CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA
PERSPECTIVE DU ZAN
Saisine de la Commission des finances du Sénat sur le
fondement de l’article L.
331-3 2
ème
alinéa du CJF
Audition du 26 octobre 2022
26/1
0/20
22
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Une commande initiée le 8 juin, un lancement des travaux en juillet avec un rendu attendu pour
le PLF 2023 (mi-octobre)
=> soit un peu plus de 2 mois
d’instruction
seulement :
•
Une
cinquantaine
d’entretiens
avec
les
différentes
parties
prenantes
(administrations,
collectivités, organisations professionnelles, secteur privé
);
•
Peu de littérature académique, de parangonnage international et
…
de données financières
disponibles;
•
Plusieurs temps
d’échanges
avec votre rapporteur général et votre rapporteur particulier;
•
Un projet de rapport présenté de manière détaillée à la DLF et la DHUP et discuté en CPO.
Deux questions auxquelles des réponses étaient attendues :
1.
L’objectif
du ZAN va-t-il modifier les équilibres financiers des collectivités territoriales et des
groupements, et si oui, quels ajustements peuvent être envisagés ?
2.
La fiscalité locale peut-elle envoyer un signal-prix aux acteurs économiques pour faciliter
l’atteinte
de
l’objectif
ZAN, et si oui quelles modifications doivent y être apportées ?
Des recommandation qui
s’étalent
sur le court, moyen et long termes.
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Conseil des prélèvements obligatoires
2
DÉROULÉ DE L’INSTRUCTION & MÉTHODE RETENUE
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EVOLUTION DES RECETTES FISCALES LOCALES ENTRANT DANS LE
PÉRIMÈTRE DE L’ÉTUDE (SOURCE
: DGFIP, DGCL, OFGPL)
Conseil des prélèvements obligatoires
En millions
d’euros
2018
2019
2020
2021
Taxes foncières sur les propriétés bâties
33 628
34 526
35 264
34 879
Taxes foncières sur les propriétés non bâties
1 067
1 092
1 106
1 116
Cotisation foncière des entreprises
7 954
8 006
8 265
6 853
Taxe d'aménagement
1 718
1 786
1 692
1 931
Droits de mutation à titre onéreux
14 825
16 286
15 917
19 762
Taxe
d’habitation
sur les logements vacants
71
75
84
82
Taxe
d’habitation
sur les résidences secondaires
-
-
776
820
Taxe sur les friches commerciales
13
13
13
13
Total taxes locales étudiées
59 276
61 784
63 117
65 456
Total impôts et taxes perçus par les collectivités
territoriales
147 847
152 828
151 266
157 288
Total recettes des collectivités territoriales
240 730
248 383
243 810
256 150
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3 CONSTATS
I
-
La
fiscalité
locale
n’est
pas
responsable
à
titre
principal
de
l’artificialisation,
et peut devenir un outil plus efficace au service de
l’objectif
ZAN.
II - Un changement de paradigme pour adapter la fiscalité locale à
l’objectif
ZAN est souhaitable.
III - Des travaux complémentaires sont nécessaires avant de donner un
rôle plus important à la fiscalité locale dans la mise en
œuvre
du ZAN.
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3 CONSTATS
I
-
La
fiscalité
locale
n’est
pas
responsable
à
titre
principal
de
l’artificialisation,
et peut devenir un outil plus efficace au service de
l’objectif
ZAN.
II - Un changement de paradigme pour adapter la fiscalité locale à
l’objectif
ZAN est souhaitable
III - Des travaux complémentaires sont nécessaires avant de donner un
rôle plus important à la fiscalité locale dans la mise en
œuvre
du ZAN
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La fiscalité locale, une variable
a priori
marginale dans
les décisions qui conduisent à artificialiser les sols
1 - Du point de vue des agents économiques
Principale source
d’analyse
: le rapport conjoint INRA IFFSTAR qui ne conclut pas à une
influence massive de la fiscalité locale dans les décisions des acteurs
•
Enjeux éventuels de concurrence entre des territoires proches
•
Un poids jugé faible (5 %
d’une
opération immobilière selon les acteurs rencontrés par
le CPO)
=> Une faille de marché : la non prise en compte dans
l’économie
des aménités
rurales du sol ; la valeur marchande
d’un
terrain non artificialisé ne reflète pas sa
contribution écosystémique.
2 - Du point de vue des exécutifs locaux
Pas de littérature scientifique sur ce sujet précis, mais des laboratoires prêts à
l’approfondir
si besoin. Quelques constats empiriques :
•
La fiscalité foncière encourage le bâti, mais pas forcément
l’artificialisation
.
