15, rue d'Escures
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T
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www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 6 avril 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION
SOCIALE DE ROMORANTIN-
LANTHENAY
(Département de Loir-et-Cher)
Exercices 2017 et suivants
C
ENTRE COMMUNAL D’ACT
ION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LE FONCTIONNEMENT DU CCAS
...................................................................
13
1.1
Certaines irrégularités corrigées à la demande de la chambre dans la
gouvernance de l’organisme
.............................................................................
13
1.1.1
Une parité du conseil d’administration respectée
...................................
13
1.1.2
Une délégation de signature supprimée à la demande de la chambre
.....
14
1.1.3
L’existence de mises à disposition réciproques non formalisées
............
14
1.2
Des déficits de fonctionnement constatés en 2017 et 2020
..............................
15
2
IDENTIFIER LES PUBLICS VULNÉRABLES PRIS EN CHARGE
.................
18
2.1
Des dispositifs d’interventions en faveur de la jeunesse en formation
............
19
2.1.1
Le pilotage d’un dispositif à destination d’une population d’un
quartier défavorisé
...................................................................................
19
2.1.2
L’absence de conditionnement d’une aide destinée aux étudiants en
difficulté
..................................................................................................
20
2.2
Des moda
lités d’interventions sociales centrées sur l’accompagnement et
manquant d’un système d’information dédié
...................................................
21
2.2.1
L’accompagnement ciblé sur les personnes sans enfant mineur à
charge
......................................................................................................
21
2.2.2
Des aides financières du CCAS qui ne représentent pas la totalité
des secours apportés par la commune de Romorantin
............................
21
2.2.3
Un
e offre d’hébergement d’urgence et un accompagnement au
logement dans le temps
...........................................................................
22
2.2.4
Une participation effective à l’instruction des demandes d’aide
sociale
......................................................................................................
23
2.2.5
Un recensement insatisfaisant des bénéficiaires d’une prestation
d’aide sociale
...........................................................................................
24
2.3
Une vigilance relative à la protection des données à conforter
........................
25
2.4
L’importance du portage des repas dans les interventions à l’égard des
personnes âgées
................................................................................................
27
2.5
Un processus formalisé à destination des personnes sans domicile
.................
28
2.6
Les aides exceptionnelles octroyées en 2020 aux artisans et commerçants
à l’occasion de la crise sanitaire
.......................................................................
30
2.7
L’élaboration d’une analyse des besoins sociaux tous publics confondus,
un progrès tardif et limité
.................................................................................
31
3
DÉTERMINER LES AIDES DU CCAS VISANT À LUTTER CONTRE
LA PAUVRETÉ
.....................................................................................................
34
3.1
La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et les exclusions
..................
34
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
3.2
Une définition non monétaire de la pau
vreté retenue par l’établissement
.......
35
3.3
Une appréciation au cas par cas pour l’attribution des secours
........................
36
3.3.1
Un cadre d’inte
rvention souple
...............................................................
37
3.3.1.1
Une latitude offerte pour la définition des critères d’attribution sous réserve
du respect de grands principes
................................................................................
37
3.3.1.2
À Romorantin, une appréciation au cas par cas
......................................................
38
3.3.1.3
Le choix de ne pas retenir un plafond d’éligibilité chiffré
.....................................
39
3.3.2
Une procédure globalement suivie en cas de refus d’aides
financières
...............................................................................................
40
3.3.3
Quelques attributions d’aides financières hors procédure
.......................
43
3.3.4
L’épicerie sociale «
La Courte Échelle
», secours d’urgence et aide
en dernier ressort
.....................................................................................
43
3.4
Le doublement des crédits de secours financiers pour faire face à la
précarité énergétique
........................................................................................
44
4
PRENDRE LA MESURE DE
L’ACCOMPAGNEMENT DE
S
ALLOCATAIRES DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE
...........................
46
4.1
Une délégation du département qui génère une charge administrative
significative
......................................................................................................
46
4.2
Un quart des sorties du dispositif vers l’emploi salarié
....................................
47
4.3
Un suivi effectif des allocataires par le CCAS
.................................................
49
4.3.1
Des entretiens réguliers et des saisines en cas d’impossibilité à
poursuivre l’accompagnement
................................................................
49
4.3.2
Des statistiques nombreuses et un manque dans le modèle de
contrat fourni par le département
............................................................
50
4.3.3
Des actions par contrat plus nombreuses que la moyenne nationale
......
51
4.3.4
Un accompagnement documenté
............................................................
52
ANNEXES
......................................................................................................................
54
Annexe n° 1. Procédure
..........................................................................................
55
Annexe n° 2. Réponse
............................................................................................
56
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
5
SYNTHÈSE
L’essentiel
Afin de lutter contre une pauvreté aux effets tangibles sur le territoire, le CCAS de Romorantin
déploie les moyens d’un accompagnement social satisfaisant. Certaines irrégularités
ont été
corrigées à la demande de la chambre et les outils de pilotage peuvent être améliorés.
Un CCAS mène des actions en direction des personnes en situation de vulnérabilité.
Celui de Romorantin a choisi de cibler l’essentiel de son intervention sur deux publics : les
personnes âgées d’une part, les personnes avec peu de ressources d’autre part. Il a aussi choisi
de concentrer ses moyens sur deux modalités, respectivement le portage de repas et
l’accompagnement par des travailleurs sociaux.
Un territoire où les effets de la pauvreté sont tangibles
Après avoir atteint un maximum en 1999, le nombre d’emplois dans la commune a
fortement chuté, en lien avec la fermeture d
’une
usine annoncée en 2003. Un quartier relève de
la politique de la ville. Le territoire n’a pas été épargné par les aléas climatiques puisqu’en 2016,
une partie des 18
000 habitants ont bénéficié de secours en raison d’une crue
.
Le taux de pauvreté de la commune tel que mesuré par l’I
nsee en 2019 est plus élevé
que la moyenne départementale, reflet de son caractère urbain. Ramenée à la population, la
proportion d’allocataire du revenu de solidarité active (RSA) est toutefois au
ssi importante
qu’une ville deux fois et demi plus peuplée comme Blois. Les effets de la crise COVID puis de
l’inflation sur la pauvreté et l’activité du CCAS sont désormais tangibles.
Une gouvernance de l’établissement à consolider
Le CCAS respecte le paritarisme avec les organisations représentatives qui doit être mis
en place au sein du conseil d’administration. La conformité constatée pour la principale instance
de décision ne doit pas masquer deux irrégularités relevées par la chambre.
Tout d’abord, le
s délégations de fonctions ou de signature doivent être strictement
réservées au vice-
président ou au directeur de la structure, ce qui n’
était
pas le cas en l’espèce.
Il a été mis fin à cette irrégularité à la demande de la chambre.
Ensuite, l’absence de
conventions
de mises à disposition de personnel
n’
était pas conforme au droit. Des corrections ont là aussi
été apportées à la demande de la chambre. Les conventions de mises à disposition de locaux
restent à généraliser.
Des outils de pilotage à mettre en place
Afin d’améliorer ses outils de pilotage, la chambre recommande la mise en place d’un
système d’information dédié au service social du CCAS. L’établissement projette de la mettre
en œuvre au 1
er
janvier 2024. Quel que soit le public considéré, une vigilance accrue doit être
portée au sujet de la protection des données personnelles. Plusieurs fondamentaux ont déjà été
mis en place et des efforts supplémentaires ont été fournis en 2023 en réponse à la chambre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
De même, la chambre observe que la présent
ation d’une analyse des besoins sociaux en
2022 constitue un progrès, certes très tardif au regard d’une obligation datant de 2004. Ses
modalités d’élaboration comme son contenu justifient cependant une actualisation sans attendre
le prochain renouvellement municipal.
Ce constat de la chambre a conduit l’établissement à
annoncer l
’élaboration d’
un document plus complet.
Une analyse objective de la pauvreté sur le territoire permettrait de mesurer si les efforts
en matière de politique sociale sont adaptés.
L’octroi de secours financiers, des choix formalis
és à la demande de la chambre
Bien que l’établissement calcule le reste à vivre et le quotient familial des demandeurs
selon une méthodologie propre, sa définition de la pauvreté et les aides apportées en vue de
prévenir ce phénomène ne tiennent pas compte d’un seuil monétaire.
Evènements conjoncturels mis à part, l’évolution des aides financières du CCAS aux
particuliers suit une tendance à la baisse. L’organisme met en avant une réorientation vers
d’au
tres organismes et le choix de mettre en place des conseils pour la gestion des budgets
familiaux. A toutefois été décidée en 2022 une augmentation des crédits prévus en vue de faire
face aux conséquences pour la population de la hausse des prix de l’énerg
ie.
L’appréciation au cas par cas des demandes doit se faire dans le respect du principe
d’égalité devant le service public et de non
-
discrimination posée par l’article L.
1111-5 du
CGCT. Délibérer sur les conditions d’attributions, même en conservant une
marge de
manœuvre, participe d’une forme de transparence
instaurée à la demande de la chambre.
La chambre a relevé quelques attributions hors procédure. Or, l’attribution d’aides
financières ne devrait pas donner lieu à une décision avant une évaluation telle que cela se
pratique pour la plupart des usagers.
S’agissant de la lutte contre le non
-recours aux aides auxquelles les habitants pourraient
prétendre, le CCAS entend y contribuer via une meilleure communication, sans action
particulière par exemple
à destination des publics qui ne feraient pas d’eux
-mêmes la démarche.
La commune soutient plusieurs associations caritatives en leur accordant des
subventions et des prestations en nature. Le CCAS a lui-même mis en place une épicerie sociale
dénommée « La Courte Échelle ».
L’accompagnement des allocataires du RSA, une mission correctement assurée
Dans le cadre d’une convention conclue avec le département, une partie des allocataires
du RSA sont suivis par des agents du CCAS. Des sorties répondant à l’objectif d’insertion
professionnelle existent. Œuvrer à la levée des freins sociaux au retour à l’emploi contribue
quoi qu’il en soit à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion.
La chambre a constaté que l’établissement y consacrait des moyens au
-delà de la
compensation financière allouée par le département. Leur ampleur s’explique en partie par une
charge administrative significative. La dématérialisation des échanges avec le département
pourrait être le moyen de diminuer cette charge.
Les actions à réaliser par les allocataires sont plus nombreuses par contrat que la
moyenne nationale mais leur contenu présente un caractère tout aussi peu mesurable.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
Mettre en place un système d’information dédié au service social
(cf. page 25) .
Recommandation n° 2.
Réaliser les analyses d’impact relatives à la protection des données
telles que requises par la com
mission nationale de l’informatique et des libertés
(cf. page 27).
La recommandation formulée par la chambre dans son rapport provisoire concernant
l’adoption par son conseil d’administration d’un document fixant la procédure et les
conditions d’attribu
tion des aides, a
été mise en œuvre par le centre communal d’action
sociale
à l’issue du contrôle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion du centre communal d’action sociale (CCAS)
de Romorantin-Lanthenay a été inscrit au programme 2022 de la chambre régionale des
comptes du Centre-Val-de-Loire. Les investigations ont été approfondies en matière de lutte
contre la pauvreté, sous toutes ses formes
–
financière ou d’accompagnement social.
Les différentes étapes de la procédure définies au code des juridictions financières (CJF)
sont présentées en annexe n° 1 au présent rapport.
Une commune gère ses compétences en matière sociale au travers soit de services
publics en gestion directe ou déléguée, soit d'une structure spécifique : le CCAS. Prenant la
forme d'un établissement public administratif, ce dernier est dirigé par un conseil
d'administration dont le président est le maire de la commune. Une telle création n’est
obligatoire que pour les communes de plus de 1 500 habitants. Outre une gouvernance propre,
l’établissement dispose d’un budget propre et autonome, mais non d’une compétence exclusive
vis-à-
vis de sa commune d’appartenance. Cette dernière peut donc continuer à intervenir en son
nom propre ou financer des associations.
Elle peut également choisir de transférer tout ou partie de la compétence à
l’intercommunalité. Un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) peut exister, voire même
coexister sur le territoire avec un CCAS en cas de transfert partiel.
Les missions légales incombant aux CCAS
L’article L.
123-
5 du code de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit que le CCAS est
compétent dans les domaines suivants :
-
animation d'une action générale de prévention et de développement social. Il peut
intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables ;
-
participation à l'instruction des demandes d'aide sociale. Les CCAS se sont plus ou
moins investis dans cette mission malgré son caractère obligatoire ;
-
création et gestion d'établissements et services sociaux et médico-sociaux ;
-
prise en charge des compétences éventuelles déléguées par le département. Des
dispositions particulières existent concernant le revenu de solidarité active (RSA).
D’une manière générale, un CCAS doit assurer une contribution à la lutte
contre les
exclusions. Il convient de mentionner que les personnes sans domicile stable et ayant un lien
avec la commune doivent élire domicile soit auprès du CCAS soit auprès d’un organisme
agréé à cet effet (cf. article L. 264-1 du CASF).
Selon l’article
R. 123-1 du CASF, les CCAS produisent une analyse des besoins sociaux de
l'ensemble de la population du territoire de leur ressort. Elle consiste en un diagnostic
sociodémographique à partir des données d'observation sociale du territoire. Cette analyse,
présentée sous forme de rapport au conseil d’administration sert à définir les axes de ses
politiques sociales.
Selon l’article R.
123-6 du CASF, le CCAS constitue et tient à jour un fichier des personnes
bénéficiaires d'une prestation d'aide sociale, résidant sur le territoire de la commune ou des
communes considérées.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
9
Un CCAS mène des actions en direction des personnes en situation de vulnérabilité,
dont la pauvreté. L’ampleur et la nature de ses actions peuvent être très variables puisqu’elles
peuvent viser des personnes âgées, des enfants ou des personnes en difficulté.
La commune de Romorantin-Lanthenay, sous-préfecture du Loir-et-Cher, est la
deuxième plus peuplée du département après Blois et rassemble près de 18 000 habitants. La
commune appartient à la communauté de communes du Romorantinais et Monestois. M. Jeanny
Lorgeoux, ancien député et sénateur, est maire de la commune, président du CCAS et de la
communauté de communes. Il n’existe pas de CIAS.
Au cours de la décennie passée, la commune a connu une croissance de sa population
(1,0 %) contrairement à celle du département du Loir-et-Cher (- 0,1 %) en raison du solde
migratoire
1
. Cette tendance à la hausse a été confirmée par la publication fin 2022 des
populations légales 2020 (+ 1,57 % à Romorantin par rapport à 2019). La part des personnes
de plus de 75 ans au sein de sa population (13,1 % en 2019) était relativement plus importante
que dans le département (12,2 %).
Après un maximum en 1999, le nombre d’emplois a fortement chuté, en lien avec
la
fermeture d
’une
usine annoncée en 2003.
Tableau n° 1 :
Évolution du nombre d’emploi à Romorantin
-Lanthenay
Périodes
Nombre d’emplois
1999
11 216
2008
8 804
2013
8 737
2018
9 154
Source : CRC d’après l’observatoire des territoires
Malgré une amélioration, le taux
de chômage localisé tel que calculé par l’Insee est
toujours resté depuis 2017 plus important sur la zone d’emploi de Romorantin
-Lanthenay que
sur celles de Blois et Vendôme.
1
Cf. 2013-2019 selon les données officielles disponibles sur le site interne
t de l’Insee (dossiers complets
de la commune de Romorantin-Lanthenay et du département de Loir-et-Cher).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Tableau n° 2 :
Taux de chômage localisés par zone d’emploi en moyenne annuelle
2017
2018
2019
2020
2021
3
e
trimestre 2022
Blois
7,8
7,6
7,0
6,5
6,3
6,1
Romorantin-Lanthenay
8,7
8,3
7,6
7,0
6,9
6,4
Vendôme
7,4
6,9
6,6
6,1
5,7
5,6
Source : CRC
d’après l’Insee. Les données du 3e trimestre 2022 sont les dernières disponibles à la date de
rédaction du présent rapport.
Selon les dernières données de l’observatoire des territoires mises en ligne (2018), la
proportion des salariés de 15-64 ans en emploi précaire, qui correspond à la part des salariés
qui ne sont pas en contrats à durée indéterminée, est plus haute dans la commune (16,7 %) que
dans le département (15,4 %).
Par ailleurs, le revenu médian et la part des ménages fiscaux imposés en 2019 sont
inférieurs aux valeurs départementales. Le taux de pauvreté monétaire
2
est supérieur aux mêmes
points de comparaison quelle
que soit la tranche d’âge et dépasse les 50 % dans le quartier des
Favignolles. L’écart s’amenuise avec l’âge. Le taux est quasiment deux fois supérieur pour la
tranche 30-39 ans. Les valeurs moyennes sont proches de celles de Vendôme, commune du
même département et de taille équivalente.
