FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Recherche et enseignement
supérieur »
Avril 2023
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
7
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
17
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
17
A - Les mesures de périmètre et de transfert
..............................................................................................
19
B -
L’évolution tendancielle de la dépense
................................................................................................
20
C - Les moyens nouveaux et les économies
...............................................................................................
21
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
22
A - La réserve de précaution
......................................................................................................................
22
B - Les mouvements effectués par voie règlementaire ou législative
........................................................
27
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES
....................
29
A - La dépense totale
.................................................................................................................................
29
B - Les emplois et les dépenses de personnel
............................................................................................
32
C -
Les dépenses d’intervention
.................................................................................................................
36
D -
Les dépenses d’investissement
............................................................................................................
37
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
40
A - La trajectoire à court terme
..................................................................................................................
40
B - La trajectoire à moyen terme
................................................................................................................
41
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT
....................
43
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
47
I - PROGRAMME 150 -
FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE
... 47
A - Des mesures liées à la crise sanitaire toujours en place
.......................................................................
47
B - Le dialogue stratégique de gestion
.......................................................................................................
47
II - PROGRAMME 231 -
VIE ÉTUDIANTE
.........................................................................................
48
A - Le prolongement de dispositifs issus de la crise rattachés à la précarité étudiante
..............................
48
B -
Un pilotage du réseau des œuvres universitaires et sociales toujours à renforcer
................................
48
III - PROGRAMME 172 - RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES
PLURIDISCIPLINAIRES
......................................................................................................................
49
A - Les effets de la crise sanitaire
..............................................................................................................
49
B -
Le suivi des crédits de l’Agence nationale de recherche
, un enjeu stratégique pour apprécier
l’évolution de l’effort en faveur de la recherche
........................................................................................
49
C - Une vision à consolider des crédits consacrés aux infrastructures de recherche des programmes de
recherche du MESR
...................................................................................................................................
51
IV - PROGRAMME 142 - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES
............
52
V - PROGRAMME 193 - RECHERCHE SPATIALE
.........................................................................
56
COUR DES COMPTES
4
VI - PROGRAMME 192 - RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE
ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE
..................................................................................................
57
A - Le soutien aux projets d'investissements de « rupture » (plan « Nano 2022 » et plan « Batteries ») fait
toujours l’objet de
circuits budgétaires complexes
....................................................................................
57
B - Le dispositif « Jeunes entreprises innovantes » présente un coût croissant et génère une dette de plus
en plus importante de l’État vis
-à-
vis de l’Acos
s
.......................................................................................
59
C - Une simplification de la maquette budgétaire de nature à mettre en cause la cohérence future du
programme
.................................................................................................................................................
62
VII - PROGRAMME 190
–
RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE
L’ÉNERG
IE DU
DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES
................................................................
63
A - Un volet aéronautique bénéficiant massivement du plan de relance et
dont l’exécution est soutenue
63
B - La maquette de performance
................................................................................................................
65
VIII - PROGRAMME 191
–
RECHERCHE DUALE (CIVILE ET MILITAIRE)
...........................
67
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE
DE
RECHERCHE ET D’EN
SEIGNEMENT SUPÉRIEUR
.................................................
69
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
69
A - Des dispositifs anciens, disparates, dont le chiffrage reste estimatif
...................................................
69
B - Les principales dépenses fiscales en soutien à la recherche et à
l’innovation
......................................
72
C -
La nécessité de l’évaluation systématique de l’efficacité des dépenses fiscales et sociales et de leur
bornage dans le temps
................................................................................................................................
78
II - LES OPÉRATEURS DE LA MISSION
..........................................................................................
80
A - Le poids des opérateurs dans la mission
..............................................................................................
80
B -
L’impact des surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et du point d’indice de la fonct
ion
publique sur les opérateurs
.........................................................................................................................
81
C - Les opérateurs du programme 150
–
Formations supérieures et recherche universitaire
.....................
84
D - Les opérateurs des programmes 172
–
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
...................................................................................................................................................................
85
E - Les opérateurs du programme 193
–
Recherche spatiale
.....................................................................
85
F - Les opérateurs du programme 142
–
Enseignement supérieur et recherche agricoles
..........................
86
G - Les opérateurs du programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
..................................................................................................................................................
89
H - Les opérateurs du programme 190
–
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et
de la mobilité durables
...............................................................................................................................
89
III - LES TAXES AFFECTÉES
.............................................................................................................
92
A -
Le suivi de l’usage de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) reste insuffisant et
manque de transparence
.............................................................................................................................
92
B -
La contribution acquittée par les exploitants d’installations nucléaires de base affectée à l’IRSN
......
93
IV - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
94
A - Les constats transversaux
.....................................................................................................................
94
B - Les fonds de soutie
n à l’innovation sont en cours d’extinction compte tenu de la mise en place de la
mission
Investir pour la France de 2030
...................................................................................................
94
C - Le fonds national de valorisation et le fonds prêts étudiants
................................................................
96
ANNEXES
..................................................................................................................................
98
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
99
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
.................................................................................................
100
ANNEXE N° 3.
MESURES EN BUDGÉTISATION INITIALE 2022
..............................................
102
ANNEXE N° 4.
MOUVEMENTS EN COURS DE GESTION 2022
.................................................
106
SOMMAIRE
5
ANNEXE N° 5.
LES DÉPENSES FISCALES
.....................................................................................
109
Synthèse
Tableau n° 1 :
données synthétiques de la mission en 2022
Crédits de paiement
en LFI 2022 :
29,24
Md€
Total des mouvements
de crédits 2022 (CP)
1
:
347
M€
Ouvertures/Annulations
en LFR 2022 (CP)
+ 196,95
M€
CP de la mission
consommés en 2022 :
29,43
Md€
Crédits de paiement
en LFI 2021 :
28,48
Md€
Total des mouvements
de crédits 2021 (CP) :
381
M€
Ouvertures/Annulations
en LFR 2021 (CP) :
+62,33
M€
CP de la mission
consommés en 2021 :
28,77
Md€
10 dépenses fiscales
à titre principal :
7,97
Md€ dont
7,03
Md€
pour le
crédit d’impôt en
faveur de la recherche
Contribution vie
étudiante (CVEC)
158
M€
Nombre
d’opérateurs
: 223
SCSP
2
LFI 2022
(CP) : 22,2
Md€
ETPT sous plafond rémunérés
par les opérateurs
LFI 2022 :
256 489
Les crédits exécutés sont en hausse, sous l’effet de l’application
de la loi de programmation de la recherche 2021-2030
Les crédits en faveur de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur
(MIRES) sont en hausse en 2022 (641,21
M€ en AE, soit +2,24
%, et + 762,17
M€ en CP, soit
+2,68 % par rapport à la LFI 2021).
Cette progression est supérieure à celle de l’année
précédente, où les crédits n’avaient augmenté que de 1,53
% en AE et 1,02 % en CP.
Cette croissance est principalement due à l’effet de la loi de programmation de la
recherche (LPR), dont l’exercice 2022
marque la deuxième année de mise en œuvre.
L’article
2 de la loi a notamment fixé, pour la période 2021-2030, les montants de CP supplémentaires à
ouvrir chaque année sur les programmes 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
,
172 -
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
et
193 -
Recherche spatiale
. Le rapport annexé à la loi a également évalué l’incidence
annuelle de
la loi sur les effectifs sous plafond de l’État et des opérateurs des trois programmes budgétaires
.
Mis à part le programme 193 -
Recherche spatiale
, sa trajectoire en programmation initiale a
été globalement respectée, et la hausse tendancielle de la dépense liée à la LPR en LFI s’élève
à + 564,78 M
€ en AE et
+
479,5 M€
en CP. En dehors de la LPR, la hausse tendancielle des
crédits est de + 74,4
M€ en AE et +
284
M€ en CP par rapport à l’année précédente. Les moyens
nouveaux s’élèvent à 31,1
M€ en AE et 26,9
M€ en CP.
S’agissant des crédits exécutés, la trajectoire de la LPR est également globalement
respectée
sur
les
programmes
172 -
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
. Les données
disponibles à la date de délibéré du rapport ne permettent cependant pas de savoir si la
trajectoire de la LPR sur les effectifs des emplois sous plafond de l’État et des opérateurs a été
respectée en 2022. En 2021, cette trajectoire était en sous-exécution.
1
Hors LFR, fonds de concours et attributions de produits.
2
Subventions pour charges de service public. Source : crédits ouverts en LFI
–
titre 3
–
catégorie 32.
COUR DES COMPTES
8
Sur l’ensemble de la mission, l’exécution des crédits est proche du niveau de crédits
ouverts en LFI (29,43
M€ par rapport à 29,24
M€
en CP), mais l’écart est plus l’important si
l’on compare les crédits consommés à l’ensemble des crédits disponibles après les différents
mouvements intervenus en gestion (29,98
M€). Cet écart est principalem
ent lié au programme
192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle,
compte tenu
de montants importants rattachés par fonds de concours (167,81
M€) et au programme
190
–
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développ
ement et de la mobilité durables
abondé
en cours de gestion par trois décrets de transfert successifs (186 M€ en AE et 335 M€ en CP).
L’exécution a été marquée par la réduction temporaire des crédits de la réserve de
précaution des programmes de la MIRES, à la suite des annulations du
décret d’avance
n° 2022-512 du 7 avril 2022
pour gager l’ouverture de crédits visant à répondre à la hausse des
prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine. L’ensemble de ces crédits a été
rouvert par la loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022. Au-delà du manque
de sincérité du gage
3
, basé en grande partie sur des crédits mis en réserve, la réouverture
transverse des crédits signale un défaut de pilotage en fonction des besoins. En effet, hormis les
programmes concernés par le financement « fonds de compensation du surcoût de l'énergie »
annoncé le 27 octobre 2022, les annulations de fin de gestion ont porté sur ces crédits, remis en
réserve à la suite de leur réouverture.
Les effets de la
crise sanitaire sur l’exécution 2022 sont résiduels.
En 2022, aucune difficulté liée aux effets de la crise sanitaire n’a été relevée par les
responsables de programmes de la mission.
Des mesures issues de la crise sanitaire perdurent pour les programmes 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
et 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
avec la prolongation des contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER pour
un montant total de 41,5
M€. Pour le programme 231
-
Vie étudiante
, le dispositif relatif au
repas social à 1€ pour les étudiants boursiers et non boursiers en situation de précarité a été
maintenu dans un objectif de lutte contre la précarité étudiante.
L’impact de la hausse des coûts de l’énergie et de la r
evalorisation du point
d’indice de la fonction publique en juillet 2022 sur le fonds de roulement
des opérateurs de la mission est à surveiller.
La mission budgétaire rassemble plus de la moitié des opérateurs de l’État.
En réponse à la hausse des prix de
l’énergie observée en 2022, les opérateurs rattachés au
MESR ont fait l’objet d’un traitement particulier
: un montant de 275
M€ («
fonds énergie ») a
été mis en place par l’État en fin de gestion pour compenser l’augmentation de leurs charges
d’énergie. Cette mesure ayant été annoncée à la fin du mois d’octobre 2022, elle s’est ajoutée
aux dispositifs de droit commun en cours ou nouveaux (« bouclier tarifaire », « amortisseur
électricité »). Pour autant, si 100
M€ issus de ce fonds ont été versés en fin de
gestion aux
opérateurs du programme 150 -
Formations et recherche universitaire,
les 175
M€ restants ont
été reportés sur 2023 et devraient être mobilisés selon des modalités d’allocation
différentes.
Pour les opérateurs relevant des autres programmes de la MIRES, la hausse des prix a été
financée intégralement par des prélèvements sur la trésorerie des établissements.
3
Qui n’a pu être constaté qu’
ex post
, au vu de la stricte égalité entre gage des annulations et montants ouverts en LFR.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
9
La revalorisation du point d’indice de la fonction publique
de 3,5 % au 1
er
juillet 2022
n’a pas fait l’objet de compensation, mis à part p
our le programme 231 -
Vie étudiante
.
En dépit de ces surcoûts, supportés
in fine
dans leur grande majorité par les opérateurs de
la mission, les premières estimations montrent que leurs niveaux de trésorerie restent
importants. La soutenabilité budgétaire des opérateurs de la mission devra cependant être
confirmée par l’analyse de leurs états financiers définitifs.
Récapitulatif des recommandations
1.
(2013, reformulée en 2022) : Ne pas anticiper le dégel de la réserve de précaution dans les
documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM dès lors que cette levée de réserve
est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux organisations scientifiques
internationales et inscrire les dépenses de contributions afférentes au niveau adéquat
(MEFSIN)
.
2.
(nouvelle)
: Consolider la cotation de l’impact sur l’environnement de l’ensemble des
crédits de la mission
(MEFSIN)
.
3.
(2018, reformulée 2022)
: Finaliser la négociation du nouveau contrat d’object
if et de
performance avec le CNOUS pour la période 2023-2027 et procéder à sa conclusion avant
la fin de l’année 2023
(MESR)
.
4.
(2017, reformulée 2022)
: Finaliser sans tarder la mise en place d’une méthode unique de
compt
abilisation des engagements hors bilan à mettre en œuvre par les CROUS. En réaliser
la synthèse et l’intégrer au contrat d’objectifs du CNOUS
(MESR, CNOUS)
.
5.
(2018, reformulée en 2022) : Produire pour la prochaine LFI un document consolidant les crédits
relatifs aux infrastructures de recherche de type IR* à partir de données fiabilisées
(MESR)
.
6.
Restreindre les paramètres ou les conditions d’éligibilité du dispositif «
Jeunes Entreprises
Innovantes
» afin de maîtriser l’évolution du coût de la compensation de l’exonération et
de résorber la dette constituée vis-à-
vis de l’Acoss
(MEFSIN)
.
7.
(2015, reformulée en 2022) : Borner et évaluer les dépenses fiscales de la mission qui ne
l’ont pas encore été
(MESR, MEFSIN)
.
8.
(2018, reformulée 2022)
: Rendre compte de l’usage des fonds de la «
contribution vie
étudiante et de campus » alloués aux opérateurs par la mise en place de c
omptes d’emploi
publiés
(MESR)
.
Introduction
La mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) est composée
de huit programmes rattachés à cinq ministères
: le ministère de l’enseignement supérieur et de
la recherche (MESR), le ministère de la transition écologique (MTE), le ministère l
’é
conomie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSN), le ministère de
l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) et le ministère des armées (MinArm).
Pour l’exercice 2022 comme pour le précédent, les crédits
du programme
191 -
Recherche duale (civile et militaire)
ont été transféré au programme 363 -
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
. Le programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
n’a
donc pas été doté de crédits.
Aucune modification subst
antielle de l’architecture de la MIRES n’est intervenue en 2022.
Depuis l’exercice 2022, la direction générale des entreprise (DGE) assure la gestion
complète du programme 193 -
Recherche spatiale
, auparavant effectuée par la direction
générale de la rech
erche et de l’innovation (DGRI) du MESR.
Graphique n° 1 :
répartition des crédits au sein des programmes de la MIRES
(LFI
2022, en CP, en M€)
- Total : 29 238
M€
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2022
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 2 :
évolution des CP en LFI (2006-2023) de la MIRES
(hors variation de périmètre, en
€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
évolution du poids de la MIRES dans le budget général de l’État
2006-2023 (CP
–
hors variation de périmètre)
Source
: Cour des comptes d’après les LFI
Mission recherche et enseignement supérieur
Programme
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
Programme
150 - Formations supérieures et recherche universitaire
Programme
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaire
Programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement
et de la mobilité durables
Programme
191 - Recherche duale (civile et militaire)
Programme
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
Programme
193 - Recherche spatiale
Programme
231 - Vie étudiante
ANALY
SE DE L’EXÉCUTION BU
DGÉTAIRE
15
Graphique n° 4 :
mission
Recherche et enseignement supérieur
-
exécution 2022 en CP (en Md€)
Source : Cour des comptes.
Le programme 191, ne figure pas dans le graphique car il n’a pas été doté de crédits en 2022.
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
Les crédits ouverts (CP) en LFI pour 2022, h
ors compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
, s’élèvent au titre de la MIRES à
29,040
Md€ (29
,238
Md€ CAS inclus
4
).
Graphique n° 5 :
évolution de LFI à LFI des crédits de paiement
ouverts sur la MIRES 2016-2023
Source
: Cour des comptes d’après LFI –
retraitement 2021 pour
comparaison sur le même périmètre entre 2020 et 2021
5
L’évolution des crédits de la LFI 2021 à la LFI 2022 est de +
641,21
M€ en AE (+
2,24 %)
et + 762,17
M€ en CP (+
2,68
%). Cette progression est en hausse par rapport à l’année
précédente où l
es crédits n’avaient augmenté que de 1,53
% en AE et 1,02 % en CP, ce qui
illustre la montée en puissance de la LPR dans la budgétisation de la MIRES. Le programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables
est le seul de la mission à présenter une budgétisation en AE et en CP inférieure à 2021
(- 300
M€ AE et
-26,30
M€ CP, soit respectivement
- 15,7 % et - 1,5
%). Ceci s’explique par
4
Les programmes 150 et 142 contribuent directement sur leur titre T2 aux dépenses de pensions civiles pour
198
M€,
tandis que les opérateurs passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE) contribuent sur leur
budget au CAS
Pensions.
Aucun opérateur du programme 142 n’est passé au RCE.
5
Retraitement 2021 : crédits du P191 rapportés à 0 (- 154
M€), crédits P1
86 retirés (- 109,8
M€) et retrait des
montants transférés au P146 (- 100
M€) et au P425 (
- 112,9
M€) (cf. section 1.1.1).
COUR DES COMPTES
18
le recentrage du soutien à la recherche aéronautique sur le programme 362 -
Ecologie
pour la
période de mise en œuvre du plan «
France relance ». Pour 2022, les crédits de cette mesure du
plan de relance font l’objet de transferts en gestion vers le programme 190
-
Recherche dans
les domaines de l’énergie, du développement et de
la mobilité durables
alors que 270
M€ AE
avaient été inscrites en LFI 2021 sur le programme.
Graphique n° 6 :
évolution des crédits de la MIRES entre la LFI 2021 et la LFI 2022
en
CP (en % et en volume en M€)
Source : Cour des comptes d’après LFI
2022
La hausse des crédits de paiement profite en premier lieu aux programmes
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(+ 340
M€, soit +
4,75 %),
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(+ 210
M€, soit +
1,50 %) et 231 -
Vie
étudiante
(+ 179
M€, soit +
6,17 %). Elle profite ensuite aux programmes 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
(+ 38,49
M€, soit +5,89
%),
142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles (+
14,87
M€, so
it
+
3,93 %) et
193 -
Recherche spatiale
(+ 6,40
M€ soit +
0,39 %).
209,55
(+1,5%)
179,11
(+6,17%)
340,05
(+4,75%)
6,40
(+0,39%)
-26,30
(-1,50%)
38,49
(+5,89%)
14,87
(+3,93%)
-100,00
-50,00
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
P150
P231
P172
P193
P190
P192
P142
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 7 :
passage de la LFI 2021 à LFI 2022 (CP
–
M€)
Source : Cour des comptes
L’évolution à la hausse des CP de la LFI 202
1 à la LFI 2022 (+ 762 M
€) s’explique par
principalement par
l’évolution tendancielle de la dépense (+
763
M€)
dans le contexte de la
mise en œuvre de la LPR (cf. section 1.1.2.2).
A -
Les mesures de périmètre et de transfert
Sur l’ensemble de la mission MIRES, les mesures de périmètre et de transfert représentent
un solde négatif de - 8,7
M€ en AE et
-6,6
M€ en CP
6
.
Cette baisse s’explique essentiellement par la reprise par le programme 425
-
Financement
structurel des écosystèmes d'innovation
de la mission « Investir pour la France de 2030 » depuis
2021 d’un ensemble de dispositifs d’aides aux entreprises innovantes qui a conduit pour 2022 à
un transfert pour le concours i-lab
7
de -11
M€ en AE et
-8,32
M€ en CP.
Les mesures de transfert interne du titre 2 (dépenses de personnel, T2) au titre 3 (dépenses
de fonctionnement, T3) au sein des programmes sont traitées en section 1.3.3 -
Plafonds d’emploi.
6
En prenant en compte les amendements ayant portés sur des mesures de transferts. Voir le détail des mesures en
annexe 3.
7
Concours d'innovation i-Lab initié en 1999 par le ministère en charge de la Recherche pour détecter et faire
émerger des projets de création d'entreprises s'appuyant sur des technologies innovantes.
COUR DES COMPTES
20
B -
L’évolution tendancielle de la dépense
1 -
L’évolution tendancielle de la dépense hors loi de programmation recherche
Sans compter l’augmentation des crédits liée à la mise en œ
uvre de la LPR, l
’évolution
tendancielle de la dépense de la MIRES est globalement à la hausse, à hauteur de + 74,4
M€ en AE
et de + 284
M€ en CP.
Les augmentations les plus importantes entre la LFI 2021 et la LFI 2022 concernent :
-
Le programme 231 -
Vie étudiante
, dont la hausse tendancielle globale de + 167
M€ en AE
et + 158,9
M€ en CP en raison notamment de l’augmentation des crédits prévus pour les
bourses sur critères sociaux (+151
M€) pour tenir compte de la hausse du nombre de
boursiers (+ 120
M€) e
t une revalorisation de 1 % des bourses financées.
-
Le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, avec une
augmentation de + 107,2
M€ en AE
et de + 61,9
M€ en CP liée notamment à la poursuite
des actions pour mieux prendre en compte les charges et sujétions du personnel de
l’enseignement supérieur, dont la mise en œuvre du protocole « parcours professionnels,
carrières et rémunérations », des actions en faveur de la réussite des étudiants, dont la mise
en œuvre de la loi ORE, et de la
réforme des études de santé.
-
Le programme 192 -
R
e
cherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
, dont la hausse tendancielle globale de + 47,1 M€ AE et + 38,5 M€ CP s’explique
par l’effet croisé d’une hausse du coût de la compensation de l’exonération de cotisations
sociales à l’Acoss au titre du dispositif «
Jeunes entreprises innovantes
» (+60 M€ dont 15 M€
de « provision » au titre de la réduction de la dette vis-à-
vis de l’Acoss) et de la baisse du besoin
en CP pour solder les restes à payer de divers dispositifs en gestion extinctive rattachés au
Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) soit -
22,7 M€ par rapport à la LFI 2021.
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de
la mobilité durables
est le seul à connaître une baisse de ses crédits par rapport à l’année
précédente (- 300
M€ en AE et
-26,3
M€ en CP), comme exposé en section 1.1.
2 -
L’évolution tendancielle de la dépense liée à la loi de programmation recherche
La LPR a pour objectif de «
porter la dépense intérieure de recherche et développement
(DIRD) des administrations et des entreprises à au moins 3 % du produit intérieur brut annuel
et la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) à au
moins 1 % du produit intérieur brut annuel au cours de la prochaine décennie, et avec l'objectif
d'accroître le rayonnement et de renforcer l'engagement de la France dans l'Europe de la
recherche
». Elle prévoit pour ce faire une augmentation graduelle des crédits des programmes
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, 193 -
Recherche spatiale
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
8
.
8
Cf. article 2 de la LOI n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années
2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur. Cette trajectoire
doit être actualisée au minimum tous les trois ans, et est en cours d’actualisation.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
En 2022, l’évolution tendancielle de la dépense sur la mission liée à la LPR s’élè
ve à
564,78
€ en AE et 479,5
M€ en CP.
-
Concernant les programmes 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaires
, la
trajectoire de la LPR pour l’année 2022 a été respectée. P
our le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, elle impliquait une
hausse de + 334
M€ de crédits en CP par rapport à la LFI 2021 et l’on constate une
hausse de + 335,6
M€. Pour le programme 150
-
Formations supérieures et recherche
universitaire
+137,5
M€ ont été programmés en LFI 2022 par rapport à la LFI 2021 au
titre de la LPR, conformément à la trajectoire prévue.
-
Concernant le programme 193 -
Recherche spatiale
, l’annuité 2022 de la LPR n’a pas été
respectée. Elle impliquait une hausse de + 76
M€ par rapport à la LFI 2021 et +
44
M€
par rapport à la LFI 2020. La hausse prévue de 2021 à 2022 intégrait une baisse de la
subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée au CNES de -
20 M€ avant
mise e
n réserve (soit 471,55 M€), de
-
7,5 M€ pour EUMETSAT avant mise en réserve
(soit 61,5 M€), une hausse de +53,9 M€ de la subvention à l’Agence spatiale européenne
(ESA) et une hausse du transfert en gestion du programme 146
–
Équipement des forces
de la mission « Défense
» de +50 M€ (soit 150 M€). Toutefois, la hausse n’a été que de
+6,4
M€ en raison du gage de
-
20 M€ résultant de l’amendement n°II
-1467
9
et de la non-
réalisation du transfert du ministère des Armées. Sur ce deuxième point, les 150 M€
AE=CP attendus du programme 146
–
Equipement des forces ont en fait été versés au
CNES directement afin de fluidifier la gestion, sans que le programme 193 - Recherche
spatiale ne serve d’intermédiaire. Ce schéma de financement du CNES parait plus clair et
mériter
ait d’être répliqué lors des exercices suivants. Le non
-
respect de l’annuité 2022 de
la LPR résulte donc de l’application du gage de l’amendement.
C -
Les moyens nouveaux et les économies
L
’augmentation de moyens attribués à des mesures nouvelles s’est élevée
en LFI 2022 à
31,1
M€ en AE et
26,9
M€ en CP.
Les mesures nouvelles concernent les programmes 231 -
Vie
étudiante
et le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
, les 20,2
M€ en AE=CP de mesures no
uvelles
correspondent aux crédits nécessaires pour financier la prorogation de la mesure du repas
universitaire à 1€
pour les étudiants boursiers et les étudiants non boursiers en situation de
précarité
à la rentrée 2022. Dans l’attente de cette décision i
ntervenue en juillet 2022, ce
montant a fait l’objet d’un surgel et a ensuite été dégelé en conséquence (cf. section 1.2.1).
Pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
, 10,99
M€ en
AE et 6,76
M€ en CP correspondent à la prise en
compte des principales mesures suivantes :
l’augmentation importante des effectifs étudiants ingénieurs, paysagistes et vétérinaires, le
« plan de renforcement des Écoles nationales vétérinaires » (ENV) par une augmentation du
soutien au fonctionnement de
ces établissements permettant le recrutement d’agents
contractuels sur budget (0,4M€) et à l’investissement nécessaire à l’aménagement des locaux
(2M€) permettant de garantir les accréditations européennes vétérinaires, des mesures de
restructuration d’AgroParisTech et de la fusion de l’Institut Agro et d’AgroSup Dijon (1
M€).
9
Adopti
on en séance publique à l’Assemblée nationale le 26 octobre 2021
COUR DES COMPTES
22
Les crédits de la mission ont par ailleurs été minorés de 20,4
M€ en AE=CP par un
amendement de l’Assemblée nationale lié au plan sur les achats de l’État. La mesure
d’économie de prè
s de 1,16
M€ est liée à un ajustement du décaissement des CP aux besoins,
en attendant la montée en puissance de la mise en œuvre des CPER 2021
-2027, nouvelle
génération. Cette baisse par rapport au montant de la LFI 2021 a été estimée au regard du rythme
de consommation du précédent CPER.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
La réserve de précaution
Le montant de la réserve de crédits sur le périmètre MIRES s’est élevé à 414
M€ en 2022
(404
M€ en 2021). 267
M€ ont été dégelés en gestion (245
M€ en 2021)
.
Tableau n° 2 :
évolution de la réserve 2021-
2022 (en €)
Crédits de paiement (€)
2021
2022
Montant crédits LFI
28 475 676 950
29 237 843 107
Constitution de la réserve
405 559 932
436 331 341
Réserve initiale
404 320 705
414 495 664
Surgel des reports
1 835 677
Autres surgels
20 000 000
Surgels techniques
1 239 227
0
Utilisation de la réserve en
gestion
405 559 932
436 331 341
Dégel initial
0
Dégels en gestion
245 356 540
266 982 966
Annulations
157 271 060
169 348 375
Réserve en fin de gestion
2 932 332
0
Source
: Cour des comptes d’après RPROG
En propos liminaire, il importe de souligner que les programmes de la MIRES
10
ont vu leur
réserve de précaution temporairement réduite à la suite d’annulations par le décret d’avance
n°
2022-512 du 7 avril 2022. Les annulations de crédits, représentant un montant total de 235
M€
en AE=CP, ont en effet intégralement porté sur les crédits mis en réserve (hors titre 2).
Les montants annulés ont cependant été reconstitués par la loi de finances rectificative n°
2022-1157 du 16 août 2022, permettant à la réserve de retrouver son montant initial.
10
À l’exception du programme 191
-
Recherche duale (civile et militaire)
exclu du champ des annulations de
crédits. Ses actions sont temporairement exécutées via la mission
Plan de relance
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 3 :
annulation temporaire de crédits
(en €)
Programme
Montants annulés
puis reconstitués (€)
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole
3 435 263
150 - Formations supérieures et recherche
30 000 000
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
80 000 000
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie du développement
et de la mobilité durables
12 099 982
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
7 147 011
193 - Recherche spatiale
16 381 885
231
–
Vie étudiante
85 645 174
Total
234 709 315
Source
: décret d’avance, loi de finances rectificative n°2022
-1157 du 16 août 2022
Les annulations de crédits de la MIRES ont représenté 4 % des crédits annulés par le
décret d’avance
du 7 avril 2022 (5,9
Md€ au total) pour gager l’ouverture de crédits visant à
répondre à la hausse des prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine. À
l’échelle du budget général, ces annulations ont été permises par des reports massifs de crédits,
mais une partie d’entre elles portai
ent sur des dépenses inéluctables, justifiant leur réouverture
par une seconde LFR. Elles ont ainsi constitué un « faux gage ».
Au-delà du manque de sincérité du gage, basé en grande partie sur des crédits mis en
réserve, la réouverture transverse des crédits dénote un défaut de pilotage en fonction des
besoins. En effet, hormis les programmes concernés par le financement « fonds de
compensation du surcoût de l'énergie » annoncés le 27 octobre 2022, les annulations de fin de
gestion ont porté sur les crédits remis en réserve.
1 -
La réserve de précaution des programmes relevant du ministère
de
l’enseignement supérieur et de la recherche
Pour les programmes 172 -
Recherche
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
,
231 -
Vie étudiante
, la réserve a été calculée en appliquant un taux de mise en réserve de 4 %
corrigé par une modulation pour la part masse salariale de la SCSP (part mise en réserve à
hauteur de 0,5%). Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
,
les modalités de mise en place de la réserve en 2022 ont été les suivantes :
-
Pour les crédits du titre 2, un taux de mise en réserve de 0,5 % a été appliqué ;
-
Pour les crédits hors titre 2, un forfait de 30
M€
a été appliqué à la masse salariale et au
fonctionnement des opérateurs et un taux de 8 % aux autres dépenses.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
la réserve de précaution s’élevait à 131,9
M€ en
AE et 131,7
M€ en CP. Cette réserve incluait un surgel de 20
M€ dans l’attente de la décision
de prorogation de la mesure «
ticket de restau U à 1€
» mise en place lors de la crise sanitaire.
En fin de gestion, 68,5
M€ de crédits en AE=CP ont été dégelés par la LFR du 1
er
décembre
2022 pour financer, outre la compensation du repas à 1€ annoncée à l’été 2022
: 20
M€
pour le
COUR DES COMPTES
24
fonds « énergie »
11
destiné au réseau des œuvres universitaires et scolaires
(montant demandés
en report sur 2023), 12,1
M€ au titre des mesures salariales du réseau des œuvres
, 7,2
M€ pour
l’accompagnement du handicap
, 3
M€ pour les surcouts induits par
la loi Egalim
12
, 2
M€ au
titre des aides spécifiques, 2,15
M€ pour financer l’aide financière exceptionnelle d’autres
ministères et 2
M€ pour le gel des loyers
.
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, la réserve
de précau
tion hors titre 2 s’élevait en 2022 à 60,4
M€ en AE et 62,5
M€ en CP. Un dégel total
de la réserve a été accordé par la LFR du 1
er
décembre 2022 pour financer la prolongation des
contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER
(7,2
M€
en AE=CP), le versement de 7
M€ en
AE=
CP à l’
Université Paris-Est-Créteil pour un projet immobilier décidé en mars 2022 et une
partie de la facture énergétique grâce au reliquat qui a été complété par une ouverture nette de
153,9
M€ d’AE et 151,7
M€ de CP
13
.
