3-5, rue de la Citadelle
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57000 METZ
◼
T
+33 3 54 22 30 49
◼
grandest@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D
’
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE ROSENAU
(Département du Haut-Rhin)
Le présent document a été délibéré par la chambre le 21 février 2023.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE
................................................................................................................................
3
RAPPELS DU DROIT
.................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................................
4
1.
PROCÉDURE
.....................................................................................................................
5
2.
LA GOUVERNANCE
...........................................................................................................
5
2.1
Introduction
.......................................................................................................................
5
2.2
La gouvernance de la commune
.......................................................................................
7
2.2.1
Le fonctionnement de l’organe délibérant
.....................................................................
7
2.2.2
Les délégations au maire et aux élus
............................................................................
7
2.2.3
L’information aux élus et aux habitants
.........................................................................
8
2.2.4
Le projet de mandat
......................................................................................................
9
2.2.5
Le soutien aux associations
........................................................................................
10
3.
LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIÈRE
.....................................
10
3.1
La fiabilité des comptes
...................................................................................................
11
3.1.1
La situation de l’actif immobilisé
..................................................................................
11
3.1.2
La gestion des engagements et la constatation des restes à réaliser
..........................
11
3.1.3
L’affectation du résultat
...............................................................................................
12
3.1.4
Les recettes non-recouvrées et les provisions
............................................................
13
3.2
La situation financière
.....................................................................................................
14
3.2.1
Le budget annexe de l’eau et sa clôture
.....................................................................
14
3.2.2
Le budget principal
.....................................................................................................
15
3.2.3
Conclusion sur la situation financière
..........................................................................
23
4.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................................
24
4.1
Les mesures d’organisation
.............................................................................................
24
4.1.1
L’organisation des services
.........................................................................................
24
4.1.2
Le temps de travail des agents
...................................................................................
24
4.1.3
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
...................................
25
4.2
La gestion des effectifs
....................................................................................................
27
4.2.1
L’évolution des effectifs
..............................................................................................
27
4.2.2
La procédure de recrutement des agents non-titulaires
..............................................
27
4.2.3
L’absentéisme
............................................................................................................
29
4.3
Les rémunérations
...........................................................................................................
30
4.3.1
Le régime indemnitaire
...............................................................................................
30
4.3.2
Le versement d’un treizième mois
..............................................................................
30
5.
LA COMMANDE PUBLIQUE
.............................................................................................
31
5.1
L’organisation de la commande publique
........................................................................
31
5.2
Les délégations de service public
....................................................................................
32
5.2.1
L’information au conseil municipal sur les délégations de service public (DSP)
..........
32
5.2.2
La fourrière municipale
...............................................................................................
32
5.2.3
La micro-crèche
..........................................................................................................
34
5.3
La rénovation de la mairie-médiathèque
..........................................................................
35
5.3.1
L’origine et la construction du projet
...........................................................................
35
5.3.2
La sélection des prestataires
......................................................................................
36
5.3.3
L’exécution des marchés
............................................................................................
37
6.
LE SYSTÈME D’INFORMA
TION (SI) ET LE MATÉRIEL INFORMATIQUE
.......................
37
Observations définitives
Commune de Rosenau
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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2/54
6.1
L’organisation de la fonction informatique
.......................................................................
38
6.1.1
L’organisation interne de la commune
........................................................................
38
6.1.2
Les documents-cadres de pilotage de la fonction informatique
...................................
39
6.1.3
La relation aux prestataires
.........................................................................................
40
6.2
La sensibilisation aux risques informatiques et à la protection des données personnelles
........................................................................................................................................
42
6.2.1
La charte informatique
................................................................................................
42
6.2.2
La revue des habilitations et la création des boîtes courriels
......................................
42
6.2.3
La fonction de délégué à la protection des données
...................................................
42
7.
LES RELATIONS AVEC SAINT-LOUIS AGGLOMÉRATION (SLA)
...................................
43
7.1
Les flux financiers
...........................................................................................................
43
7.2
Les mutualisations et transferts de compétences
............................................................
44
ANNEXE 1 : Évolution des dotations et participations reçues par la commune de Rosenau
....
46
ANNEXE 2 : Compétences exercées par Saint-Louis Agglomération
.......................................
47
ANNEXE 3 : Modifications du marché de réaménagement de la mairie-médiathèque
..............
49
ANNEXE 4 :
Grille d’audit du système d’information
.................................................................
50
Observations définitives
Commune de Rosenau
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SYNTHÈSE
Le contrôle des comptes et de la gestion de Rosenau, commune du Haut-Rhin de
2 420 habitants, a porté
sur la période débutant avec l’exercice 2017.
La commune a été confrontée à une situation financière délicate au cours de la période
sous contrôle, notamment durant les exercices 2019 et 2020, en raison d’une baisse rapide de
son autofinancement au moment
où ses dépenses d’investissement atteignaient des niveaux
élevés. La commune qui ne disposait plus de réserve financière s’est alors retrouvée en situation
de rupture de trésorerie, l’obligeant à mobiliser l’ensemble des leviers disponibles pour pallier
cette situation.
Les dépenses d’investissement ont concerné principalement le réaménagement des
locaux de la mairie et la création de la médiathèque. Ce projet structurant pour la commune l’a
néanmoins conduite à emprunter des montants importants pour compenser un taux de
subventionnement minime, restreignant ses capacités pour l’avenir. L’exécution du marché a été
marquée par la passation de nombreux avenants qui sont venus renchérir le coût du projet.
Les effectifs et les dépenses de personnel sont en augmentation globale sur la période,
notamment par le recours large à l’emploi de contractuels. Par ailleurs, la réalisation et le
paiement d’heures supplémentaires sont réglementairement conditionnés à la présence d’un
dispositif de contrôle automatisé du temps de travail,
que l’ordonnateur s’est engagé à mettre en
place en 2023.
La situation financière s’est redressée
à partir de 2021, du fait du rétablissement des
recettes et de la baisse des dépenses d’équipement. Néanmoins,
la chambre appelle la commune
à rester vigilante sur l’évolution de ses indicateurs financiers, en poursuivant le désendettement
engagé ainsi que la maîtrise de ses dépenses de personnel
. Elle l’invite également, outre les
améliorations à apporter à la constatation des restes-à-réaliser et à son inventaire, à établir une
programmation pluriannuelle de ses investissements.
En matière informatique, la commune doit renforcer la sécurité de son système
d’information en se dotant d’outil
s de pilotage et en diffusant une sensibilisation à ce sujet auprès
des agents de la collectivité.