Tableau n° 3 :
Taux de pauvreté monétaire par tranche d’âge du référent fiscal (2019)
Romorantin-
Lanthenay
Département de
Loir-et-Cher
Montargis
Vierzon
Blois
Ensemble
19
12,5
34
24
25
Moins de 30 ans
26
19,6
44
40
34
De 30 à 39 ans
29
16,8
43
34
36
De 40 à 49 ans
26
15,4
42
33
31
De 50 à 59 ans
18
12
34
23
23
De 60 à 74 ans
10
7,9
24
15
15
75 ans et plus
8
7,3
ND
9
9
Source : CRC d’après Insee
Les taux de pauvreté monétaire sont sensiblement plus élevés dans des communes plus
importantes comme Blois (46 000 habitants) et Vierzon (25
000), avec cinq à six points d’écart
à l’échelle de la population totale. À Montargis (15
000), proche de la région parisienne, le taux
de pauvreté dépasse de 15 points celui de Romorantin pour atteindre le tiers de la population.
2
Le taux de pauvreté est défini comme la part des ménages dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du
niveau de vie médian (cf. définitions
infra
).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
11
Romorantin-Lanthenay rassemblait en 2019 la deuxième plus importante population
d’allocataires du RSA du département de Loir
-et-Cher, après celle de Blois. Ramenée au
nombre d’habitants, la proportion est
cependant proche pour les deux communes.
Tableau n° 4 :
Allocataire du RSA (2019)
Libellé
Nombre d’allocataires du RSA
Part d’allocataires RSA pour
1 000 habitants de 15-64 ans
Blois
2 127
76,3
Romorantin-Lanthenay
762
74,3
Vendôme
509
55,9
Mer
166
47,1
Le Controis-en-Sologne
126
32
Département du Loir-et-Cher
6 728
36,1
Région CVDL
57 456
38,2
Source : CRC d’après les données de l’observatoire des territoires
Ces données apportent une première mesure des enjeux auxquels est confronté le CCAS.
Comme dans de nombr
eux territoires, s’y ajoutent des phénomènes de concentration de la
pauvreté dans certains quartiers et des difficultés plus ou moins durables.
Tout d’abord, la commune est soumise aux risques naturels comme ceux liés aux
inondations aux abords de la Sauldre, un affluent du Cher. Un quartier a été fortement touché
par ce phénomène lors d’une crue en 2016.
Ensuite, les effets de la crise COVID puis de l’inflation sur la pauvreté et donc sur
l’activité du CCAS sont tangibles. L’inflation touche plus durement
les ménages les plus
fragiles
3
. La hausse du prix de l’énergie entraîne une augmentation du risque de factures
impayées
4
. L’inflation conduit aussi à un recours accru à l’aide alimentaire
5
.
D’un point de vue statistique, un ménage est considéré comme pau
vre lorsque son
niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté. Celui-ci est fixé, selon l'Insee, à 60 % du niveau
de vie médian de la population. Il correspond en 2019 à un revenu disponible de 1 102 euros
par mois pour une personne vivant seule et de 2 314 euros pour un couple avec deux enfants
âgés de moins de 14 ans (euros courants).
3
Étude publiée mi-octobre par une association et La banque postale, reprise dans le dossier de la gazette
des communes « inflation : les collectivités veulent anticiper la prochaine vague de précarité ».
4
Cf. article de la gazette des communes « Les col
lectivités se mobilisent en amont des factures d’énergie
impayées ».
5
Cf. étude
flash des banques alimentaires sur l’impact de l’inflation sur les personnes accueillies dans le
réseau des Banques alimentaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Toujours selon l'Insee
6
, la grande pauvreté est définie comme la combinaison :
- de faibles revenus : avoir un niveau de revenus inférieur à 50 % du niveau de vie
médian de la population, soit 918 euros par mois ;
- et de privations matérielles et sociales sévères.
Le premier enjeu du présent rapport a été d’identifier la définition de la pauvreté retenue
par l’organisme contrôlé. Le second a été d’apprécier les modalités mises en œuvre pour lutter
contre ce phénomène, en ayant à l’esprit la responsabilité et le rôle des autres acteurs publics
(État et département) comme privés (associations).
La lutte contre la pauvreté et les exclusions
Selon l’article L.
115-1 du cod
e de l’action sociale et des familles (CASF), « la lutte contre la
pauvreté et les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de
tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation.
Elle tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux
dans les domaines de l'emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de
l'éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l'enfance.
L'État, les collectivités territoriales, les établissements publics
dont les centres communaux
et intercommunaux d'action sociale
, les organismes de sécurité sociale ainsi que les
institutions sociales et médico-sociales poursuivent une politique destinée à connaître, à
prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer la pauvreté et les exclusions.
Ils prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l'étendue de
ses droits et pour l'aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les
démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en œuvre dans les délais les plus
rapides. »
Les différentes modalités d’intervention telles qu’elles ressortent des t
ermes soulignés
ci-dessus ont vocation à être traitées dans le présent rapport :
-
la connaissance : le CCAS a-t-il mis en place un outil de diagnostic, quelle utilisation
fait-
il de l’obligation légale d’analyse des besoins sociaux
?
-
la prévention : peuvent
y concourir des obligations ponctuelles comme l’élection de
domicile ou une modalité d’intervention telle que le travail social
;
-
l’aide
: correspond à toutes les prestations financières que le CCAS peut être amené
à accorder. Le travail social peut toute
fois aussi être un vecteur, notamment lorsqu’il
couvre le conseil budgétaire aux familles ;
-
l’information sur les droits et l’accompagnement personnalisé en vue de réaliser des
démarches sont visées explicitement par la loi et peuvent notamment contribuer à la
lutte contre le phénomène du non recours.
6
Cf. page
56 de l’édition 2021 du
document d
e l’Insee intitulé «
revenus et patrimoines des ménages ».
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
13
Après avoir présenté le fonctionnement de l’organisme contrôlé (partie 1) et la place du
traitement de la pauvreté au regard des différents publics accueillis par le CCAS (partie 2), le
présent rapport a vocation à traiter la définition retenue et les modalités financières de lutte
contre ce phénomène (partie 3). Enfin, une attention particulière a été apportée à
l’accompagnement social, singulièrement à la mise en œuvre des conventions conclues avec le
département confiant aux agents du CCAS une mission relative aux bénéficiaires du revenu de
solidarité active (partie 4).
1
LE FONCTIONNEMENT DU CCAS
1.1
Certaines irrégularités corrigées à la demande de la chambre dans la
gouvernance de l’organisme
1.1.1
Une parité du conse
il d’administration respectée
Le
CCAS
est
dirigé
par
un
conseil
d’administration
qui
comprend
à
Romorantin-
Lanthenay seize membres, auxquels s’ajoute le maire, président de droit. Cette
composition est conforme à la réglementation. Le conseil d’administra
tion (CA) doit être
composé à 50 % de membres élus par le conseil municipal et à 50 % de membres nommés par
le maire parmi les personnes participant à des actions de prévention, d’animation ou de
développement social menées dans la commune. Par délibération du 3 juillet 2020, le conseil
municipal a désigné ses huit représentants.
Selon les articles L. 123-6 et R. 123-11 du CASF, les membres nommés doivent être
issus de quatre types d’association :
-
insertion et lutte contre les exclusions ;
-
familiale ;
-
retraités et personnes âgées ;
-
personnes handicapées.
La procédure d’appel à candidature a été respectée tout comme la représentativité des
associations précitées puisque les nominations suivantes sont intervenues :
-
au titre des association d’insertion et de lu
tte contre les exclusions : un
représentant d’Emmaüs, un représentant de la Croix rouge, un représentant du
Secours Populaire
7
;
-
au titre des associations familiales : un représentant de l’union départementale
correspondante ;
7
Le représentant nommé en 2020 de Secours Populaire ayant démissionné, cette association a désigné un
nouveau représentant (cf.
l’arrêté
du maire du 20 mai 2021).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
-
au titre de l’association de
retraités et personnes âgées : un représentant du
comité consultatif placé auprès du département et un représentant de l’union
nationale des retraités et personnes âgées ;
-
au titre des associations de personnes handicapées : un représentant qui a été
membr
e du conseil d’administration de l’association pour personnes adultes et
jeunes handicapés ;
-
un représentant de la mutualité française Centre-Val de Loire a été également
désigné.
1.1.2
Une délégation de signature supprimée à la demande de la chambre
La chambre
a constaté que le règlement intérieur de l’établissement ainsi qu’une
délibération approuvés en 2020 n’étaient pas conformes à l’article R. 123
-19 du CASF selon
lequel les délégations accordées par le président du CCAS étaient limitées au vice-président et
au directeur.
La chambre
a observé qu’une délégation accordée à un membre du conseil
d’administration était irrégulière.
Suite aux observations de la chambre, le CCAS a mis fin à ces irrégularités.
1.1.3
L’existence de mises à disposition réciproques non for
malisées
Selon l’ordonnateur, le CCAS assume les principales actions et aides sociales. Les
interventions de la commune sont limitées à la gestion d’une structure accueillant les personnes
de plus de 65 ans pour des repas et des loisirs ; la rubrique « action sociale » du site internet de
la commune confirme cette intervention limitée, en ce qu’elle renvoie uniquement au CCAS et
au centre social, qui est un lieu d’animation socio
-culturel pour tous.
La chambre avait constaté plusieurs cas de mises à disposition de personnel sans
convention entre CCAS et commune de rattachement
, en contradiction avec l’article
L. 512-7 du code de la fonction publique. A la demande de la chambre, le CCAS a procédé à
des régularisations.
Par ailleurs, des conventions ont été établies pour la mise à disposition à titre gratuit de
plusieurs bâtiments appartenant à la commune au profit du CCAS, celui-ci ayant en charge
l’entretien courant, les charges de l’immeuble et les travaux d’embellissement.
En revanche, cette pratique devrait être généralisée pour :
-
le local abritant l’épicerie sociale «
la Courte Échelle » propriété de la commune,
qui aurait été mis à disposition du CCAS par un document qui n’est ni daté ni
signé (sans en-
tête) et sans qu’aucune convention n’ait été étab
lie ;
-
deux bâtiments, appartenant à la mairie situés 1 et 3 rue de la poste, qui sont
utilisés par le CCAS pour le logement d’urgence, sans convention de mise à
disposition ;
-
le siège du CCAS boulevard Lyautey, au vu du recensement des conventions
transmis.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
15
Enfin, la mise à disposition précaire et à titre gratuit d’immeuble
s par la commune au
bénéfice de son CCAS dans le cadre du programme de réussite éducative (PRE) a conduit à la
rédaction d’une convention non datée.
L
e président du CCAS s’est engagé à f
ormaliser une convention de mise à disposition
de l’ensemble des locaux précités
.
1.2
Des déficits de fonctionnement constatés en 2017 et 2020
Le budget du CCAS, composé d’un unique budget, suit la nomenclature budgétaire et
comptable M14. À deux reprises depu
is 2017, l’excédent brut de fonctionnement et la capacité
d’autofinancement brute (CAF) ont été négatifs et ils peuvent para
ître en moyenne faibles une
fois rapportés aux produits de gestion. Pour autant, il convient de rappeler que le CCAS n’a
quasiment p
as d’investissement à réaliser, hormis par le passé trois véhicules pour le service de
portage des repas. Les dépenses d’équipement moyennes annuelles n’ont pas atteint 25
000 €
entre 2017 et 2021. L’établissement n’a pas d’endettement.
Tableau n° 5 :
Évolution des soldes de gestion du CCAS
En milliers d’euros
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
+ Ressources d'exploitation
239
248
23
6
281
273
3,5 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
922
1 088
1 161
1 103
1 106
4,6 %
= Produits de gestion (A)
1 161
1 336
1 397
1385
1 379
4,4 %
Charges à caractère général
316
468
374
384
385
5,1 %
+ Charges de personnel
854
785
862
939
915
1,7 %
+ Autres charges de gestion
77
55
36
116
42
-14,0 %
= Charges de gestion (B)
1 247
1 309
1 272
1 439
1 342
1,9 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
-86
28
125
-54
37
en % des produits de gestion
-7,4 %
2,1 %
9,0 %
-3,9 %
2,7 %
+/- Autres produits et charges
excep. réels
1
0
0
3
2
21,6 %
= CAF brute
-85
28
125
-52
39
en % des produits de gestion
-7,3 %
2,1 %
9,0 %
-3,7 %
2,9 %
Source : CRC d’après les comptes de gestion
La comparaison avec d’autres CCAS montre que les ratios d’autofinancement sont
faibles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Tableau n° 6 :
Ratios financiers (2021)
CCAS
Population
légale 2019
(municipale)
8
Produits
de gestion
(en milliers
d’euros)
Charges de
gestion (en
milliers
d’euros)
CAF
Brute (en
milliers
d’euros)
CAF
brute en
% des
produits
de gestion
Charges
de gestion
par
habitant
(en euros)
Charges
de
personnel
par
habitant
(en euros)
Joué-lès-Tours
38 444
2 163
2 098
68
3,2 %
55
24
Dreux
30 646
1 510
1 476
35
2,3 %
48
23
Montargis
14 976
1 170
1 102
68
5,8 %
74
49
La Riche
10 317
968
945
22
2,3 %
92
53
Romorantin-
Lanthenay
17 924
1 379
1 342
39
2,9 %
75
51
Source : CRC d’après les comptes de gestion (budgets princ
ipaux uniquement)
Les participations de l’État et des collectivités territoriales au budget du CCAS
représentent près de 80 % du total des produits de gestion sur la période 2017 à 2021. Hormis
en 2017, la contribution de la commune oscille autour de 0,9 M
€ et représente plus de 80
% de
ces participations.
La participation du département comprend principalement sa contribution au titre de
l’accompagnement des personnes bénéficiant du RSA et d’une subvention au profit de
l’épicerie sociale «
la Courte Échelle ». La préfecture de Loir-et-Cher intervient financièrement
au titre du logement d’urgence et de la politique de la ville («
programme réussite éducative »).
Les ressources d’exploitation proviennent pour l’essentiel de son activité de portage de repas
aux personnes âgées.
Le contenu et l’évolution des charges de gestion hors personnel seront examinées dans
la suite du rapport. Les charges de personnel sont stables avec une variation annuelle moyenne
de 1,7 % entre 2017 et 2021.
En termes d’analyse financ
ière, la chambre a relevé deux exercices pour lesquels les
ratios d’autofinancement sont négatifs et un déficit de la section de fonctionnement a été
constaté :
•
en 2017, ce déficit trouve son origine dans une subvention municipale plus faible
(0,7
M€ contr
e 0,9
M€ les années suivantes)
. Il convient de noter que le résultat de
fonctionnement de l’année précédente a donné lieu à l’excédent le plus élevé sur la
période 2016-2022 ;
•
en 2020, un dispositif d’aide exceptionnel a été mis en œuvre au bénéfice des
commerçants et artisans pendant la première phase de crise COVID (85 000
€ pour un
déficit de fonctionnement à hauteur de 52 000
€).
Sans remettre en cause la viabilité de la structure, la chambre constate que sur la période
2017-2021 les comptes du CCAS ne
sont pas toujours à l’équilibre.
8
Source : Insee.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
17
__________________ CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE __________________
Le CCAS respecte le paritarisme qui doit être mis en place au sein de son conseil
d’administration. La conformité constatée pour la principale instance de décision ne doit pas
masquer deux difficultés significatives relevées par la chambre en matière de régularité.
Tout d’abord, les délégations de fonctions ou de signature doivent être strictement
réservées au vice-
président ou au directeur de la structure, ce qui n’
était
pas le cas en l’e
spèce.
Il a été mis fin à cette irrégularité à la demande de la chambre.
Ensuite, l’absence de certaines
conventions de mises à disposition de personnel n’
était pas conforme au droit. Des corrections
ont là aussi été apportées à la demande de la chambre.
Sans remettre en cause la viabilité de la structure, la situation financière recèle des
points de vigilance. La chambre constate que les comptes du CCAS peuvent présenter des
déficits d’exploitation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
2
IDENTIFIER LES PUBLICS VULNÉRABLES PRIS EN
CHARGE
Sel
on l’article L.
123-5 du CASF, le CCAS anime une action générale de prévention et
de développement social dans la commune, en liaison avec les institutions publiques et privées.