Pour le programme 172 -
Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
la
réserve initiale
s’élevait à
147,16
M€ en AE et 138,33
M€ en CP, dont 77,23
M€ de crédits en
AE=CP ont été dégelés en gestion par la LFR du 1
er
décembre 2022 afin de financer : 55
M€
de « fonds énergie » destiné aux opérateurs du programme, 10
M€ au titre de la prolongation
des contrats doctoraux et postdoctoraux
14
, 6
M€ au titre de la mesure protection sociale
complémentaire (PSC) « complémentaire santé » à destination des opérateurs de recherche,
4
M€ au titre du dispositif PAUSE (Programme d’Accueil d’Urgence des Scientifiques
Etrangers
–
Ukraine) et 2,3
M€ pour l’abondement du dispositif CAPNET (Comité
ad hoc
de
pilotage national des essais thérapeutiques et autres recherches sur le COVID-19), selon
l’arbitrage rendu
en mars 2022.
Comme en 2021, le dégel de la réserve initiale du programme 172 -
Recherche
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
n’a pas servi à
abonder la contribution
obligatoire au titre des organisations scientifiques internationales (OSI) et IR*
15
internationales.
Les crédits inscrits en LFI 2022 à destination des OSI et IR*internationales du programme ont
en effet été calculés comme la somme des besoins estimés, majorée de 4 % correspondant au
taux de mise en réserve anticipé. Les besoins étaient ainsi couverts par les crédits disponibles
après mise en réserve.
Cette amélioration de la sincérité de la programmation conduit la Cour à lever, pour le
programme
172 -
Recherche
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
,
sa
recommandation visant à é
viter l’anticipation du dégel de la réserve de précaution
pour couvrir
les dépenses de contributions obligatoires aux OSI et invitant à inscrire les dépenses de
contributions aux OSI au niveau adéquat (elle maintient cependant cette recommandation pour
le programme 193 -
Recherche spatiale
cf. section 1.2.1.2.).
11
U
n « fonds énergie » de 275 M€ a été accordé aux opérateurs du MESR par arbitrage de la Première ministre
début novembre, pour la compensation d’une partie des surcoûts énergétiques de 2022 et 202
3.
12
Loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine,
durable et accessible à tous du 30 octobre 2018.
13
Sur les 275
M€ du «
fonds énergie », 200
M€
sont destinés aux opérateurs du programme 150.
14
Dont 8,5
M€ à destination des organismes de recher
che et 1,5
M€ à destination des contrats CIFRE
.
15
Infrastructures de recherche, anciennement appelées très grandes infrastructures de recherche (TGRI).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
2 -
La réserve de précaution des programmes relevant du ministère de
l’économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
La réserve initiale du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
était de 7,15
M€
en AE et 10,06
M€
en CP, soit un taux moyen de
mise en réserve de 1,15 % en AE et 1,45 % en CP. Ceci
s’explique
,
d’une part
,
par l’exonération
de la mise en réserve de 263,32
M€
en
AE=CP de crédits destinés à compenser à l’Acoss le
coût de l’exonération de cotisations sociales du dispositif «
Jeunes entreprises innovantes »
(
JEI), résultant d’un accord entre la DGE et la
direction du budget (DB) et,
d’autre part
, par la
fraction de subvention pour charges de service public (SCSP) des opérateurs du programme qui
finance des dépenses de personnel
à laquelle s’applique un taux de
mise en réserve de 0,5 %.
Un surcroit de gel de 1,5
M€
en AE=CP a été appliqué par le responsable du programme
(RPROG) sur la SCSP des opérateurs pour obtenir le niveau de mise en réserve initial définitif,
afin de tenir compte de la hausse de la compensa
tion à l’Acoss de +60,1
M€ entre la LFI 2021
et la LFI 2022 et, au titre de la solidarité des différents programmes gérés par le MEFSIN
16
. En
cours d’exercice, le programme 192
-
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
a su
bi le mouvement d’annulation par le décret d’avance du 7 avril
2022 (-7,15
M€
en AE=CP) dont le montant a été rétabli par la LFR n° 1 du 16 août 2022. La
réserve a été dégelée en fin de gestion pour être annulée par la LFR n° 2 du 1
er
décembre 2022
soit -6,93
M€
en AE et 10,06
M€
en CP, laissant 0,22
M€
en AE inemployées en réserve sur la
SCS
P du Groupe Mines Télécom. Ainsi, aucun dégel n’a eu lieu pour compenser les opérateurs
du programme au titre de la hausse du point d’indice ou du coût de l’énergie
(cf. section 3.2.2).
En outre, 30,4
M€
en CP ont été annulés au-
delà de la réserve en raison d’un moindre besoin
de CP constaté sur des dispositifs en cours d’extinction sur le programme
17
.
La réserve initiale du programme 193 -
Recherche spatiale
était de 62,21
M€
en AE=CP
soit un taux moyen de mise en réserve de 3,8 % conforme aux taux fixés par la circulaire
précitée de la direction du budget (0,5 % pour les crédits de T2 et 4 % pour les autres titres de
dépenses). Dans le détail, le transfert b
udgétaire à l’ESA a fait l’objet d’une mise en réserve de
44,37
M€, le transfert à EUMETSAT
de
2,46 M€ et la SCSP du CNES
de 15,38
M€
, soit un
taux moyen de 3,3
% pour ce dernier qui résulte de l’application différenciée des deux taux
précités. En cours d’
exercice, les crédits du programme 1932 ont
fait l’objet d’
une annulation
par le décret d’avance du 7 avril 2022 (
-16,38
M€ AE=CP) dont le montant a été rétabli par la
LFR n° 1 du 16 août 2022. En outre, 50,23
M€
en AE=CP ont été dégelés en cours de gestion :
-
La contribution à l’ESA a bénéficié du dégel intégral des 44,37
M€ mis en réserve le 15
novembre 2022, comme pour les exercices précédents. Le transfert total à l’ESA s’est donc élevé
à 1 109,23
M€ en 2022. La Cour réitère donc sa critique sur l’antici
pation du dégel de la réserve
de précaution dans les documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM, dès lors
que cette levée de réserve est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux
organisation scientifiques internationale (cf. Recommandation n° 1). Une budgétisation au
niveau adéquat et une utilisation de la réserve conforme à son objet seraient préférables ;
16
En effet, à titre expérimental, le MEFSIN a présenté au CBCM un document prévisionnel unique commun à
tous ses programmes budgétaires. C’est à l’échelle de l’ensemble de ces programmes, dont deux font partie de la
MIRES (192, 193), que le respect du taux de gel annuel (4 % HT2) est apprécié par le CBCM. Un tel dispositif est
également appliqué au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, comme l’y autorise la circulaire
annuelle de la direction du budget relative à la mise en œuvre de la réserve de précaution.
17
11,7
M€ sur le FUI (Fonds
unique interministériel), 18,1
M€ sur le FCE (Fonds de compétitivité des entreprises)
et 0,56 M€ sur RAPID (Régime d’appui à l’innovation duale, transféré au ministère des armées en 2021)
.
COUR DES COMPTES
26
-
Le CNES a bénéficié d’un complément de SCSP par le dégel de 4,4
M€
en AE=CP destiné
à couvrir la révision à la hausse du cadrage de la rémunération moyenne des personnels
pour le 2
ème
semestre dans le contexte inflationniste, ainsi que les surcoûts issus de la
suspension des lancements de Soyouz à Kourou depuis le début de la guerre en Ukraine ;
-
Enfin, EUMETSAT a bé
néficié d’un dégel de 1,46
M€
en AE=CP pour ajuster la
contribution de la France au niveau requis par l’appel à contribution de l’organisation
pour
2022 qui n’était pas connu au stade du PLF 2022. Alors que la contribution nette de réserve
était envisagée à 60,9
M€ (incluant 1,85
M€ issus de reports généraux de l’exercice 2021),
celle-
ci s’est élevée à 62,35
M€ sur le programme.
3 -
La réserve de précaution du programme 190 -
Recherche dans les domaines
de
l’énergie, du développement et de la mobilité durables
La réserve initiale s’est élevée à 15,97
M€ en AE et 20,57
M€ en CP. En particulier, le
budget opérationnel de programme (BOP) « Recherche aéronautique » doté de 115
M€ en CP
uniquement en LFI a fait l’objet d’une mise en réserve de 4 % soit 4,6 M€. Outre
le mouvement
d’annulation par le décret d’avance du 7 avril 2022 (
-12,1
M€ en AE=CP) dont le montant a été
rétabli par la LFR n° 1 du 16 août 2022, 4,60
M€ en CP uniquement ont été dégelés le 23
novembre 2022 sur le BOP « Recherche aéronautique ». Le mouvement ne semble pas avoir été
bien partagé entre l’ensemble des acteurs de la gestion et du suivi du programme. Les crédits ont
été reportés sur 2023 au titre des reports généraux. Par ailleurs, les crédits issus du transfert du
programme 362 -
Écologie
de la mission
Plan de relance
destinés à abonder le BOP « recherche
aéronautique
» ne font pas l’objet d’une mise en réserve une fois réceptionnés par le programme,
conformément à l’exonération de mise en réserve prévue par la circulaire DF
-1BE-202-3927 du
10 novembre 2020 de la direction du Budget sur les programmes du plan « France relance ».
4 -
La réserve de précaution du programme 142 -
Enseignement supérieur
et recherche agricoles
Le montant des crédits mis en réserve sur le programme 142 -
Enseignement supérieur et
recherche agricoles
en hors titre
2 s’élevait à 6,210
M€ en AE et 5,839
M€ en CP pour un taux
moyen de mise en réserve de 4,3 % sur les AE et de 4,17 % sur les CP. Les crédits disponibles
du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
ont été majorés de
88,56
M€ en AE au titre des reports de crédits généraux (au titre de l’
opération immobilière en
cours sur le site de Saclay) et de 0,05
M€ par décret de virement en provenance du programme
206 -
Sécurité et qualité sanitaires de
l’alimentation
. pour le financement de la formation
statutaire et diplômante de VetAgro Sup dans le cadre de la première campagne de mouvements
de crédits par décret n° 2022-935 du 27 juin 2022.
La mise en réserve des crédits du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
sur le titre 2, CAS pensions inclus,
s’élev
ait à 1,19
M€ en AE=CP.
La loi de finances rectificative (n° 2) n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 a annulé les
crédits gelés à hauteur 741 767
€ en AE= CP, le reste ayant été
dégelé en gestion afin de
financer la hausse des dépenses de fonctionnement des établissements d’enseignement
supérieur consécutive à l'inflation des coûts de l’énergie et des matières premières
.
L’
annulation
en fin de gestion d’un montant de 0,7M€ a permi
s de faire face «
au contexte macro-
économique difficile
» selon le ministère.
Au total, les crédits disponibles sur le programme 142
- Enseignement supérieur et
recherche agricoles
s’élèvent
à 232,62
M€ en AE (138,247 M€ hors opération Saclay) et à
139,54
M€ en CP.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
B -
Les mouvements effectués par voie règlementaire ou législative
Graphique n° 8 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
1 -
Les reports de crédits
Le
montant total des reports de crédits 2021 vers 2022 s’est élevé à 188,99
M€ en AE et
196,27
M€ en CP,
dont 5,42
M€
en AE et 93,63
M€
en CP de reports automatiques issus de
fonds de concours d’exercices antérieurs.
Les principaux reports concernent le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
(79,44
M€ en AE et 97,88
M€
en CP portant essentiellement sur des
opérations immobilières). Le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
a connu des reports de 5,13
M€ en AE et 68,63
M€ en CP
essentiellement liés au plan « Nano 2022 » m
is en œuvre par voie d’un fonds de concours. Le
programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
a également connu un report
important en AE, de 88,56
M€ en AE qui correspond aux crédits destinés à la sécurisation de
l’ensemble du projet désormais réalisé de regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et
des laboratoires associés de l’Institut
national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et
l’environnement (INRAE), sur le campus de Saclay
18
. Ce montant, non consommé en 2022, sera
à nouveau reporté sur 2023 et, selon le ministère, les exercices ultérieurs, jusqu’à l’achèvement
complet
de l’opération AgroParisTech. Pour la DB, 2023 constituera la dernière année de report
de ces AENE conformément à la convention initialement signée entre les partenaires de ce projet.
18
Ces crédits ont été ouverts sur le programme 142 par la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour
2013 et reportés lors de chacun des exercices suivants. Ils étaient destinés à couvrir d’éventuels aléas du projet de
regroupement d’AgroParisTech que le programme 142 a, jusqu’en 2021, toujours su absorber. Ce
report
d’autorisations d’engagement non engagées à hauteur de 88,5 M€ depuis 10 ans
interroge le CBCM du MASA
quant à sa pertinence et à son maintien, le projet ayant abouti en avril 2022.
COUR DES COMPTES
28
Selon le MASA, l’article 2.4 de la convention tripartite MASA, AgroPari
sTech et INRAE signée
le 14 septembre 2017, visée par le CBCM, précise que la somme de 88,56
M€ inscrite au P142
est «
destinée à la sécurisation de l’ensemble du projet et à couvrir le risque de dédit et
d’évolution des taux de financement avant leur cristallisation ainsi que le risque d’inflation
».
Dans la mesure où une partie du loyer versé au titulaire du contrat est indexée sur des indices dont
des paramètres peuvent évoluer du fait de l’inflation, le risque couvert n’a pas disparu. Par
ailleurs, les emprunts souscrits par AgroParisTech auprès de la BEI
19
et de la Caisse des dépôts
et consignations l’ont été sur la base de cette convention tripartite et de la « garantie » offerte par
ces 88,56
M€. Sa remise en cause pourrait une interaction sur le deven
ir de ces emprunts. Enfin,
la convention tripartite est conclue «
pour la durée du contrat global augmentée d’une année
»
alors que le contrat global (CREM) a été signé en 2017 pour une durée de 30 ans.
2 -
Les lois de finances rectificatives
Les crédits de la MIRES ont été modifiés par les deux LFR intervenues en 2022.
La LFR n° 1 du 16 août 2022 a recrédité les réserves de précaution des programmes de la
MIRES à hauteur des montants annulés par le décret d’avance du 7
avril 2022, soit 234,71
M€
en AE= CP (cf. section 1.2.1).
La LFR n° 2 du 1
er
décembre 2022 a procédé à une ouverture nette de crédits de 153,9
M€
en AE et 151,7
M€ sur le programme 150
-
Formations supérieures et recherche universitaire
essentiellement pour le financement du fonds exceptionnel de soutien (275
M€) mis en place
pour compenser la hausse des charges des opérateurs rattachés au MESR et liée à
l’augmentation des coûts de l’énergie (cf. section 3.2.2). Sur les autres programmes de la
MIRES, 168,8
M€ de crédits en AE et 196,27
M€ en CP o
nt été annulés (cf. section 3.2.2).
3 -
Les autres mouvements en gestion
Trois décrets de transfert ont été pris en gestion pour un solde positif de crédits de
191,7
M€ en AE et 350,4
M€ en CP pour les crédits hors titre 2 et un solde négatif de 0,7
M€
en AE=CP pour les crédits du titre 2. Le transfert le plus élevé est intervenu en faveur du
programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité
durables
pour un montant de 186
M€ en AE et 335
M€ en CP (les CP ont été tran
sférés en trois
fois)
20
au titre du plan de relance aéronautique. Deux décrets de virement ont été pris pour un
solde positif de 0,1
M€ en AE = CP pour les crédits hors titre 2 et 0,1
M en AE=CP pour les
crédits du titre 2. Le détail des décrets de transfert et de virement figure en annexe 4.
Un arrêté de répartition pris en octobre 2022 a autorisé le transfert de 40,1
M€ de crédits
du programme 551
–
Provision relative aux rémunérations publiques
de la mission
Crédits non-
répartis
, pour couvrir diverses mes
ures générales et catégorielles, à l’exception de la majoration
du point fonction publique au 1
er
juillet 2022 :
-
sur le programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire : 39,84
M€
AE=CP dont 2,35 M€ reversés au programme 172 –
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
et 2,27 M€ reversés au programme 231 –
Vie étudiante ;
-
sur le programme 142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles (0,3
M€).
Les crédits de fonds de concours ouverts par arrêtés se sont élevés à 187,06
M€ en AE
et 195,6
M€ en CP.
19
Banque européenne d’investissement.
20
Décret n°2022-415 du 23 mar
s 2022 pour 186 M€ en AE et 160 M€ en CP, décret n°2022
-934 du 27 juin 2022
pour 130 M€ en CP uniquement et décret n°2022
-
1512 du 2 décembre 2022 pour 45 M€ en CP uniquement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
A -
La dépense totale
Tableau n° 4 :
exécution budgétaire en AE/CP
Programmes
Autorisations d'engagement (AE) en M€
LFI
Crédits
disponibles (a)
Crédits
consommés (b)
150
Formations supérieures et recherche universitaire
14 160
14 459
14 267
231
Vie étudiante
3 089
3 034
2 965
172
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
7 740
7 673
7 616
193
Recherche spatiale
1 642
1 632
1 632
190
Recherche
dans les domaines de l’énergie,
du développement et de la mobilité durables
1 614
1 784
1 783
192
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
620
786
732
142
Enseignement supérieur et recherche agricoles
382
472
374
Total MIRES
29 248
29 840
29 369
Programmes
Crédits de paiement (CP) en M€
LFI
Crédits
disponibles (a)
Crédits
consommés (b)
150
Formations supérieures et recherche universitaire
14 213
14 535
14 326
231
Vie étudiante
3 080
3 035
2 955
172
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
7 503
7 449
7 384
193
Recherche spatiale
1 642
1 632
1 632
190
Recherche dans les domaines de l’énergie,
du développement et de la mobilité durables
1 729
2 049
2 044
192
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
692
899
719
142
Enseignement supérieur et recherche agricoles
378
379
369
Total MIRES
29 238
29 978
29 429
(a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits
(b) Dépenses totales, y compris fonds de concours
Source :LFI 2022, Chorus (au 26/01/2023)
Pour l’ensemble de la mission, les crédits de paiements exécutés s’élèvent à 29,43
Md€.
À périmètre constant, ils augmentent de 2,14
Md€ entre 2018 et 2022, soit +
7,8 %.
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 9 :
exécution 2017-2022
(Md€)
Source : Cour des comptes
–
à périmètre constant (hors P186 et P191)
La variation entre les crédits ouverts en LFI et les crédits consommés en 2022 est de
l’ordre de
122,7
M€ en AE
et 191
M€ en CP. L’écart entre les AE/CP
ouverts en LFI et exécutés
est ainsi inférieur à 1
% (il était de l’ordre de 2
% en 2021).
Graphique n° 10 :
LFI et exécution 2018-
2022 (AE, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 11 :
LFI et exécution 2018-
2022 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
L’écart est cependant plus important lorsque l’on regarde l’exécution au regard de l’ensemble
des crédits ouverts et disponibles en 2022 (à la suite des mouvements en gestion et des dégels
intervenus, cf. section 1.2). Ces crédits se sont en effet élevés à 29,84
Md€ en AE et 29,98
Md€ en
CP sur l’ensemble de la mission en 2022. L’écart entre les crédits disponibles et les crédits ouverts
s’élève ainsi à +
465,7
M€ en AE et +
548,9
M€ en CP. Le programme 190
-
Recherche dans les
domaines de l'énergie du développement et de la mobilité durables
enregistre l’écart le plus
important à la hausse entre crédits ouverts et crédits consommés (près de +10,5 % en AE et + 18,2 %
en CP), ce qui s’explique par l’abondement en gestion du BOP «
recherche aéronautique » par le
programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance
, solution qui a été préférée à l’inscription
des crédits du plan de relance sur le programme 190 dès la LFI.
Les crédits de la mission se caractérisent par la prépondérance des dépenses de
fonctionnement (titre 3), qui représentent 76 % des CP consommés en 2022. Elles se rattachent
à plus de 99 % à la catégorie 32 - SCSP, ce qui, en quelque sorte, dissimule le fait que ces SCSP
sont majoritairement destinées à financer les dépenses de personnel des établissements.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 12 :
les dépenses 2018-202
2 de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes - à périmètre constant (hors P186 et P191)
B -
Les emplois et les dépenses de personnel
1 -
Les plafonds d’emploi
Graphique n° 13 :
plafond d’emplois ministériel et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
–
–
d’après rapport annuel de performance 2021
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire,
il existe une
baisse du plafond d’emploi depuis 2018,
(8 016 en LFI 2018 contre 5 332 ETPT en LFI 2022).
Cette diminution
s’explique
en partie par la poursuite du passage aux responsabilités et
compétences élargies (RCE)
des opérateurs qui entraîne un transfert d’effectifs du
titre 2
ministériel vers le titre 3 des opérateurs
21
(cf. section 1.3.4).
21
Entre 2018 et 2021, 584 ETPT ont ainsi été transférés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Graphique n° 14 :
plafond d’emplois
et exécution
(en ETPT pour les opérateurs)
Source : Cour des comptes
–
d’après rapport annuel de performance 2021
Dans la LFI
pour 2022, le plafond d’emplois rémunérés par les opérateurs s’élevait à
256 489. Près des deux tiers relèvent des opérateurs du programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
soit 167 504 ETPT.
Incidence de la LPR :
La LPR prévoit une hausse des effectifs sous plafond de l’État et des opérateurs. Pour les
années 2021 et 2022, la trajectoire prévue était la suivante :
Tableau n° 5 :
la hausse du nombre d’emplois prévue par la LPR
pour les années 2021 et 2022 en ETPT
LFI
2021
LFI
2022
Programme 150
+ 385
+ 385
Programme 172
+ 315
+ 265
Total
+ 700
+ 650
Total cumulé
+ 700
1 350
Source : MESR
L’année 2021, première annuité de la LPR, était en sous
-exécution pour le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(+ 206 ETPT pour une
prévision de +
315 ETPT), ce qui pouvait s’expliquer par le temps nécessaire à la montée en charge
259 376
259 287
259 762
259 825
256 489
239 494
240 146
240 564
241 829
242 946
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d'emplois des opérateurs (LFI + LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
COUR DES COMPTES
34
des effets de la LPR
22
. Pour 2022, les données d’exécution en emplois sous plafond n’
étaient pas
encore disponibles à la date de délibéré du rapport provisoire. Le ministère a cependant indiqué que
l’objectif restait de pouvoir atteindre les +
580 ETPT par rapport à 2020, prévus par la LPR.
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les données
d’exécution relatives aux emplois rémunérés par les opérateurs du programme sont issues des
données communiquées par la direction générale des finances publiques, à partir des remontées
de la « paye à façon ». Ces données
n’étant pas fléchées par dispositif, elles ne permettent pas
de déterminer le nombre exact de contrats conclus en application de la LPR. Le ministère a
cependant indiqué que les données provisoires d’exécution d’emplois pour l’année 2022 font
apparaître une augmentation nette de +
421 ETPT par rapport à l’exécution 2021, pour un
schéma d’emploi de +
430 ETPT prévu en LFI 2022.
2 -
Les dépenses de masse salariale
La masse salariale des opérateurs de la MIRES est essentiellement financée par la SCSP
(dépenses de titre 3) versée aux opérateurs, qui représente plus de 75 % des crédits de paiement
de la mission exécutés (22,24
Md€ sur 29,42
Md€).
Les dépenses de personnel qui figurent au
titre 2 ne représentent que 2,2 % des dépenses de la mission et ne concernent que les
programmes 150 et 142
23
.
Tableau n° 6 :
dépenses de personnel en € (titre 2 CAS inclus)
LFI 2021
Exécution 2021
(AE=CP)
LFI 2022
Exécution 2022
(AE=CP)
Programme 150
512 533 454
421 200 391
416 934 735
410 980 597
Programme 142
228 454 481
223 911 389
238 091 238
230 089 092
Total MIRES
740 987 935
645 111 780
655 025 973
641 069 689
Source : LFI 2022 et chorus
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les dépenses
de personnel financées par la SCSP concernent les établissements passés aux RCE
24
. Elles se
sont élevées à 12,04
Md€
25
en AE=CP en 2022, un niveau supérieur de 200
M€ à celui de 2021
(11,84
Md€)
.
L’exécut
ion des mesures « ressources humaines » (RH) de la LPR sur la masse
salariale représente, quant à elle 132,7
M€.
22
Certains textes d’appl
ication de la LPR ne sont parus que courant 2021.
23
Depuis la LFI 2021 et le passage au RCE du Groupe Mines Télécom, emportant transfert sur le titre 3 de sa
masse salariale, le programme 192 ne comprend plus de titre 2.
24
En 2022, quatre nouveaux établissements publics expérimentaux ont été admis au bénéfice des RCE, succédant
aux universités de Lille, de Montpellier, de Nantes et de Paris-Panthéon-Assas.
25
Dont 3,59
Md€ au titre de la contribution «
employeur » u CAS « pensions » (y compris la contribution le
financement des allocations temporaires d'invalidité et les contributions au CAS au titre de personnels sous statut
militaire).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Tableau n° 7 :
e
xécution des mesures RH de la LPR sur le programme 150 HT2 (en M€)
LPR : MESURES RH (en M€)
- Dépenses cumulées
2021
2022
Refonte des régimes indemnitaires
RIPEC
26
(dont ESAS
27
)
52,9
105,6
PU-PH
28
-
4,8
Indemnitaire ITRF
29
et personnels de bibliothèque
4,1
7,9
Repyramidage des emplois
Enseignants-chercheurs
-
4,5
ITRF
4,1
9,9
Total
61,2
132,7
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
,
concernant le réseau des œuvres universitaires et
scolaires (CNOUS et CROUS), les dépenses de masse salariale se sont élevées à 548
M€ dont
89,8
M€ au titre du CAS « Pensions ».
Pour le CNOUS, le montant est de
de 14,3 M€ dont
3
M€ au titre du CAS «
Pensions ».
Pour le programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
,
le financement de la masse salariale des opérateurs de recherche s’est élevé en 2022
à 7,7
Md€,
dont 1,2
Md€ au titre du CAS pensions «
Recherche » (montants prévisionnels) (+0,3
Md€ par
rapport à 2021).
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de
la mobilité durables
a exécuté 1,58
Md€
en AE=CP de SCSP. Plusieurs opérateurs bénéficient
de financements issus de plusieurs programmes et la SCSP ne couvre pas en majorité la masse
salariale des opérateurs. Hors CEA (461,62
M€ de SCSP hors charges d’assainissement et de
démantèlement), la prévision de masse salariale des opérateurs financés par le programme
s’élève 424,45
M€ dont 15
2,79
M€ pour l’IRSN, 147
M€ pour l’IFPEN, 82,77
M€ pour l’UGE
et 41,89 M€ pour l’INERIS.
S’agissant du programme 192
-
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
, 331,32
M€ AE=CP de SCSP ont été versés aux opérateurs du
programme pour une prévision d’exécution des dépenses de personnel dans les derniers budgets
des opérateurs de 351,47
M€ dont 33,7
M€ au titre du CAS pensions. Le programme ne
supporte plus de dépenses de personnel (titre 2) depuis 2021.
Le programme 193 -
Recherche spatiale
a financé 460,57
M€ AE=CP de SCSP au CNES,
dont la dernière prévision de masse salariale votée en budget rectificatif s’élevait à 262,68
M€.
Enfin, pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
seule la
masse salariale des contractuels est portée sur le budget des opérateurs (les établissements
d’enseignement
supérieur
agricole
n’ayant
pas
accédé
aux
RCE).
Le
programme
142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
a exécuté en 2022 une masse salariale (hors
CAS) de 157,72
M€, en augmentation par rapport à 2021. Cette évolution s’explique, notamment,
par les créations d’emplois, les effets de la poursuite des mesures de revalorisation prises dans le
cadre de la loi de programmation de la recherche, et l’augmen
tation de 3,5
% du point d’indice à
compter de juillet 2022 (cf. section 3.2). L’augmentation du point d’indice a pu se faire sous
enveloppe en 2022, pour un coût de 2,3
M€ hors CAS, correspondant à six mois d’exercice à
compter de juillet 2022. L’effet «
extension année pleine » de cette mesure sur 2023 est également
de 2,3
M€. La contribution exécutée au CAS pensions s’élève pour 2022 à 72,37
M€.
26
Régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs.
27
Enseignants du second degré affec
té.es dans l’enseignement
supérieur.
28
Professeurs des universités-praticiens hospitaliers.
29
Ingénieurs et personnels techniques de recherche et de formation, appellation alternative des personnels
« BIATSS » pour bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques, sociaux et de santé.
COUR DES COMPTES
36
C -
Les dépenses d’intervention
Les
dépenses d’intervention (titre 6) sont les dépenses qui ont connu la plus fort
e
progression ces cinq dernières années. Elles représentent désormais près de 21 % des crédits de
paiement exécutés (18,5 % en 2017). Après avoir fortement augmenté en 2020 en raison de la
crise sanitaire (+ 526,97
M€),
puis diminué en 2021 (- 326,09
M€)
, ces dépenses évoluent de
nouveau à la hausse en 2022. Elles se sont élevées à 6,12
Md€ de CP en exécution (+3,08
%
par rapport à 2021), dont plus de 70 % de dépenses de guichet.
Trois programmes présentent une part de dépenses d’intervention significative
: le
programme 231 -
Vie étudiante
(2,34
Md€ soit plus de 80
% des CP exécutés) portant les aides
directes aux étudiants et notamment les bourses de l’enseignement supérieur
, le programme
193 -
Recherche spatiale
(1,17
Md€ pour les OSI, soit 72
% des CP exécutés) et le programme
192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
(384,8
M€
soit plus de 50 % des CP exécutés qui correspondent en majeure partie à la compensation à
l’Acoss de l’exonération de cotisations sociale au titre du dispositif «
Jeune entreprise
innovante » et au financement de diverses subventions aux entreprises).
Par rapport aux crédits de paiement inscrits en LFI, les dépenses d’intervention constatées
pour le programme 231 -
Vie étudiante
sont inférieures de près de 140
M€. Cet écart entre les
crédits disponibles et la consommation s’explique notamment par
un nombre de boursier moins
élevé au premier semestre 2022 (724 000 boursiers au 30 avril 2022 et 678 888 au 31 décembre
2022, tandis que le montant inscrit en LFI 2022 pour les bourses sur critères sociaux se fondait
sur un effectif prévisionnel de 777 670 pour le premier semestre 2022 et de 779 304 au second).
Tableau n° 8 :
d
ispositifs relevant des dépenses d’intervention du programme
231
–
Vie étudiante
Crédits inscrits en LFI
2022 (en
M €)
Dépenses constatées
2022 (en M €)
Écarts
(en M€)
Bourses sur critères sociaux (BCS)
2355,2
2219,4
-135,8
dont aide financière exceptionnelle
-
53,5
-
Indemnité inflation 100 €
-
4,6
4,6
Aides au mérite
42,8
43,1
0,3
Aide à la mobilité master
7,2
7,5
+0.3
Grande école du numérique
3,3
2
-1,3
Aides spécifiques
48,8
48,8
-
Aide à la mobilité Parcoursup
10
10
-
Aide à la mobilité internationale
25,7
24,7
-1
Certification en langue
7,3
transfert vers P150
-
Fonds de garantie prêts étudiants
4
-
-4
Source : MESR
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
En termes de montants, les dépenses
d’intervention sont également importantes pour le
programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
. En gestion,
l’exécution constatée s’est établie à 1
723,44 M€ en AE et 1
548,79
M€ en CP, soit un écart de
-2 % en AE et en CP par rapport aux prévisions de répartition des crédits par titre du PAP 2022.
Cet écart résulte notamment de l’application du taux de mise en réserve (4
%), et du caractère
non engageant de la prévision par titres établie en programmation initiale, cette répartition
pouvant être revue en gestion sans mobiliser les pouvoirs législatifs ou réglementaires. Les
opérations relevant du volet « recherche » du CPER, notamment, bénéficient en effet à des
structures de statuts divers, aboutissant à des financements imputés au titre 7 (opérateurs) ou au
titre 6 (autres organismes).
D -
Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement du titre 5 (39,3
M€ d’AE et 44,3
M€ de CP en exécution
2022) représentent une faible part des dépenses de la mission. La majeure partie est exécutée sur
le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(37,6
M€ en AE et
40,9
M€ en CP), l’autre programme concerné étant le 231
-
Vie étudiante
. Le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
ne comprenait pas de crédits
relevant du titre 5 pour l’année 2022. L’opération constatée pour 1,13
M€ en CP découle d’une
convention passée avec l’Établissement Public d’Aménagement Universitaire de la Région Ile
-
de-France (EPAURIF), qui condui
t pour le compte du MESR un ensemble d’études préalables
aux futurs travaux de rénovation du site du Val de Grâce. Le bâtiment de l’ancien hôpital
d’instruction des armées doit héberger à terme les occupants du projet PariSanté Campus.