La commune de Rosenau est membre de Saint-Louis Agglomération depuis le
1
er
janvier 2017. Les flux financiers entre la commune et son intercommunalité sont restreints sur
la période et largement en faveur de R
osenau, du fait d’un faible nombre de compétences
transférées à l’intercommunalité. Dans le même temps, Rosenau a déployé des compétences et
des services au public qui auraient pu relever
de l’échelon
communautaire.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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RAPPELS DU DROIT
Comptabiliser les restes-à-
réaliser conformément à l’article R. 2311
-11 du CGCT, en ne
tenant compte que des dépenses engagées non mandatées et des recettes certaines n’ayant
pas donné lieu à l’émission d’un titre.
...................................................................................
12
Veiller au respect des termes de la délibération du 15 avril 2021, fixant le temps de travail
à hauteur de 1 607 heures annuelles
....................................................................................
25
Mettre en conformité le régime de versement des heures supplémentaires avec les
dispositions du décret du 14 janvier 2002.
............................................................................
27
Se conformer au règlement général sur la protection des données, et notamment ses
articles 28 et 32 dans le cadre des relations avec les prestataires de la commune
...............
41
RECOMMANDATIONS
n° 1 : Établir une programmation pluriannuelle des investissements en fonction des projets
d’investissement à venir de la commune.
.............................................................................
20
n° 2 : Formali
ser une politique de sécurité des systèmes d’information (PSSI) qui permettrait
de mieux prévenir la survenance d’un risque, à défaut de le maîtriser.
.................................
40
n° 3 : Former les agents de la commune à la protection des données personnelles.
............
43
Observations définitives
Commune de Rosenau
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1.
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Rosenau qui porte sur la période
correspondant aux exercices 2017 et suivants, a été ouvert le 6 avril 2022 par lettre du président
de la chambre régionale des comptes à M. Thierry LITZLER, maire de la commune et seul
ordonnateur en fonctions pendant la période examinée.
En application de
l’article
L. 243-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de
contrôle a eu lieu le 30 septembre 2022 avec l
’ordonnateur en fonctions.
Les observations provisoires retenues par la chambre lors de son délibéré du 19 octobre 2022,
ainsi que les extraits afférents, ont été notifiés le 17 novembre 2022.
Lors de sa séance du 21 février 2023, la chambre a arrêté les observations définitives suivantes,
qui portent sur la fiabilité des comptes, la situation financière, avec une attention particulière
concernant les charges de gestion et la soutenabilité des investissements engagés ; les marges
de manœuvre envisageables
sur les dépenses et les recettes, notamment en termes de gestion
des ressources humaines, de politique d’achat
ou de gestion patrimoniale ; les systèmes
d’information ainsi que l
es relations et mutualisations possibles avec Saint-Louis Agglomération.
2.
LA GOUVERNANCE
2.1
Introduction
La commune de Rosenau, qui compte 2 420 habitants en 2022
1
, est en croissance
démographique, avec une augmentation de 4,9 % de sa population depuis 2013. Elle enregistre
une densité de population de 366,5 habitants au km², densité plus élevée que la moyenne
départementale, de 218 habitants au km
2
.
Sa population dispose d’un revenu médian par unité de consommation au sens de l’INSEE de
35
100 €, de niveau supérieur à celui du territoire de l’intercommunalité ainsi que des communes
voisines.
Tableau 1 : Revenu médian par unité de consommation de Rosenau, des communes voisines et de
l’agglomération de Saint
-Louis en 2019
Revenus
Rosenau
Sierentz
Village-
Neuf
Kembs
Huningue
Saint-
Louis
Saint-Louis
Agglomération
Nombre de ménages
fiscaux en 2019
964
1 635
1 862
2 314
3 053
8 676
33 175
Part des ménages
fiscaux imposés en
2019 (en %)
80
75
78
79
63
60
73
Médiane du revenu
disponible par unité de
consommation en 2019
(en euros)
35 100
32 520
34 190
31 790
23 740
22 610
30 440
Sources : Insee-DGFiP-CNAF-CNAV-CCMSA, Fichier localisé social et fiscal en géographie au 01/01/2022
Le dynamisme de ces indicateurs démographique et de revenu s’explique par la situation
géographique de la commune, à la frontière naturelle avec l’Allemagne, au bord du Rhin et à
1
Population légale totale au sens de l’INSEE en vigueur au 1
er
janvier 2022 (décret n° 2021-1946 du 31/12/2021).
Observations définitives
Commune de Rosenau
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faible distance de la frontière avec la Suisse. Elle bénéficie en outre de la proximité de
l’agglomération de Mulhouse et de l’aéroport international de Bâle
-Mulhouse-Fribourg.
Étant donné cette situation géographique, un nombre important de résidents de la commune sont
des travailleurs transfrontaliers, aux salaires généralement plus élevés qu’en France.
Rosenau n’est cependant pas un centre d’équipement structurant pour l’agglomération
dont la
commune-centre est Saint-
Louis. Néanmoins, l’enjeu pour la
commune est de pouvoir proposer
des équipements et des services adaptés en réponse à une demande d’une population plutôt
aisée.
Figure 1 :
Niveau de centres d’équipements et de services de la commune de Rosenau
Source :
Observatoire des territoires, Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) 2021
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Commune de Rosenau
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La commune, identifiée en tant que centre local d’équipements et de services,
dispose
ainsi d’une
médiathèque, d’une micro
-
crèche, d’un accueil périscolaire, d’une maison des associations,
d’une police municipale et d’équipements sportifs (complexe culturel et sportif «
l’Escale » et la
« plaine sportive »).
À partir de 2019, Rosenau a connu une dégradation de sa situation financière, suite à une période
de fort investissement dans un contexte de crise sanitaire. Même si une amélioration est
constatée en fin de période de contrôle, il convient d’identifier les moyens dont dispose la
commune pour retrouver des marges de manœuvre suffisantes, notamment afin de financer ses
investissements futurs.
2.2
La gouvernance de la commune
2.2.1
Le fonctionnement de l’organe délibérant
Le conseil municipal a été installé le 28 mai 2020
en même temps que l’élection du maire et se
compose de 19 conseillers municipaux conformément à
l’article
L. 2121-2 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), parmi lesquels cinq adjoints ont été élus conformément à
l’article
L. 2122- 2 du CGCT.
Le règlement intérieur du conseil municipal a été adopté le 6 juillet 2020, soit moins de six mois
après son installation, conformément à
l’article
L. 2121-8 du code général des collectivités
territoriales.
Les indemnités perçues par le maire, les adjoints et les conseillers municipaux délégués sont
conformes au plafond défini par les articles L. 2123-23 et L. 2123-24 du CCGT.