Si quelques missions obligatoires s’imposent à lui, il dispose d’une marge
d’a
ppréciation étendue sur les aides facultatives
–
notamment les secours financiers. Outre la
prise en charge d’un programme du contrat politique de la ville à destination des élèves, le
CCAS de Romorantin a fait le choix d’intervenir au bénéfice de deux cat
égories de public : les
personnes âgées et celles en vulnérabilité financière. Aucune structure ou établissement ne lui
est rattaché. Les relations avec le département sont formalisées via des conventions.
Le graphique 1, construit à partir des données du
rapport d’orientations budgétaires
2022, permet de prendre la mesure des ordres de grandeurs. Hors fonctions supports, le pôle
personnes âgées représente une part prépondérante dans les dépenses.
Graphique n° 1 :
Répartition des dépenses de fonctionnement par services en 2022
Source : CRC d’après le DOB 2022
Pôle Personnes
âgées
: 445 827€,
soit 31%
Pôle social : 357
551€, soit
25%
Programme
Réussite Éducative
: 144 600€, soit
10%
Services généraux
et administratifs :
490 091€ soit
34%
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
19
Tableau n° 7 :
Répartition des dépenses de fonctionnement par service en 2022
Services et nature des dépenses
Montant (en euros)
Pôle Personnes âgées
445 827
Achat repas
231 000
Animations et charges
69 600
Coût du portage de repas (carburant, entretien des véhicules, assurance)
17 000
Personnel
128227
Pôle social
357 551
Aides financières
20 000
Contribution au FSL
4 000
Formation des travailleurs sociaux
920
Logement d'urgence
38 783
Personnel
264 848
Véhicule (entretien, assurance, etc.)
4 000
Aides alimentaires)
25 000
Programme Réussite Éducative "politique de la ville"
144 600
Autres charges et fourniture
3 300
Personnel
141 300
Services généraux et administratifs
490 091
Autres charges de gestion courante
10 020
Dépenses de fonctionnement pour tout le CCAS
53 037
Dotations aux amortissements des immobilisations
17 166
Personnel
409 868
Source : CRC d’après le DOB 2022
2.1
Des dispositifs d’interventions en faveur de la jeunesse en formation
2.1.1
Le pilotage d’un dispositif à destination d’une population d’un quartier
défavorisé
Depuis 2018, le CCAS a signé des conventions annuelles réussite éducative avec le
préfet de Loir-et-
Cher, qui s’inscrivent dans le protocole du contrat de ville de la commune
pour le quarti
er des Favignolles, secteur classé en réseau d’éducation prioritaire. Des bilans
annuels rendent compte de l’activité du CCAS. Les objectifs annoncés sont de permettre aux
enfants de bénéficier d’un environnement social, familial et culturel favorable à le
ur parcours
éducatif dans un souci d’égalité des chances.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Ce programme de réussite éducative (PRE) permet une prise en charge globale d’enfants
qui présentent des signes de vulnérabilité. Ils sont sélectionnés par les enseignants des écoles
dans lesquelles ils sont scolarisés. Le PRE comporte des actions au niveau social, de la scolarité,
de la santé. La coordination et le pilotage sont assurés par le CCAS, qui emploie, pour cette
mission, une série de professionnels.
En 2021, 128 enfants ont ainsi bénéfici
é de l’aide aux devoirs par trois animateurs, à
raison de deux fois par semaine, la référente PRE assurant le lien avec les enseignants
9
. Les
objectifs concrets sont notamment de rendre autonomes les enfants, de les aider à maîtriser la
langue française,
à s’approprier des méthodes de travail et d’impliquer les parents lors de
réunions.
La présence d’une infirmière facilite l’accès aux soins. De même la présence d’une
diététicienne, d’une orthophoniste et d’une psychologue permet une prise en charge par de
s
professionnels. À titre d’exemple, l’orthophoniste a réalisé un bilan pour six enfants de grande
section et animé des ateliers thématiques (articulation/parole ; langage, communication
globale). Une convention avec l’agence régionale de santé existe pour
subventionner toutes les
actions nutritionnelles.
En matière sociale, environ une dizaine de familles ont bénéficié d’un accompagnement,
d’un hébergement et ou d’une aide alimentaire ou financière. Le montant des aides est de
4 078
€ en 2021 hors hébergement dans les logements d’urgence mis à disposition de sept
familles par le CCAS.
Selon le CCAS, la masse salariale du programme réussite éducative est de près de
120 000
€ en 2022 dont les deux tiers
10
sont financés par la commune. La chambre souligne
donc l’existence d’un dispositif transversal piloté par l’établissement au bénéfice d’une
population défavorisée.
2.1.2
L’absence de conditionnement d’une aide destinée aux étudiants en difficulté
C’est la mission locale qui assure l’accompag
nement des jeunes de la commune. Cette
association peut orienter au besoin vers les aides alimentaires ou financières du CCAS. Ce
dernier permet ainsi aux étudiants d’accéder à l’épicerie sociale et de bénéficier d’un
hébergement d’urgence dans les mêmes c
onditions que pour le reste de la population. Une
action ciblée mérite toutefois d’être signalée.
Des paniers alimentaires et d’hygiène sont attribués pendant les vacances scolaires aux
étudiants demeurant à Romorantin-
Lanthenay quel que soit leur lieu d’é
tude, sans participation
des bénéficiaires et sans condition de ressources. 105 paniers ont été attribués en 2021. Bien
que la communication vise des bénéficiaires « en difficulté », la chambre observe que le seul
critère pour en bénéficier est la détentio
n d’une carte d’étudiant.
9
Selon les don
nées en open data, l’effectif des écoles du périmètre retenu (Bourgeau et Louis de Savoie)
était de 498 élèves en 2021.
10
Selon le rapport d’orientations budgétaires, la participation municipale est de 77
600
€, la subvention
de l’État à hauteur de 45
000
€. Une fois retranchée le mi
-
temps de l’infirmière consacrée au contrat local de santé,
la masse salariale est de 119 300
€.
CENTRE CO
MMUNAL D’ACTION SOCI
ALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
21
2.2
Des modalités d’interventions sociales centrées sur l’accompagnement
et manquant d’un système d’information dédié
2.2.1
L’accompagnement ciblé sur les personnes sans enfant mineur à charge
Le travail d’accompagnement social correspond
à un appui aux bénéficiaires dans leurs
démarches administratives et la gestion de leurs budgets personnels.
Le CCAS s’adresse à deux types de public, qu’il soit allocataire du revenu de solidarité
active (RSA) ou non (dit de droit commun par l’établissem
ent). Dans les deux cas, le CCAS a
indiqué réserver son intervention aux personnes seules ou en couple sans enfant mineur à
charge. Les autres habitants sont orientés vers le département, par ailleurs responsable de la
protection de l’enfance.
Ainsi, les travailleurs sociaux du CCAS assurent, avec le soutien du secrétariat du
service, l’accompagnement social de droit commun auprès des personnes résidant à
Romorantin-Lanthenay rencontrant des difficultés passagères ou définitives, soit 282 personnes
en 2021. En 2021, le public concerné, célibataire ou séparé/divorcé (70 %) majoritairement
féminin (62
%), appartient principalement aux tranches d’âge de 46 à 59 ans (31
%) et de 60 à
75 ans (38 %). Leurs principales ressources sont les pensions de retraite (40
%) et l’allocation
adulte handicapé (15 %). Cette prédominance des retraités dans le public dit de droit commun
n’est pas surprenante dans la mesure où les jeunes actifs ont accès à la mission locale et les
actifs plus âgés ont recours à l’accompagnement du CCAS en tant qu’allocataire du RSA.
Les allocataires du RSA pris en charge par l’établissement le sont dans le cadre d’une
convention conclue avec le département. Ils font l’objet d’une partie dédiée
infra
.
Le cas échéant, les travailleurs sociaux peuvent solliciter des aides alimentaires ou
financières au profit des personnes suivies. Selon le DOB 2022, la masse salariale représente
près de 75 % du coût des interventions à vocation sociale.
2.2.2
Des aides financières du CCAS qui ne représentent pas la totalité des secours
apportés par la commune de Romorantin
Le CCAS octroie des aides alimentaires et financières aux personnes en difficulté
domiciliées sur la commune de Romorantin-Lanthenay ou sans domicile fixe. Une procédure
d’instruction et d’attribution ex
iste et sera examinée en détail
infra
.
À titre d’ordre de grandeur, en 2021, l’établissement a attribué 77 aides financières d’un
montant total de 13 036
€
(14 386
€ en 2022), l’aide alimentaire ayant, pour sa part, bénéficié
à 246 foyers pour une somme totale de 19 946
€
- paniers étudiants inclus.
Par ailleurs, la commune soutient plusieurs associations caritatives en leur accordant des
subventions et des prestations
en nature. Les subventions sont d’un montant équivalent aux
aides financières accordées par le CCAS. Quel que soit leur vecteur ou leur nature, la chambre
relève que les secours accordés par la commune se divisent ainsi en trois parties (financière,
alimentaire et via des associations caritatives).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Tableau n° 8 :
Subventions accordées en 2021 par la commune de Romorantin-Lanthenay à certaines
associations caritatives
Nom des bénéficiaires
Montant de la subvention (€)
en 2021
Montant de la subvention (€)
en 2022
Croix Rouge Française
10 000
8 000
Restaurant du Cœur de Loir
-et-Cher
1 200
1 200
Secours Catholique de Loir-et-Cher
11
500
0
Secours Populaire
1 000
2 000
Total
12 700
11 200
Source : CRC d’après le compte administratif 2021 de la commune de Romorantin
-Lanthenay
Les versements individuels opérés par le CCAS sont de quelques centaines
d’euros –
quasi systématiquement inférieurs à 300
€. Par ailleurs, la majeure partie des mandats
(7 % en 2019) sont destinés à des personnes morales de droit privé, traduisant le choix du CCAS
de privilégier le paiement direct au créancier ou au fournisseur du bénéficiaire.
2.2.3
Une offre d’hébergement d’urgen
ce et un accompagnement au logement dans
le temps
Avec l’accès à l’alimentation, le logement constitue un des besoins fondamentaux. Les
bailleurs sociaux et le service logement de la commune sont chargés d’y répondre au premier
chef. Le CCAS a toutefois indiqué :
-
accompagner en vue de l’accès et du maintien dans le logement. Cela peut
prendre la forme d’une aide au remplissage de dossiers ou encore d’une
sollicitation d’un DALO (droit au logement opposable), d’un contingent
préfectoral ou d’un DAHO (droit à
l’hébergement opposable). Des signalements
de logements insalubres ou énergivores peuvent être également effectués. Le
CCAS est habilité au titre du service intégré d’accueil orientation (SIAO). Ce
dernier est une plate-forme unique au bénéfice des personnes sans-abri, risquant
de l’être ou des personnes mal logées
;
-
aider et accompagner des personnes âgées et/ou handicapés pour l'adaptation du
logement en lien avec le département ;
-
aider dans les démarches d’appropriation du nouveau logement par exemple
pour préparer une personne âgée à quitter son domicile ;
-
solliciter
des
mesures
spécifiques
comme
l’intermédiation
locative
(sous-
location) avec un organisme comme l’association Soliha
;
-
prévenir les impayés de loyers et mesures d’expulsion. Outre la parti
cipation à
différentes instances, les travailleurs sociaux sont amenés à produire des
évaluations dans le cadre de la procédure judiciaire d’expulsion.
11
Le secours catholique n’a plus d’antenne dans la commune.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
23
L’ensemble de ces interventions sont une des dimensions du travail social mentionné
supra
. Par ailleurs, la chambre observe que le CCAS peut mobiliser huit logements pour assurer
l’hébergement d’urgence dans le cadre d’une convention ALT (allocation logement temporaire)
signée avec l’État. Selon le débat d’orientations budgétaires 2022, les dépenses sont de
l’ordre
de 39 000
€ et la subvention accordée pour les financer de 24
000
€. Une soixantaine de
personnes en bénéficient chaque année. Les motifs d’entrée dans les logements d’urgence du
CCAS sont listés ci-dessous. Ils ne concernent pas directement la pauvreté :
-
sorties ce
ntre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA)
;
-
violence intra familiale ;
-
fin d'hébergement familial ;
-
formation ;
-
résiliation de bail ;
-
logement insalubre ;
-
sinistre.
En 2020, la plupart des logements du CCAS ont enregistré des taux d’occupation proches
des 100 %, hormis les studios rue de la poste et le local d’accueil des personnes de passage pour
une durée maximale de 48 heures. Les nuitées d’hôtel sont réservées aux femmes suite à un
sinistre ou des violences conjugales (huit femmes hébergées selon le
rapport d’activité 2021).
2.2.4
Une participation effective à l’instruction des demandes d’aide sociale
À l’exception de l’aide sociale à l’enfance et de l’aide médicale d’État, les demandes
d’admission au bénéfice de l’aide sociale sont déposées au CCAS qui le
s transmet à la
préfecture ou au département. Selon l’article L.
123-5 du CASF, le CCAS participe à
l'instruction des demandes d'aide sociale dans les conditions fixées par voie réglementaire
12
.
Selon la doctrine, la notion de participation à l'instruction des dossiers d'aide sociale n'est pas
précisément définie par les textes, ce qui explique que les CCAS se sont plus ou moins investis
dans cette mission malgré son caractère obligatoire. Ainsi, certains CCAS assurent un service
minimum de lieu de dépôt et de transmission des demandes à l'autorité compétente tandis que
d'autres se situent dans une démarche plus aboutie (information, aide au remplissage du dossier,
vérification de l’exhaustivité du dossier voire évaluation globale des besoins du demandeur).
Cette absence de précision a amené certains départements à fixer un cadre à cette participation
pouvant aller dans un certain nombre de cas jusqu’à une compensation financière.
En l’espèce, la démarche du CCAS de Romorantin appara
ît assez complète. Grâce au
secrétariat du pôle social, il est possible sur place de retirer un dossier, de bénéficier
d’informations adaptées, d’être accompagné pour compléter et constituer la demande ; une
vérification de son exhaustivité est assurée par le service précité. Après avis et signature du
président ou du vice-président, le dossier est transmis au département de Loir-et-Cher. Par la
suite, sa décision sera enregistrée et portée à la connaissance du conseil d’administration du
CCAS.
12
L’article R.
123-
5 du CASF précise qu’à l'occasion de toute demande d
'aide sociale déposée par une
personne résidant dans la commune, y ayant élu domicile, ou réputée y résider, ou encore se trouvant dans l'une
des situations définies à l'article L. 111-3, les centres d'action sociale procèdent aux enquêtes sociales en vue
d'établir ou de compléter le dossier d'admission à l'aide sociale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
2.2.5
Un recensement insatisfaisant des béné
ficiaires d’une prestation d’aide sociale
En vertu de l’article R.
123-6 du CASF, les centres d'action sociale doivent constituer
et tenir à jour un fichier des personnes bénéficiaires d'une prestation d'aide sociale, résidant sur
leur territoire. Le texte
ne distinguant pas aides légales ou facultatives, l’obligation s’entend
donc
a priori
comme un recensement exhaustif. Une étude récente
13
mentionne d’ailleurs un
recensement des deux types d’aide.
Interrogé sur l’application de cet article, le CCAS a trans
mis pour les exercices 2020 et
2021 les documents suivants :
-
un fichier relatif aux personnes suivies au titre de l’accompagnement social et socio
-
professionnel du RSA. Il comporte des données personnelles des bénéficiaires (nom, adresse,
sexe, date de n
aissance, etc.) et des informations sur le suivi des contrats d’engagement
réciproques ;
-
un fichier des personnes qui bénéficient d’un accompagnement professionnel par un
autre organisme comme Pôle Emploi mais pour lesquelles le CCAS est correspondant social.
Ce document inclut les actions dont elles ont bénéficié ainsi qu’un bilan annuel des
entrées-sorties du dispositif. Comme le précédent, ce fichier permet de compléter le bilan
transmis au département tel que prévu par la convention annuelle qui lie les deux entités au
sujet de l’accompagnement des allocataires RSA ;
- un fichier des personnes suivies hors dispositif RSA (dit « de droit commun ») : dans
l’onglet « individus » figurent les données personnelles des individus. L’onglet « suivi » rend
com
pte de l’activité des travailleurs sociaux auprès de ces individus ainsi que les types d’aides
reçues.
La chambre a constaté un progrès par rapport aux tableaux 2019 qui étaient beaucoup
plus nombreux dans la mesure où chaque travailleur social disposait de ses propres fichiers.