Tableau n° 9 :
montants des AE/CP en exécution 2022 pour le titre 5
Programmes
AE (en M€)
CP (en €)
150
37, 61
40,92
172
0
1,14
231
1,72
2,25
Titre 5 MIRES
39,33
44,3
Source : Cour des c
omptes d’après Chorus
Certaines
dépenses d’investissement
de la mission relèvent néanmoins du titre 7
(dépenses d’opérations financières). Il s’agit des dépenses
réalisées directement par les
opérateurs qui les
supportent à partir de leur capacité d’autofinancement (CAF) et de leur fonds
de roulement. Les éventuelles dotations en titre 7 couvrent notamment le financement
d’opérations immobilières dont la maîtrise d’ouvrage est confiée par l’État à un opérateur ou à
une collectivité territoriale.
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 10 :
montant des AE/CP en exécution 2022 pour le titre 7
Programmes
AE (en €)
CP (en €)
142
22,45
17,94
150
104,76
163,28
172
136,82
76,35
190
17,70
32,37
192
6,04
2,20
231
102,34
94,51
Titre 7 MIRES
390,12
386,64
Source : Cour des c
omptes d’après Chorus
L’opération Campus et les contrats de plan État
-régions (CPER) sont les principales
opérations concernées et portent surtout sur le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
et, dans une moindre mesure, sur le programme 231 -
Vie étudiante
.
L’opération Campus
Lancée en 2008, l’opération Campus avait pour objectif de rénover m
assivement le
patrimoine immobilier universitaire, tout en accompagnant le mouvement de réforme de
l’enseignement supérieur engagé par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités
(LRU) du 10 août 2007.
L’opération repose principalement
sur des crédits extrabudgétaires
30
mais comporte
également un volet financé par des crédits budgétaires, en fonction des moyens ouverts en loi
de finances.
Tableau n° 11 :
état des versements effectués par le programme 150 action 14
au titre du plan Campus
Projets réalisés sous MOP
Projets réalisés en PPP
Total Opération Campus
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2017
LFI
3,08
24,96
17,00
26,51
20,08
51,47
Exécution
3,91
18,45
26,63
41,30
30,54
59,75
2018
LFI
33,91
39,10
16,35
26,68
50,26
65,78
Exécution
3,55
19,23
15,15
25,48
18,70
44,71
2019
LFI
17,65
29,52
19,60
32,91
37,25
62,43
Exécution
14,30
19,96
17,53
31,12
31,83
51,08
2020
LFI
22,46
15,12
14,42
23,76
36,88
38,88
Exécution
18,70
10,37
9,49
18,40
28,19
28,77
2021
LFI
3,06
12,44
13,67
22,50
16,73
34,94
Exécution
3,06
18,21
9,88
19,87
12,94
38,08
2022
LFI
5,26
8,86
10,70
20,49
15,96
29,35
Exécution
-
3,8
10,34
20,51
10,34
24,31
Source : MESR. *MOP
: maîtrise d’ouvrage publique
30
Dix sites, sélectionnés dans le cadre d’un appel à projet en 2008, se partagent une dotation exceptionnelle extrabudgétaire
de 5
Md€, dont les revenus permettent de rémunérer les titulaires de contrats de
partenariat ou de marchés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Les CPER
Dans le cadre de la génération des CPER 2015-2020, 500 opérations ont été programmées
pour une enveloppe contractualisée par l’État de 1,02
Md€ sur les programmes
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(925,44
M€) et 231
-
Vie étudiante
(98,95
M€).
À son terme,
le taux d’exécution du CPER 2015
-2020 en AE a atteint 91 % (931,64
M€
d’AE mises en place dont 834,46
M€ sur le
programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
). La couverture en crédits de paiement des AE ouvertes entre 2015 et
2021 est présentée dans le tableau ci-dessous. Elle représente un taux de 75 % pour le
programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
et de 98 % pour le
programme 231 -
Vie étudiante.
Tableau n° 12 :
crédits mobilisés de 2015 à 2022 sur les programmes 150 et 231
au titre de
l’exécution des CPER
2015-2020
Exécution en M€
P150
P231
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2015
100,14
11,04
17,61
4,69
117,75
15,73
2016
139,53
24,87
18,52
13,93
158,05
38,80
2017
176,55
51,41
17,67
14,22
194,22
65,63
2018
137,67
74,58
15,13
18,07
152,80
92,65
2019
126,26
137,02
13,96
14,74
140,22
151,76
2020
154,31
122,88
14,29
13,29
168,60
136,17
2021
110,23
9,90
120,13
2022
89,58
6,00
95,58
Total
834,46
621,61
97,18
94,84
931,64
716,45
Source
: Cour des comptes d’après les données du MESR (hors contrats de
convergence et de transformation Outre-mer)
La signature des CPER 2021-2027 est intervenue en 2022 pour neuf régions
31
et a été
décalée à 2023 pour quatre
d’entre elles
32
.Le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
représente encore la majorité des crédits alloués aux préfets de région
dans leurs mandats de négociation pour l’enseignement supérieur
(1,06
Md€ sur 1,18
Md€
33
,
soit 90 %). Les AE mises à disposition au titre de la deuxième
année d’exécution de cette
géné
ration de CPER s’élève
nt à 94,69
M€, soit un taux d’exécution en AE de 12,6 %, ce qui
représente moins d’une annuité théorique de CPER (1
176,5
M€ sur
sept ans soit 168,1
M€).
31
Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est, Île-de-France,
Occitanie, Pays de Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur.
32
Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Normandie et Corse.
33
Ce montant sera affiné après la signature de
l’ensemble des
contrats de plan État-régions.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 13 :
crédits mobilisés sur les programmes 150 et 231 au titre de l’exécution
des CPER 2021-2027
Exécution en M€
P150
P231
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2021
42,99
3,19
10,47
0,20
53,46
3,39
2022
73,38
30,33
21,31
7,79
94,69
38,12
Total
116,37
33,52
31,78
7,99
148,15
41,51
Source
: Cour des comptes d’après les données du MESR
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La trajectoire à court terme
Les dettes non financières (DNF) correspondent aux engagements juridiques (AE
consommées) pour lesquelles le service a été fait mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’un
décaissement (CP non encore consommés)
34
. Il s’agit de dettes certaines et exigibles qui devront
faire l’objet d’un report de crédits en 2023. L’évaluation des dettes fournisseurs n’étant pas
connue avec précision pour tous les programmes, l’analyse s’est d
onc concentrée sur
l’évaluation des charges à payer (CAP). L’évolution d’ensemble des CAP de 202
1 à 2022 est
retracée dans le tableau ci-après :
Tableau n° 14 :
évolution des charges à payer (CAP)
entre le 31 décembre 2021 et le 31 décembre 2022
Programm
e
CAP 2021 (en
M€)
CAP 2022 (en
M€)
Différenc
e (en
M€)
Part
des
CAP
2021
au
regar
d des
crédit
s 2021
Part
des
CAP
2022
au
regar
d des
crédit
s 2022
Différenc
e (en
points)
172
706,38
937,08
230,70
10 %
12,5
%
+ 2,5
150
677,80
512,93
- 164,87
5 %
3,6 %
- 1,4
190
20,79
29,14
8,35
1,2 %
1,7 %
+ 0,5
231
14,98
12,49
- 2,49
0,5 %
0,4 %
- 0,1
192
0,10
3,94
3,84
0,0 %
0,6 %
+ 0,6
193
0
0
0
0,0 %
0,0 %
0
34
Sur un plan formel, les DNF sont composées des dettes fournisseurs et des charges à payer (voir l’annexe n°
5
pour de plus amples détails). Certains gestionnaires de programmes qualifient abusivement les DNF de « charges
à payer au sens large) ou de charges à payer (dettes fournisseurs incluses).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
Programm
e
CAP 2021 (en
M€)
CAP 2022 (en
M€)
Différenc
e (en
M€)
Part
des
CAP
2021
au
regar
d des
crédit
s 2021
Part
des
CAP
2022
au
regar
d des
crédit
s 2022
Différenc
e (en
points)
142
0,16
0
- 0,16
0,0 %
0,0 %
0
MIRES
1 420,21
1 495,58
75,37
5 %
5,1 %
+ 0,1
Source
: Cour des comptes d’après les ministères et les CBCM. La part des CAP en regard des crédits est mesurée par rapport
aux CP des programmes ouverts en LFI 2022
. Il est à noter que les chiffres 2022 sont susceptibles d’évoluer à la baisse si des
décai
ssements 2022 sont enregistrés tardivement dans le système d’information Chorus.
À l’échelle de la MIRES, les CAP sont stables (+
0,1point). La légère augmentation
observée est imputable à titre principal au programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
dont les charges à payer sont principalement relatives à
l’ANR
(873,06
M€
, par rapport à 702,32
M€ en 2021
)
, ainsi qu’à des soldes de
divers
dispositifs centraux et locaux de la DGRI (64,02
M€
, par rapport à 4,06
M€ en 2021
).
Les charges à payer du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
concernent principalement les partenariats public-privé et sont en baisse (439,78
M€ en 2022 par
rapport à 633,9
M€ en 2021) ainsi que diverses opérations de construc
tion (sous maîtrise
d'ouvrage de l’État ou des opérateurs) des rectorats au titre des CPER (71,76
M€).
Les charges à payer du programme 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
concernent, pour la quasi-totalité, le BOP « Recherche
aéronautique
». L’augmentation observée en 2022 par rapport à l’année 2021 est liée au montant
des engagements 2021 et 2022 sous l’effet de la mise en œuvre du plan «
France relance », le
programme ayant accueilli par transfert des moyens ouverts sur la mission éponyme.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
, les charges à payer concernent essentiellement
diverses opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage de l’État et des opérateurs) des rectorats.
Les charges à payer enregistrées sur le programme 192 -
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
augmentent en 2022 de +3,84
M€ par rapport
à 2021. Cela s’explique par
une dotation en fonds propres de 3,84
M€ au Groupe Mines
Télécom en AE uniquement au titre de sa participation au CPER, produisant de fait des charges
à payer mais qui ont vocation à se transformer en restes à payer.
B -
La trajectoire à moyen terme
Les restes à payer (RAP)
35
en fin d'exercice 2022 sur le périmètre des programmes
ministériels de la MIRES figurent dans le tableau ci-après :
35
Les restes à payer résultent de la différence entre les engagements juridiques (AE consommées) et les
décaissements (CP consommés), sans considération du service fait.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 15 :
évolution des restes à payer (RAP)
entre le 31 décembre 2021 et le 31 décembre 2022
Programme
RAP 2021
(en
M€)
RAP 2022
(en
M€)
Différence
(en
M€)
Part des RAP
2021 au regard
des crédits 2021
Part des RAP
2022 au regard
des crédits 2022
Différence
(en points)
192
347,2
359,94
12,74
55,0%
52,0%
-3
190
1038,58
779,16
-259,42
59,2%
45,1%
-14,1
172
734,09
960,49
226,40
10,2%
12,8%
+2,6
150
944,03
820,39
-123,63
6,7%
5,8%
-1,0%
142
6,39
10,87
4,48
1,8%
2,9%
-1,1
231
25,11
17,62
-7,49
0,9%
0,6%
-0,3
193
0,00
0,00
0,00
0,0%
0,0%
0
MIRES
3 095,40
2 948,48
-146,92
10,9%
10,1%
-0,8
Source : Cour des comptes d’après les ministères et les CBCM. La part des
restes à payer en regard des crédits est mesurée
par rapport aux CP des programmes ouverts en LFI 2022. Il est à noter que les chiffres 2022 sont susceptibles d’évoluer à la
baisse si des décaissements 2022 devaient être
enregistrés tardivement dans le système d’information Chorus.
Alors que les restes à payer avaient connu une hausse importante entre 2020 et 2021
36
au
regard des crédits de la mission (ratio de 10,9 % en 2021 par rapport à 9,7 % en 2020), ils ont
diminué en 2022 (- 146,9
M€).
Cette diminution s’explique notamment par la baisse des restes à payer
(RAP) du
programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité
durables
. Essentiellement concentrés sur le BOP « Recherche aéronautique » du programme,
abondé depuis 2020 dans le cadre du plan «
France Relance
», les RAP avaient connu une
hausse jusqu’en 2021 en raison d’
engagements très supérieurs aux paiements pour soutenir un
volume plus conséquent de projets de R&D aéronautique (+663
M€). En 2022, reflétant
l’avancée dans la mise en œuvre de la relance, les paiements du BOP ont augmenté de +60
M€
par rapport à 2021 (soit 445,40
M€), tandis que les AE ont diminué de
-863,22
M€ soit
185,98
M€. La résorption des restes à payer sur l’exercice s’élève donc à
- 260
M€. Un suivi
resserré par les services de la DGAC en charge de la mise en œuvre reste indispensable compte
tenu du volume des dossiers et leur poids budgétaire.
Les restes à payer du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
ont connu une légère hausse en 2022 (+ 3,7
% par rapport à l’année
précédente). L’année 2022 co
nstitue en effet
la dernière année d’engagements sur le plan Nano 2022
et créée ainsi une hausse conjoncturelle des restes à payer sur le programme. Les restes à payer de
ce plan représentent 223
M€ au 31 décembre 2022, soit près de 62 % du total. Pour mémoire, l’action
Nano 2022 a bénéficié en 2022 d’un financement du PIA 3 de 237 M€ et du PIA 4 pour 25 M€.
Les restes à payer du programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
sont principalement relatifs à l'ANR (873,06
M€) ainsi qu’à divers
dispositifs relevant de la DGRI et gérés au niveau central ou déconcentré (87,43
M€).
36
Le rythme des paiements avait été inférieur à celui des engagements, induisant une hausse du montant des restes
à payer pour l’ensemble des programmes ministériels de la MIRES à l’exception des programmes 142,
150 et 192.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
S'agissant du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les
restes à payer concernent principalement les partenariats public-privé (602,87
M€) et les
opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage de l’État ou des opérateurs) des rectorats
au titre des CPER (194,09
M€).
Les restes à payer du programme 231 -
Vie étudiante
portent principalement sur des
opérations de construction locales (sous maîtrise d'ouvrage de l’État et des opérateurs) des
rectorats (12,6
M€).
L’évolution des restes à payer entre 2020 et 2021 du programme 142
-
Enseignement
supérieur et recherche agricoles
faisait notamment suite aux observations formulées par le CBCM
au ministère demandant depuis plusieurs années d’expertiser les restes à payer et de procéder aux
retraits d’engagements nécessaires, afin de fiabiliser le niveau des restes à payer du pro
gramme.
Les RAP à la fin de la gestion 2021 concernent encore les dotations en fonds propres des
établissements d’enseignement supérieur qui s’élèvent à 6,35
M€ complétés de 0,04 M€ (ENSP
-
École nationale supérieure de paysage) au titre d’autres dépenses et
notamment du financement de
ces établissements (SCSP) soit 6,39
M€. Les RAP à la fin de la gestion 2022 s’élèvent à 10,87
M€
soit une augmentation entre 2021 et 2022 de 4,48
M€, résultant en totalité d’engagements réalisés
au titre des dotations en fonds
propres aux établissements d’enseignement supérieur.
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Dans la continuité de la deuxième édition du budget vert, la troisième propose une
cotation de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
(MIRES) à l’action et à la sous
-
action. Dans la première édition, des quoteparts avaient été appliquées au montant des SCSP
versées aux opérateurs de recherche, sur le fondement d’une enquête, qui ne s’est pas avérée
reconductible chaque année.
Au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur », les dépenses ayant un
impact favorable sur les objectifs environnementaux représentent 5,38
Md€ de CP en PLF 2023
(contre 5,07
Md€ en 2022 et 4.81
Md€ en 2021), dont 3,1
Md€ sur le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(contre 2,9Md€ en PLF
2022), 0,4
Md€ sur le programme 193
-
Recherche spatiale
et 1,9
Md€ sur le programme
190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
(contre 1,4 Md
€ en PLF 2022).
Le MESR indique que le montant obtenu par cette approche excède les résultats des
prévisions de dépenses favorables à l’environnement retenues par l’Agence France Trésor en
support des émissions d’OAT vertes. Le total estimé en
2022 pour le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
représente en effet
1,19
Md€, contre 2,9
Md€ dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État.
Au sein de la mission, les dépenses liées aux programmes de lanceurs spatiaux du
programme 193 -
Recherche spatiale
ont été comptabilisées comme ayant une incidence
négative sur l’environnement pour 0,67
Md€.
Les dépenses au titre du soutien aux activités
nucléaires du CEA sont pour leur part retenues comme ayant une incidence favorable sur les
axes « Atténuation climat » et « Déchets » car les activités de recherche du CEA visent aussi à
optimiser le volume de matières et de déchets à conditionner. Les charges nucléaires de long
COUR DES COMPTES
44
terme des installations du CEA visant à prévoir le démantèlement sont cotées favorables sur les
axes « Déchets » et « Pollutions ».
Pour 22,08
Md€ de crédits et taxes affectés à la mission (contre 20,95
Md€ en LFI 2022),
ces crédits sont considérés comme « neutres
» sur l’environnement à l’image des dépenses
fiscales pour 8,19
Md€ (8,3
Md€ en LFI 2022). Enfin 0,67
Md€ sont considérés comme
« défavorables
» à l’environnement (contre 0,62
Md€ en LFI 2022) quand 2,71
Md€ de crédits
et taxes ne sont pas côtés.
Trois actions font l’objet d’une cotation totalement favorable
: l’action 02 du programme
142
–
«
Recherche, développement et transfert de technologie
» et les actions 02 «
Agence
nationale de recherche
» et 18 «
Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine
de l’enviro
nnement
» du programme 172
–
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
.
Les dépenses du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
ont
selon le ministère un impact favorable sur les objectifs environnementaux. Les formations
dispensées par les établissements de l’enseignement agricole supérieur tout comme les projets
de recherche intègrent nativement les notions de développement durable, d’agroécologie, de
gestion de l’eau, d’adaptation aux changement climatique, etc
.
S’agissant du programme 190 –
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables,
toutes les actions sont cotées favorablement sur au
moins deux axes. Les dépenses au titre du soutien aux activités nucléaires du CEA
37
(419,2
M€
en LFI 2022 et 419,8
M€ en PLF 2023) sont retenues comme ayant une incidence favorable sur
les axes « adaptation et atténuation climat
» et sur l’axe «
déchets »
–
cette dernière cotation ayant
été revue favorablement cette année pour tenir comp
te des conclusions du rapport d’experts
indépendants
38
. Les charges nucléaires de long terme
39
des installations du CEA visant à prévoir
le démantèlement sont cotées favorables sur les axes « déchets » comme en 2021 mais également
désormais « pollutions ». L
a taxe sur les installations nucléaires de base, affectée à l’Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et rattachée au programme, est cotée favorable pour
quatre axes sur les cinq appréciés (« climat atténuation et adaptation », « eaux », « pollutions » et
« déchets
»). L’axe «
biodiversité » est considéré au regard de cette taxe comme neutre.
Les dépenses liées aux programmes de lanceurs spatiaux (programme 193
–
Recherche
spatiale
action 04
«
Maitrise de l’accès à l’espace
»
- LFI 2022 pour 603,9
M€ et PLF 2023
pour 665,1M€) ont été comptabilisées comme ayant une incidence «
défavorable » sur
l’environnement (axes «
déchets » et « pollutions »). Elles sont les seules de la mission à être
classées négativement.
37
Action 16 du P190.
38
La cotation de l’axe « déchets » a été revue, passant de défavorable en 2020 à neutre en 2021 puis favorable en 2022,
au regard des activités financées par cette action et pour tenir compte des conclusions du rapport d’ex
perts indépendants
du Joint Research Center de la Commission européenne publié en mars 2021 et intitulé «
Technical assesmment of
nuclear energy with respect to the DNSH criteria of the Taxonomy Regulation
». Ce rapport conclut à l’inclusion de
l’énergie nucléaire dans la taxonomie de l’Union européenne qui doit permettre d’éclairer les investisseurs sur les
activités considérées comme durables sur le plan environnemental. Ce rapport, ses conclusions et les conséquences
importantes tirées dans la cotation nouvelle des dépenses au titre du soutien du CEA dans ses activités nucléaires, ne
peuvent pas faire l’objet d’une appréciation étayée et objectivée de la part de la Cour dans le cadre du présent exercice.
39
Action 15 du P190.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
Aucune dépense du programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
n’
a été cotée alors que plusieurs dispositifs de soutien aux
entreprises innovantes (Fonds de compétitivité des entreprises, exonérations « Jeunes entreprise
innovante ») représentent des volumes budgétaires importants.
Les dépenses fiscales rattachées à la mission ont toutes été cotées comme « neutres »,
c’est
-à-
dire comme ne présentant pas d’effet significatif sur l’environnement selon la
méthodologie retenue.
Les administrations interrogées lors des premiers entretiens menés fin 2022 ont souligné
l’intérêt porté à la démarche de budgétisation verte. Le champ d’action de la MIRES peut en effet
recouvrir des actions de réduction et d’amélioration de l’impact des activités sur l’
environnement.
Mais les interlocuteurs de la Cour ont précisé ne pas porter de commentaire sur la méthodologie,
n’étant pas associés directement à l’élaboration de ce budget vert. La Cour relève le caractère
encore expérimental de cette démarche dont la direction du budget et le commissariat général au
développement durable (CGDD) sont les initiateurs et, pour l’heure, les principaux acteurs.
Son
développement et sa complète appropriation par les autres administrations supposent que cette
démarche intègre l
’élaboration des projets de lois de finances, y compris dans la définition des
objectifs et des indicateurs associés aux programmes budgétaires.
Les informations qui permettent de définir et de modifier la cotation des dépenses
budgétaires de la MIRES sont
peu nombreuses et peu explicites. Dès lors et s’agissant de la
MIRES, la Cour n’est pas en mesure de se prononcer sur la pertinence de ces cotations.
S’agissant du «
jaune
» budgétaire pris dans son ensemble, il s’agit d’un rapport annexé
au PLF en applic
ation d’une disposition de loi de finances, l’élaboration de ce document
mériterait de s’insérer progressivement dans le processus classique de co
-construction des
documents budgétaires entre ministères sectoriels et direction du budget, ce qui n’empêche
n
ullement l’association plus étroite de certaines administrations comme le CGDD au processus.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(2013, reformulée en 2022) : ne pas anticiper le dégel de la réserve de précaution dans les
documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM dès lors que cette levée de
réserve est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux organisations
scientifiques internationales et inscrire les dépenses de contributions afférentes au niveau
adéquat
(MEFSIN)
;
2.
(Nouvelle) : c
onsolider la cotation de l’impact sur l’environnement de l’ensemble des
crédits de la mission
(MEFSIN)
.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme 150 -
Formations supérieures
et recherche universitaire
A -
Des mesures liées à la crise sanitaire toujours en place
En 2020, les dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire sur le programme
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
s’élevaient
à 53,7
M€, et en 2021
48,6
M€. Les principales dépenses
40
concernent la prolongation des contrats doctoraux,
postdoctora
ux et d’a
ttaché temporaire d'enseignement et de recherche (ATER).
En 2022, les dépenses pour faire face à la crise sanitaire qui ont subsisté sont liées à la
prolongation de ces contrats et à la poursuite de l’accompagnement psychologique des
étudiants. Le
montant total alloué à ces mesures s’élève à 31,47
M€.
Tableau n° 16 :
dépenses liées à la crise sanitaire - programme 150
Mesures
Montant
Prolongation de contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER
23,14 M€
Accompagnement psychologique des étudiants
(recrutement psychologues et chèques psychologiques)
8,33 M€
Total
31,47 M€
Source : MESR
B -
Le dialogue stratégique de gestion
L’année 2022 correspond à la cinquième année de mise en œuvre du dialogue stratégique
de gestion (DSG). En 2022, le périmètre du DSG a encore été étendu : 111 établissements dont 2
ComUE ont participé à l’exercice (103 établissements l’année précédente). L’enveloppe du
DSG
s’est élevée 103
M€ par rapport à 145
M€ en 2021. Les montants alloués sont plus faibles que
l’année précédente car ils ne comprennent
plus les moyens exceptionnels accordés en 2021 dans
le cadre de la loi ORE et du plan de relance, au titre notamment des créations de places.
40
33,8
M€ en 2021.
COUR DES COMPTES
48
L’année 2022 a été marquée par une révision du calendrier du DSG. L’objectif est de
donner aux établissements une plus grande visibilité sur le montant de leur subvention, en
allouant dès le début de la gestion les crédits nécess
aires à la mise en œuvre de projets des
contrats associant l’État aux établissements et de pouvoir s’appuyer sur
les données du dernier
compte financier pour le financement d’action
s visant à optimiser la gestion des établissements.
La Cour prend note de cette nouvelle évolution positive. Elle invite le ministère à veiller
à ce que les moyens accordés dans le cadre du DSG fassent
ensuite l’objet d’un suivi renforcé.
Cette exigence rejoint les constats faits par la Cour dans ses derniers travaux
41
.
L’impact des surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et du point d’indice de la
fonction publique sur les opérateurs est évoqué en section 3.2.2.
II -
Programme 231 -
Vie étudiante
A -
Le prolongement de dispositifs issus de la crise rattachés
à la précarité étudiante
Sur le programme 231 -
Vie étudiante
, il ne subsistait plus, en 2022, de dépenses
stricto
sensu
liée à la crise. Les dispositifs issus de la crise sanitaire qui perdurent ont été prolongés
dans le but de répondre à la précarité étudiante.
Il s’agit du maintien du repas social à 1€, qui a représenté 49,5
M€ en 2022, et de la
poursuite du gel des loyers des résidences universitaires, pour 12,7
M€. Ces dispositifs
s’ajoutent à d’autres mesures de soutien aux étudiants inscrites en loi de finances pour
2022, à
l’instar de la distribution gratuite de protections périodiques dans les CROUS (8
M€), du
recrutement de référents étudiants dans les résidences universitaires (4
M€), ainsi que de celui
de trente assistants sociaux (1,5
M€).
B -
Un pilotage du réseau
des œuvres universitaires
et sociales toujours à renforcer
Dans les NEB qu’elle a produites pour les quatre derniers exercices (2018 à 2021) la Cour
a relevé que la relation entre le ministère et le CNOUS, tête de réseau des CROUS, ne faisait plus
l’objet d’un contrat d’objectifs et de performance
(COP)
depuis la fin de l’année 2013, date
d’échéance du dernier contrat signé.
Dans le cadre des travaux d’instruction de la NEB MIRES 2022, le ministère a indiqué que
la préparation du prochain COP s’appuyait,
conformément aux recommandations de la Cour, sur
une revue des missions du réseau. Si les travaux avaient été suspendus pendant la crise sanitaire,
ils ont actuellement repris leur cours.
41
Un premi
er bilan de l’accès à l’enseignement supérieur dans le cadre de la loi ORE,
communication au comité
d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, février 2020
;
L'immobilier
universitaire, du défi de la croissance à celui du transfert de propriété,
Rapport public thématique, octobre 2022 ;
Université et territoires
, Rapport public thématique, février 2023.
POINTS D’A
TTENTION PAR PROGRAMME
49
La Cour prend acte de cette reprise des travaux de contractualisation avec le réseau des
œuvres et maintien sa recommandation en la reformulant.
Par ailleurs, dans la NEB pour l’exercice 2021, la Cour maintenait ses observations
relatives au niveau significatif des engagements hors bilan (EHB) donnés par les CROUS aux
bailleurs sociaux pour la création et la mise à disposition de résidences ou de structures de
restauration en contrepartie d’une garantie sur les loyers futurs.
Interrogé sur la mise en œuvre de cette recommandation, le ministère a indiqué que
le
CNOUS
s’était rapproché de la
DGFIP pour engager des travaux concernant le dispositif et la
méthodologie de comptabilisation unique des EHB. Par ailleurs, le réseau
s’est
doté d’un outil
du commerce permettant de recenser et suivre tous types de conventions et dettes directes et
indirectes. La Cour prend acte de ces nouveaux travaux avec la DGFIP et maintient sa
recommandation.
3.
(2017, reformulée 2022, MESR, CNOUS) :
Finaliser sans tarder la mise en place d’
une
méthode unique de comptabilisation des engagements hors bilan à mettre en œuvre par les
CROUS. En réaliser la
synthèse et l’intégrer au contrat d’objectifs du CNOUS.
III -
Programme 172 - Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
A -
Les effets de la crise sanitaire
En exécution 2022, les effets de la crise sanitaire sur le programme 172 -
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
se sont traduits par la prolongation des
contrats doctoraux pour laquelle un montant de 10
M€ a été financé en fin de gestion (8,5
M€
à destination des organismes de recherche et 1,5
M€ à destination des
contrats CIFRE) par un
dégel de la réserve de précaution (cf. section 1.2.1).
B -
Le suivi des crédits de
l’Agence nationale de recherche
,
un enjeu
stratégique pour apprécier l’évolution de l’effort
en faveur de la recherche
Les crédits alloués à
l’
agence nationale de recherche (ANR) en LFI 2022 sur le
programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
sont de
1 062,21
M€ en AE et 884,45
M€ en CP incluant le budget de fonctionnement de l’agence pour
34,03
M€ en AE=CP.
Ces crédits sont ainsi en hausse de + 296
M€ par rapport à la LFI 2020
(dont 261
M€ liée à la mise en œuvre de la LPR, auxquels s’ajoutent 142
M€ de crédits issus
du programme 364 -
Cohésion
de la mission
Plan de relance
permettant de respecter la
trajectoire de + 403
M€ par rapport à la LFI 2020 prévue par la LPR).
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 17 :
é
volution du niveau d’engagement des financements d’actions
de
recherche attribués par l’ANR par rapport au montant inscrit en LFI 2020 (en M€)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Projets de recherche
+ 403
+ 403
+ 403
+ 509
+ 646
+ 859
+ 1000
+ 1000
+ 1000
+ 1000
Mesures partenariales
visant la préservation
de l'emploi R&D
+ 100
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total des AE
+ 503
+
403
+ 403
+ 509
+ 646
+ 859
+ 1000
+ 1000
+ 1000
+ 1000
Source : article 2 de la LPR
Depuis 2015,
les crédits versés à l’ANR ont augmenté sans discontinuer
, traduisant un
effort global en faveur des programmes de recherche que l’établissement finance.
Le suivi des
crédits de
l’Agence est aujourd’hui
particuliè
rement éclairant pour mesurer l’effort entrepris en
faveur de la recherche et des porteurs de projets à la lumière nouvelle de la loi de
programmation. Le rapport annexé à la LPR fixe en effet
un ensemble d’objectifs de
progression de la recherche française, qui se traduisent notamment par une augmentation des
moyens de l’ANR
, et établit un lien entre le niveau de financement des appels à projets (AAP)
et le taux de sélection constaté. Depuis 2015, le taux de sélection
42
augmente significativement,
passant de 11,54 % à 23,97 % (+12 points).
Graphique n° 15 :
évolution de la sélection entre projets recevables et projets
sélectionnés et du taux de succès des projets présentés à
l’ANR entre 2015 et 2022
Source : MESR.
L’augmentation du taux de sélection est le fruit de deux
facteurs
: d’une part, la
mobilisation et la mise en œuvre d’un budget d’autorisations d’engagement plus élevé, ce que
la LPR prévoit graduellement sur sept années, d’autre part, une augmentation après une période
de diminution entre 2015 et 2022 du montant moyen octroyé par projet (cf. graphique n°16)
42
Nombre de projets sélectionnés / nombre de projets recevables.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Projets recevables
Projets sélectionnés
Taux de succès
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
Graphique n° 16 :
évolution du nombre de projets sélectionnés par l’ANR et du montant
moyen par projet sélectionné alloué entre 2015 et 2022
Source : MESR
La LPR vise ainsi à amplifier ces évolutions, en lien avec d’autres
dispositifs comme le
PIA 4
mis en œuvre depuis
2021 et le plan de relance. L’objectif de progression des crédits, est
d’accroître le taux de succès
43
, afin d’inciter la communauté des chercheurs à la présentation
de projets de recherche et de doter substantiellement et individuellement chaque projet
sélectionné.
C -
Une vision à consolider des crédits consacrés aux infrastructures de
recherche des programmes de recherche du MESR
La Cour avait relevé sur l’exécution 2018
44
que les documents budgétaires ainsi que l
’action
13 « Grandes infrastructures de recherche » et ses changements de périmètre dans les années
précédentes rendaient difficilement lisible la maquette budgétaire. La Cour avait donc
recommandé «
d’établir pour la prochaine LFI un document offrant une
vision consolidée des
crédits relatifs aux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) à partir de données
fiabilisées
».