•
Une ville dense est fiscalement plus « rentable » et économiquement moins coûteuse
qu’une
ville étalée .
•
Il existe quelques biais qui peuvent favoriser
l’étalement
urbain et les constructions
neuves, par exemple la THRS.
=> Surtout, il
n’existe
pas de biais en faveur de la lutte contre
l’artificialisation
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Des dispositifs fiscaux ciblés peuvent favoriser la mise en œuvre du ZAN
Plusieurs besoins
d’appui
se dégagent, mais la fiscalité locale
n’est
pas toujours
l’outil
le plus pertinent:
1 - Limiter la vacance et réguler les résidences secondaires pour répondre à la demande croissante de
logements
Recommandation
n
°
1: Supprimer le critère du nombre
d’habitants
(50 000 habitants), tout en
conservant le critère de tension sur le marché immobilier, pour la taxe sur les logements vacants et la
majoration de taxe
d’habitation
sur les résidences secondaires;
Recommandation
n
°
2: Fusionner les deux taxes sur les logements vacants en une taxe unique et la
transformer en impôt local.
2 - Inciter à la densification urbaine pour loger un nombre plus grand
d’habitants
et libérer de
l’espace
pour le développement économique et commercial
=> A compléter après un groupe de travail sur les leviers disponibles et souhaitables, et une meilleure
communication de la part du Gouvernement sur les outils disponibles.
3 - Accompagner les opérations de recyclage urbain =>
l’outil
fiscal
n’est
pas jugé prioritaire
En termes de méthode, le CPO privilégie une
boîte à outils optionnelle, laissée à la main des exécutifs
locaux, et évaluée périodiquement.
Recommandation
n
°
3 : Inscrire à
l’ordre
du jour des assemblées municipales et communautaires, dans
le cadre du rapport triennal sur
l’artificialisation
des sols, un débat portant sur le recours aux
instruments fiscaux concourant à
l’objectif
ZAN.
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Les exonérations et abattements appliqués à la fiscalité locale
devraient être réservés aux opérations non artificialisantes
1-
De premières mesures
d’ajustement
limitées à
l’occasion
de
l’article
7 du PLF 2023
On pourrait immédiatement aller plus loin en intégrant les piscines dans la revalorisation des
assiettes forfaitaires de la taxe
d’aménagement
.
2
–
Plus
fondamentalement,
c’est
surtout
une
révision
systémique
des
dispositifs
d’abattement, d’assiette
et
d’exonérations
de la fiscalité locale
Ex
d’abattements
et
d’exonérations
actuellement applicables aux constructions artificialisantes :
- Taux réduits de DMTO sur le neuf;
- Abattement de taxe
d’aménagement
sur les 100 premiers m²
d’une
résidence principale.
Recommandation
n
°
4 : Réserver les exonérations de taxes locales aux opérations sur zones
déjà artificialisées, en particulier les opérations de recyclage urbain
.
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3 CONSTATS
I
-
La
fiscalité
locale
n’est
pas
responsable
à
titre
principal
de
l’artificialisation,
et peut devenir un outil plus efficace au service de
l’objectif
ZAN
II - Un changement de paradigme pour adapter la fiscalité locale à
l’objectif
ZAN est souhaitable
III - Des travaux complémentaires sont nécessaires avant de donner un
rôle plus important à la fiscalité locale dans la mise en
œuvre
du ZAN
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Les rentes engendrées par un foncier plus rare devront être
mutualisées
Une hypothèse : le renchérissement du foncier du fait de la raréfaction des terrains
disponibles à la vente, soit pour être artificialisés, soit pour être facilement réhabilités
L’enquête
s’est
concentrée
sur
les
plus-values
de
cessions
des
terrains
nus
devenus
constructibles
Il existe une taxe communale dédiée et elle peut être augmentée
Recommandation
n
°
5 : Augmenter le taux de la taxe locale sur les plus-values de cessions
de terrains nus rendus constructibles et envisager la suppression de la clause « des 18 ans
».
Mais ce ne sera pas la seule « rente » qui découlera du ZAN et
c’est
donc un travail sur
toutes ces rentes
qu’il
faudra mener, mais cela relève principalement de la fiscalité nationale
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Le ZAN peut générer une redistribution de la dynamique des recettes
foncières qu’il faudra accompagner
1 - Des effets de la réforme encore difficiles à simuler en matière de fiscalité locale, mais sans
effets
d’attri
tion des recettes à anticiper
Une inquiétude forte de la part des élus, et pas de simulation disponible
Un nécessaire travail conjoint Cerema, DGCL, GGDD pour accompagner les élus.