Toutefois, la chambre émet deux séries d’observations
:
-
les fichiers transmis sont des outils de gestion certes nécessaires mais ils n’ont pas été
élaborés dans le but de répondre à l’obligation réglementaire. Ce n’est que par inci
dence que
les fichiers « correspondant social » et « droit commun » incluent l’information selon laquelle
telle ou telle personne est bénéficiaire de telle ou telle aide sociale, parfois de manière
indéterminée (catégorie « autres »). Par ailleurs, au titre des outils de pilotage, le CCAS a
transmis pour l’exercice 2021 un document recensant les aides facultatives financières et
alimentaires octroyées par le CCAS uniquement et réalisé après chaque commission
d’attribution ;
-
ces fichiers et tableaux épars ne
sont que l’illustration de l’absence d’un système
d’information centralisé dédié au service social du CCAS. La chambre ajoute d’ailleurs que les
demandes d’aides transitant par l’établissement font aussi l’objet d’une fiche papier avec copie
dans un dossi
er physique suspendu. L’obligation réglementaire pourrait être a minima
interprétée comme imposant un fichier des bénéficiaires d’aides sociales légales ou facultatives
dont l’établissement a connaissance au titre de l’une ou de l’autre de ses compétences.
13
Cf. étude de la DRESS «
l’aide et l’action sociale en France –
perte d’autonomie, handicap, protection
de l’enfance et insertion –
édition 2020 (page 21).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
25
Afin de mieux répondre à l’obligation réglementaire et améliorer les outils de pilotage,
la chambre recommande la mise en place d’un système d’information dédié au service social
du CCAS. Une dématérialisation des échanges avec le département serait par ailleurs
souhaitable (cf. point développé infra sur les nombreux échanges papiers de contrats
d’engagements réciproques conclus avec les allocataires du RSA suivis par le CCAS pour le
compte du département)
, comme cela est d’ailleurs annoncé par la collect
ivité
départementale.
Recommandation n° 1.
Mettre en place un système d’information dédié au service
social.
En réponse aux observations de la chambre, le CCAS envisage d'acquérir un logiciel
adapté à son activité, avec un déploiement effectif au 1er janvier 2024.
2.3
Une vigilance relative à la protection des données à conforter
Les déclarations à la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sont
supprimées avec l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données
(RGPD) ; les collectivités do
ivent désormais s’assurer que leurs fichiers et services numériques
sont conformes à ce règlement (cf. guide de sensibilisation au RGPD pour les collectivités
territoriales). Les CCAS soumis à cette obligation doivent donc désigner un délégué à la
protection des données. Le RGPD impose de tenir un registre listant les traitements de données.
Dès le stade de la collecte des données à caractère personnel, les personnes concernées doivent
notamment être informées de l’existence du traitement, de ses caractéris
tiques essentielles
(parmi lesquelles l’identité du responsable du traitement et l’objectif poursuivi) et des droits
dont elles disposent. Par ailleurs, la CNIL a élaboré un référentiel portant sur les traitements
mis en œuvre couramment notamment par les organismes dans le cadre de l’accompagnement
social aux personnes âgées ou en difficulté. L’organisme peut s’en écarter mais doit pouvoir le
justifier. Des régimes de sanctions existent.
Par délibération du 3 décembre 2018, le CCAS a manifesté son souhait
d’adhérer au
service commun de la protection des données à caractère personnel porté par la communauté
de communes. La convention d’adhésion au service commun signée le 15 janvier 2019 prévoit
que l’agent du service commun, qui exerce la fonction de délégu
é à la protection des données,
œuvre afin de :
-
réaliser un inventaire des traitements des données à caractère personnel ;
-
analyser les points de de conformité ;
-
établir un plan d’action
;
-
mettre en place des procédures internes ;
-
mettre en place un registre des traitements.
Plus généralement, il assure une fonction de conseil aux structures adhérentes au service
commun et il est l’interlocuteur de la CNIL.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Au regard de la fiche de poste du 27 décembre 2018, le rattachement hiérarchique et
fonctionnel du d
élégué au président parait être une garantie d’indépendance au sens du guide
de la CNIL. La nomination de cet agent, le 20 février 2019, a été portée à la connaissance de la
CNIL.
Après avoir répertorié 22 activités de traitement distinctes, le CCAS a bien élaboré en
septembre 2020 un registre, mis à jour en octobre 2022. Son canevas reprend le cadre défini par
la CNIL. Pour chaque activité de traitement, les fiches comportent le nom et coordonnées du
responsable du traitement, les finalités du traitement, les catégories de personnes et de données
personnelles concernées, les catégories de destinataires, les transferts des données vers un pays
tiers, les délais prévus d’effacement et une description générale des mesures de sécurité.
Toutefois, la chambre observe que la présentation des activités est parfois obscure
14
.
Selon le CCAS, chaque agent a été sensibilisé lors de l’inventaire des activités sur
l’explication de termes, les risques, les droits des usagers, les sauvegardes et la sécurisation des
données collectées.
Lors du recueil de données personnelles auprès d’usagers, ceux
-ci bénéficient, selon le
CCAS, d’une information sur leurs droits en la matière. En revanche, l’établissement n’a pas
indiqué avoir mis en place une procédure pour répondre aux dema
ndes d’exercice des droits
prévus par le RGPD, en particulier en matière de droits d'accès et de rectification.
Le CCAS a précisé avoir mis en place une procédure de gestion des droits d’accès de
ses agents. Chacun d’entre eux, qui doit s’identifier pour s
e connecter au domaine « Mairie »,
possède un espace de sauvegarde qui lui est propre et également un espace partagé accessible
uniquement par le service auquel il appartient. De plus, un code est requis pour les impressions
et scan de document. L’établissement n’a pas fait état de la survenance d’une violation des
données. Le CCAS effectuant des croisements entre plusieurs catégories de données collectées,
il a indiqué avoir mis en place dès 2020 un recueil de consentement à choix multiples. Aucun
contrôle
de la sécurité concrète des accès n’a été réalisé sur place par la chambre.
La chambre constate qu’il n’existe pas de mécanismes de traçabilité et de détection
d’accès aux données personnelles. Dans les fiches du registre des activités de traitement, la
rubrique « mesures de traçabilité
» n’est jamais ni cochée ni complétée.
14
Ni le libellé de l’activité «
fiche individuelle » ni son objectif « reprise des informations des
bénéficiaires
» ne permettent d’établir le périmètre. Une remarque similaire peut s’appliquer à la fiche «
prévention
santé détection orientation
». De même, ni le libellé de l’activité «
gestion des droits communs
» ni l’objectif
correspondant, « suivi/statistique du droit commun », ne permettent de comprendre de quoi il est question. Il faut
avoir une connaissance de l’organisme pour savoir qu’il doit s’agir du suivi par des travailleurs
sociaux des
personnes seules ou en couple sans enfant en situation de difficulté sociale et ou financière ne relevant pas du
RSA.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
27
L’analyse d’impact relative à la protection des données
«
L’AIPD est un outil important pour la responsabilisation des organismes : elle les aide non
seulement à construire des traitements de données respectueux de la vie privée, mais aussi à
démontrer leur conformité au règlement général sur la protection des données. Elle est
obligatoire pour les traitements susceptibles d’engendrer des risques élevés.
L'AIPD se décompose en trois parties :
. une description détaillée du traitement mis en œuvre, comprenant tant les aspects techniques
qu’opérationnels ;
. l’évaluation, de nature plus juridique, de la nécessité et de la proportionnalité concernant les
principes et droits fondamentaux
(finalité, données et durées de conservation, information et
droits des personnes, etc.) non négociables, qui sont fixés par la loi et doivent être respectés,
quels que soient les risques ;
. l’étude, de nature plus technique, des risques sur la sécurité
des données (confidentialité,
intégrité et disponibilité) ainsi que
leurs impacts potentiels sur la vie privée, qui permet de
déterminer les mesures techniques et organisationnelles nécessaires pour protéger les données
».
Source : CNIL
Les traitements figurant dans une liste établie par la CNIL requièrent une AIPD. Des
démarches sont en cours et doivent être poursuivies par le CCAS. Une recommandation lui est
adressée en ce sens.
Recommandation n° 2.
Réaliser
les analyses d’impact relatives à la protection des
données telles
que requises par la commission nationale de l’informatique et des libertés.
2.4
L’importance du portage des repas dans les interventions à l’égard des
personnes âgées
Composé de trois agents à titre permanent, le pôle personnes âgées assure, outre un rôle
d’a
ccueil, les missions principales suivantes :
-
le portage de repas à titre onéreux ;
-
l’accompagnement en minibus pour faire les courses. Sont inclus une aide au
moment du passage en caisse et la manutention des achats lors du retour au
domicile. Ce service est gratuit. 35 personnes utilisent ce service régulièrement,
selon le ROB 2022 ;
-
le conseil dans les démarches administratives, pouvant aller jusqu’à la
constitution à domicile des dossiers de demandes d’aides
;
-
l’organisation d’animations et la distribution de colis notamment en fin d’année.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Un service de portage de repas onéreux est ainsi proposé aux personnes âgées ou
handicapées. Les repas sont confectionnés par un prestataire à travers un marché public, la
livraison étant assurée en régie au moyen de trois véhicules frigorifiques. En 2021, 30 033 repas
ont été livrés à environ 204 personnes. Avant la crise sanitaire, le nombre de repas était plutôt
de l’ordre de 25
000 repas.
La chambre précise ne pas avoir examiné la régularité de la procédure de marché tout
comme les sujets liés à une activité entrant potentiellement dans le champ concurrentiel.
Au ROB 2022, les dépenses de fonctionnement annuelles du pôle personnes âgées sont
de l’ordre de 0,4
M€, dont l’achat des repas représente un peu plus de 50
%. En termes de
recettes, la part des bénéficiaires atteint près de 60 %. Cette subvention ne peut être interprétée
stricto sensu
comme un moyen d’action contre la pauvreté, et ce d’autant plus qu’aucune
tarification sociale n’est appliquée hormis la prise
en charge par le département au titre de
l’allocation personnalisée d’autonomie
15
. Les objectifs du service sont plutôt centrés sur le
maintien à domicile et la lutte contre l’isolement.
Le CCAS tient à jour un registre des personnes vulnérables
16
où près de 80 personnes
figuraient en 2021. Elles ont fait savoir qu’elles souhaitaient figurer sur ce document pour être
contactées par les services du CCAS, par exemple lors des périodes de canicule ou de grand
froid. Une organisation particulière est prévue pour les canicules.
2.5
Un processus formalisé à destination des personnes sans domicile
Sollicités, les CCAS ont l’obligation de domicilier toute personne sans domicile stable
ayant un lien avec la commune pour le bénéfice des prestations sociales légales, réglementaires
et conventionnelles ainsi que l’exercice des droits civils et civiques visés à l’article L.
264-1 du
CASF. L’élection de domicile inclut notamment les personnes issues de la communauté des
gens du voyage.
En outre, les CCAS transmettent chaque année au préfet du département un bilan de leur
activité de domiciliation en fonction des prescriptions de l’article D.
264-8 du CASF. Toute
demande d'élection de domicile ou de renouvellement doit être suivie d'un entretien avec
l'intéressé.
Celui-
ci
est
l’occasion
d’inscrire
la domiciliation
dans
une
démarche
d’accompagnement social visant à favoriser l’insertion des personnes. L’entretien préalable à
la domiciliation constitue ainsi une porte d’entrée pour intégrer la personne dans une logique
de parcours.
Il permet de faire le point sur sa situation et d’identifier les droits auxquels il peut
prétendre. L’établissement tient à jour un registre de la domiciliation
17
.
Au regard des bilans établis pour les années 2018 à 2021 et transmis aux services de
l’État,
le CCAS accomplit cette mission conformément aux dispositions réglementaires. Au
15
Le remboursement assuré par le département est de l’ordre de 30
000
€ annuels. L’APA est accordée
sous conditions de ressources.
16
Selon l’article L.
121-6-1 du CASF, « afin de favoriser l'intervention des services sociaux et sanitaires,
les maires recueillent les éléments relatifs à l'identité, à l'âge et au domicile des personnes âgées et des personnes
handicapées qui en ont fait la demande »
17
Cf. guide de l’entretien préalable de domiciliation rédigé par le ministère des solidarités et de la santé
(mis à jour en décembre 2019).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
29
31 décembre 2021, il y avait 75 élections de domicile en cours de validité (contre 79 en 2020)
et 142 personnes domiciliées en incluant les ayants droits. En 2020, les élections de domicile
accordées ont concerné à 45 % des gens du voyage.
Graphique n° 2 :
Origines et motifs des demandes d’élections de domicile accordées en 2020 (en
pourcentage
Source : CRC d’après la commune. La MAJO est une association d’éducation populaire.
La CADA est un
centre d’accueil de demandeurs d’asile
Au vu du dernier bilan, le CCAS n’a pas été en mesure d’estimer le coût global de son
activité de domiciliation (moyens humains, fonctionnement courant, locaux). Cependant,
l’établissement a déclaré à la direction départementale de l’
emploi, du travail, des solidarités et
de la protection des populations (DDETS-PP) de Loir-et-
Cher qu’un agent de l’accueil délivre
les courriers et deux agents du service social gèrent les demandes et le registre, sans pour autant
pouvoir
l’exprimer sous forme d’équivalent temps plein.
La chambre note l’existence d’un «
protocole élection de domicile CCAS de
Romorantin-Lanthenay
». La demande d’élection est présentée en commission d’aide sociale
qui doit rendre son avis dans les deux mois. La commission est la même que celle qui décide
des attributions des aides financières. Les pièces justificatives du lien avec la commune ne sont
pas définies précisément dans le protocole susvisé, ce qui apparaî
t compatible avec l’approche
large retenue d
ans la note d’information de la direction générale de la cohésion sociale du
5 mars 2018 (« constats de la présence sur la commune par tout moyen »).
Centre Hospitalier
1%
MAJO
1%
Squat
1%
Hébergement familial
1%
Véhicule
4%
Camping
5%
Sorties CADA
9%
Personnes sans
domicile
33%
Gens du voyage
45%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
2.6
Les aides exceptionnelles octroyées en 2020 aux artisans et
commerçants à l’occasion de la crise sanitair
e
En réponse à une question sur les aides octroyées à l’occasion de la crise sanitaire,
l’ordonnateur a présenté les aides exceptionnelles accordées aux artisans et commerçants d’une
part, les paniers étudiants d’autre part.
Une aide exceptionnelle de 300
€ a été attribuée à 282 commerçants et artisans
indépendants de Romorantin-Lanthenay dont les commerces avaient dû fermer lors du premier
confinement, « afin de les soutenir dans cette période de crise sanitaire liée au COVID-19 »,
soutien versé au cours du 1er semestre 2020 pour un montant total de 84 600
€.
C’est un agent de la commune, et non du CCAS, qui a proposé une liste de commerces
éligibles aux président et vice-
président, qu’ils ont validée. La décision, formalisée par un arrêté
du président du CCAS du 23 mars 2020, a été présentée ultérieurement à son conseil
d’administration le 7 juillet 2020.
La chambre est consciente des conditions particulières de la période du premier
confinement. Toutefois, elle attire l’attention sur les points suivants
:
-
l’arrêté du président daté du 23 mars 2020, est antérieur à l’ordonnance du
1
er
avril 2020 visée par la délibération rendant compte de la décision du président ;
-
l’aide sociale facultative doit répondre à trois règles : spécialité territoriale, spécialit
é
matérielle et égalité de traitement. Tout d’abord, seules les personnes résidant sur la
commune peuvent bénéficier des aides. Ensuite, seules les actions à caractère social
peuvent être engagées par le CCAS. Enfin, l’octroi des aides doit respecter le pr
incipe
d’égalité. En l’espèce, l’aide accordée peut être considérée comme économique, quand
bien même elle a été versée « directement à la personne et non pas directement à
l’entreprise
». Le respect du principe d’égalité aurait dû conduire le CCAS à préci
ser
les critères retenus
–
par exemple la notion d’entreprise indépendante, les conditions
de domiciliation ou de ressources du foyer.
La chambre constate donc qu’il n’appartenait pas au CCAS de verser une aide directe
de soutien à des commerçants, ce que la commune a reconnu dans sa réponse.
Cette aide locale et ponctuelle accordée par le CCAS est à mettre en parallèle avec le
dispositif adopté par l’État. En effet, dès le début de la crise en mars 2020, celui
-ci a institué un
fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par l'épidémie de
covid-19 et ses conséquences
18
. Une aide forfaitaire de 1 500
€ renouvelable a ainsi pu être
accordée. Au niveau des collectivités, la région est compétente pour définir les régimes d’aide
et
décider l’octroi y compris au profit d’entreprises en difficulté. L’article
1
er
de l’ordonnance
n° 2020-
330 du 25 mars 2020 donnait d’ailleurs une base juridique spécifique aux interventions
durant cette période.