Il est à noter que depuis l’édition 2021 de la
Feuille de route nationale des infrastructures
de recherche
(publiée en mars 2022), la catégorie IR* s’est substituée à celle des TGIR. Les IR*
rassemblent
les infrastructures qui, bien qu’étant sous la responsabilité scientifique des opérateurs
de recherche, relèvent d’une politique nationale et font l’objet d’un
fléchage budgétaire du
MESR, pour des raisons financières et/ou de politique scientifique du MESR. Cette évolution
s’inscrit également dans la volonté de l’État de clarifier la gestion des TGIR.
43
Cf. rapport annexé à la LPR : «
La hausse du taux de succès est indispensable pour soutenir la recherche et
l'innovation de qualité, en particulier les projets les plus risqués et originaux. Le taux de succès "cible" se situe à
30 %, ce qui nécessite une augmentation substantielle des moyens de l'ANR
. »
44
No
te d’exécution budgétaire
MIRES 2018, annexe n° 4.
330 000
340 000
350 000
360 000
370 000
380 000
390 000
400 000
410 000
420 000
430 000
0
500
1000
1500
2000
2500
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Projets sélectionnés
Montant moyen d'engagements par projet financé
COUR DES COMPTES
52
La Cour note que sa recommandation a été prise en compte et relève une amélioration de
la documentation budgétaire ces dernières années. Le projet annuel de performance (PAP) de la
mission pour 2022, comme celui pour 2023, détaille les crédits demandés en faveur des IR*
financées via l'action 13 du programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
, ainsi que ceux relatifs aux IR* internationales financées en titre 6 via les
actions thématiques 15 (sciences de la vie et de la santé), 17 (énergie) et 18 (environnement) de
ce même programme. En 2020, le PAP de la mission ne présentait que la contribution des
opérateurs pour l’ensemble des TGIR relevant de catégories scientifiques classées par grandes
thématiques
Cette évolution favorable conduit à donner une vision davantage consolidée des crédits
consacrés aux IR* et aux IR* internationales, qui reste néanmoins limitée. Aussi, si la Cour souligne
ces améliorations, d
ans l’attente de chiffres consolidés portant sur l’ensemble des ressources
budgétaires et extrabudgétaires
45
versées par les opérateurs aux IR*, sa recommandation est
reconduite.
IV -
Programme 142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
L’année 2022 a vu la réalisation de projets emblématiques pour l’enseignement supérieur
agricole comme le déménagement d’AgroParisTech dans ses nouveaux locaux de Saclay,
l’intégration comme école interne de l’Institut Agro Dijon dans l’Institut Agro
46
, l’intégration
en septembre 2022 dans le cursus « classique » des écoles nationales vétérinaires (ENV) des
premiers étudiants issus de la première année des ENV (PACENV), l’ouverture d’un cursus
vétérinaire porté par un établissement sous contrat avec le MASA pour une première promotion
de 100 étudiants (UniLaSalle à Rouen) et la signature de six CPER (Bourgogne/Institut Agro
de Dijon, Franche-Comté, Nouvelle Aquitaine/Bordeaux sciences agro, Bretagne/Institut Agro
de Rennes, Grand Est/ENGEES et Agro Paris Tech à Nancy, Pays de la Loire/ONIRIS et
Institut Agro d’Angers
; Ile-de-France/ENSPV, Agro Paris Tech et ENVA), un délibéré en
Occitanie et un en cours de négociation (Auvergne-Rhône-Alpes/Veto Sup Agro).
En 201
8, la Cour s’était interrogée sur les conditions de réalisation du transfert
d’AgroParisTech sur le site de Saclay et des laboratoires associés de l’INRA et plus
particulièrement sur la vente du site « Claude-Bernard », élément essentiel du montage financier
du projet. Le chantier de construction du nouveau campus avait démarré le 2 janvier 2019 pour
une livraison programmée initialement fin janvier 2021 mais la crise sanitaire a fortement
perturbé le chantier. L’acte de vente du site « Claude
-Bernard » a été signé le 25 juin 2019,
après dévolution par l’État le même jour, pour un montant de 110 M€ du site. Le plan de
financement comprend également des subventions de l’État et de la région, une avance
remboursable ainsi que des emprunts. Les incertitudes apparues en 2018 sur la dévolution
domaniale et le produit de cession ont donc été levées et le financement de l’opération se
45
46
À
compter du 1er janvier 2022, AgroSupDijon a été intégré au sein du nouvel opérateur « L’institut Agro » né
de la fusion entre AgroCampus Ouest et Montpellier Sup Agro. Outre le fait que cette école constitue l’école
d’ingénieurs la plus importante de France par le nombre d’étudiants, cette fusion vise avant tout à améliorer
sa visibilité au niveau international.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
déroule selon le plan initial. Cependant, des difficultés ont été confirmées en 2021. Ainsi,
l’hypothèse de l’entrée dans les locaux à l’occasion de la rentrée universitaire 2021 a
vait été
remise en cause du fait des retards pris suite au dernier mouvement social 2019-2020, de la
pandémie Covid-19 et des relations tendues avec la société de construction chargée de la
réalisation du projet
qui souhaitait réévaluer le prix, compte tenu d’une évolution de l’indice du
prix à la construction largement supérieure à celle prévue initialement. L’entrée dans les locaux
sur le site de Palaiseau est désormais effective à la rentrée universitaire 2022.
Ce décalage d’une
année n’aura pas eu de conséquence sur le programme 142
-
Enseignement supérieur et
recherche agricoles
. Campus-Agro, SAS (CASAS), société de réalisation créée par
AgroParisTech, l’INRA et la Caisse des Dépôts et consignation dans le cadre d’un
contrat de
partenariat public-privé « PPP », a été autorisé à signer un protocole transactionnel à hauteur
de 14
M€ afin de clore le litige avec le groupement d’entreprises conduit par GTM Bâtiment,
filiale de VINCI, qui contestait l’actualisati
on des coûts de construction, fondés, selon lui, sur
des taux trop faibles, sachant que d’autres éléments ont perturbé la conduite du chantier sans
qu’il soit possible d’en déterminer précisément les parts respectives (crise sanitaire, grève,
défauts de construction imputable au groupement). Le risque de réévaluation du coût du projet
n’est pas exclu, mais il devrait revenir à la charge d’AgroParisTech (APT) et ne pas avoir de
conséquence sur la soutenabilité du programme. La vente du site de Grignon, liée au
regroupement des activités d’AgroParisTech sur le site de Saclay a été reportée sur décision du
cabinet du Ministre au second semestre 2022 et
des discussions complémentaires sur l’avenir
du site sont menées avec les collectivités territoriales, les acteurs locaux et les communautés
étudiantes et scientifiques par le Préfet des Yvelines. La cession du site de Massy est suspendue
à la fin des travaux du métro de la ligne 15. Le site parisien de
l’avenue du
Maine
47
ne sera pas
vendu, compte tenu de son « pastillage » ou possibilité de préemption par la Ville de Paris qui
ne permettra
pas au MASA d’en tirer avantage.
La programmation 2022, comme les années précédentes, est marquée par l’augmentation
programmée des effectifs étudiants. À l’horizon 2024, pour
faire face à la vague démographique
issue des naissances des années 2000, ce sont au total 2 700 places supplémentaires, soit une
augmentation de +
20%, qui seront ouvertes dans l’enseignement supérieur agricole (public et
privé) pour devenir ingénieur agronome ou paysagiste, métiers de plus en plus en tension sur le
marché de l’emploi. Concernant les vétérinaires, à l'horizon 2030, ce seront 4
600 étudiants qui
seront formés en France, soit 75
% de plus qu'en 2015 (ENVd’Alfort, Lyon
-VetAgroSup, Nantes-
ONIR
IS et ENV de Toulouse et l’école vétérinaire privée d’intérêt général UniLaSalle de Rouen).
À ce titre, une partie de l’augmentation des SCSP des établissements est attribuée en fonction de
cette évolution des effectifs. Les établissements sous contrat, comme les établissements publics,
ont ainsi augmenté très largement leurs effectifs (+ 6% entre 2019 et 2020 après une augmentation
de 4 % entre 2018 et 2019). La loi de finances pour 2022 intègre une majoration des contrats de
1,6 % qui a nécessité la signa
ture d’un arrêté du 2 juin 2022 relatif au coût théorique horaire
servant au calcul de l’aide financière versée par l’État aux établissements privés.
47
Le site du Maine a été valorisé à hauteur de 14,4M€ dont 7,2M€ consacrés au site de Saclay.
En accord avec la Direction de l’Immobilier de l’Éta
t et le préfet de la région IDF, la décision a été prise de ne pas
céder le site du Maine et de le valoriser de la manière suivante :
1. Le site d'Agro ParisTech sera conservé par le MASA pour permettre l'abandon total du site de Vaugirard ;
2. La valorisation de la partie occupée aujourd'hui par le MASA par l'accueil d'opérateurs de l'État.
COUR DES COMPTES
54
Les SCSP 2022 allouées aux établissements de l’enseignement supérieur agricole
intègrent par ailleurs la
compensation partielle de mesures générales d’évolution des
rémunérations, comme la revalorisation des contrats doctoraux et le remboursement d’une
partie des cotisations de protection sociale complémentaire. Mais elles n’incluent pas des
augmentations liées à des facteurs extérieurs détaillés dans la partie relative aux opérateurs du
programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
.
Le ministère a engagé en 2022 pour la première année, le renforcement des quatre écoles
nationales vétérinaires
(ENV) (Alfort, Lyon, Nantes et Toulouse). Pour assurer l’accueil dans
de bonnes conditions de ces effectifs accrus, des réorganisations des locaux ainsi que des
travaux supplémentaires ont été programmés.
Pour faire face à une démographie étudiante dynamique, et en l’absence a priori évoquée
par le ministère, de difficultés financières des établissements d’enseignement supérieur
agricole, le MASA a demandé à ses établissements d'accompagner cette évolution en
accueillant à horizon 2025, 16 000 étudiants sans bénéficier à due concurrence de crédits
supplémentaires, ce qui pourrait placer les établissements en situation difficile pour les gestions
à venir. Ainsi sur les huit dernières années, les effectifs étudiants des écoles nationales
vétérinaires ont augmenté de 35 %. L
’Institut Agro n’a pu adopter son budget initial 2023 lors
de son conseil d’administration du 29 novembre 2022. Il dev
ait être adopté lors de la prochaine
réunion de son
conseil d’administrat
ion, le 27 février 2023. Le contexte de hausse des coûts de
l’énergie associé à sa structuration récente ne lui a pas permis de bénéficier du recul nécessaire
pour en apprécier l’impact précis.
Le déficit du budget de l’Institut Agro devrait être d’environ
0,86
M€ en 2022.
La rentrée 2022 est marquée par une augmentation des effectifs d’étudiants vétérinaires,
ingénieurs et paysagistes de + 4% dans les établissements publics et privés par rapport à la
rentrée 2021, ce qui entraine des besoins grandissants e
n matière d’encadrement, de dépenses
de fonctionnement ou de crédits d’investissement dans un contexte économique difficile du fait
de la hausse des coûts de l’énergie et des matières premières.
Les dépenses d’investissements sont très sensiblement impactées par l’augmentation
mondiale des coûts des matières premières, qui se traduit par un renchérissement du coût des
projets d’envergure mais pèse aussi sur l’entretien habituel des installations. Les établissements
sont donc contraints à une revue de leurs projets, soit en réduisant leur périmètre en adéquation
avec les enveloppes disponibles, soit en les reportant. La priorité reste donnée à la sécurité des
biens et des personnes, à la rénovation énergétique des bâtiments, à l’accueil dans de bonnes
conditi
ons des promotions élargies d’étudiants, mais aussi à l’effet de levier induit par le plan
de relance et les CPER « 2021-2027 ». Certains établissements bénéficient par ailleurs de
crédits du plan de résilience pour la sobriété énergétique (0,22
M€ pour ré
silience 1 et 0,12
M€
pour le plan de résilience 2 en cours).
Les crédits hors titre 2 ont connu en 2022 une hausse de 5,2
M€, en crédits de paiement,
permettant la prise en compte des principales mesures suivantes :
-
l’augmentation des effectifs étudiants
;
-
le plan de renforcement des ENV par une augmentation du soutien au fonctionnement des
établissements permettant le recrutement d’agents contractuels sur budget (0,4M€) et à
l’investissement nécessaire à l’aménagement des locaux (2M€) ;
-
des mesures de
restructuration d’AgroParisTech et de la fusion de l’Institut Agro et
d’AgroSup Dijon (1M€).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
Concernant le titre 2, en vue du renforcement des quatre écoles nationales vétérinaires
dans le cadre de la loi de finances, celles-ci ont bénéficié de la première annuité du plan de
renforcement avec 16 emplois supplémentaires (16 fonctionnaires essentiellement des
ingénieurs de recherche, praticiens hospitaliers (IR-PH) ou enseignants-cliniciens). Elles ont
par ailleurs reçu les moyens de recruter 12 agents contractuels sur budget avec la masse salariale
associée permettant des recrutements pour renforcer leurs capacités cliniques et pédagogiques
et assurer les accréditations européennes d’école vétérinaire.
Graphique n° 17 :
h
ypothèses d’évolution des effectifs d’étudiants
dans les établissements financés par le programme 142 de 2015 à 2030
Source : MASA-réponse au questionnaire. En 2025 : ingénieurs (écoles privées) : 6850 ; ingénieurs
(écoles publiques) :5682, vétérinaires (publics et privés) : 3380, paysagistes :197.
Le 4° du I de l’article 45 de la LPR crée un cadre pour l’agrément d’établissements
d’enseignement supérieur privé d’intérêt général pour assurer une formation préparant au diplôme
d'État de docteur vétérinaire. Par arrêté du 4 mars 2022, l’Institut
polytechnique UniLaSalle (site de
Rouen) a été agréé à titre provisoire pour délivrer un certificat d'études fondamentales vétérinaires
et organiser une année d'approfondissement réservée aux titulaires de ce certificat dont la validation
permet d'accéder au diplôme d'État de docteur vétérinaire. Cet agrément a été sans incidence
budgétaire pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
en 2022.
COUR DES COMPTES
56
V -
Programme 193 - Recherche spatiale
Aucune difficulté d’exécution en lien avec la crise sanitaire n’a été relevée par la
direction
générale des entreprises (DGE), responsable du programme depuis 2021.
Le décret n°2020-
871 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de l’économie,
des finances et de la relance a intégré la politiqu
e de l’espace aux compétences du ministère, en
lien avec l’inscription de crédits de la mission «
France relance
» en faveur de l’innovation
spatiale. Il en a résulté plusieurs évolutions de l’architecture budgétaire et des circuits de
financement de la politique spatiale. Le programme 193 -
Recherche spatiale
, sous la
responsabilité jusqu’en 2021 de la direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI)
du MESR, est depuis 2022 sous la responsabilité de la DGE du MEFSIN. Une convention de
délégation de gestion a été conclue entre les deux ministères (DGRI/DGE) pour la gestion 2021.
Le transfert a été complètement achevé depuis le 1
er
janvier 2022.
Sur l’exercice 2022, 460,57
M€
en AE=CP nets de la réserve de précaution
48
ont été
versés par le programme au titre de la SCSP du CNES. Les crédits versés via le CNES à
l’Agence spatiale européenne (ESA) par le programme 193
-
Recherche spatiale
ont représenté
1,109
Md€ AE=CP en 2022
, soit +
34 M€
par rapport à 2021 au lieu de +
54 M€ prévus au
stade du dép
ôt du PLF en raison d’un amendement parlementaire
déjà mentionné, transférant
20 M€ en AE=CP au programme 172 –
recherches scientifiques pluridisciplinaires
en faveur
de la recherche sur les cancers pédiatriques.
En 2021, 1,075 Md€
AE=CP avaient été versés,
soit - 326
M€
par rapport à 2020 et -
73 M€ hors remboursement
de la dette française à
l’Agence
spatiale européenne (ESA)
. En effet, la contribution à l’ESA était en
2020 de 1,401
Md€
AE=CP dont 253
M€ de remboursement du solde de dette de financement
de la France envers
l’agence
, soit 1,148
Md€ hors remboursement. La dette est
désormais totalement apurée.
Par ailleurs :
-
bien que les crédits du programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
aient été
ramenés
à 0 € en LFI 2021 et
à nouveau en LFI 2022,
le programme n’a pas été supprimé
et a été à nouveau doté en LFI 2023. Pour les exercices 2021 et 2022, les crédits sont
temporairement supportés par le programme 363 -
Compétitivité
de la mission
Plan de
relance
: 140
M€
en AE=CP 2022 dont 118,7 M
€ versés au CNES
après 150
M€
en
AE=CP en 2021 dont 127,7
M€ versés au CNES
;
-
le programme 146 -
Équipement des forces
du ministère des Armées a directement versé
150
M€
en AE=CP au CNES en 2022 soit +
50 M€ par rapport à 2021. En 2021, le transfert
de 100
M€
en
AE=CP avait d’abord transité par le programme 193
-
Recherche spatiale
avant que le montant ne soit versé au CNES.
Cette hausse supportée par le programme 146
a permis de porter les moyens de la recherche spatiale au montant prévu pour l’
annuité
2022 de la LPR prévue pour le programme 193 (cf. partie 1.1.2.2.) tout en ayant simplifié
la gestion budgétaire en cours d’année.
Comme relevé dans la partie 1.2.1.2., la mobilisation de la réserve de précaution pour
assurer le financement de l’intégralité de la contribution française à l’ESA le 15 novembre 2022
(dégel de 44,4 M€ en AE=CP) et à EUMETSAT le 18 juillet 2022 (dégel 1,46
M€ AE=CP)
aurait pu être évitée si les montants des contributions à ces deux organisations scientifiques
48
471,55 M€ AE=CP en incluant la réserve de précaution, soit une diminution de
-
20 M€ par rapport à 2021
PO
INTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
57
internationales étaie
nt budgétisés au niveau adéquat net de réserve, à l’image de ce qui a été
fait pour le programme 172
–
recherches scientifiques pluridisciplinaires
.
VI -
Programme 192 - Recherche et enseignement supérieur
en matière économique et industrielle
La DGE, responsable du programme, n’a relevé aucune difficulté d'exécution en lien avec
la crise sanitaire.
A -
Le soutien aux projets d'investissements de « rupture »
(plan « Nano 2022 » et plan « Batteries »)
fait toujours l’objet
de circuits budgétaires complexes
Lancé en 2018 pour une durée d'investissement de cinq années, le plan « Nano 2022 »
vise à promouvoir la recherche, le développement et l’industrialisation de composants
électroniques innovants ainsi qu'à favoriser leur intégration dans le processus d’innovation des
filières situées en aval. La DGE est chargée du suivi de ce programme et de la signature des
conventions avec les porteurs de projets. Quelques exemples d’application
s concrètes transmis
par la DGE permettent de mesurer la portée du plan « Nano 2022 », étaient présentés en détail
dans la NEB 2020 (dans les secteurs de l’automo
bile, de
l’
Internet of Things
, de l’aérospatial
et de la défense ou encore le secteur de la sécurité). Le plan « Nano 2022 » (2018-2022) décline
et prolonge en France le Programme i
mportant d’
intérêt européen commun (PIIEC)
microélectronique, validé par la Commission européenne le 18 décembre 2018, qui associe
l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume
-Uni. Le plan « Nano 2022 » était financé par de
nombreuses sources : le fonds pour l’innovation et l’industrie, fonds sans personnalité juridique
dont les versements étaient rattachés au programme par fonds de concours ; le PIA3 et les
crédits budgétaires du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
ainsi que d’autres programmes du budget de l’
État.
-
le PIA 3 finance 368
M€
rattachés au programme par fonds de concours : 16,2 M€ rattachés
en 2019, 4,8 M€ en 2020, 110 M€ en 2021 et 237 M€ en 2022. Sur les 237 M€ du PIA 3,
119 M€ ne provenant pas du fonds de concours ont été directement utilisés pour solder des
c
onventions tripartites entre la DGE, la Caisse des dépôts et consignations et l’entreprise
STMicroelectronics signées dans le cadre du plan Nano 2022
49
.
-
le
fonds pour l’innovation et l’industrie (FII)
50
devait financer 175
M€ versés en sept annuités de
25
M€
sur la période courant de 2018 à 2024, rattachés au programme par fonds de concours.
-
toutefois, les annuités 2023 et 2024 sont financées dès 2021 par anticipation par le PIA 4,
soit 50
M€ au total sur 2021
-2022 (décision du Premier ministre du 24 juillet 2021). Au
total, la contribution du FII au plan « Nano 2022 »
s’élève donc à 125
M€, une différence
de 50 M€
que la DGE explique par la
« révision de la programmation
[du FII]
liée à la
crise du Covid-19 »
, sans apporter plus de détail ;
-
le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
a contribué à hauteur de 73,5
M€ sur la durée du plan via les dépenses
49
Ce montant était de 76 M€ en 2021
50
Le fonds pour l’innovation et l’industrie est présenté en partie 3.4.2
COUR DES COMPTES
58
d’interventions du
fonds de compétitivité des entreprises (FCE), recentré depuis 2019, sur
le programme Nano 2022
–
une partie des CP servent encore toutefois à apurer les restes à
payer des dispositifs actifs jusqu’en 2018 (R&D stratégique, clusters Eurêka, etc.)
;
-
en outre, les programmes 144
–
Environnement et prospective de la politique de défense
de
la mission
Défense
et 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
du ministère des Armées
contribuent à hauteur de respectivement 49
M€ et 21
M€ sur la durée du plan.
Tableau n° 18 :
financement et exécution du plan « Nano 2022 »
Source de
financement
Type de fonds
Montant
prévisionnel
Exécution fin 2022 (AE)
Exécution
fin 2022
(CP)
FII
Fonds de
concours
125 M€
125 M€
125 M€
PIA 3
Fonds de
concours
368 M€
172,9 M€
NB
: En parallèle 195,1 M€
d’engagements directs par la
Caisse des Dépôts soit 368 M€
au total
172,9 M€
PIA 4
Fonds de
concours
50 M€
50 M€
50 M€
P192 (MEFSIN)
Crédits
budgétaires
73,5 M€
73,1 M€
52,5 M€
P144
(MINARM)
Crédits
budgétaires
49 M€
54,5 M€
23,5 M€
P191
(MINARM)
Crédits
budgétaires
21 M€
Total
-
686,5 M€
475,5 M€
(670,6 M€ en ajoutant les
engagements directs de la
Caisse des dépôts)
423,9 M€
Source : DGE, montants avant mise en réserve
La complexité du suivi budgétaire du plan induite par ces nombreuses sources de
financement tend à se réduire avec la fin des financements reçus du FII et du PIA 3, mais la
Cour relève cependant à nouveau cette année que le suivi financier de ce programme demeure
complexe. La DGE indique que
l’ensemble du
plan « Nano 2022 » est financé sous la forme de
subventions
, à l’exception d’un prêt de 200
M
€
accordé à SOITEC, qui s’ajoute à la
participation de l’État
. Un unique véhicule budgétaire devrait être retenu dès la budgétisation.
Au total, l’exécution en AE à l’issue de la durée du plan est proche de la prévision tandis que
les restes à payer devrai
ent être apurés d’ici 2026 selon le responsable de programme.
La
stratégie d’accélération «
Batteries » repose principalement sur un soutien en
subvention au projet important d’intérêt européen commun (PIEEC)
de recherche et
développement et de constructio
n d’usines de batterie
s de la société
Automotive Cells Company
(ACC), ainsi que d’autres projets concernant notamment le développement de matériaux
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
essentiels pour les batteries.
La DGE précise que la Stratégie batteries (notamment l’AAP
Batteries) est distincte du Plan Batteries et n’est pas financée sur le programme
192
–
Recherche
et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
. La Cour recense les sources
de financement suivant :
-
le financement du FII, soit 380
M€ en AE=CP sur la période 2018
-2021 : 150
M€ en 2018,
95
M€ en 2019, 67,4
M€ en 2020 et 67,6
M€ en 2022 (en AE=CP chaque année). En 2020,
82,6
M€ en AE avaient été engagées
51
pour compenser le moindre rendement du FII dans le
contexte sanitaire et permettre le financement par BPI France de la coentreprise constituée entre
une filiale d’un groupe énergéticien et un groupe automobile dédiée aux batteries automobile
s
;
-
en 2021 et 2022, 10
M€
puis 5
M€
en CP ont été dépensés directement depuis le programme
192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
pour
couvrir une partie des AE.
L’année 2022 a vu l’apurement des derniers restes à payer du
plan batteries (5
M€ de CP versés en
2022, après 10
M€ en 2021, achevant la couverture
des 15
M€ d’engagements sur le P 192).
67,6
M€
en
AE ont par ailleurs fait l’objet d’un
retrait d’engagement juridique pour être repositionnées sur le fonds de concours du FII
rattaché au programme. Le solde de CP a été couvert directement sur le fonds de concours
du FII
53
;
-
un appel à projet (AAP) « Solutions et technologies innovantes pour les batteries » mis en
œuvre par BPI France depuis octobre 2021 doté de 335
M€ en subventions sur le PIA
4
(programme 423 -
Accélération de la modernisation des entreprise
). Les 11 projets
sélectionnés respectivement le 30 novembre 2021 et le 30 mars 2022 représentent, selon la
DGE, 123
M€ d’investissements pour 50
M€ d’aides. Une nouvelle vague de sélection a eu
lieu le 13 septembre 2022 et une dernière était annoncée le 10 janvier 2023. La stratégie
d’accélération «
Batteries
» s’appuie également sur des AAP et appels à manifestation
d’intérêt (AMI) transverses du
plan France 2030
54
, des AAP sectoriels ou portant sur des
projets de première industrialisation
55
, un Programme et équipements prioritaires de
recherche financé par l’ANR et des aides à finalité régionale
;
B -
Le dispositif « Jeunes entreprises innovantes »
présente un coût croissant et génère une dette
de plus en plus importante de l’État vis
-à-
vis de l’Acoss
Depuis le 1
er
janvier 2004, les jeunes entreprises innovantes ayant la qualité de PME qui
consacrent plus de 15 % de leurs charges à des dépenses de recherche et développement
bénéficient d’une exonération de cotisations sociales pour les emplois de personnels de
51
75,9 M€
en AE ouverts en LFR n°2020-
935 du 30 juillet 2020, 5 M€
en AE de redéploiements internes et 1,7
M€ provenant d’un
dégel
ad hoc
;
53
En application de l’avenant n° 1 du 22 décembre 2021 à la convention de mandat relative au soutien du plan
Batteries (projet ACC) du 8 octobre 2020
54
AAP « Prématuration-Maturation
» pour accélérer le transfert de la recherche publique par l’accroissement
de
résultats directement valorisables ou la création de start-ups, AMI «
Compétences et métiers d’avenir
» pour le
financement de diagnostic sur l’évolution des besoins en compétences et de dispositifs de formation pour répondre
aux besoins de la filière batteries
55
AAP « Diversification des sous-traitants automobiles », AAP « Première usine » par exemple
COUR DES COMPTES
60
recherche et d’appui à la recherche
56
. Aux termes de l’article L. 131
-7 du code de la sécurité
sociale, les exonérations de cotisations sociales accordées au titre du régime de la JEI sont
compensées par une dotation budgétaire de l’État à l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale (Acoss) issue des crédits du programme 192.
Le nombre d’entreprises bénéficiaires est passé de 1
300 en 2004 à 4 500 en 2021 (cf. tableau
n°20) et le coût total du dispositif a augmenté d’environ +
6 % par an entre 2018 et 2022. La sous-
estimation répétée du dispositif a conduit à financer les surcoûts sur la réserve de précaution du
programme jusqu’en 2019, au
détriment des autres actions. À partir de 2020, le dispositif JEI avait
fait l’objet d'un mécanisme législatif de plafonnement de la contribution à l'Acoss permettant
d’éviter que ne se reproduisent les dépassements régulièrement constatés du fait du fort
taux de
recours au dispositif. Ce mécanisme de plafonnement a conduit à générer une dette de l’État à
l’égard de l’Acoss compte tenu d’une prévision systématiquement inférieure à la réalisation.
Tableau n° 19 :
nombre annuel de bénéficiaires du dispositif JEI sur la période 2013-2020
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019*
2020*
2021*
2022
Nombre de JEI
bénéficiaires
3 170
3 389
3 501
3 623
3 902
3 900
4 200
4 455
4500
-
Source : Acoss
*Les données ne sont pas définitives pour les exercices 2019 à 2021.
Elles n’étaient pas disponibles pour l’exercice 2022 à la
clôture de l’instruction.
Sur la base des réponses aux questions de la DGE, des données d’exécution issues de
Chorus et des documents budgétaires joints au PLF, il apparaît que la budgétisation depuis 2022
d’une fraction des crédits en vue du remboursement de la dette n’est pas suffisante pour résorber
le stock de dette constitué auprès de l’Acoss.
Tableau n° 20 :
écart entre la
dotation en LFI et l’exécution (en M€)
2018
2019
2020*
2021
2022
2023
LFI
178,0
196,4
197,4
203,2
263,3 dont 15 M
€
d
’
apurement
de dette
317,7**** dont 31,8 M€
d’apurement de dette et
-
-
5
M€ d’économies sur le
contrôle des indus
Exécution
sur le P192
223,9
210,6
197,4
203,2
263,3 dont 15 M
€
d
’
apurement
de dette
-
Coût total
223,9
210,6
219,2
251,8**
276,4***
317,7
Surcoût à
financer par
rapport à la
LFI
+ 45,9
+ 14,2
+ 21,8
+ 48,6
+ 13,1
-
Dette
(stock)
0,0
48,6
61,7
29,9
56
Le volet fiscal du dispositif JEI représente moins de 5 % du coût total du dispositif. Il fait l’objet en PLF 2023
d’une prolongation jusqu’au 31 décembre 2025. Son coût pour l’État est estimé à environ 13 M€ pour l’année
2022 (Source Voies et Moyens annexé au PLF 2023, Tome 2, dépense fiscale n° 230604), à mettre en regard des
276,4 M€ du volet social (estimation de l’Acoss d’octobre 2022)
; Son coût demeure limité car seuls deux exercices
peuvent être exonérés
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
2018
2019
2020*
2021
2022
2023
Dont dette
contractée
sur l’exercice
0,0
+ 47,9
+ 28,1
0,0
Dont dette
remboursée
sur l’exercice
0,0
0
- 15
- 31,8
Financeme
nt de l’écart
la prévision
Redéploiement sur
le P192
Prise en charge définitive par
l’Acoss (Pas de dépassement
en 2020 compte tenu d’une
forfaitisation de la dotation
actée dans la loi de
financement de la sécurité
sociale)
Prise en charge
temporaire par
l’Acoss avant
rembour-sement
par le P192
Prise en charge
temporaire par
l’Acoss avant
rembour-
sement par le
P192
Source
: DGE, d’après A
coss
* En application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les dépenses excédant la dotation budgétaire initiale
sont intégralement prises en charge par l’Acoss.
** Montant définitif transmis par l’Aco
ss au titre de 2021, connue le 12 avril 2022
*** Estimation Acoss, octobre 2022
**** Estimation Acoss, juin 2022 utilisée pour la prévision PLF 2023
Au regard de la dépense dynamique de ce dispositif, la Cour ne peut qu'encourager la
poursuite d’une évaluation plus précise de ses effets.
Le nouveau dispositif JEI a fait l’objet de
deux évaluations par la DGE, l’une en 2009
57
et l’autre en 2012
58
. Deux rapports ont également
été remis au gouvernement en octobre 2020
59
. Enfin, une récente étude de l’INSEE a été publiée
en octobre 2021
60
: si ces études démontrent généralement des effets favorables au sein des
entreprises bénéficiaires, sur la dynamique d'emploi notamment, il demeure encore difficile à ce
stade de démontrer un impact définitif de l’aide lorsque celle
-ci s'adresse à des entreprises matures.
