25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction
avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 septembre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE BOUGUENAIS
(Loire-Atlantique)
Exercices 2017 et suivants
COMMUNE DE BOUGUENAIS
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
INTRODUCTION
......................................................................................................................
5
1
SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
............................................................................
9
2
INFORMATION FINANCIÈRE ET FIABILITÉ DES COMPTES
..................................
11
2.1
L’information financière et la structure budgétaire
......................................................
11
2.1.1 Un rattachement du service de soins infirmiers à domicile à réexaminer
......................
11
2.1.2 Information financière : une publication à compléter
.....................................................
14
2.1.3 Qualité des prévisions budgétaires
.................................................................................
17
2.2
La fiabilité des comptes
................................................................................................
19
2.2.1
L’inventaire et l’état de l’actif
........................................................................................
19
2.2.2 Les amortissements
.........................................................................................................
21
3
SITUATION FINANCIÈRE
...............................................................................................
22
3.1
Performances financières
: un autofinancement substantiel jusqu’en 2021
.................
22
3.1.1
Des produits de gestion dynamiques jusqu’en 2019
.......................................................
22
3.1.2 Une bonne maîtrise des charges de gestion
....................................................................
27
3.1.3
L’évolution de la capacité d’autofinancement
................................................................
30
3.2
Le financement des investissements : une situation f
avorable jusqu’en 2021
..............
31
3.2.1
Une stratégie de désendettement et d’autofinancement
..................................................
31
3.2.2
L’évolution des dépenses d’équipement
.........................................................................
33
3.3
Prospective financière : une tendance moins favorable à partir de 2022
......................
34
4
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET TÉLÉTRAVAIL
.................................
38
4.1
Ressources humaines : un abs
entéisme élevé et une mise en œuvre complexe de la
loi du 9 août 2021
.........................................................................................................
38
4.1.1 Des effectifs en faible augmentation, avec une part de non titulaires qui augmente
......
38
4.1.2 Une masse salariale dont la progression est contenue
....................................................
39
4.1.3 Un absentéisme élevé
.....................................................................................................
40
4.1.4 Temps de travail
: une mise en œuvre complexe de la loi du 6 août 2019 sur la
durée annuelle
.................................................................................................................
42
4.2
Télétravail
: mise en œuvre tardive d’un cadre de droit commun
................................
45
4.2.1 La crise sanitaire a constitué la première expérimentation du télétravail
.......................
45
4.2.2 Le bilan du télétravail contraint est contrasté
.................................................................
45
4.2.3 Le télétravail post-
crise s’organise
.................................................................................
46
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commune de Bouguenais,
à compter de l’exercice 201
7. Elle a notamment
examiné à cette occasion les suites réservées par la commune à son précédent contrôle, la qualité
des informations budgétaires et financières et sa situation financière, et la gestion des ressources
humaines.
Les recommandations du précédent contrôle sont globalement mises en
œuvre
Les recommandations du précédent contrôle ont été mises en œuvre, sauf celle
concernant l’information financière sur l’équipement culturel Piano’
cktail. La présentation des
dépenses liées à l’activité
de cet équipement est toujours insuffisante pour en connaître
précisément les résultats d’exploitation et en apprécier la performance de façon distincte par
rapport à l’ensemble des activités relevant de la politique culturelle de la commune.
L’information financière doit être plus régulière et plus complète
La commune de Bouguenais doit en conséquence
améliorer l’information
financière
relative au Piano
’
cktail, en intégrant, dans la présentation des dépenses, les charges de
personnel et les charges indirectes.
Cette amélioration indispensable de l’information
à
destination du citoyen pourrait même être parachevée par la création d’un budget annexe dédié
:
cette évolution ne poserait pas de problème de lisibilité, compte tenu du faible nombre actuel
de budgets annexes.
Par ailleurs, l’éventualité du
rattachement du service de soins infirmiers à domicile au
centre communal d’action sociale (CCAS) pourrait être
étudiée
dans le cadre de la création d’un
service autonomie à domicile, qui fusionnerait le service de soins infirmiers à domicile
aujourd’hui rattaché au
budget principal de la commune et le service d’aide à domicile, rattaché
au CCAS.
Enfin, les informations budgétaires devraient être
complétées d’une synthèse
,
conformément à l’article L.
2313-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
La situation financière, favorable de 2017 à 2021, pourrait se tendre
nettement à partir de 2022
L’examen de la fiabilité des comptes n’a pas mis en évidence d’anomalie significative,
permettant une analyse financière sur le fondement des comptes de la collectivité.
De 2017 à 2021, la commune de Bouguenais bénéficie d’une situation financière
favorable, caractérisée par une maîtrise des charges, notamment de personnel et un dynamisme
des recettes fiscales, par effet de bases et, en 2018, de taux.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
3
À partir de 2022, la situation devrait être moins favorable avec une dynamique
d’évolution des charges supérieure à celle des produits. La hausse des charges découle
notamment de l’effet de l’accélération de l’inflation (hausse du coût des énergies et matières
premièr
es), du dégel du point d’indice des agents publics annoncé en 2022 et de l’effet de la
revalorisation du SMIC sur les rémunérations des agents de catégorie C.
Pour faire face à la baisse de l’autofinancement, tout en atteignant les objectifs du plan
pluri
annuel d’investissement, la commune prév
oit
de recourir à l’emprunt. Le niveau d’emprunt
envisagé
, s’il devrait
permettre de maintenir la durée de désendettement à un niveau maîtrisé,
pèsera sur le fonds de roulement et ne permettra pas à la commune de faire face à un aléa
substantiel.
L’évolution à la hausse des taux d’intérêt, amorcée début 2022, pourrait en outre
majorer le coût du recours à l’emprunt pour l’avenir
. Ce risque doit conduire la commune de
Bouguenais à préserver une capacité d’auto
-financement suffisante et ne pas faire reposer
excessivement le programme d’investissement sur le seul financement par la dette.
Ressources humaines
: un absentéisme élevé, une mise en œuvre complexe
de la loi de 2019 de transformation de la fonction publique et un télétravail
de droit commun tardivement mis en œuvre
L’évolution des effectifs et de la masse salariale
est restée très maîtrisée de 2017 à 2021,
la commune de Bouguenais
partant d’un haut niveau de dépenses de personnel par habitant
au
regard de la moyenne des communes de sa strate.
La collectivité se caractérise par un taux d’absentéisme supérieur à la moyenne des
collectivités de sa strate démographique dans le département, notamment du fait de son choix
de gestion de ses services essentiellement en régie.
La mise en œuvre d’un service minimum périscolaire permet une application de la loi
du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique favorable aux usagers. À ce stade, le
premier bilan est cependant mitigé, la continuité du service
n’étant pas totalement garantie,
compte tenu des taux d’encadrement minimum. La délibération du conseil municipal rappelant
la durée du temps de travail prévue par cette même loi conduit toutefois à priver celle-ci de
l’essentiel de ses effets, du fait des
contreparties accordées par la municipalité en matière de
jours de réduction du temps de travail, de définition du temps de travail effectif et d’évolution
du régime des heures écrêtées. Si le temps de travail quotidien augmente bien, de 12 minutes,
c’est
dans une proportion qui ne permet pas d’augmenter de manière mesurable le service rendu.
Le télétravail de droit commun n’est pas encore mis en œuvre, un protocole n’ayant été
adopté qu’
à la fin du premier semestre 2022. Le télétravail pourrait contribuer à la diminution
des
accidents de trajet. Toutefois, il ne devrait pas avoir d’influence significative sur les
conditions de travail des agents les plus exposés à l’absentéisme, du fait de leurs fonctions
,
généralement non éligibles à cette modalité de travail.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1
: Étudier la mise en place
d’un service autonomie à domicile prévu par
l’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.
Recommandation n°2
: Compléter les informations financières mises en ligne sur le site
internet de la commune, avec une présentation brève et synthétique retraçant les informations
financières essentielles (article L. 2313-1 du CGCT).
Recommandation n°3
: A
méliorer l’information des élus et des citoyens sur le principal
équipement culturel, le Piano
’
cktail, en envisageant une transformation en budget annexe.
Recommandation n° 4
: M
ettre en œuvre une stratégie de lutte contre l’absentéisme.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
5
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Bouguenais pour les
exercices 2017 et suivants a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
pour l’année 2022. L’ouverture du contrôle a été notifiée le
17 janvier 2022 à
l’ordonnateur en fonction, Mme
Impériale, ainsi qu’aux deux anciens ordonnateurs,
Mmes Le
Jeune et Gressus, avec copie au comptable. L’entretien de début de contrôle s’est tenu
le 28 janvier
2022, avec l’ordonnateur en fonction, et le 8 f
évrier avec Mme Le Jeune, maire de
la commune d’octobre 2017 à mai 2020.
L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières s’est tenu le 3
mai2022, respectivement avec l’ordonnateur en fonction
Mme Impériale et avec Mme Le
Jeune, Mme Gressus ayant décliné la proposition d’entretien.
Le présent contrôle s’inscrit
dans une enquête des juridictions financières consacrée à
la mise en place du télétravail post-covid dans la fonction publique. Il a également porté sur
l’examen des suites réservées par la commune au précédent contrôle de la chambre, sur la
fiabilité de ses comptes et la qualité de son information budgétaire et financière, sur sa situation
financière et sa gestion des ressources humaines.
Les observations provisoires ont été arrêtées le 24 mai 2022 par la chambre et ont été
transmises dans leur intégralité à l’ordonnateur en fonction le 3 juin 2022. Le même jour, un
extrait du rapport a également été communiqué à Mme Le Jeune pour la période sous sa gestion.
La
réponse de l’actuelle maire de Bouguenais
a été enregistrée au greffe le 28 juillet 2022.
Mme Le J
eune n’a pas fait parvenir de réponse.
La chambre a délibéré les présentes
observations définitives le 15 septembre 2022.
Présentation de la commune
La commune de Bouguenais, commune de Loire-Atlantique, est située dans la première
couronne nantaise, à six km au sud-ouest du centre de Nantes, près des rives de la Loire. La
commune est organisée autour de deux centres, le bourg à l’ouest et le quartier des Couëts à
l’est, séparés par deux grands axes routiers (la route de Pornic et le périphéri
que, qui relie la
commune à Nantes via le pont de Cheviré). La commune de Bouguenais est assez bien desservie
par les transports en commun (bus et tramway) et par l’aéroport de Nantes
-Atlantique, implanté
au sud de la commune. Ces éléments expliquent le dynamisme de la commune sur le plan
démographique (+ 17
% d’habitants en 10 ans) et économique (+
14,45
% d’emplois entre 2011
et 2018).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Commune de Bouguenais
Source
: Carte des infrastructures et de l’occupation des sols de la commune en 2018 (Wikipédia)
Avec 19 658 habitants
1
, la commune de Bouguenais est la huitième commune la plus
peuplée de Nantes Métropole.
Son budget pour 2021 s’élève à 36
M€, dont 9
M€ pour
l’investissement.
La structure de s
a population a évolué entre 2008 et 2018. D’une part, la
croissance du
nombre de ménages résidant sur la commune (+ 27,4 %) est largement imputable à
l’augmentation des ménages d’une seule personne (+
64 %), dont la proportion est désormais
de 29,3 % (22,8
% en 2008). La croissance démographique de la commune s’
est ainsi traduite
par un fort dynamisme de la construction de logements sur la période (+ 29
%). D’autre part, la
répartition socioprofessionnelle des habitants a vu progresser la part des cadres et des
professions intermédiaires, qui constituent désormais 50,5 % des actifs en emploi (38,7 % en
2008), au détriment des ouvriers qui ne représentent plus que 17 % des actifs en emploi (24,6 %
en 2008).
1
Population légale en vigueur en 2021 selon les chiffres du dernier recensement, millésimé 2018
COMMUNE DE BOUGUENAIS
7
Le potentiel fiscal par habitant (1 354
€) est ainsi relativement élevé par rapport aux
autres communes de la métropole, et supérieur à la moyenne de la strate (1 120
€)
2
. En outre,
c’est à Bouguenais que cet indicateur a le plus augmenté entre 2017 et 2021 parmi les
communes de la métropole nantaise (+ 5 %).
Potentiel fiscal en euros par habitant en 2021
Source
: CRC d’après www.dotations
-dgcl.interieur.gouv.fr
La commune de Bouguenais est membre de Nantes Métropole, qui recouvre un
territoire découpé en sept
« pôles de proximité » chargés de l’exercice de certaines compétences
communautaires et dotés d’un
siège administratif. La commune de Bouguenais héberge ainsi le
siège du pôle « Sud-Ouest », qui regroupe également les communes de Bouaye, Brains,
La Montagne,
Le Pellerin,
Saint-Aignan-de-Grand-Lieu,
Saint-Jean-de-Boiseau
et
Saint-Léger-les-Vignes.