2.2.2
Les délégations au maire et aux élus
Le maire bénéficie, suite aux renouvellements du conseil municipal de 2014 et de 2020, de
délégations consenties par le conseil municipal, conformément à
l’article
L. 2122-22 du CGCT.
Le périmètre et la portée des délégations accordées par le conseil municipal au maire ont été
élargies en 2020 pour les matières suivantes :
-
la réalisation des emprunts dans la limite de 500 000
€ en 2020 (contre 50
000
€ en
2014) ;
-
le droit de préemption dans la limite de 500 000 € (pas de limite fixée en 201
4) ;
-
le règlement des conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont
impliqués des véhicules municipaux dans la limite de 50
000 € (contre 10
000 € en 2014)
;
-
la réalisation des lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum de 1 200 000
€
(contre 100 000
€ en 2014)
;
-
les demandes de subventions jusqu’à 200 000 € (non déléguées en 2014)
;
-
le dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme relative à la démolition, la
transformation ou l’édification des biens communaux dans la limite de 2 000 000 € (non
délégué en 2014).
Le maire a délégué par arrêté une partie de ses fonctions à plusieurs de ses adjoints et à des
membres du conseil municipal conformément à
l’article
L. 2122-18 du CGCT. Des délégations
de signatures
ont été accordées conformément à l’article
L. 2122-19 du CGCT à la directrice
générale des services (DGS) en poste jusqu’à son départ en 2021, ainsi qu’aux responsables
des services techniques et de la police municipale.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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2.2.3
L’information aux élus et aux hab
itants
2.2.3.1
L’information du conseil municipal
Des lettres mensuelles «
au fil de l’Au
» sont transmises aux habitants et font office de bulletin
municipal. Dans ce cadre, une partie de ce bulletin est consacré à l’expression de l’unique groupe
d’opposition présent au conseil municipal.
Les comptes rendus des conseils municipaux sont régulièrement mis en ligne sur le site internet
de la commune et ainsi tenus à disposition des habitants conformément à
l’article
R. 2131-1 du
CGCT.
Des débats de politique générale ont été organisés au sein du conseil municipal les
16 novembre 2020 et 22 mars 2021, conformément à
l’article
L. 2121-19 du CGCT. Ils permettent
aux conseillers municipaux de débattre sur les orientations générales de la commune.
De la même façon, les deux conseillers communautaires ainsi que les membres du conseil
municipal participant aux commissions de la structure intercommunale rendent compte à chaque
conseil municipal de l’activité de la communauté d’agglomération, conformément à l’article
L. 5211-39 du CGCT.
2.2.3.2
Les documents budgétaires et financiers
La commune met en ligne sur son site internet les documents financiers mentionnés à
l’article
L. 2313- 1 du CGCT à savoir «
une présentation brève et synthétique retraçant les informations
financières essentielles, jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux
citoyens d'en saisir les enjeux […]
, mise en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il
existe, après l'adoption par le conseil municipal des délibérations auxquelles ils se rapportent
».
Néanmoins, les présentations mises en ligne ne sont pas actualisées depuis 2021.
Sur la période de contrôle, les comptes administratifs du budget principal et du budget annexe
sont systématiquement adoptés avant l’examen du
compte de gestion correspondant,
contrairement à ce que prévoit l’article L. 1612
-12 du CGCT et la jurisprudence administrative en
la matière
2
. L’annexe C1 des
documents
budgétaires concernant l’état du personnel de la
collectivité est bien présente mais incorrectement remplie. En effet, dans les documents
budgétaires présentés depuis 2017 (budgets primitifs et comptes administratifs), les encadrés
portant sur le décompte des effectifs pourvus sur emplois budgétaires en équivalents temps-plein
travaillés (ETPT) ainsi que la nature et le fondement des contrats des agents non-titulaires ne
sont pas renseignés.
De la même façon, alors que la délibération
du 9 juillet 2018 prévoyait la création d’un emploi
permanent d’opérateur des activités physiques et sportives (APS), catégorie C de la filière
sportive, ce poste n’a pas été mentionné dans les a
nnexes budgétaires C1 du compte
administratif 2018 et du budget
primitif pour l’année 2019.
La chambre invite la commune à actualiser les documents financiers présents sur son site
internet, à adopter les comptes de gestion avant les comptes administratifs ainsi qu’à compléter
rigoureusement les annexes aux documents budgétaires, essentielles à la bonne information du
conseil municipal et des citoyens.
La
chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur d’
actualiser les documents budgétaires
et financiers publiés sur son site internet au premier semestre 2023 et de présenter le compte de
2
Conseil d'État, 1 / 4 sous-sections réunies (SSR), du 3 novembre 1989, 65013, mentionné aux tables du recueil
Lebon.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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gestion au compte municipal avant l
’adoption du
compte administratif, dans l’attente de la mise
en place du compte financier unique, prévue en 2024.
2.2.4
Le projet de mandat
Le projet de mandat de la commune, issu du programme électoral de 2020, a dû être modifié
suite à l’ir
ruption de la crise sanitaire, celle-
ci ayant eu pour conséquence l’annulation ou le report
de certains projets. Le programme prévoyait l’étude de la mise en place d’un centre communal
d’action sociale (CCAS) si la commune atteignait les 2
500 habitants.
L
a commune n’en dispos
ait
pas en septembre 2022, et ce alors qu’il est obligatoire pour les
communes de plus de 1 500 habitants selon
l’article
L. 123-
4 du code de l’action sociale et des
familles (CASF). La compétence « action sociale
» n’étant au demeurant pas exercée à l’échelon
intercommunal dans le cadre d’un centre intercommunal d’action sociale (CIAS), la chambre
rappelle à la commune l’obligation de se doter d’un CCAS conformément aux dispositions
précitées du CASF, nonobstant la faiblesse supposée de la demande sociale. Cependant, il
appartient à la commune de déterminer librement les moyens humains et matériels à y affecter.
En octobre 2021, la municipalité a envoyé un questionnaire à la population afin de la consulter
sur les priorités à mettre en
œuvre dans un projet de mandat actualisé autour de quatre
thématiques :
-
la mairie et les services ;
-
la médiathèque du Rhin ;
-
les projets et investissements ;
-
les suggestions.
Le questionnaire a été déposé au format papier dans les boîtes aux lettres des habitants via le
bulletin municipal. Sur environ 1 000 foyers résidents, une centaine de questionnaires ont été
retournés complétés, soit un taux de participation de 10 %.
La commune est engagée sur différents projets autour de la sécurité routière. Au-delà des
aménagements de voirie permettant de réduire la vitesse de circulation en agglomération, la
commune s’est également dotée d’équipements permettant d’identifier et de sanctionner les
contrevenants, dont un radar mobile de haute précision.
Quinze caméras de vidéoprotection ont été déployées, par trois tranches successives, autour des
sites principalement fréquentés (plaine sportive, centre du village, abords de la mairie, école).
Les images sont enregistrées pendant quinze jours et sont consultables, notamment sur
demande des forces de l’ordre.
Le dispositif a représenté un budget
total de 120 000 € sur la
période, dont 15 % de subventionnement reçu
via la dotation d’équipement aux territoires ruraux
(DETR).