Le rapport de BPI France d’octobre 2020 rappelle à ce titre que les entreprises faisant partie du
dispositif JEI sont par nature très spécifiques
: il s’agit d’entreprises jeunes, majoritairement
installées en Île-de-France, et, pour beaucoup, e
xerçant dans les secteurs d’activité d’information
-
communication. La dernière étude de l’INSEE, à portée méthodologique, se montre, quant
-à-elle,
plus sévère estimant un effet faible et incertain sur l’emploi des entreprises bénéficiaires. L’INSEE
estime ainsi que le recours au dispositif JEI «
aurait un effet positif sur l’emploi salarié total et sur
l’emploi dédié à la recherche et au développement pour seulement
16 % des entreprises
bénéficiaires à partir de leur 2
ème
année d'existence
» tandis que le dispositif «
n’aurait aucun effet
sur l’emploi des entreprises ayant recours au dispositif à partir de leur 4
ème
année d'existence et
jamais d’effet sur la rémunération versée aux salariés
». En outre, «
du fait du recours plus
fréquent aux Crédit impôt recherche et innovation et aux aides BPI France des JEI, ce résultat ne
serait pas nécessairement attribuable au seul dispositif JEI
». Compte tenu de la forte hausse du
coût du dispositif, et des faibles détails communiqués en matière de réduction des indus liés aux
erreurs de déclaration ou aux fraudes, la Cour suggère d’étudier un resserrement des paramètres
(durée d'éligibilité ou dégressivité éventuelle par exemple) afin de limiter le coût du dispositif et
achever le remboursement de la créance constituée
auprès de l’Acoss.
57
Le dispositif « Jeune entreprise innovante » a dynamisé les jeunes entreprises de services de R & D, Claire
Lelarge, Le 4 Pages du SESSI N°245, mai 2008.
58
Évaluation du dispositif JEI, Sébastien Hallépée et Antoine Houlou Garcia, DGCIS, septembre 2012.
59
Jean-Michel Charpin, Vincent Dortet-
Bernadet, Benjamin Hadjibeyli, Rapport Régime cadre 40391 d’aide
d’État à la RDI, Octobre 2020 et Rapport BPI France
: Évaluation des aides à l’innovation de
Bpifrance, du
dispositif des JEI, des aides aux projets de R&D, des IRT et ITE, des CIFRE.
60
INSEE, Évaluation du dispositif Jeune entreprise innovante (JEI), publication n° 68, 28 octobre 2021.
COUR DES COMPTES
62
C -
Une simplification de la maquette budgétaire de nature à mettre
en cause la cohérence future du programme
La Cour estimait récemment
61
que l’effort croissant en faveur de l’innovation s’est traduit en
France par une multiplication des dispos
itifs, d’une trentaine en 2000 à une soixantaine aujourd’hui.
D’ores
-et-
déjà, il peut être constaté que la politique d’innovation française a été largement
restructurée autour du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4) ouvert par la
loi de f
inances pour 2021. Le PIA procède à deux simplifications majeures : d’une part, il
rationalise les instruments de soutien financier à l’innovation auparavant répartis dans plusieurs
programmes budgétaires (notamment le programme 192 -
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
) dans une mission budgétaire unique
Investissements d’avenir
devenue
Investir pour la France de 2030
en 2022
; et, d’autre part, il
consolide la place de Bpifrance comme l’interlocuteur de référence des entreprises s’agissant
des aides à l’innovation (création d’un guichet unique).
L'évolution de la maquette du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
tend à se simplifier et à se recentrer sur les actions de
politique industrielle et de soutien à l'innovation. Plusieurs transferts successifs sont intervenus
ces dernières années :
-
mise en extinction du f
onds unique pour l’innovation (FUI) –
fonds sans personnalité
juridique utilisé pour le financement des projets collaboratifs labellisés par les pôles de
compétitivité
–
depuis 2019 et regroupement des fonds au sein de la mission
Investissements d’avenir
.
2022 a été la dernière année d’apurement des restes à payer de
projets, soit 33,6 M€
en CP versés à Bpifrance. De 2023 à 2025, les crédits en AE et CP
encore prévus sur le programme seront exclusivement dédiés au paiement des frais de
gestion dus à
l’établissement, calculés pour l’année N sur ses versements aux bénéficiaires
en N-1. Bpifrance prévoit de procéde
r à des paiements aux bénéficiaires jusqu’à 2024
;
-
mise
en extinction du Fonds de garantie d’intervention «
aides à l’innovation
» (FGI-AI) et
reprise au sein de la mission «
Investissements d’avenir
». Ce dispositif n’a plus généré
d’impact budgétaire sur l
e programme depuis 2021 ;
-
transfert
de la gestion financière du dispositif RAPID (régime d’appui à l’innovation duale)
en 2021 au ministère des Armées via un transfert sortant de 114,8 M€
en AE en 2021 vers
le programme 144
–
Environnement et prospective de la politique de défense
. En fin
d’année
2022, un des dossiers est resté en gestion à la DGE, en accord avec le ministère
des Armées (0,55 M€
en CP).
Ces évolutions interrogent néanmoins la cohérence future du programme qui se recentre
peu à peu sur un nombr
e de dispositifs d’interventions limités
: le dispositif JEI et les plans
« Nano 2022 » et « Batteries
» en matière de soutien à l’innovation. L'ambition de ce
programme en faveur de la recherche industrielle et de l’innovation risque, à terme, d’être
substantiellement amoindrie. Les évolutions prochaines relatives aux plans « Nano 2022 » et
au dispositif JEI en particulier seront ainsi particulièrement observées. La Cour ne peut
61
Cour des comptes, Les aides publiques à l’innovation des en
treprises, mai 2021 disponible sur www.ccomptes.fr.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
qu’encourager la clarification des objectifs de la maquette budgétaire de ce p
rogramme afin
d’en garantir une cohérence d’ensemble et d’action.
Par ailleurs, l’évolution des objectifs assignés au programme au sein du projet annuel de
performance annexé au PLF 2021 (suppression d’un objectif et d’un indicateur) s’est poursuivie
avec
la création d’un indicateur relatif à l’impact du plan «
Nano 2022 » : « Nombre de brevets
déposés par an par les chefs de file bénéficiaires du Plan Nano 2022 ». Néanmoins, sans calcul
rétrospectif de sa valeur depuis 2018 ni cible pluriannuelle, l’indic
ateur manque de pertinence,
et ce d’autant plus que les derniers engagements du plan ont eu lieu en 2022. Il en résulte une
cible pour 2023 de 225 brevets, nettement inférieure à la cible 2022 (300). Le plan « Batteries »
n’ayant pas d’incidence budgétaire
sur le programme à partir de 2023, la DGE justifie à bon
droit
que le besoin d’un indicateur dédié dans la maquette de performance n’est pas avéré.
VII -
Programme 190
–
Recherche dans les domaines
de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de la
mobilité durables
finance des organismes de recherche dans le domaine de l’énergie, des risques
et de la pollution, de la mobilité durable et des transports, de l’urbanisme et de l’habitat, ainsi qu’en
matière d’aéronautique civile. Outre des subventions (SCSP) à ces organismes, le programme
finance
des appels à projets de recherche thématiques ainsi qu’un soutien à la filière aéronautique
et, enfin, les concours au CEA pour ses charges nucléaires de long terme. Quelques points
structurels retiennent l’attention de la Cour cette année.
À
la différence de 2020 et 2021, la crise sanitaire n’a pas perturbé l’exécution budgétaire du
CEA, de l’IRSN, de l’UGE et de l’INERIS mais le
contexte économique général continue de peser
sur le budget de l’IFPEN. En effet, les redevances issues de ses filiales dans les domaines de
l’énergie et des transports ont diminué depuis 2020 et la remontée du prix du pétrole brut n’a pas
encore permis de retrouver le niveau pré-crise
: ainsi, la prévision d’encaissement de ressources
propres en 2022 est -13,2
M€ inférieure à 2019.
A -
Un volet aéronautique bénéficiant massivement du plan de relance
et
dont l’exécution est soutenue
Les années passées, la Cour rappelait que l’essentiel des enjeux de soutenabilité du
programme tenait au budget opérationnel de programme (BOP) consacré à la recherche
aéronautique civile (BOP « Recherche aéronautique »). Contrairement au reste du programme
190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
qui est suivi par le département du contrôle budgétaire (DCB) du CBCM du MTECT, le suivi
du BOP « Recherche aéronautique »
fait l’objet d’un suivi spécifique par l
e DCB rattaché à la
direction générale de l’aviation civile (DGAC), qui suit par ailleurs, dans une logique de
cohérence fonctionnelle, le budget annexe
–
Contrôle et exploitation aériens
(BACEA)
62
.
62
Ce budget annexe finance notamment l’école nationale de l’aviation civile.
COUR DES COMPTES
64
Pour appuyer et éclairer ses choix, la DGAC s’appuie depu
is juillet 2008 sur le Conseil pour
la recherche aéronautique civile (CORAC), instance de concertation publique-privée qui associe les
grands intégrateurs de la filière, le Groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales
(GIFAS), des équipementiers et PME aéronautiques, le monde académique, les opérateurs de
transport aérien, les opérateurs aéroportuaires, les services de la navigation aérienne ainsi que
l’ensemble des ministères compétents. Il convient de souligner que le CORAC n’a pas de r
ôle
décisionnaire en matière de soutien ni l’exclusivité de la présentation de projets à la DGAC.
En 2020, le BOP « Recherche aéronautique » avait bénéficié des premières mesures
issues du plan de soutien de l'État à la filière aéronautique annoncé le 9 juin 2020 autour de 3
axes : soutien d'urgence aux entreprises en difficulté (pour plus de 12,5
Md€) ; investissements
dans les PME et ETI (pour près d'1
Md€) et soutien à la R&D de la filière (1,5
Md€). La
consommation de ce dernier volet du plan, financé à
hauteur de 930 M€ par
la mission
Plan de
relance
(programme 362 -
Écologie
) et le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l'énergie, du développement et de la mobilité durables
, est détaillée dans le tableau ci-après.
Tableau n° 21 :
consommation des crédits du plan de soutien à la R&D aéronautique
Source de
financement
2020
(exécution)
2021
(exécution)
2022
(exécution)
Exécution totale
2020-2022
2023
(prévision)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P190 (ouverture
en LFR en 2020 et
LFI en 2021)
300,0
195,0
270,0
111,4
0,0
115,0
570,0
421,4
0,0
125,0
Dont crédits mis
en réserve (4 %)
-10,8
-4,5
0,0
-4,6
-10,8
-9,1
0,0
6,25
P362 (trois
transferts en
gestion en 2021 et
2022)
744
233
186
335,0
930,0
568
0,0
373,4
Exécution totale
300,0
195,0
1003,2
340
186
445,4
1 489,2
980,3
0,0
492,1
Source
: Cour des comptes, d’après
le CGDD et la DGAC
La consommation est quasi-intégrale en AE à fin 2022 tandis que la quasi-totalité des
restes à payer devraient être apurés en 2023 (492,1
M€
en CP sur 508,9
M€). Le transfert des
crédits issus de la mission
Plan de relance
vers le programme 190 -
Recherche dans les
domaines de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
avait été demandé par la
DGAC, afin que les crédits soient gérés sur le programme
pour assurer l’unicité de la mise en
œuvre contractuelle et financière du volet R&D du Plan de relance aéronautique qui ne constitue
qu’une unique politique publique
63
. La quasi-totalité de ce montant est consacrée à des
subventions à la recherche car, à c
e stade, les industriels n’ont exprimé que très peu de
demandes de soutien pour des développements technologiques au moyen d’avances
remboursables (41,13
M€ AE d’avances exécutées sur 2020
-2022).
63
Le droit commun de mise en œuvre budgétaire du plan de relance prévoyait la passation de convention de
délégation de gestion entre les ministères et la direction du budget et, à titre exceptionnel, le transfert de crédits
par voie réglementaire
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
En 2022 comme en 2020 et 2021, l’exécution du BOP a correspo
ndu à la prévision
associée à la dernière LFR. Il est à noter toutefois que 4,60
M€ en CP uniquement ont été
dégelés le 23 novembre 2022 sur le BOP « Recherche aéronautique », restés sans emploi jusqu’à
la fin de gestion (cf. section 1.2.1.3.). Les échéanciers de paiement fournis par la DGAC sont
jugés fiables par le DCB et permettent de calibrer les montants transférés depuis le programme
362 -
Écologie
au plus juste. Concernant les avances et leurs remboursements, le DCB relève
toutefois des émissions de titres de perception de 91,6
M€ en 2022 (dont 23,9
M€ étaient
exigibles en 2021), soit un niveau très inférieur la période pré-crise sanitaire (206,7
M€ en
2019). Aucun avis défavorable ou refus de visa n’a été émis par le DCB en cours de gestion.
Les prem
iers bénéficiaires directs (cf. figure 1) des crédits de soutien à la R&D de l’action
14 du programme sont les grands avionneurs, motoristes et systémiers de la filière (Airbus, Airbus
Helicopters, Dassault, Safran, Thales). Toutefois tous les projets financés ont été construits dans
une logique de collaboration et d’inclusivité, en associant toutes les composantes de la filière sur
tout le territoire (plus de 400 sites bénéficiaires directs), et notamment 210 équipementiers, PME-
ETI et 35 organismes de recherche en tant que partenaires ou leaders de projets. Les ETI et PME
ont reçu directement 12 % des soutiens engagés au total. Les organismes de recherche ont perçu
7 % en volume financier. En tenant compte de la redistribution via la sous-traitance (plus de 25 %
de la valeur des travaux soutenus), il ressort qu’environ 40
% des soutiens engagés bénéficie in
fine aux partenaires des grands intégrateurs.
Graphique n° 18 :
bénéficiaires des crédits du Plan relance du BOP
« Recherche aéronautique » en 2021 et 2022
Sources : DGAC / * Groupe Airbus incluant Airbus Opérations, Airbus Helicopters, Airbus Defence and Space
et Stélia ; En tenant compte des sous-traitances, environ 45 % de la valeur totale revient à des entreprises hors
Airbus, Safran, Thales, Dassault, Daher et ATR.
B -
La maquette de performance
Les deux premiers objectifs et indicateurs de performance sont communs aux différents
organismes (à l’exception du CEA et d'ANSES) : objectif 1 « Développer l’excellence des
instituts de recherche au niveau européen et international » et objectif 2 « Développer les
recherches partenariales entre acteurs publics et entre acteurs publics et privés et valoriser les
résultats de la recherche ». Les trois suivants concernent plus particulièrement certains
établissements du programme, comme les indicateurs des objectifs 3 « Accroître, par la recherche,
la compétitivité et la sécurité nucléaire sur l'ensemble du cycle » (CEA), 4 « Soutenir par la
recherche, le développement des nouvelles technologies de l’énergie (NTE) et de l’efficacité
COUR DES COMPTES
66
énergétique » (CEA et IFPEN) et 5 « Produire les connaissances scientifiques et l'expertise
nécessaires au maintien d'un très haut niveau de protection contre les risques nucléaires et
radiologiques » (IRSN).
En 2022, quelques évolutions sont à relever :
-
un nouvel objectif 6 «
Soutenir l’effort de R&D de la filière aéronautique civile et orienter
prioritairement cet effort vers la transition écologique de l’aviation
» a été inclus dans la
maquette de performance du programme, décliné en trois indicateurs pertinents compte
tenu du plan de relance aéronautique en cours et des volumes budgétaires en jeu sur le BOP
« recherche aéronautique »
65
;
-
l
’objectif
3 est complété par un nouveau sous-indicateur : « Taux de dépenses de SENEX
(Surveillance, en
tretien, exploitation) dans l’assainissement et le démantèlement » compris
comme le rapport entre les coûts de SENEX des installations d’assainissement et de
démantèlement, et les dépenses totales d’assainissement
-démantèlement. Cet indicateur doit
permettre de mesurer la capacité du CEA à piloter ses projets en maîtrisant ses coûts fixes.
Si les objectifs et indicateurs du programme 190 -
Recherche dans les domaines
de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
sont généralement clairs et recouvrent
bien les activités financées, le 3
ème
objectif correspondant à l’action 15 précitée a régulièrement
suscité les réserves de la Cour («
accroître, par la recherche, la compétitivité et la sécurité
nucléaire sur l’ensemble du cycle
»). Les instructions successives des NEB ne fournissaient pas
d’éléments justifiant en quoi la recherche nucléaire permettrait d’atteindre ce 3
ème
objectif du
programme, d’autant plus que la recherche associée aux activités d’assainissement et de
démantèlement représente une faible portion des dépenses du CEA. Depuis sa signature le 23
juillet 2021, le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2021
-2025 du CEA comprend 28
indicateurs dont trois indicateurs ont été proposés afin de suivre la maitrise des coûts et des
délais de
l’assainissement et démantèlement, en veillant particulièrement à sécuriser la
chronique de baisse du terme source mobilisable (TSM) : indicateur n°17 « Taux de projets
d’Assainissement et de Démantèlement qui ont atteint leur cible annuelle en termes
d’a
vancement physique » (cible à 75 % minimum) ; indicateur n°18 «
Taux d’atteinte des jalons
d’Assainissement et de Démantèlement
» (cible à 80 % minimum) ; indicateur n°19 « Taux de
dépenses de SENEX dans l’assainissement et le démantèlement et évolution de
ces dépenses »
(cible à 45 % maximum), ce dernier ayant intégré le PAP du programme en 2022. La Cour
relevait dans la NEB 2021 que l’indicateur n°17 devait
également intégrer la maquette de
performance du programme dans le PAP 2023, ce qui n’a pas été le
cas. Cet indicateur serait
un complément utile au Parlement pour mesurer la capacité du CEA à piloter ses projets en
maîtrisant ses coûts fixes.
Enfin, plus largement, la Cour a rendu public un rapport relatif à la gestion du CEA et ses
grands projets (2013-2019) en décembre 2021 et rappelle que la réalité de la maîtrise du projet
de réacteur Jules Horowitz (RJH) et de la masse salariale de l’organisme conditionnera très
largement la situation financière du CEA dans les prochaines années alors que ses marges
d’adaptation sont désormais réduites par le poids croissant des dépenses contraintes et les
65
Indicateur 6.1
–
Part des crédits dédiés à la préparation technologique et au développement des avions de
transport zéro émission ou ultra sobres ; Indicateur 6.2
–
Nombre de brevets déposés dans le cadre des projets de
R&D soutenus et 6.3
–
Montant d’autofinancement des dépenses de R&T de la filière aéronautique civile
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
67
économies réalisées ces dernières années. Elle souligne notamment que l’équilibre budgétaire
du CEA n’a pu être préservé, sur la période, que grâce à un effort fi
nancier important et conjoint
de l’État et du CEA en particulier pour le RJH et les obligations de fin de cycle. Il reste
dépendant, à moyen terme, des incertitudes relatives au pilotage des grands projets et à la
mobilisation de nouveaux crédits notamment dans le cadre du plan de relance.
VIII -
Programme 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
Ce programme s’inscrit dans le champ de la politique de recherche menée par l’État. Il
vise simultanément à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et à faire
bénéficier le domaine de la défense des avancées de la recherche civile. Ce programme est
rattaché à la mission
Recherche et enseignement supérieur,
le responsable du programme étant
le délégué général pour l’armement.
Le programme a été maintenu en 2022 dans la mission MIRES mais sans crédits
d’engagement ou de paiements
. Comme en 2021, les crédits ont été inscrits dès la budgétisation
ce
à
l’action
02
- « Souveraineté
technologique
et
résilience »
du
programme
363 -
Compétitivité
66
de la mission
Plan de relance
pour 140 M€
en AE=CP (contre 150
M€
en
AE=CP en 2021), dont 118,7
M€ versés au CNES (recherche duale dans le domaine
aérospatial) et 21,3
M€
au CEA (recherche duale en sciences du vivant, et programme NRBC-
E, technol
ogies de l’information et de la communication, composants et énergie embarquée
).
L’exécution des crédits consacrés à la recherche duale fait l’objet d’un développement dans la
note d’analyse de l’exécution budgétaire dédiée à cette nouvelle mission
67
. Le caractère
interministériel de la MIRES devrait être préservé à l’issue de la mise en œuvre du plan de
relance, comme en témoigne la budgétisation de crédits sur le programme dans le PLF 2023 :
150 M€
en AE=CP, soit un niveau légèrement inférieur à la dernière année ayant précédé la
création de la mission
Plan de relance
: 154 M€ en 2020)
.
Tableau n° 22 :
évolution des crédits votés par opérateur en CP
Crédits votés AE=CP
(M€)
LFI
2019
LFI
2020
LFI
2021
LFI
2022
LFI
2023
CNES
150,2
130,2
128,0
118,7
127,7
CEA
29,3
23,8
22,0
21,3
22,3
Total
179,5
154,0
150
140,0
150,0
Support budgétaire
P191
P191
P363
P363
P191
Source : LFI
66
P363 -
Compétitivité
, action « 02
–
Souveraineté technologique et résilience », sous-action : « Soutien au secteur
spatial et financement de la recherche duale ».
67
Cf. NEB Plan de relance 2021.
COUR DES COMPTES
68
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(2018, reformulée 2022) : finaliser la négociation du nouveau contrat
d’objectif et de
performance avec le CNOUS pour la période 2023-2027 et procéder à sa conclusion avant
la fin de l’année 2023
(MESR)
;
5.
(2018, reformulée en 2022) : produire pour la prochaine LFI un document consolidant les crédits
relatifs aux infrastructures de recherche de type IR* à partir de données fiabilisées
(MESR)
;
6.
r
estreindre les paramètres ou les conditions d’éligibilité du dispositif «
Jeunes Entreprises
Innovantes
» afin de maîtriser l’évolution du coût de la compensation de l’exon
ération et
de résorber la dette constituée vis-à-
vis de l’Acoss
(MEFSIN)
.
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
État à la politique
de recherche et d
’
enseignement supérieur
I -
Les dépenses fiscales
A -
Des dispositifs anciens, disparates, dont le chiffrage reste estimatif
En 2022, la MIRES compte encore 10 dépenses fiscales à titre principal
68
représentant un
montant total réévalué à 7,97
Md€ en PLF
2023 (contre 8,30
Md€ en PLF 2022). Ce montant
n’est qu’estimatif car d’après le tome II du fascicule «
Évaluation des voies et Moyens », le
chiffrage de quatre de ces dépenses n’est qu’un «
ordre de grandeur »
ou bien n’est pas précisé.
Si le montant total est estimatif, ces dépenses ont pourtant pris une part croissante depuis
2012 dans les dépenses totales de la MIRES. Elles représentent en effet près de 22,1 %
69
des
dépenses totales consacrées à la mission MIRES en PLF 2022
70
, et cette part est en hausse. Ce
même ratio était en effet de 19,96 % en PLF 2021.
68
Voir en annexe n° 5.
69
Montant prévisionnel 2022 selon PLF 2022 : 8,298
Md€ et crédits CP en LFI 2022
: 29,238M€.
70
Selon l’a
nnexe Évaluation des voies et moyens tome II 2022.
COUR DES COMPTES
70
Graphique n° 19 :
dé
penses fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et Voies et moyens tome II 2023
Graphique n° 20 :
part des dépenses fiscales sur les dépenses totales exécutées
de la mission MIRES (2012-
2022) (en M€)
Source : Cour des
comptes d’après Évaluation des voies et moyens T2 et les NEB
Les dépenses fiscales sont inégalement réparties sur la mission MIRES. Elles affectent
prioritairement trois programmes budgétaires : le programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
, le programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
et le programme 231 -
Vie étudiante
.
La principale dépense fiscale de la MIRES est le crédit d’impôt recherche CIR
71
qui est
rattaché au programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
.
Son importance s’est accrue depuis 2013, passant de
74,2 % en 2013 à 88,2 % en 2022 du
montant total des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES. Le CIR représente
la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse du budget.
71
Crédit Impôt Recherche.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIG
NEMENT SUPÉRIEUR
71
À l’exclusion du CIR dont le coût n’a cessé de croître depuis sa mise en place (cf. section
3.1.2), les données provisoires des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES
actuellement disponibles
72
montrent une tendance haussière en 2022, après une période de
baisse globale de 10 ans, accentuée en 2020 en raison de la fin de l’incidence financière de
quatre dispositifs relevant du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
73
.
Tableau n° 23 :
évolution des dépenses fiscales hors CIR (M€)
Source
: Cour des comptes d’après Évaluations des voies et
moyens T2
Les dépenses fiscales de la MIRES participent principalement à deux objectifs : augmenter
les
dépenses de recherche et/ou d’innovation
et
développer l’accès à l’enseignement supérieur.
Ces dernières années, la tendance était à la simplification du paysage des dispositifs
existants. En effet, il ne reste plus que cinq dépenses non limitées dans le temps contre sept
précédemment, et après la disparition de cinq dépenses fiscales actées en 2020
74
, six autres
devraient disparaître d’ici 2030, du fait de la fin du fait générateur et, partant, de leur incidence
budgétaire. En 2022, une nouvelle dépense fiscale est parvenue à échéance : la dépense fiscale
n° 110238 rattachée au programme 231 -
Vie étudiante,
relative
au crédit d'impôt à raison des
intérêts des prêts souscrits entre le 1
er
septembre 2005 et le 31 décembre 2008.
Deux nouvelles dépenses fiscales font cependant leur apparition dans
l’annexe Voies et
Moyens tome II 2023. Une nouvelle dépense fiscale n°200311 rattachée au programme 172 de la
MIRES est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2022 :
«
un crédit d’impôt en faveur de la recherche
collaborative
», introduit par l’article 69 de la loi de finances initiale pour 2022
tandis que la
72
Les données définitives seront disponibles à l’automne 2023 lors de la publication des Voies et moyens tome II
annexé au PLF 2024.
73
Voir Annexe n° 7.
74
Les dépenses fiscales n°300207 et n
°220105 n’ont
plus d’incidence financière
depuis 2020 et les dépenses n°
230504 et n°320139 ont été abrogées par la loi de finances pour 2019. Cf. NEB MIRES 2020. Par ailleurs, la
dépense fiscale n° 140124 rattachée au programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
et relative à l’exoné
ration des dividendes perçus par l'associé unique
d’
une société
unipersonnelle d'investissement à risque
, n’a plus d’incidence budgétaire depuis 2019, suite à
la fin d'incidence
budgétaire en 2019 de l'exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR, DFI n° 300207),
éteinte faute de prorogation.
COUR DES COMPTES
72
dépense fiscale n°310206, rattachée au programme 192, apparaît dans le cadre du PAP du
PLF
2023 et représente pour 2023 un montant d’1
M€
.
B -
Les principales dépenses fiscales en soutien à la recherche
et à
l’innovation
Sept dispositifs représentant 7,4
Md€,
soit 92,9 % du montant de dépenses fiscales de la
MIRES estimé pour 2023, visent l’augmentation des dépenses de recherche et le soutien à
l’innovation.
Parmi ceux-
ci, trois dispositifs ciblent l’augmentation des dépenses de recherche des
entreprises. Le principal soutien fiscal est apporté par le crédit d’impôt recherche (CIR),
complété par des dispositifs spécifiques à destination des PME, le crédit d’i
mpôt innovation
(CII), et à destination des jeunes entreprises innovantes (JEI) et jeunes entreprises universitaires
(JEU). Deux autres dispositifs d’un plus faible montant concou
r
ent également à l’objectif
d’augmentation de la dépense intérieure de recher
che en ciblant les établissements publics
scientifiques.
Un dispositif a pour finalité d’orienter l’épargne vers le capital
-risque et un
dernier d’encourager l'activité inventive et de développer la protection des inventions.
Tableau n° 24 :
dépenses fiscales en soutien à la recherche et à
l’innovation
Source : Voies et moyens tome II- PLF 2023 -
ε
=< 0,5
M€. Ce tableau inclut la nouvelle dépense fiscale
200311 « Crédit
d’impôt en faveur de la recherche collaborative
» votée en 2022. À ces dispositifs s’ajoute la dépen
se fiscale n°310206
–
« Amortissement exceptionnel sur cinq ans des investissements réalisés dans les petites et moyennes entreprises innovantes »
dont le montant prévisionnel s’élève à 1
M€ en 2022.
Seules les dépenses fiscales d’un montant significatif font l’objet d’une présentation ci
-après.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
73
1 -
Le crédit d’impôt recherche
Graphique n° 21 :
évolution du montant du CIR et du montant total
de dépenses fiscales principales de la MIRES
Source
: Cour des comptes d’après Évaluations des voies et moyens T2 2023
Le montant du CIR a représenté 87,9 % de la dépense fiscale totale rattachée à titre
principal à la MIRES en 2021. La prévision pour 2022 est de 88,2 %.
Un dispositif réformé à compter du 1
er
janvier 2022
À compter du 1
er
janvier 2022, le dispositif Crédi
t d’impôt recherche a été modifié suite
aux dispositions prises pour la Loi de Finances pour 2021 relatives à l’abrogation du
doublement d’assiette pour les travaux de R&D confiés à des organismes publics ou assimilés.
Les modalités de prise en compte des dépenses relatives à des opérations de recherche
confiées à des organismes tiers pour le calcul du crédit d’impôt recherche (CIR
-recherche) ont
été harmonisées en alignant les dispositions relatives aux opérations confiées aux organismes
publics ou assimilés sur celles prévues pour les organismes privés. Le dispositif de doublement
d'assiette, qui avait été instauré en 2004 dans le but d'inciter à la synergie entre la recherche
publique et la recherche privée, est ainsi supprimé à compter du 1
er
janvier 2022.
Tableau n° 25 :
c
rédit d’impôt recherche (2015
-2023)
*= prévisions
Source : Réponse de la direction de la législation fiscale au questionnaire de la Cour- nombre de déclarants 2022 et 2023 non
disponible à la date de clôture de l’instruction
.
COUR DES COMPTES
74
Une dépense emblématique et dynamique
Le CIR, créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la plus
importante dépense fiscale rattachée à la mission MIRES. Depuis la réforme de 2004 qui a
introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises
déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté. La réforme de 2008 a
instauré un dispositif uniquement en volume et sans plafond, avec un taux de 30 % pour la
plupart des entreprises.
Le montant du crédit d'impôt recherche demeure difficile à anticiper : la dépense fiscale
dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de
remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant
le plan de relance de 2009-2010, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de
la possibilité d'un remboursement immédiat. La part des entreprises bénéficiaires du droit au
remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices
et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution.
Le CIR profite majoritairement aux grandes entreprises qui déclarent en volume le plus
de dépenses de R&D : celles-ci représentaient 3,4 % des bénéficiaires en 2020 et ont reçu 44 %
de la créance totale, alors que les PME représentaient 83 % des bénéficiaires et en ont reçu
29
% des créances. En termes sectoriels, l’industrie a représenté 60
% de la créance de CIR en
2020 contre 38 % pour les activités de service
75
.
Le montant réalisé du CIR, tel que constaté dans le PLF 2023, pour l’exercice 2021 de
6,4
Md€ est très faiblement inférieur aux prévisions associées aux PLF 2021 et 2022. Il ressort des
réponses de la DLF aux questionnaires de la Cour que les écarts définitifs entre prévision et
réalisation en 2021 reposent notamment sur la méthode de prévision utilisée qui, compte tenu de la
crise sanitaire, n’avait pas reposé sur la moyenne historique des comportements des bénéficiaires.
Ce dispositif a connu une forte croissance entre 2021 et 2022 liée à la révision du
dispositif et au retour à la normale après la crise sanitaire.
Pour 2022, le montant prévisionnel de CIR est de 7
Md€. La croissance budgétaire par
rapport à 2021 s’explique, d’une part, par le contrecoup de l’impact de la crise sanitaire sur la
R&D des entreprises. La baisse de l’activité a conduit les entreprises à diminuer leur
investissement en R&D en 2020, générant une baisse de créance du CIR 2020 et donc une
baisse de la dépense CIR 2021.
L’ampleur de cet effet a été limitée en raison d’une bonne
résilience de la R&D par rapport au PIB ou à l’investissement corporel des entreprises
76
: la
R&D
représente
un
investissement
de
long-
terme
dont
les
coûts
d’ajustement
(fermeture/ouverture de laboratoires, perte du capital humain,
etc
.) sont très élevés, c’est
pourquoi les entreprises ayant l’habitude d’investir de manière régulière en R&D font
généralement le choix de lisser l’impact des chocs conjoncturels.
De même, la prévision de
reprise de la R&D des entreprises en 2021 a vraisemblablement entraîné un rebond de la créance
du CIR pour le millésime 2021 et par suite de la consommation en 2022. Le deuxième facteur
de croissance est
la consommation plus dynamique des créances en 2022 qu’en 20
21. La
consommation en 2022 tend à être plus dynamique que celle des années précédentes au regard des
données comptables au moment de la prévision. La transformation du CICE en allègement de
charges, qui conduit à une extinction progressive du stock de créances CICE disponibles à la
consommation, a pu théoriquement soutenir la consommation des créances de CIR.
Pour 2023, l’estimation de
cette dépense fiscale prévoit une augmentation mesurée.