2
732
784
790
809
841
844
852
981
1 056
1 058
1 073
1 086
1 088
1 100
1 103
1 109
1 110
1 122
1 134
1 354
1 395
1 566
1 570
1 763
0
500
1 000
1 500
2 000
PELLERIN
SAINT-JEAN-DE-BOISEAU
BRAINS
SAINT-LEGER-LES-VIGNES
MONTAGNE
BOUAYE
MAUVES-SUR-LOIRE
SAINT-SEBASTIEN-SUR-LOIRE
SORINIERES
THOUARE-SUR-LOIRE
CHAPELLE-SUR-ERDRE
REZE
NANTES
SAINTE-LUCE-SUR-LOIRE
VERTOU
COUERON
BASSE-GOULAINE
SAUTRON
ORVAULT
BOUGUENAIS
SAINT-HERBLAIN
SAINT-AIGNAN-GRANDLIEU
CARQUEFOU
INDRE
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Le schéma de mutualisation et de coopération de la métropole nantaise et de ses
24 communes-membres, approuvé le 15 décembre 2015, propose la mise en commun de
moyens financiers, techniques et humains au travers de quatre services mutualisés : le service
commun chargé de
l’animation de
la gestion documentaire des archives (dont le suivi des
procédures de versement et d’élimination des archives)
; le
système d’information
géographique métropolitain et le portail Géonantes ; le service commun
d’animation du rés
eau
des instructeurs des autorisations de droit des sols ; le centre de supervision urbain dédié au
pilotage et à l’exploitation de la vidéosurveillance des espaces publics en proie à une
délinquance significatives et des flux de circulation (centralité, pôles transports et
commerciaux).
La convention cadre relative à la création de ces services communs prévoit que Nantes
Métropole prend en charge 50 % des coûts liés à leur activité, le solde étant réparti entre les
communes adhérentes au prorata de leur n
ombre d’habitants. La commune de Bouguenais s’est
prononcée sur l’adhésion à trois de ces services, à l’exception du centre de supervision urbain.
Au regard des coûts présentés, malgré la prise en charge de la métropole, et de l’absence de
calendrier fixé pour le déploiement de ce service commun, la nouvelle équipe municipale a effet
décidé en 2020 de construire son propre projet, qui a abouti à la mise en service de la
vidéosurveillance sur le territoire de la commune en 2022. La municipalité justifie ce choix
également par son souhait de mettre en œuvre un système de vidéoprotection préventif, avec
une exploitation en pilotage direct permettant la mobilisation de policiers municipaux
immédiatement sur le terrain.
Dans le cadre du pacte métropolitain, la commune bénéficie par ailleurs du fonds de
concours en fonctionnement dédié au financement des sites à vocation touristique et à
rayonnement extra-communal, au titre du site naturel de loisirs de la Roche-Ballue.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
9
1
SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
Dans son précédent ROD daté du 13 janvier 2015 et portant sur les années 2009 à 2013,
la chambre avait formulé quatre recommandations, dont les suites ont été examinées dans le
cadre du présent contrôle.
Recommandation n° 1
Résultat actuel
Appréciation
Anticiper
la
reprise
des
résultats afin d’améliorer la
qualité du budget primitif
Les résultats estimatifs N-1 sont repris de façon
anticipée au budget primitif depuis 2015, dans les
conditions prévues à l’article L. 2311
-5 du CGCT. La
reprise anticipée est justifiée par une fiche de calcul du
résultat
prévisionnel
signée
par
le
comptable,
accompagnée d’un extrait du compte de gestion. La
reprise du résultat adoptée par anticipation est confirmée
dans la délibération d’affectation du résultat prise après
le vote du compte administratif. Sur la période, aucune
différence n’a été constatée entre la reprise anticipée et
l’affectation définitive.
La recommandation a été
mise
en
œuvre
par
la
commune
Recommandation n° 2
Résultat actuel
Appréciation
Systématiser les
vérifications patrimoniales
avec la Trésorerie
Des corrections ont été apportées sur :
-
Les durées d’amortissement des subventions
d’équipement versées
;
-
L’intégration des immobilisations en cours
achevées (de 35 M€ fin 2013, le volume des
immobilisations e
n cours est passé à 8,8 M€ fin
2020) ;
-
La sortie du bilan des frais d’études non suivis de
réalisation totalement amortis, qui n’avait pas été
effectuée depuis 2011, pour un montant global de
279 949
€
;
-
L’intégration à l’actif des immobilisations
financières conformément aux états de la
trésorerie ;
-
Les écarts entre l’état d’actif du comptable et
l’inventaire communal. Toutefois, des
améliorations sont encore attendues sur ce point
(cf. 2.1.1) ;
-
La régularisation des comptes de stocks non
mouvementés.
La recommandation a été
mise
en
œuvre
par
la
commune
Recommandation n° 3
Résultat actuel
Appréciation
Poursuivre les efforts
entrepris par la commune
en matière de mise en
adéquation des quotités
horaires de ses agents avec
la réalité de leurs heures
effectuées
La commune a engagé depuis 2015 une démarche de
titularisation des personnes assurant des heures
complémentaires récurrentes sur les secteurs les plus
concernés, à savoir l’école de musique, l’entretien
ménager et l’animation.
La recommandation a été
mise en œuvre par la
commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Recommandation n° 4
Résultat actuel
Appréciation
Améliorer l’information des
citoyens et des élus sur la
contribution de la commune
au Piano’cktail
Les résultats financiers du Piano’cktail
ne donnent pas
lieu à un rapport spécifique mais sont présentés au sein
du rapport annuel relatif à l’activité du spectacle vivant,
établi par la Direction de la culture de la commune.
Celui-ci présente globalement les recettes et dépenses
imputées à l’ac
tivité du spectacle vivant, hors charges
indirectes
et
charges
de
personnel.
Le
compte
administratif ne permet pas de disposer d’une analyse
plus précise des résultats du Piano’cktail intégrant
notamment les charges de personnel.
La
présentation
des
dépens
es liées à l’activité du
Piano’cktail est insuffisante
pour connaître précisément
les résultats d’exploitation
de cet équipement et en
apprécier la performance de
façon distincte par rapport à
l’ensemble
des
activités
relevant
de
la
politique
culturelle de la commune.
Cette recommandation n’a
donc pas été mise en œuvre
par la commune.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les recommandations du précédent contrôle ont été mises en œuvre, sauf celle
concernant l’information financière sur l’équipement culturel Piano’cktail. La présentation des
dépenses liées à l’activité
de cet équipement est insuffisante pour connaître précisément les
résultats d’exploitation de cet équipement et en apprécier la performance de façon distincte
par rapport à l’ensemble des activi
tés relevant de la politique culturelle de la commune.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
11
2
INFORMATION FINANCIÈRE ET FIABILITÉ DES COMPTES
Compte tenu du faible poids financier des budgets annexes (3 % des enjeux financiers),
l’e
xamen des comptes de la commune
s’est focalisé sur son budg
et principal, y compris
l’analyse des flux réciproques entre le budget principal et les budgets annexes.
2.1
L’information financière et la structure budgétaire
2.1.1
Un rattachement du service de soins infirmiers à domicile à réexaminer
2.1.1.1
L’organisation du budget
principal et des budgets annexes
Outre le budget principal, la commune est dotée de deux budgets annexes :
•
le budget annexe « service de soins infirmiers à domicile
» (SSIAD) géré en M22, d’un
montant initial de 774 913
€ pour l’exercice 2021
;
•
le budget annexe « pompes funèbres » géré en M4, pour un montant initial de 302 563
€ pour
2021. À la suite de la cessation d’activité du service municipal des pompes funèbres, en régie
directe depuis le 1
er
septembre 2016, ce budget est limité aux activités liées aux caveaux et
cavurnes du cimetière de Bouguenais et aux écritures de stocks afférentes
3
.
Budget primitif 2021
Source
: CRC d’après budget primitif 2021
3
Cf. compte-rendu de séance du conseil municipal du 16 février 2021
Budget principal
97%
Budget annexe Pompes
funèbres
1%
Budget annexe SSIAD
2%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
2.1.1.2
Le rattachement du service de soins infirmiers à domicile au CCAS pourrait
être examiné dans le cadre
de la création d’un service autonomie à domicile
Le rattachement du service de soins infirmiers à domicile à la commune sous la forme
d’un budget annexe est peu fréquemment rencontré dans les communes où il existe un CCAS.
Au cas d’espèce, l
e budget annexe service de soins infirmiers à domicile a été créé en 1991.
Son rattachement à la commune plutôt qu’au centre communal d’action sociale (CCAS)
s’explique par l’existence dans le passé d’un centre de soins géré en régie directe par la
commune, auquel était intégré le service de soins infirmiers à domicile. À la suite de la
fermeture de ce centre de soins, les services maintenus ont conservé leur rattachement à la
direction générale adjointe de l’action sanitaire et sociale. Les compétences en matière d’action
sanitaire et sociale sont réparties entre la Ville et son CCAS au travers de plusieurs services :
•
un service de santé qui comprend le service de soins infirmiers à domicile (une infirmière et
12 auxiliaires de soins), et le secteur promotion de la santé (une infirmière) ;
•
u
n service d’aides à domicile (SA
AD), dédié au maintien à domicile des personnes en perte
d’autonomie (personnes âgées, malades ou handicapées), doté de 15 auxiliaires de vie
sociale ;
•
u
n centre local d’information et de c
oordination (CLIC) destiné aux séniors ;
•
u
n centre d’échanges solidaires et d’aide municipale (CESAM –
épicerie sociale).
Organisation des services de l’action sanitaire et sociale
Source
: CRC d’après organigramme de la commune
L’ensemble de ces service
s est rattaché à la direction Action sanitaire et sociale, dont
relève également le CCAS.
Le service d’aides à domicile, le CLIC et le CESAM
sont gérés sur
son budget par le
CCAS, lequel assure également les missions en matière d’accompagnement
social et d
’emploi.
En revanche, le CCAS ne gère ni activité de soins ni personnel soignant. La
ligne de partage entre les compétences respectives du CCAS et de la commune est ainsi
clairement établie.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
13
L
’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale po
ur 2022 crée les services
autonomie à domicile qui remplacent les services
d’aides à domicile
et les services de soins
infirmiers à domicile pour former une catégorie unique de « services autonomie à domicile » à
l’horizon 2023. Les nouveaux services auton
omie à domicile pourront dispenser, soit les seules
prestations d’aide à domicile, soit des prestations d’aide et de soins
4
, ce dernier modèle intégré
étant à privilégier. La réforme des services à domicile laisse ainsi la possibilité aux communes
gérant un service de soins infirmiers à domicile
, soit d’intégrer une activité d’aide et
d’accompagnement, soit de fusionner ce service avec un ou plusieurs
services
d’aides à
domicile, les deux activités devant être gérées par une entité juridique unique. Cette
réorganisation devra intervenir dans les deux ans à compter de la publication du décret
définissant le cahier des charges des nouveaux services autonomie à domicile, lequel sera publié
au plus tard le 30 juin 2023. L
’intérêt de la coordination autour de la
personne âgée ou celle en
situation de handicap tout comme la simplification des démarches d’accès aux services
militeraient pour la solution de la fusion du SAAD et du SSIAD au sein de la nouvelle formule
de service autonomie à domicile.
Dans l’optique de cette réforme, la chambre invite la commune à étudier l’opportunité
d’une fusion du service de soins infirmiers à domicile et du service d’aides à domicile en un
service autonomie à domicile, et à définir à quelle entité rattacher budgétairement ce service,
de la commune ou du CCAS. L’ordonnateur a précisé, dans sa réponse aux observations
provisoires, qu’une réflexion est d’ores et déjà menée sur le devenir des SAAD et SSIAD. Les
services de la commune travaillent sur plusieurs scénarios,
dont la création d’un groupement de
coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) comprenant le SSIAD et un SAD adossé
assurant un service pour les seniors, qui pourrait mener des actions spécifiques en faveur de
l’autonomie des personnes âgées. En cas de choix du maintien du SSIAD et du SAAD au sein
de la commune, ces deux services feraient bien l’objet d’une fusi
on en un SAD.
Recommandation n° 1.
Étudier la mise en place d’un service autonomie à domicile
prévu par l’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.