18
Cf. ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 et décret n° 2020-371 du 30 mars 2020.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
31
2.7
L’élaboration d’une analyse des besoins so
ciaux tous publics
confondus, un progrès tardif et limité
Les centres communaux d'action sociale doivent réaliser une analyse des besoins
sociaux (ABS) de l'ensemble de la population de leur territoire. Le diagnostic socio-
démographique doit être établi avec l'ensemble des partenaires, publics ou privés, qui
participent à la mise en œuvre des actions de prévention et de développement social. Au
-delà
de l’obligation réglementaire, ce travail a pour objet d’être un outil d’aide à la décision pour
l’établissem
ent.
Réaliser une ABS au niveau intercommunal n’a pas été envisagé expressément à
Romorantin. Le CCAS relève que les situations sont variables d’une commune à l’autre. Pour
autant, des échanges informels relatifs à la création d’un centre intercommunal d’
action sociale
(CIAS) ont eu lieu.
L'analyse des besoins sociaux fait en principe l'objet d'un rapport présenté au conseil
d'administration au cours de l'année civile qui suit chaque renouvellement général des conseils
municipaux. Les années suivantes, des analyses complémentaires, notamment thématiques,
peuvent être présentées au conseil d'administration lors du débat d'orientation budgétaire ou, à
défaut, lors du vote du budget.
Le CCAS a élaboré une analyse des besoins sociaux présentée au conseil
d’administration du 22 février 2022. Il n’en avait jamais réalisé auparavant alors que cette
obligation réglementaire était en vigueur depuis 2004.
À partir de données de l’Insee, le document dresse tout d’abord quelques éléments de
contexte démographique et socio-
économique de la commune notamment l’évolution de la
population ou la composition des ménages. Par la suite «
l’état des lieux des différents pôles du
CCAS
» permet de disposer d’un panorama des missions assurées ainsi que de son niveau
d’activité grâce
à des statistiques sur l’année 2020
; celles-
ci permettent d’identifier les
différents publics.
Cependant, la chambre constate que les parties précitées de l’analyse de besoins sociaux
constituent un recueil de statistiques sans lien démontré avec les axes et dispositifs listés en fin
de document. Aucune donnée n’a trait à la pauvreté alors même que l’Insee publie des
statistiques en la matière.
Par ailleurs, pour satisfaire à l’obligation de co
-construction, le CCAS a interrogé ses
partenaires et usagers
grâce à deux questionnaires, l’un pour les partenaires, l’autre pour les
usagers, les réponses étant présentées dans l’ABS.
Les questions adressées aux partenaires ont trait à l’existence ou non de liens avec le
CCAS et l’identification des correspondants ou services. Les partenaires n’ont cependant pas
été associés à la démarche de diagnostic comme prévu par les textes, non plus que sur les thèmes
à approfondir, les acteurs à associer, les orientations ou préconisations.
Au vu de l’analyse des besoins sociaux, le questionnaire aux usagers n’a été soumis
qu’au seul «
public accueilli au CCAS » (53 réponses). En réalité, une communication orale a
eu lieu, via des permanences au siège de la caisse d’allocations familiales, au siège du CCAS,
à l’épicerie socia
le La Courte Échelle et sur le quartier des Favignolles dans le local du
programme de réussite éducative. Il s’agit donc quasi exclusivement de locaux de
l’établissement, fréquentés par des personnes déjà usagers. Des réunions d’information avaient
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
été env
isagées mais l’ordonnateur a invoqué la crise COVID pour justifier qu’elles n’aient pas
eu lieu. Pour mémoire, le démarche s’est étalée sur l’année 2021 à compter du deuxième
trimestre.
Une plus large information de la population au sujet du questionnaire (journal, site
internet de la commune, affiche, lettre circulaire, etc.) aurait pu générer un niveau de réponses
plus élevé, de la part de personnes déjà bénéficiaires ou non du CCAS.
Un questionnaire similaire a été adressé aux familles bénéficiaires du programme de
réussite éducative. Dans le cadre d’une mission confiée à une apprentie, un autre questionnaire
a été soumis à des personnes âgées, notamment pour cerner leurs souhaits en matière de loisirs.
Une dernière partie de l’analyse des besoins, inti
tulée « analyse partagée et
propositions
» définit quatre voies d’actions :
-
l’axe «
communication/identifications du CCAS » décline les actions visant à mieux
faire connaître le CCAS et ses activités auprès du public ;
-
l’axe «
santé » vise à amplifier le partenariat pour la prise en charge des personnes
en souffrance psychique et à s’appuyer sur certaines actions du contrat local de santé
de la communauté de communes (prévention, accompagnement du vieillissement de
la population) ;
-
l’axe «
mobilité » prévoi
t l’achat d’un minibus et le développement des aides en
matière d’énergie ;
-
l’axe «
actions ponctuelles » doit permettre de mettre à disposition des ordinateurs et
de favoriser le lien social.
La chambre observe que la réalisation d’une ABS constitue un pr
ogrès, certes très tardif
au regard d’une obligation datant de 2004. Toutefois, pour les raisons indiquées ci
-dessous, ses
modalités d’élaboration comme son contenu justifieraient une actualisation sans attendre le
prochain renouvellement municipal. En réponse à la chambre, le président du CCAS envisage
de proposer au conseil d'administration une analyse plus exhaustive et plus approfondie de la
pauvreté.
L’analyse des besoins sociaux doit être un outil d’aide à la décision. La chambre rappelle
à cet égard que les prestations accordées telles que les secours financiers doivent être mises en
œuvre sur la base de ce document (cf. article R.
123-2 du CASF).
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
33
__________________ CONCLUSION DE LA DEUXIÈME PARTIE __________________
Le CCAS a choisi de cibler l’essentiel de son intervention sur deux
publics : les
personnes âgées d’une part, les personnes avec peu de ressources d’autre part. Il a aussi choisi
de concentrer ses moyens sur deux modalités, respectivement le portage de repas et
l’accompagnement par des travailleurs sociaux. Enfin, il a art
iculé son action avec les autres
acteurs en prenant en charge un dispositif spécifique à destination d’un quartier politique de
la ville et en orientant les familles avec enfants mineurs vers le département.
Parallèlement au CCAS, la commune soutient plusieurs associations caritatives en leur
accordant des subventions et des prestations en nature.
Afin d’améliorer ses outils de pilotage et mieux répondre à l’obligation réglementaire,
la chambre recommande la mise en place d’un système d’information dédié a
u service social
du CCAS. En réponse, le CCAS envisage l'acquisition d'un tel dispositif qui serait déployé à
compter de 2024.
Également en matière de pilotage et d’aide à la décision, la chambre relève que la
réalisation d’une analyse des besoins sociaux
constitue un progrès, certes très tardif au regard
d’une obligation datant de 2004. Ses modalités d’élaboration comme son contenu justifieraient
une actualisation sans attendre le prochain renouvellement municipal. Le contexte de forte
hausse des prix ne f
ait que renforcer l’intérêt d’une telle initiative.
Une analyse objective et plus approfondie de la pauvreté sur le territoire permettrait de
mesurer si les efforts engagés sont suffisants.
Une vigilance accrue doit être portée au sujet de la protection des données personnelles.
Plusieurs fondamentaux ont été mis en place. La chambre souligne cependant que le CCAS est
concerné par l’élaboration d’analyses d’impact en matière de protection des données.
Des
démarches ont été initiées en ce sens.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
3
DÉTERMINER LES AIDES DU CCAS VISANT À LUTTER
CONTRE LA PAUVRETÉ
Dans le contexte de la crise du COVID-
19 puis de la hausse des prix, l’essentiel des
investigations a porté sur la manière dont le CCAS luttait contre la pauvreté. La définition que
l’établissement s’
en donne constitue un préalable à prendre en considération.
Les aides apportées ont ensuite fait l’objet d’une attention particulière au travers des
procédures et d’un examen de dossiers sur place.
S’agissant de la lutte contre le phénomène du non
-recours aux aides, le CCAS entend y
contribuer via une meilleure communication, mais sans action particulière, par exemple, pour
aller vers des publics qui ne feraient pas d’eux
-mêmes la démarche.
3.1
La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et les exclusions
Lancée en septembre 2018, la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la
pauvreté s’appuie sur deux orientations prioritaires : la lutte contre les inégalités sociales dès le
plus jeune âge et l’engagement d’une politique de sortie de la pauvreté par l’insertion et
l’emploi. Une contractualisation a été mise en place avec les départements, les métropoles et
quelques régions. Le dernier rapport d’évaluation de la stratégie réalisée par France Stratégie a
été publié à l’été 2022. Il pointe not
amment les moyens de supprimer la grande pauvreté. Il
s’agirait d’abord d’en améliorer la connaissance ainsi que les données disponibles. Le rapport
évoque aussi les dimensions non monétaires de la pauvreté (accès à la socialisation, accès à la
culture, intégration de la santé mentale, etc.).
En novembre 2022, le g
ouvernement a annoncé l’élaboration d’un nouveau document
de référence pour le quinquennat qui devrait paraître en 2023. Ce pacte des solidarités doit être
publié après une phase de concertation avec les acteurs dont les associations de collectivités.
Quatre thématiques ont été identifiées :
-
la prévention de la pauvreté par la lutte contre les inégalités à la racine : éviter
la reproduction entre générations et le basculement dans la pauvreté ;
-
l’amplification de la politique d’accès au travail pour tous : accompagner et lever
les barrières en favorisant l’accueil des jeunes enfants et la mobilité
;
-
la lutte contre la grande exclusion : égal accès aux droits et lutte contre le non
recours ;
-
l’organi
sation solidaire de la transition écologique : réduction des dépenses
contraintes.
Au travers des actions décrites
supra
et
infra
, le CCAS contribue de manière variable à
ces grands objectifs. Une actualisation de l’analyse des besoins sociaux telle qu’évo
quée
précédemment pourrait être l’occasion de resituer son action par rapport à l’évaluation de
France Stratégie et à ce document de référence à paraître en 2023.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
35
3.2
Une définition non monétaire de la pauvreté retenue par
l’établissement
En vertu de l’article
L. 115-1 du CASF, les CCAS doivent mener des actions visant à
connaître, prévenir et supprimer toutes les situations pouvant engendrer la pauvreté et les
exclusions. À ce titre, ils prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature
et de l'étendue de ses droits et pour l'aider, éventuellement par un accompagnement
personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en
œuvre.
Statistiquement, un ménage est considéré comme pauvre lorsque son niveau de vie est
inférieur au seuil de pauvreté fixé, selon l'Insee, à 60 % du niveau de vie médian de la
population. Il correspond en 2019 à un revenu disponible de 1 102 euros par mois pour une
personne vivant seule et de 2 314 euros pour un couple avec deux enfants âgés de moins de
14 ans.
Toujours selon l’Insee, la grande pauvreté est définie comme la combinaison de revenus
inférieurs à 50 % du niveau de vie médian de la population, soit 918 euros par mois et de
privations matérielles et sociales sévères (au moins sept privations dans la vie quotidienne
parmi une liste de 13
19
).
Selon l’ordonnateur, la pauvreté correspond à «
une personne qui malgré des ressources
est dans l’impossibilité de subvenir à ses besoins vitaux et qui lutte pour sa qualité de vie
».
De plus, le CCAS différencie la pauvreté de la précarité, cette dernière étant « caractérisée par
une fragilité des revenus, liée souvent aux minima sociaux et aboutissant parfois à une exclusion
temporaire ». La chambre observe qu’il n’est donc pas fai
t expressément référence à la pauvreté
monétaire ni à la fixation d’un seuil quel qu’il soit.
La conception de la pauvreté retenue par le CCAS parait se rapprocher de la notion de
privations matérielles, sans toutefois que ni les « besoins vitaux » ni la « qualité de vie » ne
soient clairement définis. L’ordonnateur a confirmé au cours d’un entretien l’absence de liste
prédéfinie hormis trois catégories : se nourrir, se loger et se soigner. Le conseil d’administration
n’a pas eu à se prononcer sur cette question de définition d’une liste ou d’un éventuel seuil
monétaire.
19
Les privations considérées sont les suivantes :
-
ne pas pouvoir faire face à des dépenses inattendues ;
-
ne pas pouvoir remplacer des meubles hors d’usage
;
-
ne pas pouvoir s’offrir une semaine de vacances hors de son domicile
;
-
ne pas pouvoir dépenser une petite somme
d’argent pour soi sans avoir à consulter quiconque
;
-
ne pas avoir une activité de loisirs régulière ;
-
ne pas pouvoir acheter des vêtements neufs ;
-
avoir des impayés de mensualités d’emprunts de loyer ou de factures d’électricité, d’eau ou de gaz
;
-
ne pas pouvoir avoir un repas contenant des protéines au moins tous les deux jours ;
-
ne pas pouvoir retrouver des amis ou de la famille au moins une fois par mois pour boire un verre ou pour
un repas ;
-
ne pas pouvoir maintenir son logement à la bonne température ;
-
ne pas avoir deux paires de bonnes chaussures ;
-
ne pas avoir de voiture personnelle ;
-
ne pas avoir accès à internet.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Hormis l’analyse des besoins sociaux et le contrat relatif aux quartiers politique de la
ville, il n’existe donc pas d’autre document évaluant et qualifiant les situations de pauvreté sur
le territoire. Le CCAS indique appréhender « la personne dans tous les aspects de sa
personnalité, de son statut et de sa complexité humaine ». Il a ajouté que « la personne ne se
résume pas à «
l’homo economicus
», mais aussi à santé, morale et physique. De même,
«
l’homo socialis
» est pris en considération (solitude, relations familiales, etc.) ».
Il convient de distinguer les notions de pauvreté et d’exclusion sociale. Selon une étude
de l’union nationale des CCAS de 2011, la lutte contre l’exclusion fa
it partie de leur premier
champ d’intervention. L’exclusion sociale est une notion pouvant donner lieu à interprétations
diverses. Selon la doctrine, toute personne ou famille en état de pauvreté qui se trouve dans
l'incapacité ou l'impossibilité de bénéficier des droits attachés à sa qualité se trouve en situation
d'exclusion sociale. Afin de préciser sa contribution à la lutte contre les exclusions,
l’ordonnateur a listé la quasi
-totalité de ses dispositifs. Ils sont décrits dans la deuxième partie
du présent rapport.
3.3
Une appréciation au cas par cas pour l’attribution des secours
Selon une étude de la DREES
20
, les prestations attribuées par les communes
comprennent des aides financières non remboursables (secours d’urgence, prise en charge des
factures…),
des aides financières remboursables (microcrédits et autres prêts ou avances), des
prestations en nature (colis de fin d’année, aides aux démarches administratives, bons
alimentaires…) et des chèques d’accompagnement personnalisé pour l’acquisition de bien
s et
services. Près de 90 % des communes de plus de 1 500 habitants proposent des prestations en
nature et des aides financières non remboursables. Le CCAS de Romorantin-Lanthenay en fait
partie.
Toujours, selon la DREES, les aides remboursables sont proposées par 10 % des
communes. Ce sont les communes de plus de 1 500 habitants qui en attribuent, pour un tiers
d’entre elles. Ce n’est pas le cas à Romorantin.
Concernant les aides facultatives, près des deux tiers des communes de plus de 1 500
habitants o
nt mis en place un barème formel pour l’accès aux aides non remboursables, qui peut
prendre la forme du quotient familial, des droits ouverts aux bénéficiaires d’un minimum social
et aux chômeurs ou d’autres types de barèmes (reste à vivre par exemple)
21
. Le CCAS de
Romorantin a fait le choix de calculer un quotient familial sans pour autant y lier ses décisions.
Ses relations avec les associations de lutte contre la pauvreté prennent dans les faits la
forme d’interventions conjointes auprès de certains foye
rs. Emmaüs accorde également des
subventions à l’épicerie sociale pour un montant annuel de l’ordre de 4
000
€.
20
DREES :
l’aide et l’action sociales en France (perte d’autonomie, handicap, protection de l’enfance et
insertion) édition 2020 : fiche 8 «
les grands domaines de l’action sociale communale
».
21
DREES :
l’aide et l’action sociales en France (perte d’autonomie, handicap, protection de l’enfance et
insertion) édition 2020 : fiche 9 « les prestations attribuées par les communes ».