75
MESR-DGRI-Sittar, GECIR juin 2021 (données provisoires) et Insee, répertoire Sirene.
76
Trésor-Eco (2021) «
L’impact de la pandémie de Covid
-19 sur les entreprises françaises »
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
75
2 -
Le crédit d’impôt innovation (CII)
Le CII est une extension du CIR créée à l’article 71 de la loi de finances initiale pour
2013 dans l’objectif de «
renforcer la compétitivité des PME innovantes ». Le CII se veut
complémentaire du CIR en ce qu’il ne vise pas la même étape du processus d’in
novation et
intervient en aval du CIR, sur la période à cheval entre R&D et commercialisation : Les
opérations entrant dans le champ du CII sont les opérations de conception de prototypes ou
d’installations de pilotes de nouveaux produits. Les entreprises
éligibles au CII sont les PME
au sens du droit européen. Sont ainsi concernées les entreprises avec un effectif inférieur à 250
salariés, et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50
M€ ou dont le total du bilan n’excède pas
43
M€.
Cette dépense fiscale est bornée. La fin du fait générateur qui avait été fixée à fin 2022
a été prorogée par l’article 83 de la loi de finances initiale pour 2022
77
pour deux ans, soit
jusqu’au 31 décembre 2024 pour une fin d’incidence budgétaire repoussée à 2025. Ce même
article supprime par ailleurs la détermination forfaitaire retenue pour certains frais de
fonctionnement
78
qui est compensée par un relèvement des taux applicables en métropole et
dans les départements d’outre
-mer.
Le montant du CII est en hausse constante depuis
2013 (passé d’une créance de 68
M€
en 2014 à 303
M€ en 2022). Le nombre des entreprises qui bénéficient du CII est en forte hausse
(8 791 en 2020 contre 3 125 en 2014) et comprennent en majorité moins de dix salariés (48 %
en 2019) ou entre 10 et 49 salariés (39 %). Contrairement au CIR qui est majoritairement orienté
vers l’industrie, le CII bénéficie pour les trois quarts aux activités de services (77
% en 2019)
79
.
Tableau n° 26 :
nombre annuel de bénéficiaires des dispositifs JEI et CII
sur la période 2013-2022
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
(provisoire)
2020
(provisoire)
2021
2022
CII
3 852
5 312
6 134
6 701
7 518
8 228
8 949
9 058
-
-
Source : DGE
En décembre 2019, le plan d’évaluation du CII mené par l’Institut national de la
statistique et des études économiques (INSEE) et la direction générale des entreprises (DGE)
80
concluait à un effet positif sur l’emploi des bénéficiaires du CII, ainsi qu’un effet positif à
moyen terme sur le chiffre d’affaires.
3 -
Le soutien des dépenses de recherche au sein des jeunes entreprises innovantes
81
La dépense fiscale relative à l’exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les
jeunes entreprises innovantes (JEI) et les jeunes entreprises universitaires (JEU) a été créée par
l’article 13 de la loi de finances pour 2004. Ce dispositif ci
ble les PME âgées de moins de huit
ans. Comme pour le CII, l’objectif est de soutenir spécifiquement la création et le
77
Adoptée le 31 décembre 2021.
78
Cette suppression répond également selon le MESR à une exigence de la Commission européenne en la matière.
79
Source : MESR-DGRI-Sittar, GECIR juin 2021 (données provisoires) et Insee, répertoire Sirene.
80
Simon Bunel et Benjamin Hadjibeyli,
É
valuation du Crédit d’imp
ôt innovation,
Document de travail de l’Insee
N°G2019/12, 3 décembre 2019
.
81
S’applique aux entreprises existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1
er
janvier 2004 et le 31 décembre 2025.
COUR DES COMPTES
76
développement des petites entreprises innovantes, dont les activités de recherche sont plus
importantes en part relative que celles des autres entreprises. Le dispositif JEI est plus restreint
que le CII : seules les PME dépassant certains seuils de dépenses de recherche sont éligibles à
ces exonérations. L’exonération d’IS et d’IR est cumulable avec le CIR et le CII. Les JEI
peuvent en outre bénéficier de la restitution immédiate de leur créance de CIR. Créé en 2008,
le statut de « jeune entreprise universitaire » (JEU) constitue un cas particulier du dispositif JEI.
Cette dépense fiscale représente un faible montant de 12,2
M€/an
en moyenne depuis dix
ans. Le nombre d’entreprises bénéficiaires depuis la création du dispositif est estimé à 4
500 en
2021. En 2022, son montant est estimé à 13
M€ pour 480 entreprises bénéficiaires.
L’exonération fiscale ne représente que 4,7
% du coût du dispositif « JEI
», l’essentiel
concernant des exonérations de charges sociales dont le montant prévisionnel pour 2022 est de
276,4
M€
82
et en forte hausse (cf. section 2.6 relative au programme 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
)
En septembre 2022, l
e dispositif JEI a fait l’objet d’un rapport d’évaluation remis au
Parlement en application de l’article 46 de la loi n° 2019
-1479 du 28 décembre 2019 de finances
pour 2020 prévoyant ces dispositions :
« Ce rapport précise les effets constatés des exonérations fiscales et sociales sur la
création et le développement des entreprises éligibles, l'emploi et les projets de recherche et
développement et d'innovation. Il présente également les impacts estimés qu'auraient
d'éventuelles évolutions du dispositif de soutien, consistant notamment :
1° À étendre la définition des jeunes entreprises innovantes à travers la prise en compte
des dépenses mentionnées au k du II de l'article 244 quater B du même code
83
et à prolonger
de huit à dix ans la durée d'existence de l'entreprise, le cas échéant en compensant ces mesures
par une suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés prévue à
l'article 44 sexies A dudit code ;
2° A borner dans le temps les exonérations de cotisations sociales prévues à l'article 131
de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003). »
L'article 33 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 proroge
de trois ans le dispositif de jeune entreprise innovante (JEI), permettant ainsi aux entreprises
créées jusqu'au 31 décembre 2025 de bénéficier d'exonérations d'impôt sur les bénéfices,
d'impôts locaux et de cotisations sociales patronales. Par ailleurs, il réduit la période d'éligibilité
à l'exonération d'impôt sur les bénéfices en modifiant l'un des critères du statut de JEI, celui
relatif à l'âge de l'entreprise, en le ramenant de onze à huit ans.
Bornée dans le temps, cette dépense fiscale est
a priori
vouée à disparaître à moyen terme
avec une fin
d’incidence budgétaire prévue en 2030. Elle pourrait cependant faire encore l’objet
de réforme pour mieux cibler les bénéficiaires.
82
Source
: dernière estimation de l’Acoss en octobre 2022, réponse du MESR au questionnaire P192.
Annexe 5 :
Présentation des mesures d’e
xonérations de cotisations et contributions et de leur compensation.
83
Il s’agit des dépenses d’innovation ouvrant droit au crédit d’impôt innovation (CII).
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT S
UPÉRIEUR
77
4 -
La réduction d’impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs
de
placement dans l’innovation (FCPI)
Créés par l’article 70
de la loi de finances pour 1997, les fonds communs de placement
pour l’innovation
ont vocation à inciter l
’investissement des particuliers dans de
s PME
innovantes. Ce dernier
donne lieu à une réduction d’impôt sur le revenu et vise à
pallier la
défaillance du marché correspondant à un déficit de financement pour les PME innovantes.
Pour les particuliers, la souscription de parts de FCPI ouvre droit à une réduction d’impôt
sur le revenu de 18 % du montant de leur investissement, au pro
rata du quota d’investissement
du fonds dans les entreprises éligibles. Exceptionnellement et afin de compenser la suppression
de l’ISF
-
PME, ce taux s’élève à 25
% à compter du 10 août 2020 jusqu’au 31 décembre 2022.
Les montants annuels de versements sont plafonnés
84
.
Le montant prévisionnel pour 2022 est de 58
M€ (contre 48
M€ en 2021)
.
La seule évaluation disponible de ce dispositif est celle du comité d’évaluation des
dépenses fiscales et niches sociales de 2011 qui, sur le fondement d’une étude approfon
die sur
le capital investissement dans les PME conduite par l’Inspection générale des finances (IGF),
avait attribué un score de 1/3 à cette dépense fiscale.
5 -
Une nouvelle dépense fiscale : le
Crédit d’impôt en faveur
de la recherche collaborative
La nouvelle dépense fiscale du c
rédit d’impôt en faveur de la recherche collaborative
(CICo
–
200311), rattachée au programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
, qui avait été créée par la LFI 2022, est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2022.
Il s’agit d’un crédit d'impôt au titre des dépenses facturées aux entreprises par des
organismes de recherche et de diffusion des connaissances (ORDC) dans le cadre d'un contrat
de collaboration conclu entre le 1
er
janvier 2022 et le 31 décembre 2025.
Les dépenses engagées doivent être afférentes à des travaux de R&D réalisés par un
Organisme de recherche et de diffusion des connaissances (ORDC ; au sens du droit européen)
dans le cadre d’une collaboration effective de recherche. Le crédit d'impôt est égal à 50
% des
dépenses éligibles retenues (dans la limite des 6
M€ de dépenses déclarées) pour les PME. Il
est de 40 % pour les entreprises de taille intermédiaires (ETI) et les grandes entreprises (GE),
dans la limite des 6
M€ de dépenses déclarées.
Le crédit d’impôt collaboration recherche (CICo) a ainsi été conçu afin de maintenir une
incitation forte à la recherche partenariale et est compatible avec la réglementation européenne
en matière d'aide d’État.
Chiffrée à 150
M€ dans la loi de finances pour 2023 (Voies et moyens Tome 2), la
dépense fiscale associée au CICo dépend du nombre de contrats de collaboration conclus par
les ORDC en 2022 et du choix de déclaration des dépenses afférentes, par les entreprises, dans
l’assiette du CICo ou celle du CIR.
84
12 000
€ pour une personne seule, 24
000
€ pour un couple.
COUR DES COMPTES
78
Les dépenses de collaboration facturées en 2022 seront déclarées en 2023 pour faire valoir
le crédit d'impôt. Les premières observations sur le nouveau dispositif seront réalisées à partir
de 2024.
C -
La nécess
ité de l’évaluation systématique de l’efficacité
des dépenses fiscales et sociales et de leur bornage dans le temps
La principale campagne d’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales date
de 2011.
Le comité d’évaluation des dépenses fiscales des niches sociales avait passé en revue la moitié
des dépenses fiscales alors rattachées à la MIRES (7 sur les 14 existantes) et avait conclu pour
cinq d’entre elles a une efficacité nulle ou faible (u
n score de 0/3 et quatre scores de 1/3 avaient
été attribués). Deux d’entre elles, le crédit d’impôt recherche (n°200302) et l’imputation sur le
revenu global du déficit provenant des frais de brevet et de maintenance (n°160103) avaient
obtenu un score de 3 sur 3, soit des dépenses fiscales jugées « efficaces ».
La Cour encourage la poursuite des évaluations qualitatives sur le long terme des
principales dépenses fiscales, et notamment des aides publiques à l’innovation
85
.
Tout l’intérêt de ces évaluations,
au-
delà de supprimer les dépenses fiscales qui n’ont pas fait
preuve de leur efficacité et qui grèvent donc inutilement les recettes de l’État, devrait être de
permettre aux services fiscaux et à la représentation nationale de proposer des réformes de ces
dispositifs pour mieux cibler leurs bénéficiaires et pour introduire le cas échéant
une réduction de
la durée d’éligibilité de la dépense fiscale, ou l’instauration d’une dégressivité à partir d’un certain
nombre d’années, pour éviter un effet de seuil.
Sur les dix dépenses fiscales existant en 2022 (hors CICo), trois
n’ont jamais fait l’objet
d’
une évaluation
86
.
Parmi ces trois dispositifs, la dépense n°300201 a été récemment bornée avec une fin de
fait générateur fixée en 2023
87
tandis que les deux autres demeurent encore non bornées. Il
s’agit de la dépense fiscale n°
120132 - «
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des
salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires
ou supérieures
»
,
créée en 2004, qui représente pourtant 353
M€ telle qu’estimée en 202
2, dont
le nombre de bénéficiaires reste non déterminé, ainsi que de la dépense n° 300208
–
«
Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics
d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche
et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour
leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public
»
dont le montant est
inconnu (« nc ») et le nombre de bénéficiaires non déterminé.
85
Cf. rapport de la Cour des comptes de mai 2021
«
Les aides publiques à l'innovation des entreprises
» -
Recommandation n° 2 :
approfondir l’évaluation des aides publiques à l’innovation pour mieux analyser les
impacts des différents dispositifs, suivre leur distribution territoriale et s’assurer de l’absence d’éviction des
financements privés (DGE, DGRI, SGPI, France stratégie).
86
Les dépenses n°300201, 120132 et 300208. Voir annexe n° 7.
87
La direction de la législation fiscale indique que le bornage du dispositif ne signifie pas nécessairement que
celui-
ci ne sera pas prorogé, mais il permet d’inciter le ministère responsable du programme de rattachement de la
DF à mener une évaluation pour justifier de la nécessité de sa reconduction.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
79
La dépense fiscale n° 110242
Cette dépense intitulée
«
Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement
supérieur
»
qui est également non bornée et à laquelle le comité d’évaluation des dépenses
fiscales avait attribué en 2011, à la suite d’une
évaluation « non approfondie », une note
d’efficacité de 1 sur 3 pour son volet «
enseignement supérieur » (et de 0 sur 3 pour son volet
« enseignement secondaire » correspondant à la dépense fiscale n° 110215) et avait estimé que
l’absence de données sur les bénéficiaires ne permettait pas d’en apprécier l’impact. La réduction
d’impôt ne concerne que les foyers imposables
(1,437 million en 2022 contre 1,149 million en
2020).
Cette dépense fiscale avait fait l’objet d’une proposition de suppression concernant
l’enseignement secondaire en PLF 2014 qui n’a pas été suivie. La Cour avait elle
-même soulevé
la question de sa « suppressi
on éventuelle pour en recycler les gains au bénéfice de l’extension
éventuelle du nombre de boursiers sur critères sociaux » dans son rapport de 2018
88
.
Au vu de son montant non négligeable, estimé de 215
M€ en 2022, il paraît urgent de
conduire une nouvelle évaluation pour compléter celle conduite en 2011 et confirmer la
nécessité de sa suppression déjà préconisée par la Cour.
La dépense fiscale n° 300208
Si la Cour relève les efforts réalis
és en faveur d’une simplification du paysage des dépenses
fiscales dépendant de la MIRES, elle maintient en la reprécisant sa recommandation formulée une
première fois en 2015 de supprimer les dépenses fiscales non chiffrées de la MIRES ou dont le coût
est indiqué comme faible dans le tome II du fascicule « Voies et moyens ».
Toutefois, compte tenu du bornage récent de certaines dépenses fiscales, seule la dépense
n° 300208- «
Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics
d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche
et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour
leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public
»
créée il y a quinze ans,
n’a jamais été évaluée, demeure non bornée avec un montant faible («
nc ») et un nombre de
bénéficiaires non déterminé.
La direction de la législation fiscale indiquait dans sa réponse aux observations provisoires
de la Cour en 2021 que cette mesure législative avait permis de clarifier la situation fiscale des
établissements concernés. En effet, antérieurement à cette disposition, leurs activités de nature
lucrative étaient soumises à l’IS, mais ils bénéficiaient d’une tolérance de l’administration fiscale
pour les revenus des activités qui étaient menées dans le cadre de leurs missions d’intérêt public,
notamment l’activité de valorisation de la recherche. Cette situation, non encadrée par la loi,
n’était pas satisfaisant
e.
Or, dans sa réponse à la Cour, la direction de la législation fiscale a indiqué ne pas avoir
connaissance d’évaluation de la dépense fiscale n°
300208 conduite par le ministère de
l’enseignement supérieur et de la recherche, qui n’a pas émis de proposit
ion de bornage lors des
conférences fiscales 2022.
88
Rapport «
les droits d’inscription dans l’enseignement
public » de novembre 2018.
COUR DES COMPTES
80
La dépense fiscale n° 120132
Cette dépense fiscale «
Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus
par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures
»
,
dont le montant est estimé à 353
M€ en 2022 avec une tendance haussière en 2023 (367 M€
prévus), n’a encore jamais été évaluée depuis sa création en 2004
. Malgré la recommandation
de la Cour d’évaluer ce dispositif, cette dépense n’a pas donné
lieu à évaluation cette année
89
.
II -
Les opérateurs de la mission
A -
Le poids des opérateurs dans la mission
La mission
Recherche et enseignement supérieur
se caractérise par le poids prédominant
des opérateurs, bien que leur nombre ait été réduit depuis 2008, passant de 320 à 223 (-30 %).
Les opérateurs de la mission représentent plus de la moitié des opérateurs de l’État (51
%
des 438
opérateurs de l’État au 1
er
octobre 2022), près des trois-quarts des crédits alloués sous
forme de SCSP, et 64 % des emplois sous plafond des opérateurs de l'État en ETPT
90
.
Nombre de programmes relevant de la MIRES sont mis en œuvre exclusivement ou de
manière majoritaire par les opérateurs dont ils relèvent au premier rang duquel le programme
193 -
Recherche spatiale
pour lequel les financements aux opérateurs représentent 100 % des
crédits du programme (CNES et Météo France), le programme 150 -
formations supérieures et
recherche universitaire
(95 %), le programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
(91 %), le programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité durables
(92 %) et le programme 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
(51 %).
89
Réponse de la DLF au questionnaire Dépenses fiscales
90
261 300 sur un total au budget général de 406 054 en LFI 2022
.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
81
Graphique n° 22 :
nombre d’opérateurs des programmes
de la MIRES parmi l’ensemble des opérateurs de l’État
Source : Jaune opérateurs (PLF 2023)
B -
L’impact des surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie
et du point d’indice de la fonction publique sur les opérateurs
En 2022, les surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et à la revalorisation du point d’indice
de la fonction publique de 3,5 % au 1
er
juillet, ont été essentiellement supportés par les opérateurs.
1 -
Les surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie
a)
Les programmes relevant du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
En réponse à la hausse des prix de l’énergie observée en 2022, les opérate
urs rattachés au
MESR ont fait l’objet d’un traitement particulier
: un fonds exceptionnel (« fonds énergie ») doté
de 275
M€
91
a été mis en place par l’État en fin de gestion pour compenser l’augmentation de leurs
charges d’énergie (dont 200
M€ pour les op
érateurs relevant du programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire,
55
M€ pour ceux relevant du programme 172
-
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaire
s, et 20
M€ pour le CNOUS en vue d’une
91
Mesure a été financée en LFR 2 par l’ouverture de crédits sur le programme 150
-
Formations supérieures et recherche
universitaire
(153,9
M€ en AE et 151,7
M€ en CP) et le dégel d’une partie de la réserve (cf. section 1.2.1).
COUR DES COMPTES
82
redistribution aux CROUS
92
). Cette mesure est intervenue en sus des dispositifs de soutien de droit
commun, mis en place ultérieurement.
In fine
, la majorité des crédits du « fonds énergie » a
néanmoins fait l’objet d’une demande de report pour l’année 2023, à hauteur de 175
M€ (s
euls
100
M€ ont été versés en fin de gestion aux établissements du programme 150
-
Formations
supérieures et recherche universitaire
)
. Le montant des reports, bien qu’inférieur au plafond de
crédits de paiement pouvant être reportés, nuit toutefois au bon
respect du principe d’annualité dans
la mesure où des ouvertures de crédits ont été décidées en LFR de fin de gestion précisément en
vue d’un report partiel sur l’exercice suivant, alors que, au moment où ces ouvertures ont été
proposées au Parlement, il é
tait encore possible d’amender le PLF 2023.
Bien que le surcoût des dépenses énergétiques ait ainsi été majoritairement supporté par
les opérateurs et financé par des prélèvements sur leur trésorerie et, partant, sur leur fonds de
roulement, les états financiers provisoires des opérateurs du programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
indiquent que leur trésorerie et leur fonds de roulement
seraient en hausse en 2022 (cf. section 3.2.3).
Les 175
M€ d’euros du fonds énergie ayant fait l’objet d’une demande de report devraient
être versés en 2023 sous la forme d’une seconde enveloppe de 100
M€ versés aux
établissements du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, d’un
complément de crédits de 20
M€ versé
au CNOUS au titre de l’inflation et des surcoûts
énergétiques et redistribués aux CROUS et de 55
M€ versés aux opérateurs du programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaire
s.
Le ministère a indiqué que le versement de ces crédits devrait intervenir en 2023 de
manière plus ciblée qu’en 2022, où la répartition des 100
M€ aux établissements relevant du
programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
a été déterminée au regard
des seules dépenses énergétiques constatées aux comptes financiers 2021
–
sans tenir compte
de la situation financière des opérateurs. Devraient être pris en compte les surcoûts réellement
constatés en 2022, l’actualisation des projections de dépenses pour 2023 ainsi que la situation
financière
des opérateurs. Compte tenu de l’amélioration notable de la situation financière de
certains établissements (cf. infra), la
Cour souligne l’importance et la pertinence d’une approche
plus ciblée dans le versement de ces crédits.
b)
Les autres programmes de la MIRES
En 2022, les surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie des opérateurs relevant des
autres programmes de la MIRES ont été financés dans leur intégralité été par des prélèvements
sur la trésorerie des établissements. Seul le CNES a bénéfic
ié d’un dégel partiel de la SCSP
mise en réserve (4,4 M€) afin de couvrir une partie des surcoûts liés à l’énergie mais aussi
aux
conséquences de la guerre
en Ukraine. L’Université Gustave Eiffel (UGE) a bénéficié d’une
compensation mais au titre de la SCSP versée depuis le programme 150
–
Formations
supérieures et recherche universitaire
et non le programme 190
–
Recherche dans les domaines
de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
. En raison de sous-exécutions de
dépenses parfois importantes, les niveaux de trésorerie constatés ou prévus au 31 décembre
2022 restent conséquents pour les opérateurs des programmes 190 -
Recherche dans les
domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
, 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
et 193 -
Recherche spatiale
.
92
L
es surcoûts exceptionnels liés à la hausse des dépenses de fluide ont été estimés par le ministère à + 30M€ au
titre de l’année 2022,
sur la base des prévisions de la direction des achats de l’État et au regard de la consommation
des CROUS.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
83
Tableau n° 27 :
trésoreries et fonds de roulement des opérateurs financés programmes
190, 192 et 193 (dernier budget voté ou données de clôture comptable)
Programme de rattachement
Établissement
Trésorerie estimée
au 31/12
Fond de roulement
estimé au 31/12
190
UGE
45 500 000
32 430 000
190
CEA
431 900 000
267 100 000
190
IRSN
32 237 689
21 709 485
190
IFPEN
19 600 000
63 800 000
190
INERIS
29 167 000
31 921 000
190
CSTB
42 600 000
40 400 000
192
GMT
166 808 619
160 541 024
192
GENES
18 537 402
21 443 358
192
LNE
10 132 000
7 585 000
193
CNES
440 376 000
10 622 000
Source : Responsables de programmes
2 -
La hausse du point d’indice de la fonction publique
La revalorisation du point d’indice
de 3,5 % au 1
er
juillet 2022 n’a pas fait l’objet d’une
compensation en gestion, en dehors du programme 231 -
Vie étudiante
pour lequel 7
M€ ont
été attribués au réseau des œuvres. Le surcoût de cette mesure a donc été supporté dans sa quasi
intégralité par les opérateurs, dans un contexte où les opérateurs de la mission sont
majoritairement en bonne santé financière (cf. infra). L’impact de l’augmentation de la valeur
du point fonction publique sur leurs fonds de roulement et sur leur trésorerie ne pourra
cependant être estimé qu’après l’approbation des comptes financiers 2022 des établissements.
S’agissant des dépenses de personnel des opérateurs du MESR, cette mesure représente
un montant estimé par le ministère à 570
M€ en année pleine (cf. tableau n°2
9). Les effets de
la revalorisation du point d’indice sur les contractuels hors plafond État, qui n’est pas
automatique mais relève du domaine contractuel est en outre estimée par le ministère à 53,6
M€.
Tableau n° 28 :
effet en année pleine de la revalorisation de la valeur de 3,5%
du point
d’indice de la fonction publique (données 2022) –
en M€
Programme
150 T2
Programme
150 HT2
Programme
172
Programme
231
Effet de la mesure
12,6
382,7
160
14,7
dont EPIC
-
-
39,2
-
dont contractuels indexés
-
9,1
-
-
dont changements de périmètre
-
4,7
-
-
dont contractuels non indicés non indexés
93
-
4,9
-
-
Source/note : MESR
93
Conformément à l’annonce de la DGAFP du 8 juillet 2022.
COUR DES COMPTES
84
S’agissant du programme 142
-
Enseignement supérieur et recherche agricoles
,
l’augmentation du point d’indice a pu se faire sous enveloppe en 2022,
pour un coût de 2,3 M€
hors CAS, correspondant à 6 mois d’exercice à compter de juillet 2022. L’effet « extension
année pleine » de cette mesure sur 2023 est également de 2,3
M€. Il est à noter sur ce
programme que tous les contrats des ACB ne sont pas indicés, certains fixent une rémunération
brute. La rémunération d’agents soumis à ce type de contrats n’a
ainsi pas été automatiquement
impactée par la hausse du point d’indice mais devrait l’être à l’avenir
pour éviter un
« décrochage » salarial de cette p
opulation d’agents.
C -
Les opérateurs du programme 150
–
Formations supérieures
et recherche universitaire
En LFI 2022, les crédits ouverts au titre de la SCSP versée aux opérateurs du programme
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(catégorie 32) étaient en augmentation
de 306
M€ par rapport à l’année précédente (13,4
Md€ par rapport à 13,1
Md€ en 2021 en CP).
Hors projets immobiliers et hors prise en compte des transferts, les moyens nouveaux accordés
aux opérateurs avaient principa
lement vocation à financer la mise en œuvre de la loi de
programmation de la recherche (137,5
M€ pour sa deuxième annuité), la poursuite de la mise
en œuvre de la loi ORE et de la réforme des études de santé, les mesures du protocole relatif
aux parcours p
rofessionnels, carrières et rémunérations (PPCR), ainsi que l’extension du
dialogue stratégique de gestion (section 2.2.1.2).
En exécution, ils s’élèvent à 13,5
Md€ en AE = CP, en hausse de 340,
5 M
€ par rapport à
l’année précédente, principalement en raison de la mise en œuvre de la LPR et des crédits du
fonds énergie versés en fin de gestion à hauteur de 100
M€.
Le support des surcoûts liés à la hausse du prix de l’énergie et à la revalorisation du point
d’indice de la fonction publique en majorité par les
opérateurs sur leurs fonds propres
(cf. section 3.2.2) intervient dans un contexte où les indicateurs financiers des universités sont
en progression constante ces dernières années. En particulier en 2021, le montant global des
produits des universités a augmenté de 5,1 % (+ 743
M€) en raison notamment de la reprise de
l’activité après la crise sanitaire (ressources propres en hausse de +
453M€)
94
. En comparaison,
la hausse des charges des universités entre 2020 et 2021 (+4,3 %) est moindre (+ 633
M€ dont
290
M€ de charges de personnel et 332
M€ de charges de fonctionnement). Le résultat global
des universités s’est ainsi élevé à +
416
M€ en 2021 (+
123
M€ par rapport à l’année
précédente). La
capacité d’autofinancement
dégagée leur a notamment
d’abonder leur
fonds de
roulement de +291 M€ (+12 %).
Pour répondre à l’inflation des prix de l’énergie et à la hausse du point d’indice les
établissements prévoyaient des prélèvements importants sur leurs réserves financières en 2022
(-507
M€ sur le fonds de roulement
global et -615
M€ sur la trésorerie)
, les états financiers
provisoires de 138 opérateurs du programme 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
qui étaient disponibles à la date du délibéré du présent rapport montrent une hausse
de la trésorerie et des fonds de roulement importante en 2022, de respectivement +733,7
M€ et
+794,6
M€. 52 de ces opérateurs sur ces 138 auraient néanmoins vu leur trésorerie et leur fonds
de roulement diminuer.
94
Le niveau des ressources propres encaissables des universités, qui avait fortement chuté du fait de la crise
sanitaire en 2020, était ainsi supérieur à son niveau d’avant crise en 2021 (+10,7 % par rapport à 2019)
.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
85
Si les états financiers définitifs venaient confirmer la bonne situation financière des
opérateurs du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
et la hausse
de leur trésorerie et de leurs fonds de roulement en 2022, en dépit des surcoûts liés à la
revalorisation du point d’indice et à l’augmentation des prix de l’énergie, cela conduirait à
questionner la pertinence de la décision de mettre en place un fonds de compensation énergétique
dès 2022, dont 100
M€ ont été effectivement versés cette année. La relative bonne situation
financière des opérateurs doit néanmoins être interprétée avec prudence, dès lors que certains
contrats énergétiques prévoient des ajustements annuels et non pas au fil de l’eau et que des
ajustements significatifs peuvent avoir été imposés au 1
er
janvier 2023. Les coûts énergétiques
des opérateurs pourraient ainsi être en forte hausse cette année par rapport à l’année 2022.
Cette situation met cependant en exergue la nécessité de mettre en œuvre l’approche plus
ciblée annoncée par le ministère pour le versement des crédits de compensation en 2023, prenant
en compte les surcoûts réellement constatés en 2022, ainsi que la situation financière des opérateurs.
D -
Les opérateurs des programmes 172
–
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
En LFI 2022, les crédits ouverts au titre de la SCSP versée aux opérateurs du programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(catégorie 32) étaient en
augmentation de + 171
M€ par rapport à l’année précédente (
5,8
Md€ par ra
pport à 5,6
Md€ en
2021 en CP).
En exécution, les crédits de la catégorie 32 de ce programme s’élèvent à 5,7
Md€
(+133
M€ par rapport à 2021). Cette augmentation s’explique essentiellement par la mise en
œuvre de la LPR (cf. section 1.1.2).
La performance
financière des opérateurs du programme s’est améliorée en 2021, sous l’effet
notamment de la croissance des produits pour les opérateurs actifs dans les secteurs de la
recherche en lien avec la crise sanitaire. Il en a résulté une hausse globale de leur résultat, qui
pouvait justifier en 2022 de les laisser supporter les surcoûts liés à la hausse du prix de l’énergie
et de la revalorisation du point d’indice
95
. Les états financiers définitifs des opérateurs seront
nécessaires pour mesurer les effets de ces surcoûts sur le fonds de roulement des opérateurs.
Les 55 M
€ dégelés en 2022, et reportés sur 2023, pour financier la part du fonds énergie
visant à compenser les surcoûts sur la SCSP des opérateurs de recherche de ce programme ont
ainsi été ventilés en tenant compte de la consommation énergétique des opérateurs, mais aussi
du fonds de roulement
de chacun d’entre eux.
E -
Les opérateurs du programme 193
–
Recherche spatiale
Le CNES a bénéficié d’un complément de SCSP par le dégel de 4,4 M€ AE=CP destiné
à couvrir la révision à la hausse du cadrage de la rémunération moyenne des personnels pour le
2
ème
semestre dans le contexte inflationniste, ainsi que les surcoûts issus de la suspension des
lancements Soyouz depuis le début de la guerre en Ukraine. La SCSP nette de réserve de
l’exercice a donc été portée de 456,17 M€ à 460,57 M€ en cours d’année alors que la trésorerie
du CNES est en nette hausse depuis plusieurs années : 284,85
M€ (compte financier 2020),
415,22
M€ (compte financier 2021) et 440,38
M€ (dernier
budget rectificatif voté en 2022).
95
Si les surcoûts énergétiques n’ont pas été compensés aux opérateurs du programme 172
-
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
en tant que tels en 2022, des redéploiements en gestion ont
néanmoins été effectués par le MESR à partir de l’action
1 « Pilotage et animation de la recherche ».
COUR DES COMPTES
86
F -
Les opérateurs du programme 142
–
Enseignement supérieur
et recherche agricoles
Les opérateurs du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
sont
au nombre de 10 établissements de l’enseignement supé
rieur agricole publics et Inraé, dont
quatre écoles vétérinaires (ONIRIS, ENVA, ENVT, VetAgroSup Lyon), et six écoles
d’ingénieur. L’INESAAE, ou Institut AGRO, issu de la fusion d’AgroCampus Ouest et
AgroSup Montpellier, a été créé le 1
er
janvier 2020 et inclut AgroSup Dijon à compter du 1er
janvier 2022. Les réseaux ACTA
96
et ACTIA
97
font également l’objet d’un financement par
SCSP (cf. tableau n°30
des SCSP et crédits d’investissement des établissements) mais ne
constituent pas des établissements en tant que tel
La gestion 2022 présente en février et en septembre 2022 selon le RPROG (DGER)
plusieurs incertitudes budgétaires pesant sur les opérateurs.