4
Art. L. 313-1-
3 du code de l’action sociale et des familles
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
2.1.2
Information financière : une publication à compléter
2.1.2.1
Information financière à destination des élus
L’analyse du calendrier budgétaire appliqué par la commune entre 2017 et 2021
n’appelle pas d’observations. Les délais
5
fixés pour l’adoption du budget primitif et du compte
administratif sont systématiquement respectés. Le débat d’orientations budgétaire
s (DOB) est
organisé dans les deux mois précédant le vote du budget primitif
6
, et fait l’objet d’une
délibération spécifique du conseil municipal. À cette occasion, un rapport produit au conseil
municipal présente notamment les orientations budgétaires (en dépenses et en recettes, en
fonctionnement comme en investissement) et les informations relatives aux engagements
pluriannuels envisagés, à la gestion de la dette et à l’évolution des dépenses de personnel. Il
présente également une analyse rétrospective
de l’exécution budgétaire de l’exercice précédent.
Dans son précédent rapport, la chambre recommandait à la commune d’anticiper la
reprise des résultats lors du vote du budget primitif
7
, afin d’améliorer la qualité de son budget
primitif. La commune recourait jusque-là pour équilibrer la section de fonctionnement au
budget primitif à l’inscription de recettes d’emprunt fictives faute de pouvoir y inscrire le report
de son excédent de fonctionnement avant l’approbation du compte administratif. Cette
recomman
dation a été mise en œuvre dès l’exercice 2015.
Les résultats estimatifs N-1 sont
repris de façon anticipée au budget primitif dans les conditions prévues par les articles précités
du CGCT. La reprise anticipée est justifiée par une fiche de calcul du résultat prévisionnel
signée par le comptable, accompagnée d’un extrait du compte de gestion. La reprise du résultat
adoptée par anticipation est confirmée dans la délibération d’affectation du résultat prise après
le vote du compte administratif. Sur la pério
de, aucune différence n’a été constatée entre la
reprise anticipée et l’affectation définitive.
L’examen des annexes produites par la commune à l’appui des budgets primitifs et des
comptes administratifs 2017 à 2020 a permis de constater que les obligations réglementaires
relatives aux annexes budgétaires sont bien respectées
8
. Par ailleurs, les notes de synthèse
produites à destination des membres du conseil municipal à l’occasion des séances portant sur
l’adoption des budgets primitifs et des comptes administratifs, conformément à l’article
L. 2121-12 du CGCT, sont suffisamment claires et détaillées pour garantir la bonne information
du conseil municipal.
2.1.2.2
Publication des informations budgétaires et financières
La chambre a examiné le respect des obligations réglementaires en matière de
transparence financière fixées, d’une part, par l’article L.
2196-2 du code de la commande
publique s’agissant de la mise à disposition des données essentielles des marchés publics,
lesquelles sont correctement appliquées par la commune,
et par le CGCT d’autre part, s’agissant
de la publication des informations budgétaires et financières, qui appellent les observations
suivantes.
5
Articles L. 1612-2 et L. 1612-12 du CGCT.
6
Article L. 2312-1 du CGCT.
7
Articles L. 2311-5 et R. 2311-13 du CGCT
8
Articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT
COMMUNE DE BOUGUENAIS
15
Les communes dotées d’un site internet doivent mettre en ligne, au minimum, une
présentation synthétique de leurs informations financières, ainsi que le rapport adressé au
conseil municipal à l’occasion du débat d’orientation budgétaire annuel et les notes explicatives
de synthèse annexées au budget primitif et au compte administratif. En outre, une
« présentation
brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget
primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux.
»
9
La commune ne respecte pas complètement ces dispositions. E
n l’absence de notes
explicatives, les documents budgétaires publiés sont peu intelligibles pour le grand public.
En cours de contrôle, la commune a procédé à la mise à jour des documents budgétaires
publiés sur son site internet
avec les rapports d’orientations budgétaires (ROB) et les notes de
synthèses relatives aux budgets primitifs 2022. À l’occasion de cette actualisation, la commune
n’a toutefois conservé sur son site aucun document relatif a
ux exercices précédents, ce qui est
regrettable.
La commune doit se conformer complètement aux obligations issues de l’article
L. 2313-1 du CGCT en publiant plus régulièrement les documents et en présentant une
information plus complète, synthétique et pédagogique sur ses données financières.
2.1.2.3
Publicité des relations avec les associations
Les principales associations subventionnées et le montant des subventions versées en
2021
10
(hors CCAS et COS) sont mentionnés sur le site internet de la commune. La liste
complète des subventions en numéraire et en nature aux associations est présentée en annexe
du compte administratif.
Cinq associations reçoivent chaque année des subventions de la commune pour un
montant supérieur à 23 000
€, qui sont par conséquent soumise
s aux dispositions combinées de
l’article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001
11
imposant la conclusion d’une convention pour leur attribution. L’équipe de contrôle a examiné
les conventions attributives de subventions conclues, qui n’appellent pas d’observation.
Pour toutes les subventions d’un montant supérieur à 23
000
€
12
, les communes ont par
ailleurs l’obligation de rendre accessible les données essentielles de la convention de
subvention, dans les conditions prévues par le décret n° 2017-779 du 5 mai 2017
13
et l’arrêté
du 17 novembre 2017. Ces données doivent être mises à la disposition du public gratuitement,
au plus tard trois mois après la signature de la convention, en consultation ou en téléchargement
sur le site internet de l’autorité qui attribue la subvention, ou publiées sur le site
En réponse aux observations provisoires, la commune a mis en ligne sur son site internet
les conventions conclues avec l’ensemble des associations subventionnées à hauteur de
23 000
€ ou plus.
9
Article L. 2313-1 du CGCT
10
Montants prévus au budget primitif 2021.
11
Relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques.
12
Ou lorsque le montant cumulé des subventions attribuées à un même organisme au cours des douze derniers
mois dépasse ce seuil.
13
Relatif à l’accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Recommandation n° 2.
Compléter les informations financières mises en ligne sur le
site internet de la commune, avec une présentation brève et synthétique retraçant les
informations financières essentielles (article L. 2313-1 du CGCT).
2.1.2.4
Information financière sur l’activité de l’équipement culturel «
Pian
o’cktail
»
Le précédent rapport de la chambre recommandait à la commune d’améliorer
l’information des citoyens et des élus sur sa contribution au fonctionnement du Piano’cktail,
dans la mesure où le niveau du reste à charge pour le budget communal était significatif avec
un déficit d’exploitation en hausse. La commune s’était engagée à améliorer l’information
budgétaire sur le Piano’cktail.
Les résultats financiers du Piano’cktail sont présentés au sein du rapport annuel relatif
à l’activité du spectacle vi
vant, établi par la Direction de la culture de la commune, qui présente
de façon globale l’évolution du nombre de spectateurs et le taux d’utilisation des deux salles de
spectacle municipales (le Piano’cktail, d’une capacité de 790 places, et le Centre Marcet, d’une
capacité de 200 places), ainsi que les recettes et dépenses imputées à l’activité du spectacle
vivant, hors charges indirectes et charges de personnel.
On constate une relative stabilité des dépenses et recettes d’exploitation entre 2017 et
201
9, en parallèle de l’augmentation d’un tiers du nombre de spectateurs. L’exercice 2020
connaît en revanche une forte baisse, tant en recettes qu’en dépenses, en raison de la crise
sanitaire. Le résultat d’exploitation ainsi présenté s’établit à –
213 000
€
en moyenne sur la
période. Le déficit apparaît ainsi nettement inférieur à celui constaté lors du précédent contrôle
(entre - 820 000
€ et
- 625 000
€).
Néanmoins, ces données n’intègrent pas les charges de personnel ni les charges
indirectes, ce qui limite très fortement leur portée. Le compte administratif ne permet pas non
plus de disposer d’une analyse plus précise des résultats du Piano’cktail. L’état de ventilation
des dépenses et recettes des services assujettis à la TVA
14
relatif au Piano’cktail est
très
incomplet.
La chambre avait également invité la commune à enrichir le rapport d’activité de cette
structure, notamment sur sa politique tarifaire et les bénéficiaires des actions culturelles menées.
Les bilans des actions culturelles réalisés par la
commune pour l’ensemble de ses équipements
15
comportent peu de détails sur le nombre de représentations ou sur les tarifs au Piano’cktail,
notamment la part des gratuités accordées.
14
Annexe A7.2.1 et A7.2.2 du compte administratif
15
Médiathèque, salle d’exposition, Piano’cktail, école de musique, établissements partenaires, etc.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
17
La mise en place d’une comptabilité analytique des principaux équipements
permettrait de faciliter leur pilotage. La constitution d’un budget annexe pourrait en outre être
envisagée, notamment pour le Piano’cktail, ce qui devrait conduire à
intégrer désormais dans
la présentation de ses dépenses les charges de personnel et les charges indirectes. La commune
s’est engagée à soumettre cette proposition à son conseil municipal dans les meilleurs délais,
afin de mieux rendre compte aux usagers du coût réel de cet équipement communal majeur et
de permettre aux services de travailler sur des pistes d’opt
imisation de son fonctionnement.
L’assujettissement du Piano’cktail à la TVA plaide pour une meilleure identification de ses
recettes et dépenses.
Recommandation n° 3.
Améliorer l’information des élus et des citoyens sur le
principal équipement culturel, le Piano’cktail, en en
visageant une transformation en
budget annexe.
2.1.3
Qualité des prévisions budgétaires
Taux d’exécution budgétaire
Source :
CRC d’après les
comptes administratifs
Note : calcul sur la base des dépenses et recettes réelles, les restes à réaliser (RAR) sont identifiés en hachuré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Malgré une légère dégradation en dépenses entre 2017 et 2020, les taux d’exécution
budgétaire en fonctionnement sont satisfaisants. En revanche, les taux d’exécution des dépenses
d’investissement (hors restes à réaliser
16
) se situent en moyenne à 68 % sur la période, ce qui
traduit une qualité insuffisante des prévisions budgétaires en investissement. Cette insuffisance
dans la programmation budgétaire des investissements avait déjà été relevée par la chambre
dans son précédent rapport.
Aucune amélioration n’est constatée par la chambre en la matière.
Sur la période, le montant moyen des restes à réaliser représente environ 10 % des
crédits ouverts en section d’investissement (en dépenses et recettes réelles)
. Ils concernent, en
recettes, des subventions d’investissement, et en dépenses, majoritairement des immobilisations
corporelles achevées ou en cours. La commune
a produit l’état détaillé des restes à réaliser de
l’exercice 2020, qui concorde avec les donnée
s du compte administratif et qui mentionne les
références, pour les dépenses, des actes concrétisant l’engagement juridique de la commune, et
pour les recettes des actes attributifs de subventions permettant d’apprécier le caractère certain
de la recette, dont un échantillon a également été produit.
La commune disposait d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) sur la période
2017-
2021, qui a fait l’objet d’une révision annuelle. Il aurait dû favoriser un meilleur pilotage
des investissements. De plus, pour la plupart des opérations de travaux programmées sur
plusieurs exercices, elle utilise la procédure des autorisations de programme (AP), qui permet
de gérer les dépenses d’investissement pluriannuelles en n’inscrivant chaque année au budget
que les crédits de paiement (CP) correspondant aux dépenses qui seront mandatées sur
l’exercice, et non l’intégralité des crédits correspondant aux engagements pluriannuels.
L’utilisation, quand elle est maîtrisée, des autorisations de programme permet d’optimiser la
consommation des crédits et aurait dû conduire à des taux d’exécution budgétaire plus élevés.
La commune a inscrit six opérations d’investissement en autorisations de programme
durant la période 2017-
2020 (dont le taux d’achèvement est de 88
% au 31 décembre 2021),
auxquelles se sont ajoutées quatre nouvelles autorisations de programme en 2021, pour un enjeu
financier total de plus de 16
M€. Toutefois, les montants des autorisations de programme votées
figurant au compte administratif ne concordent pas avec les montants inscrits au plan
pluriannuel d’investissement.
La commune ne dispose pas d’un document définissant les règles de gestion de ses
autorisations de programme, mais travaille à l’élaboration d’un règlement budgétaire et
financier qui intégrera ces règles de gestion, dans la perspective du passage à la nomenclature
M57 au 1
er
janvier 2023.
16
Les r
estes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l’exercice,
et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes ou n’étant pas mises en
recouvrement à l’issue de la journée complémentair
e.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
19
2.2
La fiabilité des comptes
La chambre, outre les observations formulées ci-
après, a examiné l’inventaire
comptable et l’état de l’actif, le respect des règles d’amortissement des actifs et les écritures de
cessions d’actifs et la justification des plus ou moins
-values, notamment la moins-value réalisée
sur la cession des bâtiments de l’école Notre
-Dame
17
; ces points n’appellent pas d’observations
de sa part.
2.2.1
L’inventaire et l’état de l’actif
Le précédent rapport avait relevé qu’au 31 décembre 2013 les immobilisations en cours
représentaient 46
% des immobilisations corporelles brutes à l’actif, en l’absence de
transmission régulière des certificats administratifs attestant la mise en service des biens et
permettant leur transfert des comptes d’immobilisations en cours (c/23) aux comptes définitifs
d’immobilisations corporelles (c/21) ainsi que la mise en œuvre de l’amortissement.