Elle est par ailleurs la seule commune de Saint-Louis Agglomération à avoir mis en place un
dispositif de vidéo-verbalisation. Ainsi, sur des tranches horaires récurrentes et après information
du procureur de la République, les agents de la police municipale consultent en direct les images
fournies par les caméras et relèvent les différentes infractions au code de la route.
La commune a prévu à l’avenir de
renforcer ce dispositif avec du matériel plus récent et de
nouveaux modèles de caméras permettant de couvrir des zones plus larges. Au regard des
investissements consentis par la commune, la chambre invite l’ordonnateur à faire état des
résultats obtenus par la municipalité dans le cadre du rapport d’activité des services prévu à
l’article L. 2541
-21 du CGCT.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de mettre en place un rapport d’activité
des services de la commune dès l’exercice 2023.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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10/54
2.2.5
Le soutien aux associations
La commune s’est dotée d’un règlement définissant des critères de calcul du montant des
subventions accordées aux assoc
iations. Quatre types d’associations sont ainsi distinguées
(sportives engagées en compétition, sports-loisirs, culturelles, entités communales). Les critères
pris en compte sont listés dans la délibération du 9 juillet 2018 :
-
n
ombre d’adhérents répartis en fonction de l’âge et de la résidence
;
-
n
ombre de bénévoles ayant participé à l’organisation et au rangement lors des
manifestations organisées par l’office municipal des sports, de la culture, de l’animation
et des loisirs (OMSCAL) la Roselière ;
-
nombre
d’équipes engagées en compétition
le cas échéant ;
-
résultats sportifs aux différents niveaux de compétition le cas échéant.
Tableau 2 : Montant des subventions accordés aux associations (compte 6574)
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Toutes
associations
66 905
65 405
58 157
29 572
17 110
237 149
OMSCAL
14 000
18 000
15 000
1 000
2 000
50 000
% du total
21 %
28 %
26 %
3 %
12 %
21 %
Source : grands livres
Les subventions aux associations ne représentent pas un enjeu financier conséquent pour la
commune, atteignant 237
149 € sur
l’ensemble de
la période. Les montants alloués ont
sensiblement chuté suite à la crise sanitaire, avec une baisse de 74 % entre 2017 et 2021.
Avec la création du projet de médiathèque, la commune a cessé de verser à partir de 2019 la
subven
tion à l’association portant la
bibliothèque la Fontaine (10 000
€ en 2017 et 5
800
€ en
2018).
L’association OMSCAL la Roselière est chargée de coordonner les animations ainsi que les
activités des associations de la commune. Elle est à ce titre
destinataire de 50 000 € de
subventions sur la période soit 21 % du budget total alloué aux associations. La présidence de
l’association est assurée par le 2
ème
adjoint au maire de la commune en charge de la vie
associative, l’animation et l’organisation d
es « foulées de Rosenau », et les trois autres membres
du bureau de l’association sont également issus du conseil municipal, conformément aux statuts
modifiés de l’association en date du 20 octobre 2022.
La présence de conseillers municipaux dans les inst
ances de l’association les empêche,
conformément à l’article L. 2131
-11 du CGCT, de participer aux décisions du conseil municipal
relatives à l’OMSCAL. Cette obligation est respectée sur la période de contrôle.
3.
LA FIABILITÉ DES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIÈRE
La commune a disposé au cours de la période sous contrôle d’un budget principal et d’un budget
annexe pour la gestion de l’eau, actif pour les exercices 2017 à 2019 durant lesquels il
représentait environ 15 % du total des recettes du budget communal. Ce dernier a été clôturé au
31 décembre 2019, lorsque la compétence a été transférée à la communauté d’agglomération.
L’analyse de la situation financière de la collectivité porte sur le budget principal ainsi que sur le
budget annexe de l’eau pour la période allant de 2017 à 2019
; la gestion des quatre régies de
recettes communales n’appelant pas, par ailleurs, de remarque particulière.
Enfin, l
a candidature de la commune a été retenue concernant l’expérimentation du co
mpte
financier unique (CFU), comme énoncé dans la délibération
du 13 décembre 2021. L’un des
prérequis étant l’adoption de la nomenclature M57, qui deviendra obligatoire pour toutes les
Observations définitives
Commune de Rosenau
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collectivités au 1
er
janvier 2024, le conseil municipal a délibéré le 21 juillet 2022 sur le passage à
cette instruction budgétaire et comptable au 1
er
janvier 2023 pour le budget principal de la
commune.
3.1
La fiabilité des comptes
3.1.1
La situation de l’actif immobilisé
D’après l’instruction
budgétaire et comptable M14 (tome 2, titre 4, chapitre 3), le suivi des
immobilisations de la commune incombe de manière conjointe à l’ordonnateur
, au travers des
inventaires physique et comptable, ainsi qu’au comptable au travers de l’état de l’actif. Ces
documents doivent être concordants et retracer les valeurs des immobilisations figurant dans les
soldes du compte de gestion.
L’ordonnateur ne dispose pas d’
inventaire physique des biens de la collectivité. Il a néanmoins
indiqué prévoir sa mise en place
dans le cadre du passage à l’instruct
ion budgétaire et comptable
M57 à compter du 1
er
janvier 2023.
L’état
de l’actif au 6 mai 2022 transmis par le comptable de la collectivité fait état d’une valeur
nette comptable de l’actif de 29
509
740 €. Cependant, l’inventaire
comptable transmis par
l
’ordonnateur au 7 juin 2022 fait état d’une valeur de 22
039
599 € des immobilisations, soit un
écart entre les deux documents de 7
470 141 €. Au 31 décembre 2021, le compte de gestion de
la collectivité affichait une valeur nette des actifs immobilisés de la collectivité de 28 953 161
€.
La chambre invite l’ordonnateur à mettre en place un inventaire physique des biens de la
collectivité et à prendre attache avec le service de gestion comptable afin de faire converger
l’inventaire comptable et l’état de l’actif de la collectivité,
en raison
notamment de l’instauration
de l’instruction comptable M57 au 1
er
janvier 2023.
La chambre prend note de l’engagement de
l’ordonnateur de
procéder en ce sens.
3.1.2
La gestion des engagements et la constatation des restes à réaliser
L’article
30 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 dispose que «
l
’engagement est l’acte
juridique par lequel une personne morale
[…]
crée ou constate à son encontre une obligation de
laquelle il résultera une dépense. L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation
budgétaire
».
La commune
tient une comptabilité d’engagement via son logiciel de gestion financière,
conformément à
l’article
L. 2342-2 du CGCT. Une fois la commande passée, la dépense est
engagée dans le logiciel. Au moment de la réception de la facture, elle est transmise au chef de
service concerné qui la vise comme conforme à la commande, et certifie le service fait.