Quelques
hypothèses:
•
Pas
d’impact
sur
l’assiette
«
en stock
» et donc pas de diminution des taxes foncières;
•
Une possible diminution du nombre
d’opérations
en flux, par ailleurs liée au fait que d'ici 2050 on
aura besoin de construire moins de logements, qu'aujourd'hui mais compensée par un effet valeur.
2
–
En revanche, des effets vraisemblablement très contrastés entre les collectivités
•
Pas seulement sur les recettes fiscales, cf. la DGF assez directement corrélée au développement
des communes (critère du km de voirie, du nb
d’habitants
etc
…
);
•
Un possible effet valeur (via les VLC) encore plus favorable aux collectivités dans les zones en
tension;
•
Les espaces artificialisables ne seront pas répartis de manière homogène dans les territoires;
•
Des situations/potentiels de départs très différents.
Recommandation
n
°
6
:
Intégrer
les
effets
du
ZAN
dans
les
mécanismes
de
solidarité
horizontaux et verticaux à destination des collectivités et de leurs groupements.
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Le ZAN est une composante nouvelle
d’un
système de financement des
collectivités à bout de souffle
1 - Les différentes options pour une réforme en profondeur des
collectivités peuvent
s’articuler
avec
l’objectif
ZAN
Cf.
travail mené par la Cour des comptes pour la Commission des finances
Recommandation
n
°
7 : Dans le cadre
d’une
refonte en profondeur du
financement des collectivités, envisager
l’affectation
des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) au bloc communal et étudier la
pertinence de taux variables de DMTO en fonction du caractère
artificialisant des opérations immobilières.
2 - Les effets du ZAN doivent
a minima
être intégrés dans la mise en
œuvre
de la refonte des valeurs locatives cadastrales
Recommandation
n
°
8 : Intégrer les conséquences du ZAN dans les
projections réalisées pour la réforme des valeurs locatives cadastrales
et envisager des mesures de correction ou de compensation si les
résultats vont dans un sens contraire à
l’objectif
.
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3 CONSTATS
I - La fiscalité locale
n’est
pas responsable à titre principal de
l’artificialisation,
et peut
devenir un outil plus efficace au service de
l’objectif
ZAN
II - Un changement de paradigme pour adapter la fiscalité locale au changement de
paradigme
qu’est
le ZAN est souhaitable
III - Des travaux complémentaires sont nécessaires avant de donner un rôle plus important
à la fiscalité locale dans la mise en
œuvre
du ZAN
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Le ZAN
: une réforme dont il est encore difficile d’apprécier l’impact pour les
différents acteurs économique
1
- Un chiffrage des impacts financiers liés au ZAN qui reste à
réaliser
Un chiffrage intéressant mais partiel réalisé par Carbone 4 pour la
FNTP sur
le
seul
périmètre
de
la
réhabilitation
des
friches
recensées = > entre 77 et 106
Md€
.
Recommandation
n
°
9
:
Confier
aux
administrations
compétentes
le
chiffrage
des
coûts
découlant
de
l’impact
économique et financier lié à la mise en
œuvre
du ZAN (y
compris
les
incidences
fiscales
pour
les
collectivités)
et
identifier
les
pistes
de
financement
et
de
mutualisation
envisageables.
2 - Une réflexion sur une « taxe ZAN » encore très prématurée
Recommandation n
°
10
: Etudier l’extension de la couverture géographique des établissements
publics fonciers à l’ensemble du territoire national et la taxe spéciale d’équipement affectée à leur
financement.
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Il est possible d’utiliser davantage la fiscalité locale pour encourager les
comportements favorables au ZAN, mais il faut s’assurer de l’efficacité et
de l’acceptabilité de ce levier
1
-
La
taxe
d’aménagement
présente
des
caractéristiques
adaptées à la mise en
œuvre d’incitations
favorables à
l’objectif
ZAN.
Recommandation
n
°
11 : Étudier la pertinence
d’introduire
un
système de bonus-malus dans le calcul de la taxe
d’aménagement
pour favoriser les opérations de dépollution/réaménagement et
taxer davantage les opérations artificialisantes.
2
-
L’extension
à
d’autres
impôts
locaux
d’une
logique
d’incitations
favorables au ZAN doit
s’articuler
avec la nécessité
de préserver les ressources fiscales des collectivités .