Au 31 décembre 2020, la valeur des
immobilisations en cours s’élève à 8,8
M€, soit
8 % de la valeur totale brute des immobilisations. La commune effectue désormais
régulièrement le transfert des immobilisations achevées vers les comptes définitifs
d’immobilisations corporelles
. Toutefois,
l’état de l’actif 2021 comporte 64 immobilisations en
cours dont la date d’acquisition est antérieure à 2018 et remonte même, pour les plus anciennes,
à 2007. Ces immobilisations correspondent à des travaux en cours (non amortissables), dont il
paraît vrai
semblable qu’ils sont en réalité achevés, et représentent plus de 4,4
M€, soit la moitié
du total des immobilisations en cours de la commune. La commune a identifié cette
problématique et précise que l’intégration des travaux exécutés en totalité doit se p
oursuivre en
2022.
Bien que cette situation soit sans impact sur le résultat, s’agissant de biens non
amortissables, la commune doit
procéder à l’intégration de ces éléments
aux comptes définitifs
d’immobilisations corporelles
, dans une démarche de fiabilisation de son actif.
Par ailleurs, il existe des biens dont la nature et l’ancienneté laissent à penser qu’ils ne
sont vraisemblablement plus en service, tels que des logiciels acquis au début des années 2000,
une centaine d’ordinateurs acquis avant 2010,
ou encore une vingtaine de véhicules datés des
années 1990. La commune explique que jusqu’en 2018, le suivi de l’inventaire physique
reposait sur un logiciel devenu obsolète et que de nombreux biens n’étaient pas étiquetés. Un
nettoyage de l’inventaire comptable est prévu par la commune à l’occasion du passage en M57.
17
Cession à Atlantique Habitations pour la construction de logements sociaux, dont la moins-value par
rapport à l’évaluation des domaines a été inscrite au titre des dépenses déductibles du prélèvement «
loi SRU »
applicable à la commune, au titre du taux minimum de logement sociaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Enfin, des écritures correspondant au transfert à Nantes Métropole des résultats de
clôture des budgets annexes de deux zones d’activités
18
sont comptabilisées à tort à l’actif au
compte 2423 « immobilisations mises à disposition des EPCI dans le cadre du transfert de
compétences
», alors qu’elles ne concernent pas des immobilisations mises à disposition. Des
échanges entre la commune et la DGFiP ont conduit à remettre en question l’imputation
comptable utilisée, mais les écritures de régularisation proposées n’ont pas été effectuées. La
commune s’est engagée à prendre l’attache de la trésorerie afin de passer les écritures de
régularisation nécessaires en 2022.
La comparaison entre l’état de l’actif et l’inventaire au 31
décembre 2021 révèle un
écart de 821 866
€ sur la valeur brute
(7 172
€ sur la valeur nette comptable)
des
immobilisations répertoriées.
Les principaux écarts sont liés aux subventions d’investissement intégralement
amorties
qui figurent à l’inventaire mais pas à l’actif, de même que certaines créances
immobilisées relatives à des engagements contractuels avec Nantes Métropole
19
et les avances
versées sur commandes d’immobilisations. Des écarts sont également constatés sur la
v
alorisation des travaux inscrits au compte d’immobilisations en cours. Enfin, deux véhicules
anciens figurent encore à l’état de l’actif mais pas à l’inventaire, et un autre véhicule est
à
l’inverse inscrit à l’inventaire mais pas à l’état de l’actif.
Depuis 2018, les immobilisations sont gérées par un
logiciel qui permet l’attribution
systématique d’un numéro d’inventaire (par création ou rattachement à un actif existant) dès
l’émission des mandats d’investissement. Ce logiciel n’intègre cependant pas le s
uivi de
l’inventaire physique. Lors de la reprise de l’inventaire comptable sur ce logiciel, la base tenue
par la trésorerie a été intégrée afin de maximiser la concordance avec l’état de l’actif.
L’inventaire est transmis de façon infra
-annuelle à la trésorerie pour faciliter la mise à jour de
l’actif.
De plus, la commune indique avoir entamé avec la trésorerie un travail d’identification
des anomalies et de mise en concordance de son inventaire avec l’actif tenu par le comptable.
Il a notamment abouti en
2021 à la régularisation des frais d’études inscrits à l’actif, pour un
montant global de 279 919
€. Il conviendrait de poursuivre ce travail afin de garantir une
meilleure fiabilité de la comptabilité patrimoniale.
18
Budgets annexes des ZA Chaffault (+ 335 090
€) et ZA Pontreaux (
- 114 046
€) clôturés en 2002
19
: prêts souscrits par le GFP pour la réalisation d’acquisitions pour le compte de la commune, portage foncier du
cinéma Le Beaulieu, etc.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
21
2.2.2
Les amortissements
Les durées d’amorti
ssement retenues par la commune
20
sont conformes aux durées
maximales impératives fixées par l’instruction M14
21
. Le conseil municipal s’écarte en
revanche des durées minimales et maximales indicatives
préconisées par l’instruction, en
retenant des durées d’
amortissement plus courtes pour certains actifs
22
.
Certaines immobilisations acquises avant 2019 ont été amorties sur une durée non
conforme à celle prévue par la délibération du 25 octobre 2007
: c’est le cas par exemple des
camions, amortis alternativement sur 8 ou 10 ans alors que la délibération fixe une durée
d’amortissement de 8 ans, ou de divers matériels et logiciels amortis sur 3 ans alors que la
délibération ne prévoit cette durée d’amortissement pour aucun type de biens. Pour les
immobilisations a
cquises à partir de 2019, les durées d’amortissement appliquées sont
globalement conformes à celles fixées par la commune. Seules quelques anomalies ont été
relevées à l’occasion du contrôle sur des biens non encore intégralement amortis, n’ayant qu’un
impact très mineur sur le volume financier des amortissements.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le rattachement du service de soins infirmiers à domicile au centre communal d’action
sociale (CCAS) pourrait être examiné dans le cadre de la création d’un service
autonomie à
domicile, qui fusionnerait le service de soins infirmiers à domicile aujourd’hui rattaché au
budget principal de la commune et le service d’aide à domicile.
Les informations budgétaires et notamment les notes explicatives de synthèse devraient
être mises en ligne plus régulièrement sur le site internet de la commune, conformément à
l’article L. 2313
-
1 du CGCT. Il conviendrait d’améliorer l’information sur le principal
équipement culturel, le Pianocktail, en intégrant dans la présentation des dépenses les charges
de personnel et les charges indirectes.
Enfin, la qualité des prévisions budgétaires est assez faible en investissement, malgré
l’utilisation d’autorisations de programme et de crédits de paiement.
L’examen de la fiabilité des comptes n’a
pas mis en évidence d’anomalie significative.
20
Cf. délibérations du 25 octobre 2007 (pour les biens acquis avant 2019) et du 20 décembre 2018
21
Pour les frais relatifs aux documents d’urbanisme, frais d’études et d’insertion non suivis de réalisation, frais de
recherche et développement, b
revets, subventions d’équipement versées.
22
Mobilier et équipements de garages et d’ateliers, appareils de levage et ascenseurs, installations de voirie,
agencements et aménagements de terrains et de bâtiments, installations électriques et téléphoniques
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
3
SITUATION FINANCIÈRE
Le budget principal de la commune de Bouguenais pour l’exercice 2021
23
s’élève à
36
M€, dont 9
M€ d’investissement. Le volume des budgets votés a connu une hausse globale
d’environ 9
%
entre 2017 et 2021, surtout visible sur la section d’investissement (+
17 %).
3.1
Performances financières
: un autofinancement substantiel jusqu’en
2021
3.1.1
Des produits de gestion dynamiques jusqu’en 2019
Évolution des produits de gestion (en milliers d’euros)
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
23
Budget primitif
11 819
12 857
14 222
13 937
11 898
2 489
2 458
2 335
1 800
2 121
2 662
3 037
2 896
3 210
4 909
6 460
6 464
6 487
6 497
6 506
2 0 1 7
2 0 1 8
2 0 1 9
2 0 2 0
2 0 2 1
Fiscalité reversée par l'interco
et l'Etat
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
Ressources d'exploitation
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
COMMUNE DE BOUGUENAIS
23
Les produits de gestion évoluent de façon dynamique sur la période (+ 9 %), poussés
par la croissance des ressources fiscales propres de la commune, qui représentent 55 % des
produits de gestion en 2020. Ces ressources liées aux contributions directes ont été
particulièrement dynamiques entre 2017 et 2020, avec une variation annuelle moyenne de
+ 6
%, consécutive non seulement à l’augmentation par la commune de ses taux d’imposition
en 2018
24
mais surtout au dynamisme des bases de taxe foncière (particulièrement marqué en
2019).
Le choix de la précédente équipe municipale d’augmenter les taux d’imposition est
intervenu dans un contexte d’incertitude quant à l’évolution de ses ressources, en raison de la
baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 24 % en moyenne chaque année entre
2015 et 2017. Sur la période 2018-
2021, la baisse de la DGF n’a toutefois été que de 7
% par
an en moyenne.
Montant de la dotation globale de fonctionnement de 2017 à 2021
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
La hausse des taux d’imposition a rapporté près d’un million d’euros supplémentaires
25
à la commune entre 2018 et 2020, qui ont ainsi plus que compensé la perte de ressources relative
à la diminution de la dotation constatée sur ces trois années (- 521 087
€ de manque à gagner
total par rapport à son montant en 2017), compte tenu de la baisse moins forte de la DGF après
2017.
24
Augmentation des taux de taxe d’habitation (+
0,63 pts), de taxe foncière sur les propriétés bâties (+ 0,60 pts) et
non bâties (+ 2,43 pts)
25
En 2020, un prélèvement est instauré par la loi de finances sur les avances mensuelles de fiscalité locale perçues
par les communes ayant procédé à une hausse du taux de TH depuis 2017, pour le montant du produit
supplémentaire de TH correspondant à la part acquittée par les contribuables dégrevés (80 %).
800
000 €
900
000 €
1 000
000 €
1 100
000 €
1 200
000 €
1 300
000 €
1 400
000 €
1 500
000 €
1 600
000 €
1 700
000 €
1 800
000 €
1 900
000 €
2 000
000 €
2 100
000 €
2 200
000 €
2 300
000 €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Pertes de DGF et gains liés à l’augmentation des bases et des taux de fiscalité
directe locale (FDL) enregistrés entre 2018 et 2020 (en milliers d’euros)
Source
: CRC d’après les comptes administratifs
Note : Gains
et pertes calculés à partir du produit (fiscalité directe locale + DGF) de l’année de référence 2017
Au total, l’augmentation des recettes fiscales de la commune imputable au seul
dynamisme de ses bases fiscales
26
entre 2015 et 2020 (+
7,3 M€ de recettes c
umulées par
rapport à 2014), complétée de l’effet de la hausse des taux, a permis de rattraper la perte de
DGF sur la même période (- 8,2
M€ de pertes cumulées par rapport à 2014). L’évolution de la
capacité d’autofinancement ne contraignait pas à un ajust
ement fiscal, à trajectoire
d’investissement inchangée.
Les taux d’imposition de
la commune de Bouguenais demeurent légèrement inférieurs
à la moyenne des communes de Nantes métropole de plus de 10
000 habitants, s’agissant de la
taxe d’habitation (TH) et
de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Le taux de la taxe
foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est en revanche nettement supérieur à celui des
communes voisines comme au taux moyen de la strate
27
.
26
Hors effet des variations de taux.
27
Communes de 10 000 à 20 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé
COMMUNE DE BOUGUENAIS
25
Comparaison des taux des taxes locales
Taux communal de
TH
Taux communal
TFPB
Taux communal
TFPNB
2017
2020
2017
2020
2017
2020
Bouguenais
20,90
%
21,53 %
20,00 %
20,60 %
81,00 %
83,43 %
Taux moyen des communes de Nantes
métropole > 10 000 habitants
22,05 %
22,11 %
22,68 %
22,73 %
70,12 %
70,34 %
Taux moyen de la strate nationale
16,71 %
16,68 %
22,67 %
22,56 %
55,08 %
53,13 %
Source
: CRC d’après fichiers des taux votés par les communes et GFP et comptes individuels des collectivités
(DGFiP)
En 2020, l’effort fiscal
était supérieur de 10 % à la moyenne de la strate, ce qui situe la
commune dans la moyenne des communes comparables de la métropole en termes de pression
fiscale. La nouvelle équipe municipale n’est pas revenue sur le choix de ses prédécesseurs, qui
a permis de consolider le niveau des ressources propres.
Elle s’est toutefois engagée à ne pas
augmenter à nouveau les taux d’imposition sur la durée du mandat.