La constatation des restes à réaliser, définis réglementairement à l
’article
R. 2311-11 du CGCT,
résulte de la comptabilité d’engagement
. Les montants correspondants sont reportés au budget
de l’exercice suivant. Durant la période examinée, la c
ommune a enregistré des restes-à-réaliser
en recettes et dépenses d’investissement pour les montants suivants.
Tableau 3 : Restes-à-
réaliser (RAR) de la section d’investissement du budget principal au 31 décembre
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
RAR en recettes
466 112
937 884
1 128 774
809 078
576 920
RAR en dépenses
392 100
839 113
727 464
632 739
401 527
Solde des RAR
74 012
98 771
401 311
176 338
175 393
Source : états des restes-à-réaliser
Observations définitives
Commune de Rosenau
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Selon l’ordonnateur,
les restes-à-réaliser sont déterminés
en fin d’année
à partir des
engagements enregistrés sur le logiciel de gestion financière. Néanmoins, les RAR concernant
les cessions et les acquisitions
d’immobilisations sont comptabilisés de manière
erronée car les
montants inscrits à ce titre sont systématiquement supérieurs aux montants qui auraient dû être
inscrits, au vu des pièces justificatives communiquées.
Tableau 4 : Différence entre les RAR inscrits et les RAR justifiés concernant les immobilisations
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
RAR cessions d'immobilisations
(chapitre 024)
399 300
812 899
802 963
622 700
470 000
RAR cessions justifiés
460 000
Différence
399 300
812 899
802 963
622 700
10 000
RAR acquisitions (comptes 2111
et 2115)
-
147 680
170 911
307 730
225 306
RAR acquisitions justifiés
140 000
160 000
Différence
-
7 680
10 911
307 730
225 306
Source : état des restes-à-réaliser, commune de Rosenau
Établis correctement en recettes et en dépenses, les RAR qui auraient dû être comptabilisés
durant la période, auraient abouti, à l’exception de ceux de l’exercice 2021, à un solde négatif
.
Tableau 5 : Soldes des restes à réaliser corrigés
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
RAR en recettes
466 112
937 884
1 128 774
809 078
576 920
RAR cessions d'immobilisations
non justifiés (chapitre 024)
399 300
812 899
802 963
622 700
10 000
RAR en recettes corrigés
66 812
124 985
325 811
186 378
566 920
RAR en dépenses
392 100
839 113
727 464
632 739
401 527
RAR acquisitions (comptes 2111
et 2115) non justifiés
-
7 680
10 911
307 730
225 306
RAR en dépenses corrigés
392 100
831 433
716 553
325 010
176 221
Solde des RAR corrigé
- 325 288
- 706 449
- 390 742
- 138 632
390 699
Source : état des restes-à-réaliser, commune de Rosenau
La chambre rappelle à la commune
qu’en application de
l’article R. 2311
-11 du CGCT, les restes-
à-réaliser
correspondent, à la clôture de l’exercice, aux dépenses engagées non mandatées ainsi
qu’aux
recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.
La chambre prend note
de l’engagement de l’ordonnateur de comptabiliser de manière régulière à l’avenir les restes
-à-
réaliser.
Comptabiliser les restes-à-
réaliser conformément à l’article R. 2311
-11
du CGCT, en ne tenant compte que des dépenses engagées non mandatées et des recettes
certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.
3.1.3
L’affectation du résultat
Le besoin de financement, conformément à l’article R. 2311
-11 du CGCT se compose du résultat
de la section d’investissement, tenant compte du report du résultat de l’exercice n
-1, et corrigé
du solde des restes-à-réaliser.
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Selon
l’article
R. 2311-
12 du CCGT, l’excédent de la section de fonctionnement doit couvrir en
priorité le besoin de financement de la section d’i
nvestissement apparaissant à la clôture de
l’exercice précédent. Ainsi, l’assemblée délibérante est tenue d’affecter au compte 1068 le
montant nécessaire à la couverture du besoin de financement constaté.
Tableau 6 : Affectation des résultats en n+1 depuis 2017
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Résultat cumulé en investissement
- 412 229
- 965 686
- 518 345
- 754 571
84 907
Solde des RAR
74 012
98 771
401 311
176 338
175 393
Besoin de financement
- 338 217
- 866 915
- 117 034
- 578 232
-
Résultat cumulé en fonctionnement
1 199 831
1 256 742
654 537
697 667
436 580
Affectation au 1068
338 217
866 915
117 034
578 232
-
Affectation au R002 - recettes de
fonctionnement
861 614
389 826
537 503
119 435
436 580
Source
: délibérations d’affectation des résultats
Depuis 2017, l’affectation au compte 1068 «
excédents de fonctionnement capitalisés »
n’est pas
conforme car elle prend en compte un solde des restes-à-réaliser pour le budget principal
sous-évalué. Le besoin de financement
de la section d’investissement
étant en réalité supérieur
à celui affiché pour les exercices 2017 à 2020, une part plus importante du résultat cumulé de la
section de fonctionnement aurait dû être affectée au compte 1068 pour le couvrir.
Tableau 7 : Affectation des résultats en n+1 corrigée
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Résultat cumulé en investissement
- 412 229
- 965 686
- 519 918
- 756 144
- 86 480
Solde des RAR corrigé
- 325 288
- 706 449
- 390 742
- 138 632
390 699
Besoin de financement
- 737 517
- 1 672 135
- 910 659
- 894 776
-
Résultat cumulé de fonctionnement
1 199 831
779 361
207 281
160 164
317 145
Affectation en 1068
737 517
779 361
207 281
160 164
-
Affectation au compte R002 - recettes en
fonctionnement
462 314
-
-
-
317 145
Source : comptes de gestion, commune de Rosenau
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de régulariser l’affectation au
compte 1068 en 2023.
3.1.4
Les recettes non-recouvrées et les provisions
L’examen des
restes à
recouvrer au 31 janvier 2021 n’appelle pas d’observation. Les créances
de plus de quatre ans représentent 61 908,31 € soit 2,5 % des recettes de fonctionnement de
l’exercice. La plupart des titres à recouvrer concerne les services délivrés par la commune
(périscolaire ou accueil de loisir sans hébergement) ou bien le budget annexe de l’eau pour les
titres émis avant le 31 décembre 2019. Ils ont été intégrés au budget principal à sa clôture.
Deux provisions au compte 6817 « dotations aux provisions pour dé
préciation d’actifs circulants
»
ont été enregistrées sur la période de contrôle pour 16
000 € en 2021
3
et 11
800 € en 2022
4
à la
3
Délibération du conseil municipal du 15 avril 2021
4
Délibération du conseil municipal du 12 avril 2022
Observations définitives
Commune de Rosenau
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demande du comptable. Celui-ci demande aux communes dont il a la gestion de provisionner
15 % du montant total des restes à re
couvrer, afin de se prémunir des risques d’impayés.