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
37
3.3.1
Un cadre d’intervention souple
3.3.1.1
Une latitude offerte pour la définition des critères d’attribution sous
réserve du respect de grands principes
Contrairement aux dispositifs d’aide sociale légale où des règles d’attribution sont fixées
par les textes, cha
que CCAS fixe ses propres modalités d’interventions facultatives afin de
développer la mission qui lui est confiée par la loi, à savoir « mener une action générale de
prévention et de développement social dans la commune » (article L. 123-5 du CASF), et ce
par le biais de « prestations en espèces, remboursables ou non, et de prestations en nature »
(article R. 123-
2 du CASF). Cependant, l’attribution d’aides sociales facultatives doit respecter
certains principes :
le principe de spécialité territoriale, l
e CCAS ne pouvant intervenir qu’au profit des
habitants de la commune ;
le principe de spécialité matérielle, l’établissement ne pouvant intervenir que sur la base
d’activités à caractère social
22
;
le principe d’égalité devant le service public impliquant q
ue toute personne dans une
situation objectivement identique a droit aux mêmes secours que tout autre bénéficiaire placé
dans la même situation.
L’
u
nion nationale des centres communaux d’action sociale (UNCASS) a publié en 2009
un guide des aides et secour
s. Même s’il est assez ancien, il donne quelques références sur les
pratiques. Selon l’UNCASS, des critères précis d’attribution autorisent une plus grande
transparence, une meilleure organisation dans la distribution des aides, la réunion du conseil
d’administration ou d’une commission n’étant pas indispensable lorsque la situation des
personnes correspond aux «
conditions d’attribution
». S’ils sont trop rigides, la marge de
manœuvre face aux situations concrètes est par définition réduite. En outre, la définition d’un
seuil au-
dessus duquel l’aide n’est pas accordée peut conduire à des effets d’éviction.
Cependant, si les CCAS disposent d’une grande latitude dans la définition des critères
d’attribution, ils ont l’obligation de veiller à ce que les aides bénéficient à l’ensemble des
usagers disposant des mêmes ressources rapportées à la composition de leur foyer. C’est le
principe fixé par l’article L.
1111-5 du CGCT
23
.
La motivation des décisions de refus ne parait pas être une obligation au sens de la
ju
risprudence. La cour administrative d'appel de Paris a considéré au sujet d’un refus d’octroi
d’aide par le centre communal d’action sociale de Paris en 2004 «
que l'attribution d'une
allocation exceptionnelle présente un caractère gracieux et ne constitue pas un droit pour les
22
Décision
du conseil d’État du 28 juillet 1993, CCAS d’Évry : l’aide sociale facultative doit «
répondre
exclusivement à une préoccupation d’ordre social
». Il s’agissait d’une aide pour «
venir en aide aux grévistes »
d’un hôpital.
23
Article L. 1111-5 : « [...] Lorsqu'ils attribuent des aides sociales à caractère individuel, en espèces ou
en nature, ou un avantage tarifaire dans l'accès à un service public, les collectivités territoriales, leurs
établissements publics, les groupements de collectivités et les organismes chargés de la gestion d'un service public
veillent à ce que les conditions d'attribution de ces aides et avantages n'entraînent pas de discrimination à l'égard
de personnes placées dans la même situation, eu égard à l'objet de l'aide ou de l'avantage, et ayant les mêmes
ressources rapportées à la composition du foyer ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
personnes qui satisfont aux conditions de son attribution fixées par le règlement
municipal de
prestations sociales
précité [de la ville de Paris], que le refus d'attribuer une allocation
exceptionnelle n’est, dès lors, pas au nomb
re des décisions qui, aux termes de la loi du 11 juillet
1979, doivent être motivées
». Quoi qu’il en soit, le guide précité de l’UNCASS insiste sur la
nécessité que le refus repose sur une décision objective, le demandeur n’entrant pas dans les
critères f
ixés par délibération du conseil d’administration ou sa situation ne justifiant pas
l’octroi d’une aide.
La chambre considère la motivation comme de bonne administration, quand bien même
le CCAS n’aurait pas défini de conditions d’attribution strictes.
3.3.1.2
À Romorantin, une appréciation au cas par cas
Les conditions et les modalités pour l’attribution des aides individuelles sont définies
au sein d’un document intitulé «
procédure des aides sociales facultatives octroyées par le
CCAS
», lequel n’a
vait pas été formellement approuvé par une délibération du conseil
d’administration (CA).
A la demande de la chambre, le CA a approuvé le 5 avril 2023 le
document « procédure
et conditions d’attribution
des aides sociales facultatives octroyées par
le CCAS ».
Le document
rappelle que les aides n’ont aucun caractère systématique ni vocation à
compenser une insuffisance permanente de ressources et ne se substituent pas aux autres
prestations légales ou extra-
légales. Le CCAS n’intervient pas pour le financement de certai
nes
dépenses (impôt sur le revenu, frais d’avocat, etc.). Le champ des interventions potentielles
reste au vu du document très large. L’appréciation au cas par cas par la commission mise en
place fait que la liste n’est en réalité pas exhaustive. Sont par
exemple refusés des secours en
cas de fraude constatée par la CAF ou de rejets préalables par d’autres organismes tels le
département.
Les aides attribuées par le CCAS prennent les formes suivantes :
-
aide alimentaire par carte d’accès à l’épicerie socia
le dénommée « la Courte Échelle »,
selon la composition familiale ;
-
colis alimentaires d’urgence auprès de l’épicerie sociale ou au CCAS lors de sa
fermeture ou pour les personnes hébergées à l’abri de nuit. Ceux
-ci ainsi que les personnes
bénéficiant d’un hébergement d’urgence peuvent bénéficier de kits d’hygiène
;
-
aide financière pour le paiement des factures impayées (fournisseur d’énergie,
assurances, etc.) en privilégiant le règlement directement aux organismes.
L’évolution des aides financières du CCAS s’explique logiquement par l’existence
d’événements conjoncturels mais aussi par une tendance à la baisse structurelle. Avant 2019 et
hors secours accordés à la suite des inondations de 2016, les crédits réalisés étaient de l’ordre
de 30 000
€. À partir de 2019 et hors aides exceptionnelles COVID, l’ordre de grandeur s’établit
à 13 000
€. Pour justifier cette baisse de plus de la moitié, l’organisme met en avant une
réorientation vers d’autres organismes et le choix de mettre en place des cons
eils pour la gestion
des budgets familiaux.
Il pointe une baisse des demandes d’aides, qui peut effectivement
s’expliquer par des conseils accrus mais aussi par d’autres phénomènes
.
CENTRE COMMUNAL D
’ACTION SOCIALE DE R
OMORANTIN-LANTHENAY
39
Tableau n° 9 :
Justifications des évolutions budgétaires (aides financières au compte 6568)
ANNÉES
B.P.
D.M.
RÉALISÉ
OBSERVATIONS
2017
53 000,00
5 000,00
50 973,12
Gonflement budgétaire par prudence suite aux
inondations de 2016
2018
30 000,00
4 000,00
31 399,02
"Retour" vers les crédits d'avant les inondations
2019
34 000,00
13 652,91
Reprise du montant 2018 des crédits. Travail
mis en place de conseils sur la gestion du
budget familial. Mobilisation plus importante
du FSL.
Fonds VEOLIA Eau 9 000
€
2020
20 000,00
105 000,00
97 635,80
Demande de crédits diminuée par rapport à
ceux utilisés en 2019, mais besoin d'aides pour
surmonter la crise sanitaire (dont 84 600€ pour
aide COVID19 aux commerçants et artisans
indépendants)
2021
20 000,00
13 036,14
"Retour" vers le montant des crédits demandés
au BP 2020
Source : CCAS de Romorantin
Les achats au titre des aides alimentaires représentent de l’ordre de 18 à 19
000
€
annuels depuis 2019 (compte 6562).
La chambre a enfin constaté en 2022 l’augmentation de 10
000
€ des créd
its en vue de
faire face aux conséquences pour la population de la hausse des prix de l’énergie.
Une
prolongation de cette enveloppe est annoncée pour 2023.
3.3.1.3
Le choix de ne pas retenir un plafond d’éligibilité chiffré
Un demandeur fait l’objet d’une évaluat
ion conduite par un travailleur social afin de
déterminer «
le motif de la demande, l’origine des difficultés et l’opportunité de l’aide
».
Dans le même temps, les agents du CCAS calculent un « reste à vivre » par soustraction
entre une liste de ressource
s et de charges du foyer. En est déduit un quotient familial. Il s’agit
du reste à vivre divisé par le nombre de personnes composant le foyer, tous les membres
comptant pour une unité. Il s’agit d’un mode de calcul propre au CCAS. Les dépenses
d’abonnement
s internet et téléphonie sont par exemple plafonnées à 40
€ par foyer. En
revanche, aucun seuil de reste à vivre ou de quotient familial au-
dessus duquel l’aide serait
refusée n’a été fixé. S’ils figurent bien dans le document de procédure, ces choix n’ont
, comme
indiqué ci-
dessus, été formellement validés par le conseil d’administration
qu’à compter du
5 avril 2023.
La chambre souligne
d’ailleurs qu’en fonction des modes de calcul choisis, les habitants
susceptibles de voir leur demande rejetée ne sont pas les mêmes. Ainsi, les effets du nombre de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
parts retenues par adulte et enfant peuvent être, par exemple, importants vis-à-vis des familles
monoparentales
24
. La définition des charges retenues peut aussi créer des biais qui peuvent être
souhaités ou non sel
on l’objectif recherché par l’établissement. Le CCAS ne retient par exemple
pas les frais de transport pour les éventuels trajets domicile-
travail. Quoi qu’il en soit, à
Romorantin, le reste à vivre et le quotient familial sont seulement un des éléments
d’
appréciation.
L’absence de conditions d’attribution précises a amené la chambre à concentrer son
examen de dossiers en ciblant les rejets et les aides accordées hors procédure, avec à l’esprit le
principe d’égalité devant le service public et de non
-discri
mination posée par l’article
L. 1111-5 du CGCT.
Formellement, le conseil d’administration du CCAS a décidé d’attribuer à son président
le pouvoir d’attribution des prestations. Le règlement intérieur prévoit que le président du
CCAS attribue les aides alimentaires et financières inférieures à 300
€ et en rend compte au
CA. Au-delà et dans les faits de manière exceptionnelle, ce dernier reste compétent.
3.3.2
Une procédure globalement suivie en cas de refus d’aides financières
Afin d’informer le conseil d’administration, le CCAS dresse la liste des refu
s des
demandes d’aides alimentaires et financières. La chambre a étudié certains dossiers de refus
pour apprécier, par contraste, les conditions d’octroi.
225 refus ont été formulés entre 2017 et 2021 dont 31 % pour la seule année 2017 (69).
Depuis, le nom
bre moyen annuel de rejet est de 45. Selon le DOB 2022, 316 demandes d’aides
financières ont été instruites en 2021, dont un quart de premières demandes. En 2021, 41 rejets
sont mentionnés dans les tableaux transmis, soit 13 % du total ; cette part est en augmentation
régulière. Les crises sanitaires paraissent avoir diminué le flux des demandes avant une possible
hausse liée au contexte inflationniste.
Tableau n° 10 :
Nombre de demandes instruites et taux de rejet
Source
Exercice
Nb demandes
instruites par le
secrétariat du pôle
social
Nb premières
demandes
Nb de rejets
Rejets en %
DOB 2020
2019
451
Non disponible
42
9 %
DOB 2021
2020
311
83
35
11 %
DOB 2022
2021
316
78
41
13 %
Source : DOB et liste des rejets transmise par le CCAS de Romorantin
24
L’UNCASS a relevé des exemples où un adulte isolé se voit affecté une part et demi. Par ailleurs,
certains CCAS prennent en compte l’âge de l’enfant (par exemple : une part de 0 à 3 an
s, une demi part de 3 à 12
ans, puis de nouveau une part pour les enfants de plus de 12 ans). La chambre n’a pas à se positionner en faveur
de telle ou telle solution mais souligne que des alternatives existent en fonction de l’objectif recherché.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
41
Les tableaux transmis permettent de regrouper les motifs de rejet en grandes catégories.
Pour les exercices 2017 à 2021, la chambre relève la prédominance du motif « ressources
supérieures au plafond ». Parfois, il est fait référence à la notion similaire de quotient familial
trop élevé. Cependant, comme vu
supra
, ni ces seuils ni d’ailleurs la distinction entre ces deux
notions n’ont été définis dans la procédure des aides sociales facultatives octroyées par le
CCAS. L
’ordonnateur a déclaré en réponse que cette formulation n’éta
it plus désormais
employée.
Tableau n° 11 :
Motifs de refus des demandes d’aides
Libellés des catégories de refus
2017
2018
2019
2020
2021
Total
général
Part en %
Situation administrative irrégulière
1
1
0
0
0
2
0,9 %
Refus aide par intéressé
0
0
2
0
0
2
0,9 %
Réorientation accompagnement budgétaires
par travailleur social
1
1
0
0
0
2
0,9 %
Fraude caf
2
1
0
0
0
3
1,3 %
Moins de 3 mois de résidence
ou non
domicilié commune
2
0
1
0
1
4
1,8 %
Charges structurelles trop importantes
1
0
0
0
5
6
2,7 %
Annulation ou abandon demande aide
1
1
0
3
1
6
2,7 %
Rejet de la demande par d'autres acteurs y
compris FSL
3
0
1
1
0
5
2,2 %
Inaction
3
1
2
1
0
7
3,1 %
Inconnu
1
1
2
1
3
8
3,6 %
Pas de dette
4
2
1
0
2
9
4,0 %
Pas de PJ
4
3
1
1
3
12
5,3 %
Réorientation autre dispositif
5
3
3
2
1
14
6,2 %
Dépenses non éligibles
1
5
5
0
5
16
7,1
%
Bénéficiaire autre secours CCAS ou aidé
dans le passé
2
6
6
3
1
18
8,0 %
Ressources supérieures au plafond
38
13
18
23
19
111
49,3 %
TOTAL
69
38
42
35
41
225
Source : CRC d’après les donné
es du CCAS de Romorantin-Lanthenay
La totalité des dossiers de demandes rejetées en 2021 au motif de ressources supérieures
au plafond ont été examinés.
Le CCAS constitue des dossiers papiers qui comprennent au minimum : les grilles
d’analyse du reste à vivre conformes au modèle de protocole, l’évaluation d’un travailleur social
ainsi que la copie de la lettre de rejet adressée au requérant. L’ensemble des dossiers
comportaient également une sorte de main-courante, document rédigé par le travailleur social,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
mémoire des échanges avec l’intéressé et des démarches effectuées. Certains dossiers
comportaient des pièces justificatives telles que des copies de relevés de compte ou encore des
copies des factures pour lesquelles l’aide est sollicitée. Les représentan
ts du CCAS ont déclaré
qu’elles pouvaient être simplement montrées aux travailleurs sociaux lors de l’évaluation
sociale, ce qui expliqueraient leur absence dans d’autres dossiers. Ces éléments servant à
remplir la grille précitée sur les ressources et les charges courantes du mois en cours afin de
définir le reste à vivre, la chambre considère opportun d’en conserver une copie, au moins pour
les principales pièces, pour permettre le cas échéant le contrôle de la saisie si des données
incohérentes étaient relevées ou pour le besoin de la commission mise en place par
l’établissement.
L
’ordonnateur s’est engagé à conserver une copie des justificatifs
.
Figure dans chaque dossier une évaluation sociale qui prend la forme d’une note le plus
souvent d’une demi
-page. Celle-
ci constitue un exposé factuel de la situation et de l’origine de
la requête. Il peut être fait mention des conseils et de l’accompagnement social proposé, de la
réaction du demandeur ainsi que des démarches initiées par le travailleur social. La plupart du
temps, celui-
ci ne donne pas d’avis sur l’opportunité de l’aide.
S’agissant du calcul du reste à vivre, la chambre fait les constats suivants
:
-
le loyer n’apparait parfois pas pour le mois en cours. Lorsqu’une aide est
sollicitée pour une dépens
e de loyer, de fluide, etc. qui n’a pas été payée, cette
somme n’est en effet pas prise en compte dans la rubrique « charges » mais dans
celle libellée « dette ». Or, cela conduit à majorer le reste à vivre pour le mois
en cours. Dans un cas, si le loyer du mois en cours de 500
€ avait été inclus dans
les charges, le quotient familial aurait été de 64,50
€ et non pas de 314,50
€
comme inscrit dans la grille. Dans d’autres cas, le loyer ou son équivalent n’est
simplement pas pris en compte. La chambre fait ce constat sans préjuger des
circonstances de fait ou des comportements qui ont pu justifier les différentes
décisions ;
-
des incohérences ou des décalages ont parfois été constatés entre l’évaluation
sociale et la grille des ressources et des charges. Une allocation pôle emploi n
’est
plus accordée selon l’évaluation sociale mais alimente
par exemple pour autant
le calcul du reste à vivre.