En 2021, en application de la réforme de la taxe d’habitation
28
, le produit de la taxe
d’habitation perçue par les communes
a été remplacé par la part de taxe foncière sur les
propriétés bâties jusqu’alors perçue par les départements, affectée d’un coefficient correcteur
destiné à neutraliser les écarts de compensation liés à ce transfert.
Au cas d’espèce, Bouguenais
fait partie des communes dites « surcompensées » (la nouvelle part de taxe foncière sur les
propriétés bâties est supérieure à la taxe d’habitation perdue), et s’est donc vu appliquer un
coefficient correcteur appliqué de 0,9775. Conformément à la règle de compensation «
à l’euro
près » édictée par la réforme, la commune a reçu en 2021 une compensation égale au montant
de
la taxe d’habitation
2020 hors effet de la hausse des taux votée en 2018, le montant de la
perte de ressource à compenser étant calculé en appliquant à la base 2020 le taux communal de
taxe d’habitation en
2017.
Le produit des impôts directs locaux a en revanche été fortement impacté en 2021 par
la réduction de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels prises en compte dans
le calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties, prévue par la loi de finances pour 2021.
Cette exonération fait l’objet d’une compensation de 2,7
M€ versée par l’État et comptabilisée
en dotations et participations, qui explique la forte hausse de cette catégorie de ressources,
cf. graphique ci-dessous.
28
Art. 16 de la loi de finances pour 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Évolution des dotations et participations (en euros)
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Après un déclin en 2017, l’évolution des ressources institutionnelles est globalement
positive entre 2017 et 2020 : la baisse continue de la DGF a été compensée par une
augmentation des participations, constituées essentiellement des aides de l’État et subventions
de la Caisse nationale d’allocations familiales (financement des crèches municipales et aide
exceptionnelle au titre de la crise sanitaire), et des subventions de Nantes métropole
29
. En 2021,
le montant des participations diminue de 588 445
€ en raison, d’une part, de la fin des aides
liées à l’épidémie de covid
-
19 et de certains dispositifs de l’État dont b
énéficiait la commune
30
,
d’autre part, de la réduction des prestations de la CAF perçues pour les services de la petite
enfance consécutive à la baisse de fréquentation en 2020, et enfin du décalage de perception de
certaines recettes.
La fiscalité reversée est stable, avec une dotation de solidarité communautaire en légère
hausse de + 2,5 %
.
La commune craint toutefois une évolution à la baisse de cette dotation de
solidarité communautaire à l’occasion de la révision du pacte financier métropolitain de
solidarité pour 2022, compte tenu des observations formulées de la chambre dans son rapport
sur la gestion de Nantes métropole, à propos de l’impact redistributeur limité de cette dotation
31
.
29
Dont le fonds de concours attribué pour la gestion du site à vocation touristique de la Roche-Ballue, et une
subvention exceptionnelle pour l’achat de masques de protection covid
30
A
ides de l’
État
, de la CAF et du fonds de soutien aux activités périscolaires versées au titre des temps d’activités
périscolaires (TAP), dispositif « vacances et colos apprenantes »
31
1632 526
1204 681
1116 497
1028 389
948 070
888 594
1404 518
1101 544
1541 626
1455 694
1819 175
1230 730
281 228
344 335
357 486
382 900
417 660
2758 955
2 0 1 6
2 0 1 7
2 0 1 8
2 0 1 9
2 0 2 0
2 0 2 1
Autres attributions
et participations
Participations
Dotation Globale de
Fonctionnement
COMMUNE DE BOUGUENAIS
27
Enfin, en plus d’une érosion du revenu des immeubles sur la période
(- 38 %, soit une
baisse de 265 796
€ liée notamment au déménagement de la maison de retraite en 2018), les
ressources d’exploitation ont été fortement impactés par les effets de la crise sanitaire en 2020
et 2021 sur les produits des services périscolaires et des services à caractère social (crèches,
accueil de loisirs), culturel (école de musique, Piano’cktail) et de loisirs (piscine, base de
loisirs), avec plus de 533 000
€ de pertes cumulées de recettes. Les ressources d’exploitation
repartent toutefoi
s à la hausse en 2021 grâce à la reprise de l’activité des services périscolaires
et d’enseignement et des services à caractère social
(
cf. graphique ci-dessous
)
, sans pour autant
retrouver leur niveau d’avant crise
.
Répartition des principaux produits
d’exploitation en 2019
Source
: CRC d’après comptes de gestion
3.1.2
Une bonne maîtrise des charges de gestion
Les charges de gestion courante sont restées particulièrement stables sur la période
2017-2021 (+ 0,7 % de variation annuelle moyenne), grâce aux efforts accomplis par la
municipalité depuis 2015 sur la maîtrise des dépenses.
Les charges de personnel (15,5
M€ en 202
1) représentent 70 % du total des charges
courantes,
ce qui s’explique par la gestion en régie de la totalité des services municipaux
, mais
constitue une rigidité très élevée des charges courantes. En dépit de cette dernière, les charges
de personnel ont été parfaitement contenues et même réduites entre 2017 et 2020 (- 3,3 %).
Parmi les principales mesures mises en œuvre par la municipalit
é depuis 2015 pour
maîtriser l’augmentation des dépenses de personnel, figurent
:
•
la réduction des remplacements (instauration d’un délai de carence de 24h avant tout
remplacement dans certains services, remplacement des congés maternité à 80 %
seulement) ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
•
le non remplacement de certains départs à la retraite ou en mobilité ;
•
la fin des renforts dans les services et la limitation des périodes de tuilage ;
•
l’expérimentation d’une externalisation de certains travaux, notamment des services
techniques, servic
es d’entretien et espaces verts (ex.
: prestations confiées à une entreprise
d’insertion).
La commune a par ailleurs mis en place un suivi mensuel de la masse salariale par le service
des ressources humaines, grâce à l’acquisition d’un logiciel spécifique.
La réduction des dépenses de personnel sur la période s’explique également par les
impacts de la crise sanitaire et des confinements en 2020 (recrutements différés, recours
fortement limité aux intermittents du spectacle en raison de la fermeture des salles de spectacle,
etc.), ainsi que par un glissement vieillesse technicité négatif (remplacement de départs en
retraite par des agents avec moins d’ancienneté et donc au salaire moins élevé).
Ramenées au nombre d’habitants,
les charges de personnel restent toutefois nettement
supérieures à la moyenne de la strate nationale et parmi les plus élevées des communes
comparables de la métropole nantaise. La municipalité souhaite poursuivre et intensifier ses
efforts de maîtrise de sa masse salariale et a notamment indiqué que des études de coûts vont
être menées sur certains services publics en régie
, par exemple l’
école de musique, dans une
logique d’optimisation des coûts.
Évolution des charges de personnel en euros par habitant
Source : comptes individuels des collectivités (DGFiP)
500 €
550 €
600 €
650 €
700 €
750 €
800 €
850 €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Commune de Bouguenais
Moyenne de la strate
COMMUNE DE BOUGUENAIS
29
Situation comparée des charges de personnel en euros par habitant
Source : comptes individuels des collectivités (DGFiP)
Note : communes de 10 000 à 50 000 habitants appartenant à Nantes Métropole
L’examen du détail des postes de
charges courantes (hors charges de personnel) montre
une évolution maîtrisée des charges à caractère général
32
entre 2017 et 2021 (+ 2 %), avec un
recul marqué en 2020 (- 8
%) dû à la crise sanitaire, dont l’impact s’est particulièrement ressenti
sur les contrats de prestations de services et les achats alimentaires. Cette relative stabilité
masque toutefois une forte augmentation des charges d’entretien et de réparations, liées au
vieillissement des équipements de la commune (cf. graphique ci-dessous). Les dépenses
relatives aux assurances ont quant à elles été réduites grâce à la remise en concurrence des
prestataires à l’arrivée du terme de l’ensemble des contrats d’assurance au 31 décembre 2017.
Les autres charges de gestion (0,6 M€ en 2021) augmentent f
ortement sur la période
(+ 37
%) du fait de l’instauration d’une contribution obligatoire de la commune au financement
des classes maternelles privées, consécutive à la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la
confiance, qui rend obligatoire l’instructi
on des enfants dès trois ans.
Les subventions de fonctionnement (1,4
M€ en 202
1) connaissent également une
augmentation substantielle, notamment la subvention versée au CCAS (+ 35 % soit 230 528
€
supplémentaires).
32
Nettes des remboursements de frais
[]
[]
[]
[]
[]
[]
[]
[]
[]
[]
[]
450
550
650
750
850
950
2017
2018
2019
2020
€
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Variation des principaux postes de
charges générales entre 2017 et 2021 (en €)
Source
: CRC d’après
les comptes de gestion
3.1.3
L’évolution de la capacité d’autofinancement
La commune connaît une amélioration forte et continue de son excédent brut de
fonctionnement et de sa capacité d’autofina
ncement (CAF) brute sur la période, poussée par la
croissance dynamique des produits de gestion conjuguée à la stabilité des charges de
fonctionnement. Après avoir atteint en 2017 son plus bas niveau des dix dernières années, la
CAF brute retrouve ainsi dès 2019 le niveau attendu équivalent à 15 % des produits de gestion.
En 2020, la CAF brute s’établit à 4,24
M€, son plus haut volume financier depuis 2011, soit un
montant par habitant supérieur à la moyenne de la strate (216
€ contre 194
€). Elle connaît
c
ependant une forte baisse sur l’exercice 2021 en raison de l’augmentation des charges
courantes (+ 4,9 %) liée à la reprise post-crise sanitaire.
L’épargne brute produite en 2021
atteint ainsi 3
M€, soit l’équivalent de plus de 11
% des recettes réelles de fonctionnement, et
dépasse l’objectif minimal de
10 % fixé par la municipalité.
-350 000
-250 000
-150 000
-50 000
50 000
150 000
250 000
350 000
Achats de matières et fournitures
Entretien et réparations
Autres services extérieurs
Prestations de services
Publicité, publications et relations publiques
Déplacements et missions
Impôts et taxes (sauf sur personnel)
COMMUNE DE BOUGUENAIS
31
Évolution de l’EBF et de la CAF brute
Source : CRC
d’après les comptes de gestion
3.2
Le financement des investissements
: une situation favorable jusqu’en
2021
3.2.1
Une stratégie d
e désendettement et d’autofinancement
La CAF nette du remboursement en capital des emprunts atteint 14 % des produits de
gestion en 2020 (3,6
M€)
, nettement au-dessus de la moyenne des communes de la strate (9 %),
ce qui témoigne de la situation
aujourd’hui
très favorable de la commune en matière
d’indépendance financière.
Ceci résulte de la stratégie de désendettement adoptée par la commune, qui n’a souscrit
aucun nouvel emprunt depuis 2016 et autofinance l’intégralité de ses investissements.
La forte
réduction de l’annuité en capital de la dette et de l’encours de dette constatée sur la période
illustre parfaitement cette trajectoire de désendettement. Ainsi, au 31 décembre 2020, le
montant de
l’endettement
par habitant n’est plus que de 179
€, t
rès en-deçà de la moyenne de
la strate (846
€).
La capacité de désendettement, c’est
-à-dire le temps nécessaire à la commune
pour rembourser intégralement sa dette au moyen de sa CAF brute, atteint ainsi un délai très
court de 0,8 ans.
2017
2018
2019
2020
2021
Produits de gestion
23489 548
24825 110
25990 843
25500 521
25477 959
Charges de gestion
21714 500
22006 025
22027 709
21275 428
22324 876
CAF brute
1686 109
2730 582
3896 976
4241 300
3002 944
CAF brute en % des produits de
gestion
07%
11%
15%
17%
12%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
30 000
000 €
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Annuité en capital
de la dette (en €)
Source : CRC
d’après les comptes de gestion
En cumul sur les années 2017 à 2021, le financement propre disponible tiré
principalement de la CAF nette, du fonds de compensation de la TVA et des subventions
d’investissement, s’est élevé
à 18,69
M€ pour des dépenses d’investissement cumulées de
19,8
M€. Le taux d’autofinancement moyen sur la période s’établit ainsi à 94,4
%.
La commune a par conséquent mobilisé son fonds de roulement pour compléter le
financement de ses investissements, par un prélèvement cumulé à hauteur de 2,8
M€.
Relativement stable entre 2017 et 2019, le fonds de roulement net global diminue ainsi de près
de moitié entre 2019 et 2021 (- 48
%). Si jusqu’en 2020 le fonds de roulement demeure à un
niveau satisfaisant, équivalent à 63 jours de charges courantes, il est estimé en 2021 à 39 jours
de charges courantes et se rapproche ainsi du seuil prudentiel de 30 jours.