L’augmentation des SCSP 2022 par rapport à 2021 tient compte de l’évolution
prévisionnelle des effectifs et intègre par ailleurs la compensation partielle de mesures générales
d’évolution des rémunérations, comme la revalorisation des contrats doctoraux
et le
remboursement d’une partie des cotisations de protection sociale complémentaire.
La prévision
de dépenses au profit des opérateurs du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
est la même que celle présentée lors de l’avis au programme, à l’exception d’une
hausse de la SCSP pour l’École Nationale des Services Vétérinaires de Lyon (VetAgro Sup) en
lien avec le virement de crédits du programme 206 -
Sécurité et qualité sanitaires de
l'alimentation
de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, intervenu lors
de la première campagne de mouvements.
Toutefois, malgré ces hausses, l’évolution des crédits entre les LFI 2021 et 2022 ne
permet pas la prise en compte intégrale, dans les dotations versées aux établissements au titre
de 2022, de l’augmentation des dépenses résultant des facteurs suivants (les établissements
étant contraints d’en assumer la majeure partie) :
-
la poursuite de l’augmentation des effectifs étudiants constatée lors des rentrées de
septembre 2020 et 2021, avec une nouvelle augmentation significative des effectifs des
promotions recrutées en septembre 2022 : + 7
% dans les écoles d’ingénieurs publics ;
+ 2
% dans les écoles d’ingénieurs privés ; +
6 % dans les écoles nationales vétérinaires ;
+ 10
0 étudiants accueillis au sein de l’école vétérinaire privée. Lors de la rentrée 2021,
15 760 étudiants étaient inscrits dans les cursus de référence contre 15 336 à la rentrée
2020. Cette évolution entraine pour les établissements des coûts de fonctionnement
supplémentaires (cursus en trois ou cinq ans) pour assurer l’accueil dans de bonnes
conditions de ces promotions élargies. Dans un contexte d’évolution des effectifs
d’étudiants, la revalorisation de 1,6
% prévu en LFI 2022 du coût théorique horaire servant
au calcul de l'aide financière versée par l’État aux établissements privés sous contrat, a été
publiée au JORF du 9 juin (arrêté du 2 juin 2022). Cette revalorisation est intégrée dans le
versement du solde de la part fixe. L’augmentation dans les qu
inze prochaines années du
96
Association de coordination technique agricole, loi 1901, chargée de la coordination des instituts techniques
agricoles.
97
Réseau des instituts français de l’agro
-alimentaire chargé de coordonner les actions des instituts techniques de
l’agro
-alimentaire.
MOY
ENS CONSACRÉS PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE
DE RECHERCHE ET D’EN
SEIGNEMENT SUPÉRIEUR
87
nombre de vétérinaires à former exigera également des investissements particuliers sur les
campus des écoles nationales vétérinaires.
Enfin, dans le contexte de hausse des effectifs étudiants, l’exécution des crédits relatifs
aux
bourses sur critères sociaux présente un degré d’incertitude élevé. Ce risque est renforcé
dans le cas d’une décision d’évolution du barème des bourses sur critères sociaux pour l’année
universitaire 2022/2023 ou d’une mesure nouvelle, relevant du seul min
istère chargé de
l’enseignement supérieur, et non budgétée sur le programme
.
-
la progression mécanique, même si elle est maitrisée, de la masse salariale des personnels
contractuels payés sur le budget des établissements, qui été a fortement impactée par
l’augmentation au 1er juillet 2022 de la valeur du point d’indice de la fonction publique à
hauteur de 3,5 %. Dans ce contexte des contrats temporaires pourraient ne pas être
renouvelés. Pour mémoire, pour les personnels non indiciés, le MASA était, lors de
l’établissement du compte
-rendu de gestion n° 1 (CRG1) à la fin du printemps, opposé à
toute hausse ;
-
l’augmentation mondiale des coûts de l’énergie et des matières premières dont les
établissements subissent les effets dans le cadre de leur fonctionnement courant et de
manière aigue lors du renouvellement de marchés publics.
Le RPROG avait annoncé lors du CRG1 qu’une enquête allait être diligentée afin
d’évaluer les conséquences budgétaires de la hausse des dépenses auxquelles les établissements
publics doivent faire face (hausse du coût des matières premières et surtout des fluides : + 40
% pour l’ENVA, + 45 % pour Saclay, par exemple). Sur la base des résultats de cette enquête,
le MASA n’excluait pas le versement en fin de gestion, de compléments de S
CSP aux
établissements ce qui a été réalisé à hauteur de 5,9
M€.
L'enquête conduite en juin 2022 sur les dépenses des établissements publics
d'enseignement supérieur agricole montre qu’elles vont dépasser d’au moins 7 M€ les
prévisions faites lors des BI-2
022 : +1,15 M€ pour le personnel, +3,58 M€ pour le
fonctionnement, +2,50 M€ pour l’investissement.
La tension budgétaire est générale, bien que variable selon les situations particulières de
chaque établissement, et la moitié des établissements a été
contrainte d’adopter un voire
plusieurs budgets rectificatifs en cours d’année pour faire face à ces dépenses, faute de capacité
de redéploiement interne suffisante.
À ce titre, le ministère a renforcé l'accompagnement des opérateurs dans la professionnalisation
de leurs fonctions supports (achats, suivi des investissements, optimisation des systèmes
d’information, gestion immobilière, etc.) permettant une gestion plus efficace des opérateurs.
Les modalités générales de répartition des dotations aux opérate
urs n’ont pas évolué en
2022 et n'évolueront pas en 2023 ; les modalités de la répartition marginale des compléments
de subvention sont établies
pour compenser partiellement l’augmentation des effectifs
étudiants, l’évolution de la masse salariale des agen
ts contractuels sur budget et la hausse des
coû
ts dont ceux liés à l’énergie.
Cependant, sur la partie « recherche » de la dotation, trois indicateurs permettent
d’évaluer la performance de la recherche dans les établissements d’enseignement supérieur et
déterminent la répartition de 30 % de la subvention totale de recherche. En 2022, les trois
indicateurs (publications, encadrement doctoral, valorisation) ont représenté chacun 10 % de la
part performance de la subvention.
COUR DES COMPTES
88
Ainsi, d
’après les données non fiabilisées à la date de clôture de l’instruction, le ministère
de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire ne signale pas de difficultés financières sur les
opérateurs relevant du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
à
l’exception de l’Institut Agro en raison des effets de la hausse des coûts de l’énergie tels
qu’évoqués supra.
Les plus fortes augmentations de SCSP portent sur les quatre écoles
nationales vétérinaires
à l’exception du réseau AC
TIA.
Tableau n° 29 :
subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs relevant
du programme 142 en 2022 et crédits d’investissement hors contrat plan État
-région (CPER)
Source : MAA Pour mémoire le programme 142 porte également la contribution obligatoire de la France au Centre
international des hautes études agronomiques méditerranéennes (CIHEAM) Pour 2022, les crédits exécutés étaient de
2,757M€ en AE/CP. (brique contribution au CIHEAM) Cette organisation in
tergouvernementale bénéfice également de la mise
à disposition grâcieuse de quelques agents du ministère.
Direction du budget
: les SCSP alloués aux écoles vétérinaires dans le cadre du plan de renforcement de ces ENV est de l’ordre
de 720Keuros.
Titre
Opérateurs
Montants alloués
Évolution 2021/2022
ACTA
89 523 €
-2,7%
ACTIA
716
103 €
+13,2%
Inraé
25 737 081 €
+1,1%
VetAgroSup
4 014 648 €
+8,2%
Institut Agro
11 762 431 €
+1,2%
dont Dijon
4 150 607 €
-
ONIRIS
4 371 581 €
+9,2%
Titre 3 fonctionnement
AgroParisTech
6 820 266 €
+5,3%
Bordeaux Sciences Agro
1 633
804 €
+2,3%
ENGEES
1 256 876 €
+1,2%
ENSFEA
1 833 191 €
-0,1%
École nationale
supérieure du paysage
1 816 188 €
+0,02%
ENVA
2 889 488 €
+11,7%
ENVT
2 631 127 €
+11,7%
VetAgroSup
1 040 000 €
Non pertinent
Institut Agro
2 624 800 €
np
ONIRIS
2 200 000
np
AgroParisTech
607 000 €
np
Titre 5 investissement hors CPER
Bordeaux Sciences Agro
150 400 €
np
ENGEES
0
np
ENSFEA
375 500 €
np
ENSP
0
np
ENVA
332 000 €
np
ENVT
797 600 €
np
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
89
G -
Les opérateurs du programme 192
–
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
De façon générale, la crise sanitaire n’a pas eu d’impact significatif sur la situation financière
des écoles du programme à court terme (Groupe Mines Télécom - GMT, GENES, LNE).
Concernant le GMT, à court terme, aucune difficulté financière particulière n’est à
signaler pour le Groupe Mines Télécom, malgré la hausse du coût de l’énergie (+3,3
M€ estimés
par l’opérateur en 2022), du point d’indice (+1,5
M€ qu
i bénéficient aux fonctionnaires) et du
cadrage de la rémunération moyenne des personnels en hausse au 2
ème
semestre (+1,7
M€ qui
bénéficient aux contractuels). Il peut être mentionné en 2022 le versement de l’aide financière
exceptionnelle aux étudiants boursiers (dispositif mis en place en 2021 par le MESR et
reconduit en 2022) pour un montant de 137 100 € transféré du programme 231 –
Vié étudiante
de la MIRES en décembre 2022. À moyen terme, le responsable de programme signale les
incertitudes liées au l
ourd plan d’investissement destiné à répondre à plusieurs enjeux
:
croissance des effectifs d’étudiants, maintien de l’attractivité des campus et adaptation aux
nouvelles méthodes pédagogiques, rénovation thermique pour répondre aux obligations du
décret t
ertiaire, mise aux normes diverses, en termes d’accessibilité notamment. S’y ajoutent
les surcoûts liés à l’énergie ainsi que le niveau élevé de l’inflation qui se traduit par un
surenchérissement du prix des travaux et des prestations.
Concernant le GENES, qui regroupes les écoles ENSAI et ENSAE, la situation financière
reste saine et ne présente pas d’alerte pour les exercices à venir, malgré l’extension en année
pleine de mesures de revalorisation salariales (+0,24 M€ d’impact du point d’indice en 2022 e
t
+0,2 M€ d’impact de la hausse de la rémunération moyenne des personnels au 2
ème
semestre).
Le LNE évoque en 2022 un surcoût lié à la hausse des dépenses d’énergie de +1
M€ ainsi
qu’un impact de la hausse du point d’indice de +2,8
M€. Conjugués à la
baisse du chiffre
d’affaires de ses activités dans le champ concurrentiel, ces aléas ont dégradé la situation
financière de l’établissement
: le résultat comptable est attendu en excédent de +0,9
M€ en 2022
contre +3,1
M€ en 2022.
H -
Les opérateurs du programme 190
–
Recherche dans les domaines
de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
De façon générale, la crise sanitaire n’a pas eu d’impact sur la situation financière des
opérateurs du programme (CEA, IFPEN, IRSN).
L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), n’a pas rencontré de difficulté
financière particulière en 2022. L’établissement a perçu 167,4
M€ de SCSP du programme
190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
en
2022 contre 167,2
M€ en 2021. Le niveau du fonds de roulement à fin 2022 est estimé à 21,7
M€
(contre 27,8
M€ en 2021) et le niveau de trésorerie à 32,2
M€ (contre 44,5
M€ fin 2021), ce qui
illustre la prise en charge de plusieurs par l’établissement
en gestion (+4,3
M€ de dépenses
d’énergie estimé et augmentation de la rémunération moyenne des personnels de +5 % pour le 2
ème
semestre 2022). Par ailleurs, conformément à l’article 45 de la loi de finances pour 2022, le produit
de la contribution perçu p
ar l’IRSN est plafonné à 61,1
M€. Le rendement de la contribution en
2022 a été de 61,09
M€, soit l’atteinte du niveau du plafond, et représente environ 23
% des
COUR DES COMPTES
90
ressources de l’IRSN. Le rendement attendu de la contribution, sans modification des coefficie
nts
multiplicateurs, va continuer à décroitre dans les années à venir compte tenu de l’évolution du parc
des installations nucléaires de base (60
M€ à horizon 2024). L’IRSN intervient toutefois dans un
contexte marqué par une forte demande d’expertise et d
es rémunération plus attractives chez
d’autres acteurs de la filière nucléaire. L’établissement signale ainsi des difficultés croissantes de
recrutement qui se traduisent par un sous-effectif depuis fin 2021.
L’IFPEN a bénéficié de 121,2
M€ de SCSP du pro
gramme en 2022 soit +1
M€ par rapport
à 2021. La perspective d’atterrissage des ressources propres en 2022 est toujours en retrait par
rapport aux années avant crise (-13,2
M€ par rapport à 2019) même si l’impact de la crise
économique est moindre qu’en 20
20 et 2021. Selon la prévision de clôture 2022 effectuée en
octobre, les ressources propres sont prévues en baisse par rapport au budget initial 2022 (-
0,2
M€). Cette évolution résulte principalement du retrait des redevances en provenance d’Axens
et Beicip-Franlab (-2,6
M€ après
- 8,2
M€ en 2021), atténué par la croissance des prestations et
recherches collaboratives (+ 3,6
M€ après +2,7
M€ en 2021).
À
la suite d’une forte dégradation
du résultat opérationnel de l’établissement et une perte cumulée en tr
ésorerie de 19
M€ sur 2020
-
2021 après ces deux années de crise, la dernière prévision de trésorerie pour fin 2022 était de 19,6
M€ (contre 15,5 M€ l’an passé) et 63,8 M€ pour le fonds de roulement (70,4
M€ en 2022).
L’UGE a bénéficié de 84,56
M€ de SCSP ne
ts de réserve versée par le programme et environ
90,6
M€ du programme 150
-
Formations supérieures et recherche universitaire
. Le versement de
ces deux SCSP par deux programmes différents s’explique par la fusion de l'université Paris Est
Marne la Vallée (UPEM) et de l'Institut français des sciences et technologies des transports, de
l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR) à l’origine de la création de l’UGE en 2019. Aujourd’hui
EPSCP au statut expérimental, l’UGE est donc issu d’un EPSCP classique et d’un E
PST. Les
activités de l’ex
-
IFSTTAR continuent d’être pilotées par les services du MTECT. Au total, ce
double financement ne parait pas contraire au principe de spécialité budgétaire mais suppose une
coordination des administrations qui apportent leur finan
cement. L’année 2022 a vu la mise en
place de plusieurs évolutions structurantes et impactant la prévision et le suivi de la masse salariale
et des emplois. La paye n’est donc plus réalisée intégralement par l’établissement mais exécutée à
présent par via le service liaison-rémunérations (SLR) de la direction départementale des finances
publiques. Ce changement a impliqué une bascule dans un nouvel outil de gestion administrative et
de paye (RenoiRH) et la mise en place de nouveaux process de contrôle de la paye.
Concernant le CEA, la contribution du programme s’élève à 1,202
Md€, répartie en deux
SCSP de respectivement 410,63
M€ net de réserve au titre de la recherche nucléaire et 51 M€
nets de réserve au titre de la recherche dans les nouvelles technologie
s de l’énergie auxquels
s’ajoutent une enveloppe de 740
M€ exonérée de réserve pour la couverture des charges de long
terme des opérations de démantèlement et assainissement des installations nucléaires du CEA
(action 15 du programme. La trésorerie du CEA à fin 2022 est estimée à 431,9
M€ (contre
75,1
M€ estimés pour fin 2021) et le fonds de roulement 267,1
M€ (contre 101,9
M€ l’an passé).
La Cour relève de nouveau cette année que le financement de l’action 15 à travers une SCSP
s’apparente en réalité à la constitution d’une provision visant à honorer un engagement hors
-bilan
de l’État
98
. Le CEA dispose d’une programmation à moyen
-long terme (PMLT) des travaux
98
Une convention-cadre, signée le 19 octobre 2010 entre l'État et le CEA, en application de la loi n° 2006-739 du
28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, permet de couvrir les
charges nucléaires de long terme des installations du CEA en exploitation ou à l'arrêt au 31 décembre 2009, et de
financer les opérations de démantèlement et d'assainissement en cours. Les crédits dévolus à l’action 15 ne peuvent
donc pas être déportés en faveur d’autres actions du programme.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
91
d’assainissement et de démantèlement sur 10 ans, réalisée en liaison avec les autorités de sûreté
(ASN et ASND) et permettant de prioriser les projets sur la base d’une primauté donnée à
l’évacuation du plus de radioactivité possible des installations en démantèlement. En raison de
l’impact de l’inflation, la couverture des charges de long terme du CEA
augmente de +40 M€ à
780 M€ en 2023. Dans la NEB 2021, la Cour notait que la réalisation de l’action 15 comportait
«
un risque élevé à moyen terme de ponction sur les autres actions du programme 190 qui
recouvrent des enjeux importants liés à la transition écologique
. » La hausse prévue en LFI 2023
est de nature à réduire ce risque, pour lequel la Cour reste vigilante. La Cour prend également
acte du travail en cours des administrations concernées pour « prioriser les lissages qui seront
nécessaires afin d
’ajuster la trajectoire du CEA à la réalité de l’inflation constatée et essayer
d’obtenir des moyens additionnels pour préserver le lancement d’investissements essentiels.
»
Dépenses du CEA en matière de démantèlement et de gestion des déchets financées
par
l’action 15 du programme 190
Les principaux projets de
démantèlement
concernent (i) prioritairement les opérations sur le
bâtiment 211 de l’Atelier pilote de Marcoule (APM), le réacteur Phénix, les installations d’UP1 et
l’Atelier de vitri
fication (AVM), (ii) mais aussi les opérations sur les installations de Cadarache (en
particulier le CFCA et le LPC, les cuves de l’INB 37B, les réacteurs Phébus, Rapsodie, Masurca,
Eole-Minerve), de Saclay (INB 72, LHA, Osiris, Orphée), de Pierrelatte et de Marcoule (Atelier
tritium, réacteurs Célestin, réacteurs UNGG, assainissement et démantèlement des ateliers support).
Les principaux projets de
reprise et conditionnement de déchets (RCD)
concernent
principalement (i) sur Marcoule, les fûts de bitumes, les déchets magnésiens prioritaires et les autres
déchets des ateliers de dégainage, les déchets de la zone nord du site, (ii) sur Cadarache, les déchets
historiques de l’INB 56 (fosses, hangars, tranchées), (iii) sur Fontenay, les déchets du bâtiment 58,
(iv) pour la DAM, le traitement des déchets tritiés.
Les autres catégories de dépenses regroupent :
-
la gestion des déchets, notamment le financement des exutoires actuels pour l’envoi en stockage au
centre industriel de regroupement, d'entreposage et de stockage (CIRES) et au centre de stockage
de l’Aube (CSA) des déchets de très faible activité (TFA) et de faible et moyenne activité (FMA),
la participation aux coûts de surveillance du centre de stockage de la Manche (CSM) et la
participation au financement et aux études sur les exutoires futurs (Cigéo et déchets de faible activité
vie longue) ;
-
la gestion des combustibles usés avec des projets prioritaires concernant l’évacuation des combustibles
de Phénix, la gestion des combustibles de la propulsion navale, et les opérations de reprise et de gestion
des combustibles entreposés dans d’autres installations (INB 72, Pégase)
;
-
l’utilisation des installations de service, des laboratoires d’analyse, des installations de traitement et
d’entreposage des diff
érents centres du CEA et la participation à la rénovation de ces installations,
principalement sur Marcoule et Cadarache ;
-
les coûts de transports et d’emballages (duplication, conception, démantèlement, pérennisation)
;
-
les dépenses de R&D pour l’assai
nissement-démantèlement , qui représentent chaque année
environ 1% du total des dépenses prévisionnelles financées par l’action 15 du P190.
Source : Responsable de programme
Par ailleurs, les opérateurs du programme ont bénéficié de plusieurs financements de la
mission
Plan de relance
et de la mission
Investir pour la France de 2030
.
COUR DES COMPTES
92
Pour le CEA :
-
39
M€ de subventions versées par la DGEC afin d’investir dans deux plateformes
expérimentales, l’une dédiée à la qualification sismique d’installations (projet
Newtam
) et
l’autre dédiée à l’étude expérimentale des accidents graves de plusieurs filières de réa
cteurs
et de leur mitigation (projet
Safety
) ;
-
40
M€ au titre de la rénovation thermique du patrimoine du CEA
;
-
12
M€ pour le développement de l’emploi dans la R&D des laboratoires de l’établissement
(jeunes diplômés et docteurs ;
L’IRSN bénéficie
:
-
de 21,56 M
€ de la mission
Plan de relance
au titre de la rénovation thermique, dont
20,12
M€ pour la construction d’un bâtiment destiné à accueillir la plupart des activités
tertiaires menées sur le site de Cadarache ;
-
de 9
M€ au titre de France 2030 pour développer
une plateforme expérimentale destinée à
acquérir les connaissances nécessaires à l’expertise des systèmes passifs de sûreté
.
L’IFPEN bénéficie
de 8,03
M€ de la mission
Plan de relance
pour le financement de la
rénovation thermique de deux bâtiments et l’installation d’une centrale solaire sur l’un de ses
bâtiments. L’IFPEN se signale également par l’obtention de plusieurs financements du plan
France 2030 (appel à projet «
Compétences et métiers d’avenir
», soit 10 projets représentant
1,31 M€ de subventions
L’UGE bénéficie de 3,09
M€ de la mission
Plan de relance
pour quatre projets immobiliers
sur ses différentes implantations dont trois sont achevées (Lille, Marne-La-Vallée), le dernier
ayant
fait à ce stade l’objet d’un appel d’offres infructueux (Nantes).
Le CSTB a obtenu 16,4 M€ de financements de la mission
Plan de relance
pour trois projets
de rénovation énergétique des sites de Champs-sur-Marne, Grenoble et Sophia-Antipolis
Les dossiers de demande de l’INERIS n’ayant pas été acceptés, aucun financement
n’a été
obtenu en 2022 sur les crédits du plan de relance pour la rénovation énergétique.
III -
Les taxes affectées
A -
L
e suivi de l’usage
de la contribution de vie étudiante et de campus
(CVEC) reste insuffisant et manque de transparence
L’année universitaire
2021-2022 correspond à la quatrième
année de mise en œuvre de la
contribution vie étudiante et de campus (CVEC) instaurée par la loi ORE dans la perspective
d’améliorer les conditions de vie des étudiants. Collectée par les CROUS et redistribuée à 85
%
aux
établissements d’enseignement supérieur, elle s’élevait à 9
5
€ par étudiant pour l’année
universitaire 2021-2022. Depuis 2019, le plafond applicable au produit de la CVEC est relevé
chaque année. La loi de finances pour 2022 fixe ce montant à 165
M€
(150
M€ en 2021).
MOYENS CONS
ACRÉS PAR L’ÉTAT À L
A POLITIQUE DE RECHE
RCHE ET D’ENSEIGNEME
NT SUPÉRIEUR
93
Conformément à l’article L.841
-
5 du code de l’éducation, la CVEC doit financer des actions
dont le but est de favoriser «
l’accueil et l'accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des
étudiants
» et doit servir à «
conforter les actions de prévention et d'éducation à la santé
»
99
.
Au titre de l’exercice 202
2
, la collecte s’est élevée à 15
8
M€. Après l’utilisation
exceptionnelle de la CVEC pendant la crise sanitaire, l’année 2022 marque un retour de son
usage à la normale. Pour autant, en accord avec les cinq domaines identifiés dans le code de
l’éducation, la part consacrée aux domaines sanitaire et social représente encore 48
% de son
usage selon les éléments transmis par le ministère. Une part d’environ 20
% est consacrée à
l’accueil
des étudiants, le sport et la culture représentant chacun 16 % des crédits CVEC.
Les premières années de mise en œuvre de la CVEC mettent néanmoins en évidence que
le suivi de l’usage de cette taxe affectée peut encore être amélioré.
Dans les NEB des exercices 2018 et 2019, la Cour avait insisté sur la nécessité de «
veiller à
la transparence de la […] «
contribution vie étudiante et de campus
», s’assurer de l’usage des
fonds alloués aux opérateurs par la mise en place de «
comptes d’emploi
», et en assurer la
publication
». En 2021, une première enquête portant sur les deux premières années de collecte de
la CVEC a été lancée, et une synthèse de ces résultats réalisée en novembre de la même année.
Si la Cour
observe que l’élaboration d’une première enquê
te portant sur les deux
premières années de collecte constitue une évolution positive, elle constate que le suivi de
l’usage de la CVEC reste incomplet
et invite à poursuivre la démarche de suivi et de
transparence sur l’usage de cette taxe affectée.
B -
La contribution acquittée par les exploitants d’installations
nucléair
es de base affectée à l’IRSN
Instituée par l’article 96 de la loi n°2010
-1658 de finances rectificatives pour 2010 du 29
décembre 2010, cette contribution est due par l'exploitant à compter de l'autorisation de création
de l'installation et jusqu'à la décision de radiation de la liste des installations nucléaires de base.
Le montant de la contribution est déterminé, selon chaque catégorie d'installations, par
application d'un coefficient multiplicateur à une somme forfaitaire. Cette taxe est plafonnée
chaque année en loi de finances.
C
onformément à l’article 45 de la loi de finances pour 2022, le produit de la contribution
perçue
par l’IRSN est plafonné à 61,1
M€. Le rendement de la contribution en 2022 a été de
61,087
M€, proche de l’atteinte du
niveau du plafond, et représente environ 23% des ressources
de l’IRSN. Le rendement attendu de la contribution, sans modification des coefficients
multiplicateurs, va continuer à décroitre dans les années à venir compte tenu de l’évolution du
parc des installations nucléaires de base (60
M€ à horizon 2024).
99
Le décret n°2022-1509 du 1
er
décembre 2022 portant modification des dispositions relatives à la contribution de
vie étudiante et de campus
supprime la fixation annuelle par le ministre chargé de l’enseignement supérieur des
orientations prioritaires des actions financées par la CVEC.
COUR DES COMPTES
94
IV -
Les fonds sans personnalité juridique
La MIRES s’appuie pour sa mise en œuvre sur des fonds sans personnalité juridique
(FSPJ)
100
, dont une partie rattachée aux PIA.
A -
Les constats transversaux
Les principaux programmes abondés par des FSPJ relèvent de la mission
Investir pour la
France de 2030
et de la MIRES, en particulier les programmes 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques
(DGRI, MESR) et 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle pluridisciplinaires
(DGE, MEFSIN).
Ces fonds n’échappent pas aux critiques d’ordre général visant les FSPJ. Dans son rapport
sur le budget de l’État en 2017, la Cour a analysé les problématiques soulevées par l’existenc
e
de FSPJ, dont un grand nombre ont été créés pour exécuter les dépenses des programmes
d’investissements d’avenir. Critiquant les entorses aux principes d’universalité, de spécialité et
d’annualité budgétaire que de tels fonds induisent, la Cour relevait
que les fonds sont affranchis
de la plupart des contraintes inhérentes à la gestion budgétaire, par exemple les mesures de
régulation infra-
annuelles (réserve de précaution) ou bien l’encadrement des reports de crédits.
De façon générale, la Cour estimait
nécessaire une remise en ordre des FSPJ. En vue d’un
retour éventuel vers le budget de l’État, la Cour indiquait en particulier que les conventions
relatives aux FSPJ créés pour les PIA et le plan très haut débit devraient désormais s’inscrire dans
le cadre créé par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie
des entreprises. Celle-ci a considérablement élargi la possibilité de confier, par des conventions,
à un organisme tiers, public ou privé, l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.
Conclues après avis conforme du comptable public, ces conventions doivent prévoir la
réintégration dans sa comptabilité des opérations effectuées sous mandat.
B -
Les
fonds de soutien à l’innovation sont en cours d’extinction compte
tenu de la mise en place de la mission
Investir pour la France de 2030
En 2022, le seul fonds sans personnalité juridique direct du programme 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
est le Fonds unique interministériel
(FUI) consacré au financement des projets collaboratifs labellisés par les pôles de compétitivité.
Ce fonds est toutefois pratiquement éteint puisque le dernier paiement à BPI France concernant
les restes à payer des projets a eu lieu en 2022, pour un
montant de 33,6 M€ en CP. BPI France
prévoit de procéder à des paiements aux bénéficiaires jusqu’à 2024 afin d’effectuer les
versements aux partenaires des projets sélectionnés dans le cadre des appels à projets du FUI
engagés sur le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
jusqu’en 2018. De 2023 à 2025, les crédits en AE et CP encore prévus sur le
programme au titre du FUI seront exclusivement consacrés au paiement des frais de gestion dus
à BPI France, calc
ulés pour l’année n sur ses versements aux bénéficiaires en n
-1.
100
Les FSPJ sont des
véhicules financiers contrôlés par l’État dont la gestion est confiée à un tiers. L’État a confié
la gestion de ces fonds sans personnalité juridique à des acteurs de natures diverses. Ces fonds recouvrent des
situations variées, mais ont en commun que tout ou partie de leurs recettes ou de leurs dépenses, qui pourraient ou
devraient s’exécuter
au sein du
budget de l’État, ne sont plus retracées entièrement ou fidèlement dans la
comptabilité des opérations budgétaires.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
95
Le f
onds de garantie d’intervention « aides à l’innovation » (FGI
-
AI), qui n’a pas connu
d’évolution récente, a été placé en gestion extinctive. En 2021, l’ensemble des aides à
l’innovation
portées par le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
ont été transférées au sein du volet « structurel » du quatrième
programme d’investissements d’avenir. De nouveaux fonds FGI ont ainsi été constitués a
fin de
permettre la distribution des aides à l’innovation par Bpifrance.
Le FII a été créé en 2018 pour doter la France de la capacité à assurer sa souveraineté
scientifique et technologique grâce à des moyens financiers renforcés et pérennes en faveur de
l’innovation. Il a contribué notamment aux actions portées par le programme 192 –
Recherche
et enseignement supérieur en matière économique et industrielle pluridisciplinaires
(plans
« Nano 2022 » et « Batteries
») jusqu’en 2020. Depuis 2021, le programme
425
–
Financement
structurel des écosystèmes d’innovation
de la mission
Investir pour la France de 2030
ne
concentre les financements de l’aide à l’innovation des entreprises et a couvert les annuités du
FII attendues en fonds de concours sur le programme 192 (cf. section 2.6.1.). La DGE indique
que le FII est mis en extinction par la LFI 2023, les engagements et décaissements du fonds
ayant intégralement rebudgétisés au sein du programme 425 -
Financement structurel des
écosystèmes d'innovation
de la mission
Investir pour la France de 2030
, sans impact sur le
programme 192. Cette rationalisation progressive des sources de financement de l’innovation
est à relever mais doit s’accompagner d’une analyse de l’efficacité des aides versées.
Un bilan financier du FII pour les années 2018 à 2022 est présenté dans le tableau ci-après
En M€ au 31/12/2022
2018
2019
2020
2021
2022
TOTAL
(2018-2022)
Programmation des engagements
250,0
250,0
162,4
181,4
140,3
984,1
Deeptech
–
volet BFTE
0,0
9,0
13,2
7,5
0,0
29,7
Deeptech
–
volet aide au développement
0,0
46,0
41,8
22,5
0,0
110,3
Deeptech
–
volet i-Lab
10,0
9,0
9,0
0,0
0,0
28,0
Deeptech
–
volet i-Nov
5,0
6,0
6,0
0,0
0,0
17,0
Autres aides à l’innovation Bpifrance
0,0
0,0
0,0
58,8
115,3
174,1
Grands défis
60,0
60,0
0,0
0,0
0,0
120,0
Plan Nano 2022
25,0
25,0
25,0
25,0
25
125,0
Plan Batteries
150,0
95,0
67,4
67,6
0,0
380,0
Engagements (AE)
249,0
237,1
162,4
181,4
140,3
970,2
Deeptech volet BFTE
0,0
9,0
13,2
7,5
0,0
29,7
Deeptech volet aide au développement
0,0
46,0
41,8
22,5
0,0
110,3
Deeptech
–
volet i-Lab
10,0
9,0
9,0
0,0
0,0
28,0
Deeptech
–
volet i-Nov
5,0
6,0
6,0
0,0
0,0
17,0
Autres aides à l’innovation Bpifrance
0,0
0,0
0,0
58,8
115,3
174,1
Grands défis
59,0
47,1
0,0
0,0
0,0
106,1
Plan Nano 2022
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
125,0
Plan Batteries
150,0
95,0
67,4
67,6
0,0
380,0
Décaissements (CP)
210,3
222,6
154,8
179
140,3
907,0
COUR DES COMPTES
96
En M€ au 31/12/2022
2018
2019
2020
2021
2022
TOTAL
(2018-2022)
Deeptech
–
volet BFTE
0,0
9,0
13,2
5,1
0,0
27,3
Deeptech
–
volet aide au développement
0,0
45,3
40,4
22,5
0,0
108,2
Deeptech
–
volet i-Lab
10,0
9,0
4,6
0,0
0,0
23,6
Deeptech
–
volet i-Nov
5,0
6,0
4,2
0,0
0,0
15,2
Autres aides à l’innovation Bpifrance
0,0
0,0
0,0
58,8
115,3
174,1
Grands défis
20,3
33,2
0,0
0,0
0,0
53,5
Plan Nano 2022
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
125,0
Plan Batteries
150,0
95,0
67,4
67,6
0,0
380,0
Source : DGE
C -
Le fonds national de valorisation et le fonds prêts étudiants
Relevant
du
programme
172 -
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
, le fonds national de valorisation (FNV) a pour objectif d’accroître
l’efficacité de la valorisation de la recherche publique et d’améliorer ses résultats.
