du compte administratif 2020 dont le compte
rendu mentionne que «
certaines dépenses qui n’auraient pas eu lieu sans le COVID ont été
bien financées par les tutelles. Il n’y a pas eu non plus d’augmentation importante des secours
distribués. »
45
Toutefois, le CCAS reste prudent sur l’impact, à moyen et long te
rme, de la crise
sanitaire sur l’équilibre budgétaire de l’EHPAD. L’établissement met notamment en avant les
incertitudes qu’il perçoit sur le financement, par l’État, des mesures indiciaires et indemnitaires
découlant du Ségur de la santé, que le CCAS chiffre à 650 000
€ par an.
La chambre souligne l’intérêt d’une présentation analogue sur le coût de la pandémie
lors de l’exercice 2021, au moment de l’adoption du compte administratif.
45
Compte rendu du CA du 11 mai 2021.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DU MANS
61
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
.........................................................................................................................
62
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Annexe n° 1.
Glossaire
ANESM
Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et ser
vices sociaux et
médico-sociaux
ARS
Agence régionale de santé
ASH
Aide sociale à
l’hébergement
CASF
Code de l’action sociale et de la famille
CCAS
Centre communal d’action sociale
CIA
Complément indemnitaire annuel
CIAS
Centre intercommunal d’action sociale
CPOM
Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
CSV
Conseil de la vie sociale ; article D311-15 CASF : « Le conseil donne son avis et peut faire des
propositions sur toute question intéressant le fonctionnement de l'établissement ou du service
notamment sur l'organisation intérieure et la vie quotidienne, les activités, l'animation socio-
culturelle et les services thérapeutiques, les projets de travaux et d'équipements, la nature et le
prix des services rendus, l'affectation des locaux collectifs, l'entretien des locaux, les
relogements prévus en cas de travaux ou de fermeture, l'animation de la vie institutionnelle et
les mesures prises pour favoriser les relations entre ces participants ainsi que les modifications
substantielles touchant aux conditions de prises en charge. »
CTP
Convention tripartite pluriannuelle
CVS
Conseil de la vie sociale
EHPA
Établissement d’hébergement pour personnes âgées
EHPAD
Établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
EPRD
État des prévisions de recettes et de dépenses
ERRD
État réalisé des recettes et des dépenses
FNADEPA
Fédération nationale des associations de directeurs d’établissements et services pour personnes
âgées
GIR
Groupe iso-ressources : l
’évaluation de la perte d’autonomie
est réalisée sur la base d
’un
e grille
nationale (AGGIR) et se traduit, pour chaque personne, à un classement dans un « groupe iso-
ressources », le GIR
GMP
Groupe iso-ressources moyen pondéré : il permet d
’évaluer le niveau de perte d’autonomie
moyen des personnes hébergées
dans l’établissement
;
IFSE
Indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise
LMM
Le Mans Métropole
PAP
Projet d’accueil personnalisé
PMP
Pathos moyen pondéré : indicateur synthétique des besoins en soins calculé
à l’aide du
référentiel « PATHOS »
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétio
ns, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
RSA
Revenu de Solidarité Active
SSIAD
Service de soins infirmiers à domicile
UPAD
Unité d’accueil pour personnes âgées désorientées
; Unité Alzheimer
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes Cedex 01
Adresse mél. : paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
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