La commune a été partie à trois contentieux depuis 2017, tous dirigés contre des décisions
d’urbanisme. Ils n’ont pas donné lieu à la constitution de provisions pour risques car ceux
-ci ne
présentaient pas de risque financier.
La collectivité dispose d’un compte épargne temps (CET), mis en place par
délibération du
24 juin 2013. Le stock de jours déposé sur le CET équivaut à 118 jours pour des agents de
catégorie C, soit un montant indemnisable de 8 850
€ au total au 1
er
septembre 2022.
Tableau 8 : Indemnisation annuelle des jours de CET
2017
2018
2019
2020
Total
Nombre de jours de CET indemnisés
7
30
30
0
67
Montant indemnisé (en €)
455
1 950
2 250
0
4 655
Source : pièces justificatives de paie
En l’absence de règlement du temps de travail de la collectivité, l’ordonnateur a indiqué que les
agents avaient la possibilité de conserver ces jours sur le CET, de les récupérer ou bien de se
les faire indemniser. L’indemnisation des jours de CET représe
nte un montant de 4 655
€ entre
2017 et 2020. Il n’a pas été passé de provision pour ce motif, le risque étant faible compte tenu
des montant annuels concernés.
Néanmoins, depuis le
passage du budget communal à l’instruction budgétaire et comptable M57
au 1
er
janvier 2023, la commune est tenue de provisionner en fonction du montant indemnisable
provenant du stock de jours déposés par les agents sur leur CET. La chambre prend note de
l’engagement de l’ordonnateur d’inclure la provision correspondante au bud
get primitif pour
l’exercice 2023.
3.2
La situation financière
3.2.1
Le budget annexe de l’eau et sa clôture
Le service d’eau potable a été géré en régie par la commune sur la période allant des exercices
2017 à 2019. Conséquence du transfert de la compétence « alimentation en eau potable » à
Saint-Louis Agglomération au 1
er
janvier 2020, la valeur de l’actif financier constituée notamment
du réseau d’adduction et du matériel d’exploitation a été transférée à l’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) par délibération en date du 17 décembre 2020 et pour un
montant de 1 523
032 €.
L’excédent du budget annexe de l’eau en fin d’exercice 2019 a été repris au budget principal pour
l’exercice 2020 par
délibération du 13 février 2020 à hauteur de 57 429,92
€ en section de
fonctionnement et 1
572,68 € en section d’investissement. Ces excédents n’ont pas été
transférés à Saint-Louis Agglomération, car les comptes de la commune conservaient un encours
de restes à recouvrer supérieur aux excédents constatés, soit 194 883,81
€ (compte
411) à la
clôture de l’exercice 2019. Au regard de ce solde, le conseil municipal a, par délibération du
12 octobre 2020, décidé que la commune conserverait les excédents de clôture du budget
annexe et assumerait les restes à recouvrer.
Le transfert de la compétence et la clôture du budget annexe n’ont pas entraîné de transfert de
personnel de la commune vers l’intercommunalité. Le temps de travail consacré précédemment
par les agents de la commune était estimé à environ 0,5 ETP annuel selon les états transmis.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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Le conseil municipal a par la suite délibéré
le 12 décembre 2019 sur la signature d’une convention
avec Saint-Louis Agglomération concernant les prestations demeurant assurées par la commune
de Rosenau en matière d’alimentatio
n en eau potable. La convention prévoit une rémunération
horaire des tâches effectuées par les agents communaux (organisation des relevés, surveillance
des installations et interventions de premier niveau)
à hauteur de 25 €.
Il ressort de l’examen de la situation financière du budget annexe de l’eau entre 2017 et 2019
que sa capacité d’autofinancement brute avait baissé de 16,7 % et que le résultat d’exploitation
précédemment positif était quasiment nul (254 €) à la clôture de
l’exercice 2019.
Le fonds de roulement net global (FRNG), bien qu’en augmentation de 69,6 % sur la période,
était insuffisant pour couvrir le besoin en fonds de roulement constitué notamment par l’encours
des titres de recettes non recouvrés. Par conséquent, la trésorerie du budget annexe, négative
sur l’ensemble de la période, a été abondée par la trésorerie du budget principal, ce qui était
possible s’agissant d’une commune de moins de 3
000 habitants.
3.2.2
Le budget principal
3.2.2.1 Les produits de gestion
De 2017 à 2021, les recettes de fonctionnement ont légèrement progressé (+ 4 %). Cette
évolution provient pour une large part de l’augmentation des dotations
5
. En 2020, les recettes
issues des produits du domaine ont diminué de 0,1 M€ en raison de la fermeture d
es services à
la population (service périscolaire et accueil de loisirs sans hébergement notamment) liée à la
crise sanitaire.
Figure 2 : Évolution des recettes réelles de fonctionnement
en millions d’euros
Source : comptes de gestion
5
Cf. annexe 1.
1,79
1,8
1,84
1,86
1,64
0,24
0,28
0,29
0,29
0,54
0,27
0,27
0,27
0,17
0,2
2,33
2,38
2,44
2,34
2,43
0,0
1,0
2,0
2017
2018
2019
2020
2021
Millions
Remboursement de
rémunérations
Ressources
d'exploitation
Dotations
Ressources fiscales
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
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Parmi les recettes de dotations, la commune ne perçoit plus depuis 2021 la part forfaitaire de la
dotation globale de fonctionnement, tandis que la compensation au titre des exonérations de taxe
foncière est en forte progression du fait de l’abattement de 50 % sur la valeur locative d
es locaux
industriels, introduit par la loi de finances pour 2021. En effet, la commune est compensée à ce
titre en raison notamment de la présence sur son territoire d’un site de production de volets
roulants.
En 2021, les recettes fiscales s’élèvent à 1,64 M€ et représentent 67
% des recettes de
fonctionnement totales. Elles sont en baisse de 8 % sur la période sous contrôle. Cette perte a
été compensée par la hausse des dotations et participations perçues par la commune à hauteur
de 250
000 € entre 2020
et 2021.
Par ailleurs, le périmètre des recettes fiscales de la commune a été modifié du fait de la réforme
fiscale intervenue au 1
er
janvier 2021, suite à laquelle la commune ne perçoit plus la taxe
d’habitation mais récupère la part départementale de la
taxe sur le foncier bâti (TFB). Néanmoins,
avec l’application du coefficient correcteur, la commune est
contributrice pour 51
253 € en 2021
et pour 47
511 € en 2022.