Le refus par le demandeur d’une proposition d’accompagnement social comme le
conseil budgétaire est apparu comme un élément important dans plusieurs dossiers, comme la
possibilité supposée d’obtenir un échéancier de la part du créancier. Sur l’échantillon de
19 dossiers examinés, le quotient familial, tel que défini par le CCAS, varie de 242
€ à 1
066
€,
soit un rapport de 1 à 4.
La décision de refus est matérialisée sur le formulaire «
demande d’aide alimentaire ou
financière » par la mention manuscrite « refus
» suivie d’une signature, sans qu’aucune
motivation ne soit parfois exposée.
L’ordonnateur s’est engagé à la mentionner
systématiquement. Pour un des dossiers, la lettre informait explicitement le demandeur que sa
demande pourrait être réexaminée si un accompagnement social régulier se mettait en place
auprès du travailleur social. Un seul courrier a été envoyé sans motivation explicite.
Au total, la chambre observe que le CCAS suit globalement la procédure informelle
qu’il s’est fixée.
S
’assurer de l’harmonisation des calculs de restes à vivre apparait devoir faire
l’objet d’une attention particulière.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
43
3.3.3
Quelques attributions d’aides financièr
es hors procédure
La chambre relève que le président et le vice-
président peuvent décider d’une aide quand
les demandeurs s’adressent directement à eux, hors la procédure établie. La demande est
rattachée à la commission la plus proche.
L’ordonnateur a indiqué que ces aides qualifiées d’urgence sont souvent liées aux
besoins vitaux quotidiens. À la connaissance de la chambre, le président ou le vice-président
ont octroyé quatre demandes de cette nature entre le 1
er
janvier 2021 et le 25 novembre 2022
concernant des personnes accompagnées par ailleurs par la mission locale ou le département
pour un montant maximal de 300
€ par occurrence. Sur les quatre, une seule grille d’analyse
des charges et des ressources a été complétée ne serait-ce que partiellement. Aucune évaluation
sociale n’a été transmise par le CCAS. Dans un cas, il est d’ailleurs indiqué non seulement
« pour besoins quotidiens » mais aussi pour « formation
», d’aide
-soignant selon les
déclarations de l’ordonnateur.
La chambre ne remet pas en cause l’existence d’extrêmes urgences, c’est d’ailleurs la
raison pour laquelle le CCAS a mis en place l’attribution de colis alimentaires et d’hygiène. En
revanche, l’attribution d’aides financières ne devrait pas donner lieu à une décision avant une
évaluation telle que cela se pratique pour la plupart des usagers.
3.3.4
L’épicerie sociale «
La Courte Échelle
», secours d’urgen
ce et aide en dernier
ressort
Le guide du CCAS précise aussi le fonctionnement de l’épicerie sociale dénommée «
La
Courte Échelle
» qui existe depuis 1998. Les bénéficiaires d’une aide alimentaire se voient
attribuer une carte valable un mois, dont le montant dépend de la composition de la famille
25
et
qui permet d’acheter, à due concurrence, des produits alimentaire et d’hygiène, le pain étant
gratuit. Une participation de 20 % est requise de leur part. Dans certains cas, «
l’exonération
sera accordée par la commission, seulement à titre exceptionnel », sur proposition des
travailleurs sociaux en fonction de la situation du foyer. En général, sont exonérées, selon le
CCAS, les personnes en difficulté dont les comptes sont bloqués et qui ne disposent pas
d’es
pèce, dont les comptes sont à découvert, dont le quotient familial calculé est négatif, les
dépenses étant supérieures aux recettes.
L’épicerie sociale délivre comme évoqué
supra
des colis d’urgence pour répondre à un
besoin urgent alimentaire à titre exceptionnel, pour faire face à un événement inhabituel mais
aussi à destination des personnes sans domicile.
25
De 40
€ pour une personne seule à 100
€ pour cinq personnes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Tableau n° 12 :
Aide alimentaire (hors paniers étudiants)
Aide alimentaire épicerie sociale
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre de foyers bénéficiaires d'une carte
d'accès à « la Courte Échelle »
272
232
292
237
246
Nombre de colis d'urgence
171
176
176
158
157
Source : CCAS de Romorantin
Au vu de son examen des dossiers 2021, la chambre a constaté qu’un certain nombre de
demandes financières rejetées font cependan
t faire l’objet d’une réponse favorable au titre de
l’aide alimentaire.
3.4
Le doublement des crédits de secours financiers pour faire face à la
précarité énergétique
Dans le contexte de crises successives, le CCAS a constaté en 2021 plusieurs signaux
qui sera
ient le reflet d’un accroissement des difficultés des habitants de la commune. La
comparaison avec les statistiques antérieures aux crises COVID (2019) ne permettent pas
d’avérer ce constat à la date du présent rapport. Il ne s’agit d’ailleurs par définiti
on que du
public pris en charge par l’établissement.
Le baromètre qualitatif du conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et
l’exclusion avait pour objectif, suite au contexte de crises successives des dernières années, de
contribuer à l’
amélioration de la connaissance qualitative de la pauvreté en France. Cet outil a
vocation à produire à échéance semestrielle une connaissance actualisée des catégories de la
population confrontées à diverses difficultés.
Le CCAS a indiqué se retrouver principalement dans quatre catégories de publics sur
cinq identifiées dans le premier baromètre :
-
des personnes en souffrance : isolement, conditions de confinement, conditions
de travail ;
-
des personnes ayant des difficultés de santé notamment psychologiques ;
-
des personnes basculant dans des situations de précarité (étudiants, retraités) ;
-
des personnes en difficulté dans l’accès aux droits à cause d’une forte
accélération de la numérisation.
La cinquième catégorie du baromètre correspond aux « ménages soumis à des tensions
financières
». Face à la hausse des tarifs de l’énergie, le CCAS a toutefois mis en place des
aides exceptionnelles pour la fin de l’année 2022 pour lutter contre la précarité énergétique des
habitants de la commune, demandes instruites par les travailleurs sociaux et étudiées par la
commission ad hoc. La décision modificative du 18 novembre 2022 a abondé le compte 6568
de 10 000
€, ce qui représente quasiment le double des montants annuels précédents.
S’agissant des difficultés conjoncturelles pouvant s’ancrer dans le long terme, le CCAS
a observé également la dégradation de certaines situations :
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
45
-
une augmentation des demandes d
es personnes âgées. Les rapports d’activité
2019 à 2021 ne permettent pas d’en attester (143 retraités en 2019 contre 119 en 2021)
;
-
le poids des charges liées au logement qui pèsent sur les ménages ;
-
la difficulté à obtenir des réponses de l’administr
ation et la complexité des
démarches, en raison d’accueils physiques fortement diminués ou interrompus et de la
numérisation. Cela a entraîné une augmentation des demandes de renseignement et d’aide.
Service de proximité, le CCAS a déclaré constater «
l’an
goisse des personnes qui
s’accompagne de colère et parfois d’agressivité avec le contexte sanitaire, leur isolement et la
difficulté à envisager leur avenir ».
__________________ CONCLUSION DE LA TROISIÈME PARTIE__________________
Comme près de 90 % des communes de plus de 1 500 habitants, le CCAS de
Romorantin-Lanthenay octroie des aides alimentaires et des aides financières non
remboursables
–
dites facultatives. Bien que l’établissement calcule le reste à vivre et le
quotient familial des demandeurs selon une méthodologie propre, sa définition de la pauvreté
et les aides apportées en vue de prévenir ce phénomène ne tiennent pas compte d’un seuil
monétaire. L’ensemble de ces choix ont fait l’objet d’une délibération du conseil
d’administration,
à la demande de la chambre.
Événements conjonc
turels mis à part, l’évolution des aides financières du CCAS aux
particuliers présente une tendance à la baisse, de 30 000
€ annuels avant 2019 à 13
000
€
depuis. Pour justifier cette tendance, le CCAS met en avant une réorientation vers d’autres
organismes et le choix de mettre en place des conseils pour la gestion des budgets familiaux.
La chambre a constaté en 2022 l’augmen
tation de 10 000
€ des crédits prévus en vue de faire
face aux conséquences pour la population de la hausse des prix de l’énergie.
L’appréciation au cas par cas des demandes doit se faire dans le respect du principe
d’égalité devant le service public et d
e non-
discrimination posée par l’article
L. 1111- 5 du
CGCT. Délibérer sur les conditions d’attributions, même en conservant une marge de
manœuvre, participe d’une forme de transparence et constitue un préalable à l’examen des
situations.
Au vu des dossiers de refus consultés, la chambre a constaté que le CCAS suit
globalement la procédure qu’il s’est fixée.
S
’assurer de l’harmonisation des calculs de restes
à vivre apparait devoir faire l’objet d’une attention particulière.
Parallèlement, la chambre a relevé quelques attributions hors procédure. Or,
l’attribution d’aides financières ne devrait pas donner lieu à une décision avant une évaluation
telle que cela se pratique pour la plupart des usagers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
4
PRENDRE LA MESURE DE
L’ACCOMPAGNEMENT DE
S
ALLOCATAIRES DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE
Dans la lutte contre la pauvreté et les exclusions, les aides financières et alimentaires du
CCAS ne constituent que des soutiens ponctuels -
d’ailleurs mobilisés ou non
- dans le cadre
d’un travail social plus large.
Comme décrit en première partie du présent rapport, les travailleurs sociaux assurent un
accompagnement dit « de droit commun
» qui s’adresse aux personnes seules ou en couple sans
enfant mineur à charge
–
non allocataires du RSA. L’objet de cette quatrième parti
e a trait à ce
même public, cette fois bénéficiaire de ladite allocation.
Les autres habitants sont orientés vers le département, par ailleurs responsable de la
protection de l’enfance.
4.1
Une délégation du département qui génère une charge administrative
significative
Le triple objectif assigné au RSA est d’assurer à ses bénéficiaires des moyens
convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté, d’encourager l’exercice ou le retour
à une activité professionnelle et de permettre l’insertion sociale et
professionnelle grâce à un
accompagnement adapté.
Aux termes de l’article L.
262-27 du CASF, le bénéficiaire a droit à un accompagnement
social et professionnel organisé par un référent unique. L’article L.
262-29 du CASF prévoit
que les personnes bénéficiaires du RSA rencontrant des difficultés particulières sont orientées
vers un parcours social, dont l’objet est de lever l’ensemble des freins qui font «
temporairement
obstacle à son engagement dans une démarche de recherche d’emploi
».
Comme l’accompag
nement professionnel assuré par Pôle emploi, celui de nature sociale
ou socio-professionnelle repose sur un contrat. Le bénéficiaire doit en effet signer un contrat
d’engagement réciproque (CER). Le non
-respect de ses stipulations peut être considéré comme
un motif de suspension, ce contrat devant être conclu entre le bénéficiaire et le président du
département (cf. article L. 262-36 du CASF). Le département peut déléguer par convention
l’élaboration de ce contrat et les missions d’insertion correspondantes
à une autre collectivité
ou à un organisme tel qu’un CCAS.
C’est dans ce cadre que le
département de Loir-et-Cher et le CCAS de Romorantin-
Lanthenay signent annuellement une convention. Ainsi, les allocataires en couple ou isolés et
sans enfant mineur à charge
26
, résidant sur la commune de Romorantin-Lanthenay, sont suivis
par des agents de l’établissement avec lesquels ils doivent élaborer un CER. Les travailleurs
26
Le bilan RSA 2021 fait mention dans 6
% des cas d’allocataires en couple avec enfant. Selon
l’ordonnateur, il peut arriver, par absence d’information de la part du demandeur, que le CCAS commence
l’accompagnement d’un allocataire avec enfant s’il n’en a pas déclaré à tort lors de sa demande initiale
; si l’enfant
naît après l’orientation initiale
; si une personne étrangère entame des démarches administratives pour faire venir
son enfant en France. Dès que le CCAS en a connaissance, il réoriente vers le département.
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
47
sociaux peuvent aussi intervenir comme correspondant social si l’allocataire est suivi au ti
tre
d’un accompagnement professionnel, par exemple par Pôle emploi.
Telle que déclarée dans la convention conclue avec le département, l’équipe dédiée du
CCAS en 2022 comprenait sept agents dont le temps de travail représentait 2,7 équivalents
temps-plein. Ces ETP étaient composés de :
-
0,5 ETP de personnel administratif ;
-
2,2 ETP de personnel non administratif, c’est
-à-dire les travailleurs sociaux et
leur responsable. Ils peuvent faire appel à un agent du département qui reçoit
individuellement les allocataires ou anime des ateliers de présentation du
dispositif JOB41 dans les locaux du CCAS. JOB 41 est une plate-forme
numérique d’offres d’emploi à destination des bénéficiaires du RSA. Au vu des
bilans transmis, peu d’allocataires de Romorantin y ont recour
s.
Les travailleurs sociaux doivent accompagner les allocataires dans les domaines du
logement, de la santé, du budget, de la mobilité, de la mobilisation vers l’emploi en travaillant
avec l’ensemble des partenaires et acteurs concernés. Selon la conventio
n, les travailleurs
sociaux doivent rencontrer les bénéficiaires principalement de façon individuelle, en moyenne
une fois par mois, et informer le département de toutes difficultés rencontrées. Des échanges
avec le service insertion et solution d’emploi d
u département sont prévus à travers des comités
de suivi et de pilotage.
En contrepartie, le département
verse au CCAS une subvention d’un montant de
90 000
€ qui n’est formellement pas conditionnée par des objectifs de résultats ou de moyens
mis en œuvre.
En revanche, si la moitié de la subvention est versée dès la signature du contrat,
le solde est versé après la production de statistiques. Des bilans ont été produits. Au regard des
dépenses de personnel déclarées pour 2022 par le CCAS (104
522 €), la sub
vention serait
inférieure au coût réel de cette mission, le reste à charge pour le CCAS étant de 14 522
€ sans
compter les autres frais de structure. À l’occasion d’un contrôle de dossiers sur place, il a été
constaté que les transmissions de CER pour validation par le département puis leurs retours se
faisaient par des échanges papiers. Ceci génère une charge administrative significative, dans la
mesure où les allocataires sont de l’ordre de 180 et les CER sont infra
-annuels (2 à 3 CER par
an par allocataire).
La chambre considère qu’une dématérialisation des échanges avec le département est
souhaitable, ce que ce dernier indique comme en cours de déploiement dans sa réponse à la
chambre.
4.2
Un quart des sorties du dispositif vers l’emploi salarié
Les bilans transmis au département permettent de dresser les principales caractéristiques
des bénéficiaires du RSA suivis par l’établissement.
Hormis en 2019, leur nombre annuel a été relativement stable -
de l’ordre de
180
entrants et sortants en cours d’année inclus. En 2021, le nombre d’allocataires suivis (184)
par ETP de travailleur social (2,2) est de 84. La comparaison avec des données issus du rapport
de la Cour de début 2022 ne peut être généralisée, en particulier du fait que le public accueilli
au CCAS est différent du public RSA au sens large.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
En 2021, les allocataires suivis par le CCAS de Romorantin étaient majoritairement des
hommes et avaient pour la plupart 50 ans et plus. Toutefois, parmi les allocataires entrés dans
le dispositif avant 2010 et qui appartiennent
à la tranche d’âge 50 à 59 ans, la part des femmes
est majoritaire. La quasi-
totalité des allocataires disposent d’un diplôme inférieur ou égal au
niveau V (CAP/BEP ou niveau lycée). En général, ils vivent aux trois-quarts seuls. Près de
67 % ont un logement stable, les autres sont principalement hébergés chez des parents ou amis
(13 %), en hébergement mobile (12 %), en hébergement en structure intermédiaire (5 %) ou
sans domicile fixe (moins de 2 %).
Graphique n° 3 :
Ancienneté des bénéficiaires du RSA au 31 décembre 2021
Source : CRC d’après les bilans du CCAS de Romorantin
-Lanthenay
L’orientation du
département
vers le CCAS est justifiée par le besoin d’un
accompagnement social voire socio-
professionnel. L’ancienneté dans le dispositif d’une part
significat
ive d’allocataires n’est donc pas surprenante.
Au vu des bilans d’activité, les sorties annuelles du dispositif d’accompagnement du
CCAS sont néanmoins importantes (44 en moyenne de 2017 à 2021, soit près d’un quart du
volume d’allocataires). Entre 2017 e
t 2021, les motifs des 222 sorties du dispositif RSA, selon
la typologie retenue par le département de Loir-et-
Cher, s’établissent comme suit :
-
le changement de ressources (55 %)
: il s’agit, au principal, des cas où
l’allocataire perçoit un salaire (20
%), une pension de retraite (13 %) ou encore
l’allocation adulte handicapée (13
%) ;
-
le changement de situation personnelle (27 %) matérialisé de façon majoritaire
par un déménagement (15 %) ;
-
les réorientations de l’allocataire (10
%) d’abord vers Pôle empl
oi (6 %) ;
-
la radiation suite à la saisine de l’équipe pluridisciplinaire (7
%).