Issu du premier programme d’investissements d’avenir (PIA 1) et
doté initialement
d’1
Md€, le FNV est principalement opéré par l’ANR.
Les données financières transmises par le ministère sont détaillées ci-après :
-
volet « société d'accélération de transfert de technologie » (SATT), soit 863
M€ (suite à des
redéploiements) venant du PIA 1 en fonds propres et quasi-fonds propres. Au 31 décembre
2022, ont été décaissés au titre de l’apport en capital (pour l’ensemble des actionnaires) et
des apports en compte courant d’associés (CCA) ou recapitalisation, un total de 811,7
M
€.
Au total, sur les SATT, 846,3 M
€ ont été décaissés
;
-
volet « consortium de valorisation thématique
» : 24,62 M€ décaissés à la fin de l’année
2022 ;
-
volet « expérimentations » : 15,6 M
€ décaissés ;
-
volet France Brevets : les 50
M€ ont été décaissés
en totalité pour la création de la SAS
France Brevet. La Caisse de dépôts et consignations agit pour le compte de l’État.
Concernant le programme 231 -
Vie étudiante
, par convention du 23 juillet 2008, l’État a
confié à OSEO Garantie (devenu Bpifrance), le mandat de gérer le Fonds de garantie « prêts
étudiants » qui soutient les établissements bancaires accordant un crédit bancaire aux étudiants,
par l’octroi d’une garantie à 70 % du montant du prêt. En 2022, l’enveloppe de 4
M€ en AE=CP
prévue par la LFI
n’a pas été consommée.
Le versement de ces crédits était en effet soumis à une condition de consommation des crédits
déjà versés au titre du plan national de relance et de résilience (PNRR)
101
qui n’a pas été remplie
.
101
Dans le cadre du plan de relance, le fonds de garantie « prêts étudiants » était en effet doté de 16
M€
supplémentaires pour les années 202 et 2022. Ces crédits issus du plan de relance ne sont pas reconduits en 2023.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
97
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
7.
(2015, reformulée en 2022) : borner et évaluer les dépenses fiscales de la mission qui ne
l’ont pas encore été
(MESR, MEFSIN)
;
8.
(2018, reformulée 2022) : r
endre compte de l’usage des fonds de la «
contribution vie
étudiante et de campus
» alloués aux opérateurs par la mise en place de comptes d’emploi
publiés
(MESR).
Annexes
ANNEXES
99
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
Les publications récentes de la Cour des comptes et des institutions associées en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB figurent ci-dessous.
-
Cour des comptes,
Université et territoires,
février 2023, disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour
des
comptes,
L’immobilier
universitaire
,
octobre
2022
disponible
sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance,
juillet 2022, disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances du Sénat, La préparation
et la mise en œuvre du plan de relance,
mars 2022, disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 2021 MIRES,
avril 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Rapport public annuel 2022 : Les dispositifs en soutien à la vie étudiante en temps de crise,
disponible
sur www.ccomptes.fr
-
Conseil des prélèvements obligatoires,
Redistribution, innovation, lutte contre le
changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire , février
2022, disponible sur https://www.ccomptes.fr/fr/publications/redistribution-innovation-
lutte-contre-le-changement-climatique-trois-enjeux-fiscaux
-
Cour des comptes,
Les Universités à l’horizon 2030
: plus de libertés, plus de
responsabilités, note enjeux structurels
, octobre 2021 disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour
des comptes,
Les aides publiques à l’innovation des entreprises
, avril 2021,
disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 2020 MIRES,
avril 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Communication au comité d’évaluation et de contrôle des politiques
publiques de l’Assemblée nationale,
Un pr
emier bilan de l’accès à l’enseignement
supérieur dans le cadre de la loi orientation et réussite des étudiants,
février 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr
COUR DES COMPTES
100
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation formulée au sein de
la
note d’exécution budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de
mise en œuvre
1
(Recommandations n° 1 datant de 2013
et n° 2 datant de 2012 fusionnées et
reformulées en 2021, MESR) : Éviter
l’anticipation du dégel de la réserve de
précaution dans les documents
prévisionnels de gestion soumis au visa
du CBCM dès lors que cette levée de
réserve est destinée à couvrir les
dépenses de contributions obligatoires
aux OSI et inscrire les dépenses de
contributions aux OSI au niveau
adéquat.
Aucun texte n’interdit ni ne déconseille le dégel des crédits
mis en réserve. Les crédits sont mis en réserve pour assurer
le respect du plafond global des dépenses de l’État (cf. article
51 de la loi organique des lois de finances [LOLF]). Ce sont
des cré
dits votés en LFI qui restent, jusqu’à leur annulation
éventuelle, de la responsabilité du responsable de
programme. Si, pour concourir à cet objectif transversal, il
est souhaitable d’établir une programmation ne nécessitant
pas de dégel, la sincérité de la programmation doit rester
néanmoins la préoccupation première.
Aussi, une prévision de dégel, même dès le DPU, peut être
envisagée, notamment en cas de dépense non prévue en LFI
ou si la prévision de dépense est au niveau de la LFI. Rien
n’interdit no
n plus de prévoir un dégel si le gouvernement le
juge opportun sans que cela remette en cause l’objectif
global de dépense. Rappelons que le passé récent a vu une
variation très importante dans les taux de mise en réserve
appliqués (entre 3% et 8% selon les années), ce qui démontre
le caractère très relatif du quantum nécessaire de crédits mis
en réserve.
Le programme 172 a
amélioré la budgétisation de
ses crédits en faveur de la
contribution aux OSI et IR*
internationales. Depuis deux
ans, le dégel de la réserve
initiale ne sert pas à abonder
la contribution obligatoire au
titre des OSI et IR*
internationales.
Le programme 193 reste
dans la situation des
exercices précédents, à savoir
une budgétisation incluant
une levée totale ou partielle
de la mise en réserve dès le
début de la gestion
Mise en œuvre
partielle
2
(2018, MESR) Fixer un calendrier pour
l’élaboration d’un nouveau contrat
d’objectif et de performance avec le
CNOUS pour la période 2022-2026, et
procéder à sa conclusion dans l’année.
La
préparation du prochain contrat d’objectifs et de
performance (COP), suspendue pendant la crise sanitaire,
s'appuie sur une revue des missions du réseau
(conformément aux recommandations de la Cour). Les
travaux sont actuellement en cours :
•
État des lieux et définition des grands axes
stratégiques
•
Proposition d'objectifs opérationnels et des leviers
d'action en cohérence avec la stratégie nationale
en matière de vie étudiantes
•
Définition des indicateurs et des cibles finales et
intermédiaires
La Cour maintient sa
recommandation en attendant
la conclusion du prochain
COP.
Non mise en œuvre
3
(2017, reformulée 2018, MESR, CNOUS)
Achever les travaux engagés afin d’établir
une méthode unique de comptabilisation
des engagements hors bilan à mettre en
œuvre par les CROUS. En réaliser la
synthèse et l’intégrer au contrat d’objectifs
du CNOUS.
Le CNOUS s’est rapproché tout récemment de la DGFIP
(bureau CE2B) concernant le dispositif et la méthodologie de
comptabilisation unique des EHB ; une autre solution externe
(outil en mode SaaS) est utilisée actuellement pour pouvoir
recenser et suivre tous les contrats du réseau des œuvres.
La Cour prend note du travail
en cours avec la DGFIP, et
maintien sa recommandation
en attendant l’élaboration
d’une mét
hodologie de
comptabilisation des EHB.
Mise en œuvre
partielle
4
(2018, MESR-direction du budget)
Établir pour la prochaine LFI un
document offrant une vision consolidée
des crédits relatifs aux Très Grandes
Infrastructures de Recherche (TGIR) à
partir de données fiabilisées.
Nota bene
: à l’occasion de l’édition 2021 de la Feuille de
route stratégique nationale des infrastructures de recherche,
la catégorie IR* s’est substituée à celle des TGIR et
rassemble les infrastructures qui, bien qu’étant sous
la
responsabilité scientifique des opérateurs de recherche,
relèvent d’une politique nationale et font l’objet d’un
fléchage budgétaire du MESR, pour des raisons financières
et/ou de politique scientifique du MESR.
L'Annexe au PLF 2023 "Rapport sur les politiques nationales
de recherche et de formations supérieures" présente les
crédits demandés relatifs aux IR* financées via l'action 13 du
programme 172, ainsi que les crédits demandés relatifs aux
IR* internationales financées en Titre 6 via les actions
thématiques 15 (sciences de la vie et de la santé), 17
(énergie) et 18 (environnement) de ce même programme.
Si la documentation
budgétaire a été améliorée,
elle ne permet pas une
vision consolidée portant
sur l’ensemble des
ressources budgétaires et
extrabudgétaires versées
par les opérateurs aux IR et
IR*.
Non mise en œuvre.
ANNEXES
101
Dans le souci de progresser vers une meilleure appréhension
des enjeux budgétaires et financiers des grandes
infrastructures de recherche, les contributions aux "jaune" et
"bleu" font l'objet d'un "volet IR*" détaillé.
Pour mémoire, la DGRI avait proposé (lors des procédures
budgétaires PLF 2021 et PLF 2022) la création d'un nouveau
programme budgétaire consacré à la "participation de la France
aux grands instruments de recherche internationaux". Un tel
programme permettrait de gagner en lisibilité budgétaire et en
harmonisation de traitement concernant les infrastructures à
dimension européenne ou internationale, en les regroupant dans
un seul programme et en les différenciant ainsi davantage des
IR* nationales qui resteraient suivies dans Programme 172. La
procédure budgétaire n’a pas donné suite à ce projet.
5
(2015, reformulée en 2021, MESR) Borner
dans le cadre d’une évaluation impérative
la dépense fiscale n° 300208
–
« Exonération des établissements publics
de recherche, des EPES, des personnes
morales créées pour la gestion d'un pôle de
recherche et d'enseignement supérieur et
des fondations d'utilité publique du secteur
de la recherche pour leurs revenus tirés
d'activités relevant d'une mission de service
public » et lancer des évaluations des
dépenses n° 110242
–
« Réduction d'impôt
pour frais de scolarité dans l'enseignement
supérieur » et n° 120132 - « Exonération
d'impôt sur le revenu (sur option) des
salaires perçus par les jeunes au titre d'une
activité exercée pendant leurs études
secondaires ou supérieures », dans la
perspective d’une suppression éventuelle.
Les prévisions et évaluations des dépenses fiscales afférentes
au programme 231 « vie étudiante » de la MIRES, sont
réalisées par la direction de la législation fiscale (DLF) du
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique.
Réponse de la DLF : À la connaissance de la DLF, depuis la
réponse au ROP 2021, aucune évaluation de la dépense
fiscale n° 300208 n’a été conduite par le ministère de
l’enseignement supérieur et de la recherche, qui n’a pas émis
de proposition de bornage lors des conférences fiscales 2022.
De même, à la connaissance de la DLF, les dépenses fiscales
n° 110242 et 120132 n'ont pas donné lieu à évaluation cette
année.
La Cour maintient sa
recommandation en la
faisant évoluer.
Mise en œuvre
partielle
6
(2018, reformulée en 2021, MESR)
Poursuivre la démarche de transparence
de la « contribution vie étudiante et de
campus
», rendre compte de l’usage des
fonds alloués aux opérateurs par la mise
en place de comptes d’emploi, et en
assurer la publication.
Si la Cour observe que
l’élaboration d’une
première enquête portant
sur les deux premières
années de collecte constitue
une évolution positive, elle
constate que le suivi de
l’usage de la CVEC reste
incomplet et invite à
poursuivre la démarche de
suivi et de transparence sur
l’usage de cette taxe
affectée.
Mise en œuvre
partielle
COUR DES COMPTES
102
Annexe n° 3.
mesures en budgétisation initiale 2022
1.
Les mesures de périmètre et de transfert
Sur l’ensemble de la mission MIRES, les mesures de périmètre et de transferts
prévues
en PLF représentent un solde
négatif de l’ordre de –
12,63
M€ en AE et –
10,59 en CP (hors
changement de périmètre de la MIRES avec le départ du programme 186 et la mise à zéro des
crédits du P191).
•
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
Sur le programme 150, le solde des mesures de transfert et de périmètre représente
+ 3,6
M€ en CP (+
111,22
M€ sur le hors titre 2 et –
107,62
M€ sur le titre 2 dont –
35,70
M€
au titre du CAS
Pensions
).
•
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
Aucune mesure de périmètre n’est intervenue en 2022
pour le programme 193.
•
Pour
le
programme
172
-
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
Le solde des mesures de périmètre et de transfert est de -16,87
M€ en AE et de
-14,19
M€
en CP.
•
Pour le programme 193 -
Recherche spatiale
Aucune
mesure de périmètre n’est intervenue en 2022 pour le programme 193.
•
Pour le programme 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durable
Aucune mesure de périmètre n’est intervenue en 2022 pour le programme 190.
•
Pour le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
Aucune mesure de périmètre n’est intervenue en 2022 pour le programme 192.
•
Pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
Aucune mesure d
e périmètre n’est intervenue en 2022 pour le programme 142.
2.
Détail des amendements apportés lors du débat parlementaire apportés lors du débat
sur le PLF 2022
ANNEXES
103
Tableau n° 30 :
évolution des crédits PLF-LFI 2022
Source
: Cour des comptes d’après PLF
et LFI
Les crédits de la MIRES ont augmenté en AE et CP de 2,29
M€
à la suite de
l’adoption
de différents amendements :
-
Concernant le P 190 et le P 142 :
Lors du débat parlementaire relatif au PLF 2022, aucun amendement n’a été voté en ce
qui concerne les crédits des programmes 190 et 142.
-
Concernant le P 150
Plusieurs amendements se sont neutralisés mais on peut noter que l’amendement II
-1492
a diminué le montant de 435
000 € tandis que l’amendement II
-1564 a crédité le programme de
3,13
M€. Malgré une nouvelle baisse prévue par l’amendement II
-910, le programme 150 a
bénéficié au total d’un abondement de 2,504
M€.
-
Concernant le P 172 et le P 193
Après plusieurs amendements portant sur le programme 172 et qui ont eu des effets de
neutralisation des mouvements budgétaires, l’amendement II
-1467 a crédité le programme de
20
M€ correspondant à un transfert du programme 193 vers le programme 172 lié au traitemen
t
des cancers pédiatriques.
Source : DAF MESR
COUR DES COMPTES
104
3.
Les points à relever dans l’évolution de la budgétisation des programmes (mesures
tendancielles, mesures nouvelles et économies)
-
Mesures tendancielles
Au titre du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaires
,
137,5
M€ en AE=CP ont été programmés en LFI 2022 par rapport à la LFI 2021 au titre de la
LPR. Hors LPR, l’augmentation tendancielle de la dépense est de de + 107,2 M€ en AE et de
+ 61,9 M€ en CP liée notamment à la poursuite des
actions pour mieux prendre en compte les
charges et sujétions du personnel de l’enseignement supérieur, dont la mise en œuvre du
protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations », des actions en faveur de la
réussite des étudiants, dont la
mise en œuvre de la loi ORE, et de la réforme des études de santé.
Au titre du programme 231 -
Vie étudiante
, la hausse tendancielle globale de + 167
M€ en
AE et + 158,9
M€ en CP en raison notamment de l’augmentation des crédits prévus pour les bourses
sur critères sociaux (+151
M€) pour tenir compte de la hausse du nombre de boursiers (+
120
M€)
et une revalorisation de 1 % des bourses financées
Au titre du programme 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
, -
300 M€ AE et
-
26,30 M€ CP qui s’expliquent par
le recentrage du soutien à la recherche aéronautique sur le programme 362
–
Ecologie
pour la
période de mise en œuvre du plan « France relance ». Pour 2022, les crédits de cette mesure du
plan de relance
font l’objet de transferts en gestion vers le programme 190.
Au titre du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
la hausse tendancielle globale de + 47,1 M€ AE et + 38,5 M€ CP
qui s’explique par l’effet croisé d’une hausse du coût de la compensation de l’exonération de
cotisations sociales à l’Acoss au titre du dispositif «
Jeunes entreprises innovantes
» (+60 M€
dont 15 M€ de « provision » au titre de la réduction de la dette vis
-à-
vis de l’Acoss) et de la
baisse du besoin en CP pour solder les restes à payer de divers dispositifs en gestion extinctive
rattachés au Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) soit -
22,7 M€ par rapport à la LFI
2021.
Au titre du programme 193 -
Recherche spatiale
, la hausse prévue de 2021 à 2022 intègre
une baisse de la subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée au CNES de -20
M€ avant mise en réserve (soit 471,55 M€), de
-
7,5 M€ pour EUMETSAT avant mise en réserve
(soit 61,5 M€), une hausse de +53,9 M€ de la subvention à l’Agence spatiale européenne (ESA)
et une hausse du transfert en gestion du programme 146
–
Équipement des forces de la mission
« Défense » de +50 M€ (soit 150 M€). Toutefois, la hausse n’a été que de +6,4 M€ en raison
du gage de -
20 M€ résultant de l’amendement n°II
-1467 et de la non-réalisation du transfert du
ministère des Armées versé directement au CNES.
Au titre du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
, les crédits
HT2 connaissent en 2022 une hausse tendancielle de
885K€.
-
Mesures nouvelles
Au titre du programme 231 -
Vie étudiante
Les 20,2
M€ en AE=CP de mesures nouvelles correspond aux crédits nécessaires pour
financier la prorogation de la mesure du repas universitaire à 1€ pour les étudiants boursiers et
les étudiants non boursiers en situation de précarité à la rentrée 2022. Dan
s l’attente de cette
décision intervenue en juillet 2022, ce montant a fait l’objet d’un surgel et a ensuite été dégelé
en conséquence.
ANNEXES
105
Focus sur les mesures issues de la LPR
Sur le plan de la programmation budgétaire, la LPR prévoit une augmentation graduelle
des CP sur les programmes 172, 193 et 150 pour un total de 5 105,0
M€ par rapport à la LFI
2020 sur 10 ans à compter de 2021.
À l’horizon 2030, cette hausse se répartira à 61
% pour le
programme 172 (hors nouveaux crédits ANR prévus dans le cadre de la mission
Plan de
relance
), 33 % pour le programme 150 et 6 % pour le programme 193 (hors contribution à
l’ESA)
102
.
Tableau n° 31 :
abondements de crédits de paiement par rapport
à la LFI 2020
Source : Loi LPR
Cet accroissement de 5,1
Md€ de crédits budgétaires pour la M
IRES ne sera pas suffisant
à lui seul pour atteindre une dépense intérieure de recherche et développement des
administrations (DIRDA) de 1
% du PIB (l’accroissement devant pour cela être de 0,6
Md€
plus élevé, hors effet de l’inflation)
103
.
L’atteinte de l’objectif minimal fixé par la loi devra donc
s’apprécier de concert avec d’autres mesures en faveur de la R&D financée par les
administrations publiques.
102
Cf
. article 2 de la LPR.
103
D’après l’INSEE, le PIB de la France pour 2018 s’élève à 2
353,1
point de PIB représente donc 23,5 Md
€. Pour 2018, le SIES du
MESR a estimé la DIRD à 51,8
Md€, dont 17,9
Md€ pour la
DIRDA (cf. note flash n°
15 de septembre 2020). L’écart à la cible fixée par la LPR est donc de l’ordre de 5,6
Md€, un montant
en deçà des 5,1
Md€ de CP supplémentaires programmés à l’horizon 2030 par la LPR.
CP (M€)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Programme 172
224
559
785
1 109
1 455
1 816
2 193
2 499
2 805
3 110
Programme 193
-32
44
76
107
138
169
201
232
263
294
Incidence sur le P150
165
302
445
589
713
820
911
1 175
1 438
1 701
Total
357
905
1 306
1 805
2 306
2 805
3 305
3 906
4 506
5 105
COUR DES COMPTES
106
Annexe n° 4.
mouvements en cours de gestion 2022
Tableau n° 32 :
récapitulatif des mouvements de crédits des programmes de la MIRES
AE (en M€)
P. 150
P. 231
P. 172
P. 193
P. 190
P. 192
P. 191
P. 142
Total
mission
LFI
14 160,22
3 088,99
7 740,25
1 642,29
1 614,12
619,58
0,00
382,50
29 247,94
LFR
183,85
22,37
10,10
0,00
-3,87
0,22
0,00
2,69
215,36
Total des mouvements
de crédits
96,19
-77,64
-77,51
-14,53
173,99
-1,75
0,00
86,92
185,68
dont :
0,00
Reports
79,44
12,98
0,92
1,85
0,09
5,13
0,00
88,56
188,99
Virements
4,29
-4,99
0,70
0,00
0,00
0,05
0,00
0,15
0,20
Transferts
2,63
0,00
0,87
0,00
186,00
0,22
0,00
1,32
191,03
Annulations
-30,00
-85,65
-80,00
-16,38
-12,10
-7,15
0,00
-3,44
-234,71
Mise à dispo,
réallocation AE/CP,
fongibilité
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et
attribut° de crédits
18,43
0,53
0,30
0,00
0,00
167,81
0,00
0,00
187,07
Total des crédits
disponibles ( = LFI +
LFR + mouv. de
crédits + fonds de
concours)
14 458,70
3 034,24
7 673,14
1 627,75
1 784,25
785,86
0,00
472,11
29 836,05
Total des crédits
consommés
14 267,46
2 964,98
7 616,43
1 632,15
1 784,13
731,54
0,00
373,97
29 370,67
Crédits de paiements
(En M€)
P. 150
P. 231
P. 172
P. 193
P. 190
P. 192
P. 191
P. 142
Total
mission
LFI
14 212,84
3 079,96
7 503,18
1 642,29
1 729,12
692,49
0,00
377,98
29 237,84
LFR
181,67
22,55
18,94
4,40
-3,87
-30,44
0,00
2,69
195,95
Total des mouvements
de crédits
112,13
-69,17
-73,12
-14,53
324,03
69,19
0,00
-1,64
346,89
dont :
0,00
Reports
97,88
21,46
5,31
1,85
1,13
68,63
0,00
0,00
196,27
Virements
4,29
-4,99
0,70
0,00
0,00
0,05
0,00
0,15
0,20
Transferts
1,96
0,00
0,87
0,00
335,00
10,57
0,00
1,32
349,72
Annulations
-30,00
-85,65
-80,00
-16,38
-12,10
-10,06
0,00
-3,44
-237,63
Mise à dispo,
réallocation AE/CP,
fongibilité
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et
attribut° de crédits
26,12
1,38
0,30
0,00
0,00
167,81
0,00
0,00
195,60
Total des crédits
disponibles ( = LFI +
LFR + mouv. de
crédits + fonds de
concours)
14 532,76
3 034,72
7 449,29
1 632,15
2 049,28
899,05
0,00
379,03
29 976,28
Crédits consommés
14 325,57
2 955,17
7 384,47
1 632,15
2 043,55
718,82
0,00
369,49
29 429,22
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et mouvements législatifs et règlementaires
ANNEXES
107
Détail des transferts opérés
Pour le programme 150
: Les transferts et les virements intervenus au cours de
l’exercice renvoient aux décrets suivants :
-
Décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits : annulation de -1,55
M€
AE et -2,21
M€ CP dont 1,59
M€ AE=CP de crédits T2
-
Décret n° 2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits : ouverture de 8,91
M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits : ouverture de
4,17
M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits : annulation de -
4,6
M€ AE=CP
Pour le programme 172
: Les transferts et les virements intervenus au cours de
l’exercice renvoient aux décrets suivants :
-
Décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits : ouverture de 0,87
M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits : annulation de -
1,65 M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits : ouverture de 2,35
M€ AE=CP
Pour le programme 231
: Les transferts et les virements intervenus au cours de
l’exercice renvoient aux décrets suivants :
-
Décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits
: ouverture de 1,15 M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits : annulation de -
7,26 M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits : annulation de -1,15
M€ AE=CP
-
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits : ouverture de 2,27
M€ AE=CP
Pour le programme 190 :
Le programme a reçu des crédits en provenance du programme 362 -
Écologie
de la
mission
Plan de relance,
transférés
au titre du plan de relance aéronautique, pour un total de
186 M€ en AE et 335 M€ en CP :
-
Décret n°2022-415 du 23 mars 2022 pour 186
M€ en AE et 160
M€ en CP
;
-
Décret n°2022-934 du 27 juin 2022 pour
130 M€ en CP uniquement
;
-
Décret n°2022-
1512 du 2 décembre 2022 pour 45 M€ en CP uniquement.
Pour le programme 192 :
Les transferts et virements en 2022
s’établissent de la manière suivante :
-
Décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits :
•
Transfert entrant du ministère des armées, en provenance du programme 144
–
Environnement et prospective de la défense
de 10,4 M€ en CP pour le plan «
Nano 2022 » ;
•
Transfert entrant
ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR)
en
provenance du programme 150
–
Formations supérieures et recherche universitaire
au
COUR DES COMPTES
108
titre de mesures reconventionnelles liées à la LPR (repyramidage
104
et revalorisation des
jeunes chercheurs), à hauteur de 34 000
€ en AE et CP pour les personnels du
GMT
-
Décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits : transfert entrant du
MESR (programme 231
–
Vie étudiante
) a de 182 200
€ en AE et CP pour permettre au
GMT et au GENES de rembourser aux CROUS l’aide financière exceptionnelle versée aux
étudiants boursiers en raison de l'inflation, en application des conventions de gestion des
bourses sur critères sociaux avec les organismes mentionnées à l’article L. 821
-1 du code
de l’éducation.
-
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits : virement entrant du
programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
afin de
tirer les conséquences du transfert intervenu en 2021 des crédits de titre 2 du GMT vers le
titre 3. En effet le programme 218 portait des
crédits d’action sociale pour les agents du
GMT rémunérés sur titre 2. Ces actions doivent désormais être financées par le GMT, d’où
un virement de 50 000
€ en AE et CP intervenu en gestion 2022, et un autre de 274
000
€
intégré au PLF 2023.
Pour le programme 193
: Aucun décret de virement ou de transfert n’a affecté la gestion
2022 de ce programme
Pour le programme 142 :
Concernant les décrets de transferts et décrets de virements du programme 142 :
S’agissant des crédits hors titre 2
:
-
le décret n° 2022-935 du 27 juin 2022 portant virement du programme 206 pour 50 000
€
afin d’assurer le
financement de la formation statutaire et diplômante de VetAgroSup ;
-
le décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant virement a autorisé le transfert de 342
080
€ en provenance du programme 231 « vie étudiante » au titre de l’aide exceptionnelle
de solidarité pour les 4 276 élèves boursiers de l’enseignement supérieur agricole
.
S’agissant d
es crédits du titre 2 :
-
le décret n°2022-934 du 27 juin 2022 portant trans
fert de crédits en gestion de 979 000 €
en provenance du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » au
titre du financement des mesures reconventionnelles issues de la loi de programmation de
la recherche d’application 2022
-
l’arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits (basé sur l’article 11 de la LOLF) de
326 000
€ en provenance du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques
», au titre du financement des mesures du rendez-vous salarial 2021 et de la prime inflation
-
le décret n°2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits en gestion de
100 573
€ en provenance du programme 215 «
Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture » au titre du financement de certaines dépenses
de masse salariale.
104
En application du protocole « carrières et rémunérations » signé le 12 octobre 2020 à Matignon par trois syndicats
(SNPTES, Sgen-CFDT et Unsa), 2 000 promotions de maîtres de conférences comme professeurs des universités doivent avoir
lieu jusqu’en 2025.
ANNEXES
109
Annexe n° 5.
les dépenses fiscales
Sur les dix dépenses fiscales de la MIRES, quatre ont un chiffrage dont la fiabilité est
considérée comme « ordre de grandeur
» ou qui n’est pas précisé
105
, et cinq ne sont pas bornées.
Tableau n° 33 :
principales caractéristiques des dépenses fiscales rattachées
à titre principal à la MIRES
Source
: Cour des comptes d’après DLF et Voies et Moyens 2023 –
Tome II
Tableau n° 34 :
évolution des dépenses fiscales de la MIRES
par programme budgétaire 2018-2022
Source
: Cour des comptes d’après
DLF et Voies et Moyens 2023
–
Tome II
Évolution du nombre de dépenses fiscales du P 192-
–
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
Le nombre de dépenses fiscales relevant du P192 est passé de neuf à cinq entre 2019 et
2022.
105
Les dépenses fiscales pour lesquelles la fiabilité n'est pas précisée sont les dépenses non chiffrées. En effet, en
l'absence de chiffrage, la fiabilité de celui-ci est sans objet.
COUR DES COMPTES
110
Cinq ont pris fin au cours des trois dernières années.
D’autre part,
une nouvelle dépense
fiscale (n° 310206) « Amortissement exceptionnel sur cinq ans des investissements réalisés
dans les petites et moyennes entreprises innovantes » a été rattachée dans le cadre du PAP du
PLF 2023 et représente pour 2023 un montant d’1
M€.
Tableau n° 35 :
ancienneté et fins programmées des dispositifs de dépenses fiscales
* chiffrage minime ou inexistant
Source
: Cour des comptes d’après le Voies et
Moyens 2023
–
Tome II
ANNEXES
111
Tableau n° 36 :
historique des évaluations des dispositifs de dépenses fiscales
Source
: Cour des comptes d’après le Voies et Moyens 2023 –
Tome II et rapports d’évaluation (* chiffrage minime ou inexistant)
Tableau n° 37 :
évolution des estimations du montant de la dépense fiscale relative au CIR
Source : Voies et Moyens, tome II, PLF 2013 à 2023.
La méthode de chiffrage utilisée pour les prévisions de la dépense fiscale relative au CIR
procède en plusieurs étapes :
COUR DES COMPTES
112
-
la
prévision de créance est issue du fichier MVC de la DGFIP jusqu’au millésime 2019
puis, pour les millésimes suivants, en appliquant un taux de croissance égal à celui du PIB
sur la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE), à
laquelle est ensuite appliqué un taux de subvention du CIR (CIR versé rapporté à la
DIRDE) ;
-
la
créance au titre de chaque millésime est ensuite supposée s’imputer pendant les six
années suivantes
106
, à un rythme déterminé par une clé de répartition correspondant à la
chronique moyenne observée pour les millésimes passés ;
-
les imputations de créances au titre des différents millésimes passés pour une année donnée
sont ensuite sommées pour obtenir la dépense fiscale totale par année.
Il convient de rappeler que les chiffrages du coût 2021 du CIR au PLF 2021 (6,4
Md€) et
2022 (6,5
Md€), réalisés en 2020 et 2021 respectivement, sont des prévisions. En revanche, le
PLF 2023 présente le coût observé de la dépense fiscale pour 2021 (6,38
Md€). Celui
-ci
concerne les millésimes de créances de 2016 à 2021.
106
Théoriquement, le CIR de l’année N vient diminuer l’IS entre N+1 et N+4 selon les règles suivantes
: i) les PME
(près du tiers de l
a créance CIR) peuvent bénéficier d’une restitution totale en N+1, ii) les autres entreprises
imputent leur créance CIR sur l’IS des années N+1 à N+3 (par ordre de priorité) avec un reliquat restitué en N+4.
Par ailleurs, il est fait l’hypothèse que
le reliquat de créance non consommé au terme de N+6 est considéré comme
jamais consommé.