Le niveau de la trésorerie disponible est cohérent avec la situation de la commune et se
situe entre 45 et 90 jours de charges courantes, ce qui est jugé satisfaisant.
Trésorerie
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
Fonds de roulement net global
4 235 487
4 124 667
4 660 663
3 684 395
2 417 329
- Besoin en fonds de roulement
global
-469 891
-1 234 288
-664 173
-195 493
-450 820
=Trésorerie nette
4 705 378
5 358 955
5 324 837
3 879 888
2 868 148
en nombre de jours de charges
courantes
78,7
88,5
87,9
66,3
46,8
Source : CRC
d’après les comptes de gestion
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
0
1000 000
2000 000
3000 000
4000 000
5000 000
6000 000
7000 000
2017
2018
2019
2020
2021
Annuité en capital en €
Encours de dette en €
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
Annuité en capital de la dette
COMMUNE DE BOUGUENAIS
33
La souscription d’un nouvel emprunt à hauteur d’un million d’euros a été prévue au
budget primitif 2021 pour compléter le financement des investissements de l’exercice. Compte
tenu de la réduction de l’effort d’investissement au cours de l’exercice, le besoin d’emprunt a
été ramené à 464 925
€
33
. La commune a finalement choisi de couvrir son besoin de
financement par un prélèvement sur son fonds de roulement et de différer le recours à cet
emprunt.
La commune ayant ainsi réduit ses réserves financières, elle prévoit de recourir à un
emprunt de 2,5
M€
34
pour le financement de ses investissements en 2022. La maire actuelle
indique ainsi que
«
la municipalité souhaite profiter de sa capacité d’endettement et des faibles
taux d’intérêts pour augmenter l’effort d’équipement par rapport au mandat passé
et
rééquilibrer ses sources de financement des investissements (emprunt, autofinancement,
subventions et dotations). La formalisation d’un programme pluriannuel d’investissement
identifiant les financements mobilisables ainsi que les charges et recettes induites en
fonctionnement est en cours d’élaboration. L’objectif est de conserver une capacité de
désendettement inférieure à 5 ans sur l’ensemble du mandat.
»
3.2.2
L’évolution des dépenses d’équipement
La commune a mené une politique d’investissement aboutissan
t au doublement de ses
dépenses d’équipement réalisées entre 2017 et 2020, qui atteignent 6,1
M€ en 2020. La forte
augmentation constatée sur l’exercice 2020 (+
2,5
M€) s’explique principalement par les
décaissements sur les AP/CP. Le montant des dépenses
d’équipement par habitant, à peine égal
à 40 % de la moyenne constatée dans les communes de la strate en 2017, dépasse ainsi
légèrement la moyenne en 2020 (316
€ contre 309
€ en moyenne).
Le programme d’investissement de la commune est formalisé dans un pl
an pluriannuel
d’investissement
(PPI) qui couvre la période 2017-2021. Dans la base de données alimentant le
PPI, les dépenses sont catégorisées notamment
entre dépenses d’entretien et de renouvellement
(« récurrent ») ou opérations nouvelles (« projets »), et entre opérations gérées en autorisations
de programme et crédits de paiement (AP/CP) ou hors AP/CP. Pour autant, la présentation du
PPI est peu lisible et ne fait pas ressortir ces distinctions. Selon les calculs de la chambre, les
dépenses d’équipement réalisées sur la période ont été ventilées, d’après les données du PPI
35
,
entre un tiers de dépenses récurrentes et deux tiers de projets nouveaux.
À l’occasion de l’élaboration du PPI 2022
-2027, la commune en a revu la présentation
qui distingue désormais clairement trois catégories d’opérations
: les dépenses d’investissement
récurrentes sur les équipements existants, les investissements gérés en AP/CP et les dépenses
d’investissement sur les nouveaux projets. S’agissant des AP/
CP, le PPI précise les recettes
d’investissement affectées à chaque opération (FCTVA principalement). En parallèle, la
commune a également initié la construction d’un plan pluriannuel de fonctionnement, qui
retrace pour l’instant la programmation des dépen
ses informatiques sur la période 2022-2027.
33
Cf. décision budgétaire modificative n° 3
34
Prévision inscrite au ROB 2022
35
Dans sa version actualisée en juin 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La commune prévoit un effort d’investissement de 5
M€ par an entre 2022 et 2027,
consacré pour moitié aux dépenses d’investissement récurrentes. La commune dispose en effet
d’un important patrimoine bâti au regar
d de sa taille, composé pour beaucoup de biens
construits dans les années 1970 à 1980, qui nécessitent des dépenses de renouvellement
conséquentes.
Évolution des dépenses d’équipement entre 2017 et 2027
Source
: CRC d’après les comptes administratifs et
le PPI 2022-2027
3.3
Prospective financière : une tendance moins favorable à partir de 2022
La commune a fait réaliser une prospective financière pour les exercices 2021 à 2026
par un cabinet de conseil. Cette analyse présente un scénario de forte dégradation du taux
d’épargne brute (CAF brute)
36
, qui passerait en 2026 sous un seuil d’alerte fixé par le cabinet à
8
% des recettes réelles de fonctionnement. Ce scénario se fonde sur l’hypothèse d’une
augmentation plus forte des charges de fonctionnement courant (+ 2,2 %) que des produits
(+ 1,8
%), et de la réalisation de dépenses d’équipement à hauteur de 6
M€ par an financées à
47
% par l’emprunt. La capacité de désendettement de la ville se dégraderait ainsi rapidement
pour atteindre 7,1 ans en 2026. L’étude recommande à la commune d’agir sur la croissance de
ses dépenses de fonctionnement pour maintenir une capacité d’autofinancement suffisante.
L’actualisation par la commune début 2022
37
des hypothèses d’évolution de ses charges
et produits de fonctionnement an
ticipe une contraction plus forte de l’épargne brute (
- 6,3 %
par an en moyenne). Les objectifs financiers retenus par l’équipe municipale au regard de ces
projections sont de conserver une CAF nette supérieure à 7 % des recettes réelles de
fonctionnement et une capacité de désendettement inférieure à 5 ans.
36
Le taux d’épargne brute est calculé sans report des résultats de fonctionnement, indépendamment de l’affectation
du résultat
37
Réunion prospective et PPI du 28 janvier 2022
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Dépenses
d'équipement
dont dépenses
récurrentes
COMMUNE DE BOUGUENAIS
35
Dans le cadre de l’élaboration du budget primitif 2022, la commune semble avoir pris
en compte les conséquences de la poussée inflationniste sur ses charges de fonctionnement
(hausse du coût de l’électr
icité
38
de l’ordre de 25
% et hausse du coût des matières premières),
tout en anticipant certaines mesures d’économies destinées à en limiter l’impact
39
. Le budget
primitif 2022 prévoit ainsi une hausse des dépenses de fonctionnement de 5,2 % par rapport au
budget précédent, contre une hausse de seulement 3,7 % des recettes de fonctionnement
40
. On
peut noter un surcoût prévisionnel dû à la hausse des prix de l’énergie évalué à 200
000
€ en
2022. La hausse prévisionnelle des charges de personnel (+ 4,1 %) intègre la revalorisation du
SMIC et des grilles des agents de catégorie C
41
ainsi que l’impact en année pleine des
recrutements effectués en 2021 et de ceux envisagés en 2022. En revanche, elle ne prend pas
en compte le
dégel du point d’indice des agents public
s intervenu au 1
er
juillet 2022
42
ni les
revalorisations de carrière des agents de catégorie B
43
, qui devrait également contribuer de
manière significative à la hausse des charges de personnel.
Au regard des prévisions du budget initial adopté le 22 mars 2022 (sans application
d’un coefficient de réalisation), la CAF brute de l’exercice 2022 atteindrait un niveau très faible
équivalent à 3,8 % des produits de gestion. La CAF nette quant à elle serait quasiment nulle
(0,2 %), et grevée par le remboursement anticipé des échéances 2023 et 2024 du programme
d’action foncière de Nantes métropole (142
000
€). De fait, le nouvel emprunt inscrit au budget
pour 2,4
M€ serait insuffisant pour préserver le fonds de roulement, qui serait fortement
mobilisé pour le financement des 5,8
M€ de dépenses d’équipement programmés.
À titre indicatif, la chambre a confronté les projections réalisées par la commune à sa
propre prospective financière, élaborée à partir des données du budget initial 2022 (avec
application de taux de ré
alisation fondés sur l’exécution des budgets précédents), ainsi que des
données des comptes administratifs et des comptes de gestion 2017 à 2021, et dont les
hypothèses sont détaillées en annexe. La tendance ainsi dégagée sur l’évolution des ratios
d’épargne brute et nette rejoint dans l’ensemble celle projetée par la commune sur la période
2022-2026.
L’analyse de la chambre n’identifie pas d’écart majeur avec le scénario retenu par la
commune. La soutenabilité
a priori
de la politique d’investissement envi
sagée paraît toutefois
fragile. Le ratio CAF nette / produits de gestion se situerait à un niveau bien en-deçà de son
niveau moyen sur la période 2017-
2021, même s’il pourrait repasser au
-dessus des 7 % en 2026,
conformément à l’objectif visé par la commune. Pour limiter son recours à l’emprunt (environ
10
M€) et conserver une capacité de désendettement maîtrisée (inférieure à 3,5 ans)
la
commune devrait faire descendre son niveau de fonds de roulement à 35 jours de
fonctionnement, ce qui ne lui permettrait pas de faire face à un aléa substantiel.
38
Concernant le gaz, la ville étant engagée dans un marché pluriannuel garantissant un prix fixe pour 2021, 2022
et 2023, elle ne subira pas l’impact des hausses de prix sur cette période
39
Raccordement urgent des panneaux photovoltaïques installés au Centre Marcet, télégestion des consommations
des centrales de traitement d’air et de l’éclairage, régulation des installations de chauffages électriques, etc.).
40
Hors reprise de l’excédent de
fonctionnement 2021
41
Cf. Rapport d’orientations budgétaires 2022 présenté en conseil municipal le 1
er
février 2022
42
Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022.
43
Décret n°2022-1201 du 31 août 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Évolution prospective de la CAF nette, du fonds de roulement et de la dette
Source : CRC
d’après les comptes administratifs, comptes de gestion, ROB et BP 2022
Compte tenu des perspectives financières actualisées au printemps 2022, les services
communaux travaillent à un plan d’économie sur les charges de fonctionnement.
Un objectif de
600 000
€ d’économie par an est recherché, principalement à travers des mesures de maîtrise
de la masse salariale (non remplacements, gestion prévisionnelle des emplois en lien avec les
prévisions de départ à la retraite) et de sous exécution des dépenses à caractère général par
rapport au budget. La commune indique, dans sa réponse aux observations provisoires,
poursuivre
des réductions d’activités municipales permettant de dégager des marges de
manœuvre financières et de préserver sa capacité d’auto
-financement. Un travail sur les modes
d’exécution du service public pourrait aussi être engagé, avec une comparaison entre t
ravaux
en régie et externalisation, notamment sur les fonctions pour lesquelles l’organisation des
services n’est pas optimale (travaux en hauteur, nettoyage). L’autre option qui pourrait être
envisagée est une révision du programme pluriannuel d’investiss
ement. En effet, pour les
investissements pluriannuels déjà engagés sous forme d’autorisation de programme,
l’augmentation du coût des matériaux pose déjà la question d’un arbitrage entre surcoût et
modification du projet. Néanmoins, la commune indique, dans cette même réponse, avoir
souscrit en juin 2022 un emprunt à un taux fixe de 0,95 % pour un montant de 2 400 000
€ et
n’envisage pas à ce stade de renoncer à son programme d’investissement.
77
63
39
12
34
35
35
35
35
0 jours
10 jours
20 jours
30 jours
40 jours
50 jours
60 jours
70 jours
80 jours
90 jours
0 €
1 000
000 €
2 000
000 €
3 000
000 €
4 000
000 €
5 000
000 €
6 000
000 €
7 000
000 €
8 000
000 €
9 000
000 €
2019
2020
2021
BP_2022
2022
2023
2024
2025
2026
CAF nette
Encours de dette au 31/12
Fonds de roulement (en jours de dépenses de fonctionnement)
12,2%
% CAF nette / produits de gestion
13,7%
8,7%
4,7%
5%
4,8%
6,2%
7,7%
COMMUNE DE BOUGUENAIS
37
Dès lors, la collectivité a initié un travail de révision des tarifs, qui représentent 8 % des
recettes. Ce dernier pourrait utilement s’appuyer sur une analyse plus détaillée et transparente
des justifications et effets de certains tarifs, comme ceux du Piano’cktail, dont le rapport
d’activité ne comporte pas d’ana
lyse des publics en lien avec la politique tarifaire.