Tableau 9 : Détail des ressources fiscales de la commune
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Variation 2017-2021
Impôts locaux nets des restitutions
1 008 240
1 019 875
1 046 556
1 060 936
848 689
- 16 %
+ Taxes sur activités industrielles
57 051
50 066
49 058
48 954
50 625
- 11 %
+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation
(nettes des reversements)
4 631
4 730
4 850
5 080
5 196
12 %
+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre
onéreux - DMTO)
41 657
49 346
71 720
66 520
58 480
40 %
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
1 111 579
1 124 017
1 172 184
1 181 490
962 990
- 13 %
Attribution de compensation brute
694 138
694 138
694 138
694 138
683 726
- 1 %
+ Fonds de péréquation (FPIC) et de solidarité (net)
- 88 005
- 82 325
- 89 215
- 87 212
- 76 872
- 13 %
+/- Contribution nette des fonds nationaux de
garantie individuelle des ressources (FNGIR)
67 697
67 624
67 676
67 676
67 676
0 %
= Fiscalité reversée
673 830
679 437
672 599
674 602
674 530
0 %
Total des ressources fiscales
1 785 409
1 803 454
1 844 783
1 856 092
1 637 520
- 8 %
Source : comptes de gestion
Le taux d’imposition sur le foncier bâti (TFB) de Rosenau est légèrement inférieur à
celui des
communes voisines, comptant généralement plus d’habitants, et de la moyenne des communes
de Saint-Louis Agglomération en 2021.
L’alignement du taux de TFB sur celui de la moyenne des
communes de Saint-Louis Agglomération engendrerait un surplus de produit fiscal à hauteur de
83
000 €, à valeur constante des bases fiscales en vigueur pour l’exercice 2021.
Tableau 10 :
Taux d’imposition des communes voisines
Taux 2021
Rosenau
Moyenne de
Saint-Louis
agglomération
Village-Neuf
Kembs
Bartenheim
Sierentz
Taxe sur le
foncier bâti
25,45 %
27,81 %
23,33 %
26,01 %
28,62 %
30,48 %
Source : service de gestion comptable de Mulhouse
Observations définitives
Commune de Rosenau
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17/54
3.2.2.2 Les charges courantes
Les dépenses de fonctionnement ont augmenté de manière dynamique entre 2017 et 2019
(+ 17 %) avant de connaitre une baisse de 7,2 % entre 2019 et 2021. Parmi les postes concernés
par la réduction des dépenses, le niveau des charges à caractère général baisse de 90
000 € et
les subventions de fonctionnement versées aux associations de 50
000 €. Les charges de
personnel ont connu une augmentation globale sur la période.
Figure 3 : Évolution des dépenses réelles
de fonctionnement en millions d’euros
Source : comptes de gestion
Les charges de personnel, nettes des remboursements, ont progressé de 15 % en cinq ans pour
atteindre 1,22 M€ en 2021
. Elles représentaient 60 % des dépenses de fonctionnement en 2021.
La masse salariale de la commune était majoritairement constituée de la rémunération du
personnel titulaire en 2021, représentant 57 % des charges de personnel, en augmentation de
29 % sur la période. La rémunération des agents non-titulaires représentait 11 % du total des
charges de personnel en 2021.
Cette hausse est notamment liée à la mise en place de nouveaux services au public proposés
par la commune sur la période et à la titularisation régulière d’agents non
-titulaires.
Tableau 11 : Effectifs et ETP au 31 décembre
Au 31 décembre
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre
d’agents
31
32
34
36
33
Nombre d'ETP
25,34
26,91
28,71
31,31
28,71
Source : commune de Rosenau
Entre 2020 et 2021, les dépenses de personnel ont baissé de 8 % en raison du départ
d’agents,
dont la directrice générale des services ainsi que
l’
agent en charge de la comptabilité, et de la
durée de vacance des postes.
0,63
0,73
0,76
0,66
0,67
1,06
1,14
1,25
1,33
1,22
0,09
0,09
0,09
0,10
0,10
1,89
2,08
2,21
2,16
2,05
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
2017
2018
2019
2020
2021
Charges d’intérêt
Autres charges
Subventions de fonctionnement
Charges de personnel
Charges à caractère général
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
18/54
Pour autant, les dépenses de personnel s’élevaient en 2021 à 505 € par habitant, niveau plus
élevé que la moyenne pour la même année de ces dépenses pour les communes de même strate
démographique au niveau national, soit 377 € par habitant.
3.2.2.3
L’équilibre de la section de fonctionnement
Le résultat de la section de fonctionnement est excédentaire sur la période, il s’élève en moyenne
à 285 000
€
par exercice. La baisse du résultat est de 23 % entre 2019 et 2020 du fait de la crise
sanitaire et de la baisse notamment de plus de 100 000
€ des produits des services et des
revenus locatifs entre 2019 et 2020. Il s’est néanmoins relevé en 2021 (317
145
€).
Par délibération du 8 octobre 2018, le conseil municipal a constaté le reversement au budget
principal du montant de 78
080,62 € faisant suite à la dissolution de l’association foncière urbaine
autorisée (AFUA
6
) « les rives du petit canal », par arrêté préfectoral en date du 2 octobre 2018.
De la même façon, à la fin de l’exercice 2019, le résultat de la section de fonctionnement du
budget annexe de l’eau est reversé au budget principal pour un montant de 57
429,92 €.
Tableau 12 : Évolution du résultat de la section de fonctionnement
En euros
2017
2018
2019
2020
2021
Résultat de fonctionnement
423 773
317 047
207 281
160 164
317 145
Source : comptes de gestion du budget principal
3.2.2.4 Les investissements
De 2017 à 2020, la commune a effectué en moyenne 1,85
M€ par an de dépenses d’équipement.
Le niveau de
dépenses d’équipement par habitant de la commune est très supérieur à celui des
communes de même strate démographique, s’élevant à 1
013 € par habitant en 2019 contre
368
€ en moyenne.
6
L’association était régie par l’ordonnance
n° 2004-632 du 1
er
juillet 2004 relative aux associations syndicales de
propriétaires.
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
19/54
Figure 4 : É
volution des dépenses d’équipement par habitant (en euros)
Source : comptes individuels des collectivités, direction générale des finances publiques et direction générale des
collectivités locales
Les principaux investissements réalisés sur la période ont été les suivants :
Tableau 13 : Principaux investissements depuis 2017
En M€
Année de
réalisation
Cumul des
réalisations
Travaux de voirie entrée nord et sud
2017
0,37
Aménagement du parking de la mairie
2018
0,16
Renouvellement du parc informatique
2018
0,06
Réaménagement de la rue des champs
2018
0,18
Extension de la mairie-médiathèque
2018-2021
2,9
Réhabilitation du bâtiment de la police municipale
2019
0,27
Aménagement d'un carrefour à l'angle de la rue du Rhin
2019
0,13
Aménagements de sécurité routière sur la RD21
2020
0,62
Acquisition de la maison située 16 rue de Kembs
2020
0,17
Travaux de la plaine sportive
2020-2021
0,02
Création d'une voie verte route du Sipes
2021-2022
0,09
Source : grands livres
Le projet d’investissement majeur de la période sous contrôle est consacré au réaménagement
de la mairie et la création de la médiathèque pour un montant réalisé de près de 3 M€, dont la
majeure partie des dépenses (57 %) a été exécutée durant l’exercice 2019. D’autres dépenses
d’investissement ont été réalisées sur le même exercice, dont la réhabilitation du bâtiment de la
police municipale pour un montant de 270
000 €, générant un pic de dépenses sur cet exercice.