Ainsi, environ un quart des sorties répondent à l’objectif d’insertion professionnelle,
c’est
-à-
dire un retour ou un rapprochement vers l’emploi (cumul des motifs de sortie sa
laire et
6,50%
10,90%
25,50%
25,50%
31,50%
Moins d'un an
1 à 2 ans
2 à 5 ans
5 à 10 ans
10 ans et plus
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
49
réorientation vers Pôle emploi).
Le département l’explique par la présence d’un conseiller en
insertion professionnelle dans les effectifs du CCAS. Ce n’est plus le cas
à la date du présent
rapport. Le CCAS considère que la pluridisciplinarité acquise par chaque agent permet de
maintenir toutes les actions développées.
4.3
Un suivi effectif des allocataires par le CCAS
4.3.1
Des entretiens réguliers et des saisines en cas d’impossibilité à poursuivre
l’accompagnement
La fréquence des entretiens avec les bénéficiaires est un des paramètres pour apprécier
l’intensité de l’accompagnement. La convention conclue avec le département ne fixe pas de
norme intangible «
il [le référent] rencontre l’allocataire régulièrement à l’occasion
d’entretiens, visites, en moyenn
e une fois par mois. La durée et la fréquence sont à adapter en
fonction des besoins ».
De façon très schématique, compte tenu du nombre de rendez-vous honorés (1 108)
27
et
du nombre d’allocataires (184), chacun d’entre eux aurait bénéficié en moyenne de si
x rendez-
vous en 2021, soit deux fois moins souvent que l’indication fournie par la convention. Cela
parait toutefois plus fréquent que les données recueillies sur un échantillon par la Cour dans le
cadre de son rapport sur le RSA de 2022. À l’occasion d’u
n sondage dans le cadre de cette
enquête nationale, 60 % des personnes interrogées ont déclaré avoir eu entre zéro et trois
rendez-
vous d’accompagnement pendant l’année écoulée.
A Romorantin, les mains courantes
figurant dans une série de dossiers consultés attestent de contacts réguliers.
Tableau n° 13 :
Assiduité des allocataires aux rendez-vous proposés par le CCAS
Bilan 2021
Nombre
RDV fixé
Nombre
RDV
honorés
Nombres
d’absences
dont
absences non
excusées
Rendez-vous en tant que référent socioprofessionnel
999
726
273
143
Rendez-vous pour contractualiser le CER
524
335
189
109
Rendez-vous proposés par le coordinateur social
51
47
4
3
TOTAL
1 574
1 108
466
255
Source : CRC d’après le CCAS (bilan RSA 2021)
Si la poursui
te de l’accompagnement n’est plus possible, le travailleur social doit saisir
l’équipe pluridisciplinaire mise en place par le
département
. En plus de l’envoi d’un courrier
de rappel des droits et devoirs, cette équipe peut choisir de réorienter la personne ou procéder
à une suspension de droits voire une radiation. Cette dimension fait donc partie de la mission
27
En 2021, la part des rendez-vous non honorés a été de 30 %. Si les reports ou les absences excusées
sont exclues du décompte, alors ce taux n’est plus que de 16
%.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
confiée au CCAS. Tout passage devant l’équipe pluridisciplinaire conduit à un renouvellement
du CER limité à un mois.
Le nombre de saisines de l’éq
uipe pluridisciplinaire a été en moyenne de 20 par an entre
2017 et 2021 soit un peu plus de 10
% des allocataires, fréquemment en lien avec l’impossibilité
de signer un CER (68 occurrences sur les 99 saisines opérées sur la période). Une seule saisine
pour non-respect du CER a été constatée.
4.3.2
Des statistiques nombreuses et un manque dans le modèle de contrat fourni
par le département
Le modèle de CER du département de Loir-et-Cher comporte une partie statistique
intitulée « recueil des démarches à réaliser (à visée statistique) », complétée par le référent. Elle
permet de résumer les actions à accomplir par l’allocataire en les regroupant en 10 catégories
et 42 sous catégories ; cinq catégories définies par le département comme étant à visée sociale,
cinq
autres à visée professionnelle. Les agents du CCAS les remplissent, permettant d’alimenter
les bilans transmis au département.
Au sein des bilans 2017 à 2021 du CCAS de Romorantin-Lanthenay, les sous-catégories
à visée sociale sont les plus récurrentes avec 2 930 occurrences (68 %). Plus précisément et
toujours sur la période précitée, deux sous-catégories sont majoritaires : santé (28 %), vie
quotidienne et familiale (24 %). La sous-catégorie « formation » visant les actions permettant le
retour l’emploi
est peu usitée (moins de 5
%). Le bilan 2021 relevait qu’«
il demeure difficile
d’accompagner les allocataires du RSA avec des difficultés psychiques [pour lesquels]
l’élaboration d’objectifs et/ou de projets semble compromise en raison d’instabilités mult
iples ».
Tableau n° 14 :
Occurrences des catégories inscrites dans les CER (en pourcentage)
Nature catégorie
Catégories
2021
2020
2019
2018
2017
Total
général
Professionnelle
Activité
indépendante
6,3 %
6,7 %
4,3 %
5,6 %
3,3 %
5,4 %
Emploi salarié
14,6 %
12,1 %
7,3 %
12,6 %
13,1 %
12,1 %
Formation
4,4 %
4,3 %
3,1 %
4,7 %
6,0 %
4,5 %
JOB41
0,2 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
Pôle emploi
10,1 %
8,8 %
10,5 %
12,3 %
11,6 %
10,5 %
Total
professionnelle
35,6 %
31,9 %
25,3 %
35,1 %
34,0 %
32,4 %
Sociale
Logement
4,1 %
6,6 %
8,0 %
8,0 %
7,9 %
6,6 %
Mobilité
6,5 %
5,2 %
5,5 %
7,9 %
6,8 %
6,3 %
Santé
24,7 %
30,3 %
31,1 %
26,3 %
28,0 %
28,0 %
Savoirs
fondamentaux
3,7 %
1,7 %
2,6 %
1,8 %
2,9 %
2,6 %
Vie quotidienne
et familiale
25,5 %
24,3 %
27,5 %
20,9 %
20,3 %
24,1 %
Total sociale
64,4 %
68,1 %
74,7 %
64,9 %
66,0 %
67,6 %
Total général
100, %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
100,0 %
Source : CRC d’après les bilans RSA
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
51
Dans le modèle de CER du département de Loir-et-Cher, le référent doit choisir le type
de contrat, à visée sociale ou socio-professionnelle, en cochant la case adéquate, ce qui en
principe traduit le degré d’éloignement de l’emploi.
La chambre a constaté que la cotation était
en partie déconnectée des types d’action
s conduites. La visée socio-professionnelle du CER est
un élément d’encouragement et d’engagement pour l’allocataire dans son parcours d’insertion
professionnelle, même si des freins sociaux restent à lever.
Selon les bilans de 2017 à 2021, les CER à visée sociale et à visée socio-professionnelle
ont été établis pratiquement à parité (49 % contre 51 %). Les CER socio-professionnels sont en
2021 désormais majoritaires (62 %).
Tableau n° 15 :
Répartition des CER à visée sociale et à visée socio-professionnelle
2017
2018
2019
2020
2021
TOTAL
Données en valeur
absolue
CER à visée sociale
101
102
165
132
127
627
CER à visées socio
professionnelle
108
98
103
131
208
648
Ensemble des CER
209
200
268
263
335
1275
Données en valeur
relative
CER à visée sociale
48 %
51 %
62 %
50 %
38 %
49 %
CER à visée socio
professionnelle
52 %
49 %
38 %
50 %
62 %
51 %
Ensemble des CER
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
Source
: CRC d’après les
bilans RSA
La chambre observe l’existence de nombreuses statistiques. Elle constate aussi
l’absence d’items sur les accompagne
ments offerts aux allocataires pour les aider dans leurs
démarches. Le modèle de CER du département du Loir-et-Cher ne le prévoit pas, alors que
l’article L.
262-36 du CASF évoque « un contrat librement débattu énumérant leurs
engagements réciproques en matière d'insertion sociale ou professionnelle ». Selon le
département, le CER est une feuille de route avec les démarches à réaliser : vers qui
l’allocataire
doit se tourner et dans quel délai. Une réflexion générale sur la contractualisation est annoncée.
4.3.3
Des actions par contrat plus nombreuses que la moyenne nationale
D’après le rapport de la Cour de début 2022, l’analyse nationale du contenu même des
contrats met en évidence au niveau national un caractère très peu opérationnel qui laisse penser
que le CE
R n’est pas un réel outil de suivi des parcours. La durée moyenne des contrats est
inférieure à une année, le nombre d’actions est très faible (souvent moins de deux), les actions
proposées sont peu engageantes et ne présentent que rarement les caractérist
iques d’une
démarche susceptible d’aider le bénéficiaire de manière concrète. La Cour pointe que dans bien
des cas les contrats signés désignent par le terme d’«
actions » des pétitions de principe qui
relèvent de préceptes comportementaux, sans rapport av
ec l’implication des pouvoirs publics
(p. 126 du rapport). De même, la part des CER ne contenant aucune action visant à trouver des
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
activités, des stages ou des formations à visée professionnelle s’élève à 88
% et a également
tendance à augmenter avec l’ancienneté au RSA et avec l’âge des bénéficiaires.
La consultation au CCAS de Romorantin d’un échantillon de CER a permis aussi de
vérifier que certaines actions sont très ponctuelles et parfois de nature comportementale
(« relancer la CARSAT pour ma retraite », «
participer à l’atelier cuisine
», « relancer mon
bailleur pour un logement », « honorer les RDV au CCAS », prise de rendez-vous administratif
ou médical, «
m’occuper de mon fils
» malade). Il convient de rappeler que le public suivi par
le CCAS n’e
st pas représentatif de la population générale des allocataires, étant plus éloigné de
l’emploi.
Le département indique que les actions même ponctuelles ou de nature
comportementale sont utiles pour structurer les démarches des allocataires.
La mesure de l
’atteinte des objectifs est aussi délicate en raison du statut d’auto
-
entrepreneur, compatible avec celui d’allocataire du RSA. L’objectif porté au CER est le plus
souvent d’augmenter le chiffre d’affaires de l’allocataire. Les travailleurs sociaux constat
ent
qu’il est rarement atteint sans qu’il puisse être déterminé avec certitude la cause de ce résultat.
Le bilan 2021 mentionne le fait que cette situation « pose questionnement sur les droits et
devoirs et sur l’équité entre tous les allocataires du RSA
». Le département indique que le
CCAS a la possibilité d’orienter vers les dispositifs dédiés aux travailleurs indépendants.
S’agissant de l'équité entre tous les allocataires du RSA par rapport aux droits et devoirs, les
travailleurs indépendants au RSA font l'objet selon le département d'une évaluation de leurs
ressources par ses services ou directement auprès de la CAF pour les auto-entrepreneurs.
Par ailleurs
, le constat opéré par la Cour sur la faiblesse du nombre d’actions par CER
ne parait pas se retrouver au niveau des allocataires suivis par le CCAS de Romorantin.
S’agissant des dossiers consultés, le nombre d’actions par CER a été quasiment toujours
supérieur ou égal à deux.
Bonne pratique récente, le CCAS a établi au cours de l’année 2022 un tablea
u de suivi
des convocations des allocataires concernant leur CER. Ce tableau permet d’établir une
estimation sur leur durée moyenne. Elle est d’environ 4,5 mois sans que la visée sociale ou
socioprofessionnelle de l’accompagnement ait un impact significati
f. Cette durée parait
cohérente avec les CER examinés par la chambre.
4.3.4
Un accompagnement documenté
Afin d’avoir une illustration du travail social mené et sans prétendre à une
représentativité, la chambre a fait le choix d’examiner une série de dossiers RSA
dont les
bénéficiaires paraissaient les plus éloignés de l’emploi : tranche d’âge de 50 à 59 ans, entrée
dans le dispositif avant 2010. Selon ces critères, les femmes constituaient l’échantillon le plus
important (13 contre 9 hommes), sachant que plusieurs dossiers concernaient en réalité des
couples.
L’accompagnement est apparu documenté, chaque dossier comportant la totalité des
CER signés
–
avec peu d’interruptions dans le temps contrairement aux constats nationaux
-
ainsi que des notes manuscrites réd
igées par le travailleur social à l’occasion des entretiens avec
le bénéficiaire. Ces mains courantes systématiques méritent d’être remarquées car elles reflètent
de manière exhaustive le contenu des échanges et les démarches accomplies. Les dossiers
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
53
comportent - de manière variable toutefois -
des documents relatifs à l’accompagnement mais
aussi le cas échéant aux secours alimentaires et financiers sollicités ou accordés.
Dans la mesure où le modèle ne le prévoit pas, l’examen des CER de l’échantillon n’a
pas pu permettre de mettre en évidence, de façon explicite, les actions des référents du CCAS,
sans que cela traduise, pour autant, leur absence. Ainsi, dans certains CER, il est fait état de
démarches ou d’initiatives de l’allocataire qui pourraient avoir
été suggérées par le référent car
impliquant une connaissance du réseau des partenaires liées au RSA. Par exemple, il est fait
dans un cas référence à un rendez-vous à un organisme de formation continue comme un
GRETA. Dans un autre, le réfèrent fait état
du refus de l’allocataire de se faire aider par l’ADIE,
association solidaire qui accompagne la création d’entreprise –
une proposition lui a donc été
faite.
Le département reconnait que la traçabilité des actions des travailleurs sociaux au
bénéfice des allocataires pourrait être améliorée et il évoque pour cela la plate-forme
dématérialisée « Parcours RSA » en cours de déploiement.
L’ordonnateur estime que le référent est le copilote du projet d’insertion de l’allocataire,
qu’il l’aide à surmonter en tout ou partie ses difficultés, en s’appuyant sur un réseau de
partenaires spécialisés dans différents domaines. Il est le garant de la cohérence de ce parcours.
Les objectifs sont à la fois ceux exprimés par le bénéficiaire et fixés avec le référent en lien
avec son parcours d’insertion sociale et professionnelle.
_________________ CONCLUSION DE LA QUATRIÈME PARTIE _________________
Dans le cadre d’une convention conclue avec le département, des allocataires du RSA
sont suivis par des agents du CCAS avec lesquels ils doivent élaborer un contr
at d’engagement
réciproque. Au vu des estimations transmises, l’établissement y consacre des moyens au
-delà
de la compensation financière allouée par le département. Leur ampleur s’explique en partie
par une charge administrative significative. La dématérialisation des échanges avec le
département pourrait être le moyen de diminuer cette charge.
L’orientation du
département
vers le CCAS est justifiée par le besoin d’un
accompagnement social ou socio-
professionnel. L’ancienneté dans le dispositif d’une part
significative d’allocataires n’est donc pas surprenante. Des sorties répondant à l’objectif
d’insertion professionnelle existent néanmoins. Œuvrer à la levée des freins sociaux au retour
à l’emploi contribue quoi qu’il en soit à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion.
Le CCAS remplit les attendus du département en termes de régularité des entretiens qui
font
l’objet
d’une
traçabilité.
Des
saisines
en
cas
d’impossibilité
à
poursuivre
l’accompagnement sont effectuées.
Les statistiques sont très fournies
. La chambre a aussi constaté l’absence d’items sur
les accompagnements offerts aux allocataires pour les aider dans leurs démarches. Le modèle
de CER du département du Loir-et-Cher ne le prévoit pas à la date du présent rapport.
Les actions sont plus nombreuses par contrat que la moyenne nationale mais leur
contenu présente un caractère tout aussi peu mesurable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
ANNEXES
Annexe n° 1. Procédure
...................................................................................................
55
Annexe n° 2. Réponse
.....................................................................................................
56
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
55
Annexe n° 1.Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de
réception des
réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
25 août 2022
reçue le
26 août 2022
M. Jeanny Lorgeoux, président du
CCAS de Romorantin-Lanthenay
Entretien préalable
4 janvier 2023
M. Jeanny Lorgeoux
Délibéré de la
chambre
18 janvier 2023
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
8 février 2023
reçu le même jour
M. Jeanny Lorgeoux
3 mars 2023
Délibéré de la
chambre
6 avril 2023
Envoi du rapport
d’observa
tions
définitives (ROD1)
25 avril 2023
reçu le même jour
M. Jeanny Lorgeoux
26 avril 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Annexe n° 2. Réponse
CENTRE COMMUNAL D’AC
TION SOCIALE DE ROMORANTIN-LANTHENAY
57
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
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