L’amélioration de la gestion de la taxe locale sur les publicités extérieures constitue aussi une
piste de travail pour la collectivité. La commune précise, dans sa réponse, avoir arrêté un plan
d’optimisation des recettes de cette taxe à travers l’augmentation des tarifs à compter du
1
er
janvier 2023
44
et grâce à une action sur le recensement des entreprises concernées et sur le
suivi des déclarations.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De 2017 à 2021, la commun
e de Bouguenais bénéficie d’une situation financière
favorable, caractérisée par une maîtrise des charges, notamment de personnel et un dynamisme
des recettes fiscales, par effet de base et, en 2018, de taux.
À partir de 2022, la situation devrait être moins favorable avec une dynamique
d’évolution des charges supérieure à celle des produits. La hausse des charges découle
notamment de l’effet de l’accélération de l’inflation (hausse du coût des énergies et mati
ères
premières), du dégel du point d’indice des agents publics
intervenu
en 2022 et de l’effet de la
revalorisation du SMIC sur les rémunérations des agents de catégorie C. La capacité
d’auto
-financement nette tend à baisser très nettement à partir de 2022, ce qui appelle un
pilotage financier particulièrement attentif. Pour faire face à la baisse de l’autofinancement,
tout en atteignant les objectifs du plan pluriannuel d’investissement, la commune a prévu de
recourir à l’emprunt. Le niveau d’emprunt envis
agé permet de maintenir la durée de
désendettement à un niveau maîtrisé mais pèsera sur le fonds de roulement et ne permettra pas
à la commune de faire face à un aléa substantiel.
44
Approuvée par le Conseil municipal le 21 juin 2022
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
4
GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET TÉLÉTRAVAIL
4.1
Ressources humaines : un
absentéisme élevé et une mise en œuvre
complexe de la loi du 9 août 2021
4.1.1
Des effectifs en faible augmentation, avec une part de non titulaires qui
augmente
Les effectifs augmentent faiblement entre 2017 et 2021. On peut noter un quasi
doublement du nombre
d’agents non titulaires, qui passent de 12 à 22
% de l’effectif. Si cette
augmentation peut permettre d’accroître la flexibilité de l’emploi, elle peut aussi comporter un
coût relatif aux indemnités de précarité dues à chaque fin de contrat
45
et à d’éventu
elles
demandes de rupture conventionnelle.
Évolution des effectifs
ETP
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017-2021
Titulaires
355,5
333,9
338,6
338,6
323,2
+9%
Non titulaires
49,2
76,9
70,4
77,1
92,2
+87%
Dont emplois de direction
3
3
3
3
3
0%
Dont collaborateurs de cabinet
1
1
1
1
2
+50%
Nombre total d’agents
404,7
410,5
409
415,7
415,4
+ 2,6%
Source : commune de Bouguenais
La progression du nombre de non titulaires provient essentiellement des recrutements
en catégorie C, bien que la proportion
d’agents non titulaires ait évolué davantage au sein des
cadres
.
45
Les indemnités de fin de contrat ont été instaurées dans la fonction publique territoriale pour les contrats conclus
depuis le 1
er
janvier 2021, pour les contrats à durée déterminée
d’une durée inférieure ou égale à un an
.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
39
Évolution des effectifs par catégorie
Source :
CRC d’après
commune de Bouguenais
4.1.2
Une masse salariale dont la progression est contenue
Entre 2017 et 2021, la masse salariale n’augmente que
de 1 %. Cette évolution très
limitée résulte de la baisse de la masse salariale des effectifs non permanents, d’un glissement
vieillesse technicité positif moins important et d’une diminution des charges sociales.
Évolution de la masse salariale
Montants e
n €
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017-2021
Effectifs permanents
14 044 352
14 675 947
14 728 141
14 341 598
14 553 896
509 544
Effectifs non
permanents
1 401 057
1 026 373
916 348
733 887
1 053 604
-
347 453
Impact des mesures
générales
73 557
88 351
916 348
733 887
1 053 604
980 047
Dont hausse du point
d’indice
73 557
Impact des mesures
catégorielles
34 535
162 437
26 057
17 785
61 040
26 505
Dont PPCR…
34 535
818
26 057
17 785
51 090
16 555
Dont augmentation du
régime indemnitaire
161 619
9 950
GVT positif
193 224
31 685
36 295
39 612
116 027
-
77 197
Dont avancements
d’échelon
180 612
16 703
24 994
39 612
116 027
-
64 585
Dont avancements de
grade
12 611
14 982
Charges sociales
4 631 059
4 571 591
4 552 735
4 346 313
4 494 630
-
136 429
Mesures d’action
sociale
77 934
81 012
85 915
82 241
78 560
626
Dont élections
10 024
-
3 814
4 800
13 395
3 371
Source : commune de Bouguenais
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
A
B
C
Total
Titulaires
Non titulaires
Total
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Un groupe de travail sur le pilotage de la masse salariale s’est réuni en 2016 et en 2018
afin d’étudier diverses pistes de réduction de la progression de la masse salariale. De
nombreuses mesures ont été adoptées, notamment la réduction des remplacements pour arrêt
maladie (mise en place d’une carence de remplacement de 24h sur certains services),
la fin des
tuilages de postes,
l’
examen systématique des demandes de remplacements longs (congé
maternité remplacé à 80 %).
4.1.3
Un absentéisme élevé
Le taux d’absent
éisme de la commune de Bouguenais (9,8 %)
46
est au-dessus de la
moyenne des collectivités de Loire-Atlantique de sa strate démographique (7,7 %)
47
.
L’absentéisme de la commune représente de l’ordre de 45 agents absents toute l’année sur un
effectif total de 460 agents.
La typologie des agents de la commune de Bouguenais (70 % des agents de catégorie
C, 53
% répartis sur la filière technique et médicosociale) explique en partie l’absentéisme
important au sein de la collectivité, ces filières étant traditionnellement plus exposée compte
tenu de la pénibilité des métiers et du vieillissement des agents, qui concentrent un nombre
d’arrêts plus récurrents et plus longs.
Or ces filières sont particulièrement développées à
Bouguenais du fait d’une gestion
intégralement en régie des services techniques, soins à
domicile, et enfance jeunesse. La pyramide des âges de la commune de Bouguenais fait ressortir
une surreprésentation des agents de plus de 55 ans par rapport à la moyenne nationale.
La maladie ordinaire est la
principale cause de l’absentéisme dans la
collectivité avec
un taux de 6,2 % (contre 4,4 % pour les communes de la même strate démographique en
Loire-Atlantique). En 2019, une étude a été commandée à un cabinet de conseil, mais ses
préconisations n’ont pas été mises en œuvre du fait de la crise sanitaire en 2020 et 2021.
L’absentéisme en longue maladie, grave maladie et longue durée tend à augmenter
progressivement compte tenu de l’augmentation de pathologies graves pour certains agents. La
collectivité p
eut agir sur ce type d’absentéisme à travers la
prévention générale en matière de
santé,
d’évitement de
s troubles musculosquelettiques et des addictions.
46
Bilan social 2019 de la commune de Bouguenais.
47
Centre de gestion de Loire Atlantique, bilan social 2019, communes de 10 000 à 19 999 habitants.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
41
Nombre de jours d’arrêt de travail par motif
Source
: CRC d’après commune de Bouguenais
Au sein des
arrêts de travail, on peut isoler certains types d’arrêts qui constituent un
absentéisme « compressible »
48
, sur lequel la collectivité aurait davantage de prise (maladie
ordinaire et accidents de travail). La tendance qui s’en dégage est similaire à l’abse
ntéisme
général, avec un pic en 2019, une baisse en 2020 et une remontée en 2021. Le taux
d’absentéisme «
compressible » est de 5,5 % en 2019, contre 4,4% pour les collectivités de cette
strate en Loire-Atlantique
49
. Compte tenu de cet écart, la chambre invite la commune à définir
et mettre en œuvre une stratégie de lutte contre l’absentéisme.
En réponse aux observations provisoires, la commune indique consacrer des moyens
humains (1,2 ETP) à la prévention de l’absentéisme, à travers des campagnes de pré
vention des
risques en lien avec les accidents du travail constatés, en partenariat avec la médecine du travail,
ainsi qu’à travers l’élaboration d’un «
plan de prévention des risques sociaux ». La prévention
des risques sera intégrée au plan de formation 2022-2025. La commune indique travailler sur
d’autres leviers de réduction de l’absentéisme «
compressible ».
48
Selon la classification qui est faite dans le bilan social du centre de gestion de Loire Atlantique. Le taux
d'absentéisme compressible est celui qui peut être réduit grâce à un ensemble de leviers d'actions (contrôle médical,
vaccination, formations, sensibilisation, etc.).
49
Centre de gestion de Loire-Atlantique, bilan social 2019, communes de 10 000 à 19 999 habitants
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
2017
2018
2019
2020
2021
Maladie
Profession.Titul.
Maladie Ordinaire
Longue Maladie
Longue Durée
Grave Maladie
Congés
Pathologiques
Congé maternité
Accident Travail
Accident trajet
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Absentéisme « compressible », en nombre de jours
Source
: CRC d’après données de la commune de Bouguenais
Recommandation n° 4.
Mettre en œuvre une stratégie de lutte
contre l’absentéisme.
4.1.4
Temps de travail
: une mise en œuvre complexe de la loi du 6 août 2019 sur la
durée annuelle
4.1.4.1
Durée annuelle de travail : une incidence très limitée de la loi du 6 août 2019
L’article 47 de la loi du 6 août 2019
de transformation de la fonction publique enjoint
aux collectivités territoriales qui auraient maintenu des régimes de temps de travail plus
favorables que le droit commun à fin à celles-ci. Le droit commun est de 1 607 heures de travail
annuelles, ce qui correspond à 25 jours de congés. Les communes devaient adopter une
délibération de régularisation avant juin 2021.
La commune de Bouguenais était concernée, avec 1 547 heures de travail et 33 jours
de congés par an. Le 14 décembre 2021 commune de Bouguenais a adopté une délibération
relative au temps de travail annuel à compter de janvier 2022.
Les jours de congés dépassant les 25 jours légaux sont supprimés, soit huit jours.
Cependant, deux jours de fractionnement
50
sont retirés de ces huit jours pour calculer
l’augmentation
de la durée du travail quotidienne (12 minutes) correspondant à la suppression
des jours de congés. La délibération prévoit que cette augmentation de la durée quotidienne du
travail génère six jours supplémentaires de réduction du temps de travail (RTT) par agent à
temps complet, soit un total de 28.
50
Attribués aux agents qui répartissent leurs congés sur l’ensemble de l’année
.
0
2000
4000
6000
8000
10000
2017
2018
2019
2020
2021
Maladie Ordinaire
Accident travail
COMMUNE DE BOUGUENAIS
43
Nombre de jours de congés, RTT et fractionnement
Avant 2022
Après 2022
Congés (dont 2 de fractionnement)
33
27
ARTT
22
28
Total
55
55
Source : CRC
La délibération modifie le régime des heures « écrêtées
», heures réalisées à l’initiative
des agents au-delà des horaires normaux. La moitié de ces heures peuvent désormais être
transformées en heures supplémentaires
51
, régime plus favorable aux agents, qui permet une
récupération par journée ou demi-journée et, sous conditions, leur paiement.
La délibération prévoit que des « temps professionnels
» qui n’étaient pas intégrés au
temps de travail y soient ajoutés, ce qui risque de compenser l’augmentation de la durée
quotidienne prévue (12 minutes). Cette mesure vise à réintégrer dans le temps de travail effectif
certains temps de travail « cachés
» qui étaient parfois réalisés sans être comptabilisés. Il s’agit
là aussi d’une mesure favorable aux agents.
Conformément à une possibilité ouverte par la loi, la délibération fixe une liste des
métiers dont le temps de travail est fixé, par dérogation à 1 587 heures, du fait de leur pénibilité.
Du fait du périmètre des métiers choisis et du haut niveau d’exécution des missions en régie,
environ 60 % des agents de la collectivité bénéficient de cette dérogation.
Le cumul de ces modalités d’application de la loi du 6 août 2019 prive en pratique ses
dispositions de réel effet. Ainsi, le nombre total de jours de congés, RTT et fractionnement reste
de 55. Si le t
emps de travail quotidien augmente bien, de 12 minutes, c’est dans une proportion
qui ne permet pas d’augmenter de manière mesurable le service rendu.
4.1.4.2
Service minimum : un bilan provisoire mitigé
La loi du 6 août 2019 permet aux collectivités territoriales de mettre en place un service
minimum dans certains services publics locaux, en prévoyant un encadrement supplémentaire
du droit de grève. Les services concernés sont la collecte des déchets, le transport public, l’aide
aux personnes âgées et handicapées,
l’accueil des enfants de moins de trois ans, le périscolaire
et la restauration scolaire. Cet encadrement peut ainsi porter sur les fonctions et nombre
d’agents indispensables, l’adaptation du travail en cas de perturbation prévisible et un délai de
prévenance de 48 heures.
Par délibération du 1
er
février 2022, la maire de Bouguenais a été autorisée par le conseil
municipal à signer un protocole relatif à l’encadrement du droit de grève dans le cadre du
périscolaire et de la restauration scolaire.
51
Dans la limite de 20 heures par an.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Le bilan de ce service minimum est, à ce stade, assez mitigé. Le délai de déclaration
préalable des grévistes (48 heures) permet en théorie d’effectuer des réaffectations d’agents afin
de maintenir le taux d’encadrement minimum des enfants. Toutefois, en cas
de très fort taux de
gréviste, la continuité du service ne peut être assurée. En effet le cadre légal ne permet pas de
remplacer des animateurs par d’autres catégories de personnel, comme les agents d’entretien
par exemple, ce qui réduit la capacité de réorganisation de la collectivité. La disposition
permettant de décompter de la rémunération l’ensemble du service affecté par la grève et non
la quote-
part horaire exacte d’arrêt de travail permet de mieux tenir compte de ses effets sur le
service.
Comparai
son entre les dispositions favorables à l’employeur et celles favorables aux
agents dans la délibération du 14 décembre 2021
Source
: CRC d’après délibération du 14 décembre 2021
dispositions favorables à la
commune en tant qu'employeur
dispositions favorables aux agents
COMMUNE DE BOUGUENAIS
45
4.2
Télétravail
: mise en œuvre tardive d’un cadre de droit commun
4.2.1
La crise sanitaire a constitué la première expérimentation du télétravail
Avant la crise sanitaire, la collectivité n’avait pas encore expérimenté le télétravail. Il
était à l’état de projet, et le premier confinement a précipité la mise en télétravail de l’ensemble
des agents dont les missions le permettaient. Le taux de télétravail durant la crise sanitaire va
de 12 % pour les agents de catégorie C à 60 % pour les agents de catégorie A. Les taux de
télétravail sont assez stables entre 2020 et 2021. En 2022, dans le cadre de la transition entre le
télétravail imposé et le télétravail de droit commun, dont le cadre doit être fixé pour la commune
mi-2022, une journée de télétravail par semaine est possible pour chaque agent dont les
fonctions sont adaptées au télétravail. Dans ce cadre, le taux de télétravailleurs est de 42% des
agents ayant un poste adapté au télétravail, et de 10% de
l’ensemble des postes
.
Taux de télétravail durant la crise sanitaire
Source
: CRC d’après commune de Bouguenais
4.2.2
Le bilan du télétravail contraint est contrasté
Pour l’encadrement, le télétravail contraint a induit davantage de délégation, avec
moins de contrôle mais davantage de formalisation des objectifs. Les cadres, n’ayant pas été
formés à l’encadrement à distance, ont pu éprouver des
difficultés, à suivre le travail de leurs
équipes et à communiquer. Certains agents ont eu le sentiment d’avoir été sous
-encadrés par
leur responsable hiérarchique. Un axe de formation sur l’encadrement à distance sera inscrit au
prochain plan de formation.
Les outils de communication ont également été revus : téléphone, utilisation généralisée
de l’outil informatique spécifique et des visioconférences, organisation des équipes avec
mélange de présentiel et de télétravail.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
Catégorie A
Catégorie B
Catégorie C
Au 31/12/2020
Au 31/08/2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
La télétravail contraint a conduit à la mise en télétravail immédiate des agents sur de
postes administratifs, sans réflexion préalable sur les misions adaptées au télétravail. Certains
agents ont malgré tout dû se rendre sur leur lieu de travail afin de réaliser certaines tâches :
impression et mise en signature de certains documents, gestion du courrier, documents papier
nécessaire à l’avancement des dossiers etc. Le travail transversal n’a pas pu être organisé à
distance. Une organisation temporaire par mission, superposée à l’organigra
mme classique, a
été mise en place pour permettre la gestion de crise pendant le premier confinement.
Une majorité des agents a apprécié le télétravail et demande sa généralisation. Un
échantillon d’agents, réuni au printemps 2021, a indiqué que le télétra
vail permet, pour les
missions de saisie notamment, de travailler de manière plus concentrée et plus efficace. Il
permet également de diminuer la fatigue et du stress liés au trajet domicile/travail et
d’économiser des frais liés de carburant. Il permet en
fin une meilleure conciliation des temps
professionnels et temps personnels.
En revanche, beaucoup d’agents ont indiqué ne pas avoir eu de bonnes conditions
matérielles : poste de travail non adapté (mauvaise assise, pas de bureau dédié, connexion
internet parfois défaillante) ayant pu induire des troubles musculosquelettiques.
Un autre risque a été identifié : celui de la sur-connexion, avec des temps de connexion
en dehors des plages de travail normales. La sur-sollicitions par mails, visioconférences, ou
messagerie instantanée a pu générer du stress.
Autre difficulté : concilier télétravail et mode de garde des enfants. Cette double
condition, lorsque les agents ne pouvaient être en autorisation spéciale d’absence, a généré
beaucoup de fatigue et de stress les agents concernés, qui devaient se libérer du temps pour
suivre le travail scolaire et surveiller les enfants tout en réalisant le travail habituel.
Le télétravail contraint a permis
d’améliorer
globalement
le service à l’usager, avec
moins de temps
d’ouverture en continu, mais une meilleure prise en compte de la demande,
plus personnalisée. Les équipes de travail ont la nécessité de s’organiser pour garantir une
présence physique dans chaque service. L’organisation des prestations avec des rendez
-vous
fixés au préalable aux usagers permet de garantir un temps plus qualitatif avec chacun. Selon
la commune de Bouguenais, les retours des usagers sont positifs.
4.2.3
Le télétravail post-
crise s’organise
4.2.3.1
Un projet de protocole en préparation
Un accord de télétravail, élaboré
en concertation avec l’organisation syndicale,
a été
approuvé en comité technique puis adopté en conseil municipal le 21 juin 2022, pour une mise
en œuvre à compter du 1
er
septembre 2022.
Cet accord formalise les modalités concrètes de
mise en œuvre du télétravail au sein des services, à travers une charte du télétravail. Celle
-ci
prévoit que
le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP)
devra être
actualisé afin d’intégrer
les risques inhérents au télétravail.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
47
La municipalité et la direction générale portent largement ce projet, qui permet
notamment d’adapter les conditions de travail et de rester attractif en termes de recrutement. Le
télétravail intègre aussi une réflexion sur l’utilisation des locaux, en vue d’optimiser l’espace
au sein des bâtiments. Il est possible qu’il induise progressivement un délaissement des bureaux
individuels au profit de bureaux décloisonnés.
Le télétravail s’intègre aussi dans une évolution de l’organisation du travail qui évolue
ra
pidement vers de l’encadrement par objectifs, pour favoriser l’autonomie des collaborateurs
Une autre orientation stratégique concerne l’évolution en équipement informatique de
la collectivité, avec une transition vers des solutions très mobiles, et le téléphone logiciel. Ces
évolutions techniques intègrent le schéma directeur informatique établi pour le mandat, et
représentent un investissement conséquent pour la collectivité. Là encore les agents devront
être formés à ces nouveaux outils numériques et informatiques pour pratiquer le télétravail et
être dans un collectif de travail serein.
Le sujet des coûts/frais engagés par les agents en télétravail champ sera abordé lors des
négociations sur le protocole de télétravail. Cependant la collectivité ne devrait pas y réserver
une suite favora
ble, considérant que l’agent
effectue des économies de frais de trajet et que la
collectivité est engagée dans une démarche de réduction des frais de fonctionnement.
4.2.3.2
Un budget limité à ce stade
Il est prévu de mettre un ordinateur portable (coût unitaire : 750
€)
à disposition de
chaque service, soit 50 appareils déployés début 2022 (prévision de dépenses de 60 000
€ en
investissement) et 50 appareils prochainement commandés. Une partie de ces équipements
aurait été acquis indépendamment du télétravail, dans le cadre du renouvellement des matériels.
Des écrans pourraient également faire l’objet d’acquisition en cas de demande, à hauteur de
150
€ par unité.
Actuellement 10 téléphones mobiles sont prêtés dans le cadre du télétravail pour un
coût de 168
€ annuel (fonctionnement)
. La collectivité étudie actuellement un outil innovant :
le téléphone logiciel (« soft phonie »), qui permettra à terme de piloter une ligne fixe de
téléphone depuis l’ordinateur
, aussi bien en mairie qu'au domicile
.
Le
coût de ce dispositif serait
de 180
€
en investissement (casque téléphonique) par agent + 140
€ de
licence la première
année (ensuite 10
€ / an)
par agent. Un équipement de tous les directeurs généraux, directeurs
et responsables de service, est prévue en 2022.
La collectivité n’envisage pas la mise en place
d’une indemnité de télétravail.
L’octroi
d’une telle indemnité est en effet régi par un cadre spécifique à la fonction publique territoriale.
Compte tenu de la libre administration des collectivités, une telle indemnité suppose au
préalable une délibération de l’organe délibérant
52
. En outre, si le montant journalier forfaitaire
doit être le même que celui de la fonction publique d’État (2,5
€), le plafond annuel par agent
peut être fi
xé par la collectivité en dessous du plafond de la fonction publique d’
État (220
€)
53
.
52
Décret n° 2021-1123 du 26 août 2021 portant création d'une allocation forfaitaire de télétravail au bénéfice des
agents publics et des magistrats
53
DGAFP, Foire aux questions relative au télétravail, novembre 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Coûts estimés du télétravail en 2022
Budget
Objet
Coût
Investissement
Ordinateurs portables (dont une partie aurait été achetée
indépendamment du télétravail)
60
000€
Téléphone logiciel casque (180€ x 50)
9
400€
Téléphone logiciel licence 1
ère
année (140€ x 50)
7
300€
Fonctionnement
Téléphones mobiles (168€ x 10)
1
680€
TOTAL
78
000€
Source
: CRC d’après commune de Bouguenais
4.2.3.3
Des gains espérés mais non chiffrés à ce stade
La collectivité envisage des gains de productivité, grâce à une efficacité accrue des
agents en télétravail. Des gains sont aussi attendus au niveau environnemental, la collectivité
étant engagée dans des démarches d’amélioration contin
ue de ses pratiques (Label Climat Air
Energie). La réduction des trajets polluants des agents représente un gain conséquent sur ce
plan.
Une amélioration de la satisfaction des agents quant à leurs conditions de travail,
permettrait de les fidéliser,
d’améliorer leur engagement
comme l’attractivité de la collectivité.
Un gain en matière de santé peut aussi être envisagé (moins de stress et de fatigue liée au
transport dans une métropole), avec une perspective de réduction de l’absentéisme. Ce dernier
e
st assez élevé dans la commune, notamment du fait de l’exécution en régie de nombreuses
missions exercées par des personnels de catégorie C. Or les tâches de ces derniers sont
généralement peu adaptées au télétravail, notamment pour les taches les plus pénibles. Ce faible
taux de télétravail des catégories C s’est vérifié durant les confinements, seuls 12
% de ces
personnels ayant télé-travaillé, sans augmentation entre 2020 et 2021. Cependant, le
développement du télétravail pourrait permettre de limiter l
e nombre de jours d’arrêt de travail
pour accident de trajet, qui se sont élevés à 206 en 2019. De même, la possibilité de télétravailler
constitue une contrepartie au passage aux 1607 heures pour les agents sur des postes
administratifs, généralement éligibles au télétravail.
COMMUNE DE BOUGUENAIS
49
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’évolution des effectifs et de la masse salariale est restée très maîtrisée de 2017 à
2021, la collectivité partant d’un haut niveau de dépenses de personnel par habitant.
La collectivité se caractérise
par un taux d’absentéisme supérieur à la moyenne des
collectivités de sa strate démographique dans le département, notamment du fait de son choix
de gestion de ses services essentiellement en régie. La chambre invite la commune à élaborer
et mettre en œuvre une stratégie de lutte contre l’absentéisme.
La mise en œuvre d’un service minimum périscolaire permet d’appliquer
une
disposition de la loi du 6 août 2019 favorable aux usagers. Cependant, la délibération
traduisant le rappel de la durée du temps de travail prévu par cette même loi conduit à priver
celle-
ci de l’essentiel de ses effets.
Le télétravail de droit commun n’est pas encore mis en œuvre, un protocole
ayant été
validé
à la fin du premier semestre 2022. Le télétravail pourrait contribuer à la diminution des
accidents de trajet. Toutefois, il pourrait ne pas avoir d’influence significative sur les
conditions de travail des agents les plus exposés à l’absentéisme, du fait de leurs fonctions
généralement non éligibles à cette modalité de travail.
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
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