Toutefois, les taux de réalisation des d
épenses d’investissement sont restés assez faibles de
2017 à 2021 en raison notamment de décisions budgétaires modificatives venant majorer sans
véritable nécessité les crédits ouverts au budget primitif.
490
768
1013
345
197
299
323
368
293
317
0
200
400
600
800
1000
2017
2018
2019
2020
2021
Rosenau
Moyenne
nationale de la
strate
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
20/54
Tableau 14 :
Évolution du taux d’exécution des dépenses réelles
d’investissement
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Budget primitif
3 022 689
3 169 207
3 999 269
2 256 764
2 671 853
Décisions modificatives
-
154 553
411 541
204 789
153 426
Total prévisions
3 022 689
3 323 760
4 410 810
2 461 553
2 825 278
Dépenses réelles
1 503 202
1 809 156
2 832 375
1 257 610
835 650
Dépenses réelles / prévisions
50 %
54 %
64 %
51 %
30 %
Source : comptes de gestion, états de consommation des crédits
La chambre invite, par conséquent, la commune à améliorer la qualité de ses prévisions
budgétaires et, au regard des différents équipements réalisés au cours de la période examinée,
lui recommande
d’établir une programmation pluriannuelle
d
e l’
investissement (PPI), en fonction
des projets d’investissement
à venir. Outre une meilleure appréhension des besoins budgétaires
annuels, une telle démarche permet également d’anticiper les coûts de fonctionnement induits
par les projets d’investissement retenus par la collectivité
.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur
de préparer une programmation
pluriannuelle des investissements à compter de l’exercice 2023.
Recommandation n° 1 : Établir une programmation pluriannuelle des investissements en
fonction des projets d’investissement à ve
nir de la commune.
3.2.2.5
L’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) ainsi que la capacité d’autofinancement (CAF) brute,
exprimés en proportion des produits de gestion ont fortement baissé en 2019 et 2020. La
capacité d’autofinancement brute ne représentait que 8,8 % des produits de
gestion en 2019
et 7,2 % en 2020.
À la même période, la capacité d’autofinancement nette des remboursements d’emprunt est
devenue négative en raison de l’augmentation du remboursement du capital de la dette. La
commune n’était plus, dans ces conditions, en mesure d’autofinancer ses dépenses
d’investissement.
La CAF nette est redevenue positive en 2021, bien qu’obérée par le remboursement en capital
de la dette. L’amélioration résulte notamment du rétablissement des produits des services et
du domaine, suite à la normalisation progressive de la situation sanitaire, ainsi que de la baisse
des dépenses de personnel.
Tableau 15 :
Évolution de l’autofinancement
En euros
2017
2018
2019
2020
2021
Excédent brut de
fonctionnement
475 011
360 849
260 972
212 968
388 591
En % des produits de gestion
20,4 %
15,1 %
10,8 %
9,1 %
16,2 %
Capacité d'autofinancement
brute
431 878
320 116
211 987
167 426
344 969
En % des produits de gestion
18,6 %
13,4 %
8,8 %
7,2 %
14,4 %
Remboursements d'emprunt
254 823
291 373
340 024
390 161
308 956
Capacité d'autofinancement
nette
177 055
28 743
- 128 038
- 222 736
36 013
Source : comptes de gestion
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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ST
21/54
La commune a principalement financé ses investissements sur la période au moyen de nouveaux
emprunts (3,1
M€
entre 2017 et 2021), des produits de cession (1,2
M€), du fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA, 1,0 M€) et
des subventions reçues
(0,5 M
€)
.
En l’absence d’autofinancement disponible après remboursement des annuités en capital de la
dette, la commune a puisé dans son fonds de roulement.
Figure 5 : Financements cumulés des investissements de 2017 à 2021
Source : comptes de gestion
3.2.2.6
La gestion de la dette et la capacité de désendettement
La totalité de l
’encours
de dette communale a été porté par le budget principal sur la période. Il
s’établissait à
3,3
M€ à la clôture de l’exercice
2021.
Au 1
er
janvier 2022, la dette de la commune est constituée de huit emprunts contractés entre
2002 et 2019 et classés sans risque de taux (catégorie 1A « taux simple et indices zone euro »,
selon la typologie définie par la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et
les collectivités locales de 2009). Trois emprunts ont été contractés en 2019 afin de faire face
aux importantes dépenses d’investissement et à la faiblesse du niveau d’autofinancement
, dont
un crédit relais.
L’encours de dette au 1
er
janvier 2022 comprenait le capital restant dû d’un prêt relais de
700 000
€ souscrit en
avril 2019 par la commune
dans l’attente de la cession de deux terrains.
Si
le contrat initial prévoyait un remboursement au 31 mars 2021, le conseil municipal a autorisé
une prolongation
d’un an
du prêt par délibération
en date du 18 février 2021. L’intégralité du
montant du prêt a été remboursé le 31 mars 2022.
FCTVA 17,1%
Subventions
reçues 9,6%
Produits des
cessions 21,7%
Nouveaux
emprunts 55,0%
Autofinancement -1,9%
Mobilisation du
fonds de
roulement -1,4%
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
22/54
Tableau 16 : Caractéristiques des emprunts en cours
Date de
signature
Date du
premier
remboursement
Montant
total
emprunté
Taux
d’intérêt
apparent
Périodicité des
remboursements
Durée
(en
années)
Date de fin de
remboursement
Capital
restant dû
au
31/12/2021
25/03/2002
01/01/2007
500
000 €
4,15 %
Annuel progressif
20
01/01/2027
173
348 €
17/09/2015
31/12/2015
500
000 €
1,4 %
Annuel progressif
15
30/09/2030
304
319 €
21/03/2016
31/08/2016
700
000 €
0,9 %
Annuel progressif
10
31/05/2026
322
798 €
24/05/2017
30/09/2017
1 100 000
€
1,45 %
Annuel progressif
20
30/06/2037
879
494 €
28/07/2018
30/09/2018
600
000 €
0,83 %
Annuel progressif
10
30/06/2028
395
635 €
12/04/2019
31/07/2019
500
000 €
0,77 %
Annuel progressif
10
30/04/2029
378 582 €
05/12/2019
31/01/2020
200 000
€
0,79 %
Annuel progressif
10
31/10/2029
161
253 €
09/04/2019
31/03/2022
700
000 €
0,50 %
In fine
2+1
31/03/2022
700
000 €
Total
4 800
000 €
3 315
429 €
Source
: tableaux d’amortissement
Sur la période et en raison des emprunts mobilisés de 2017 à 2019 (3,1 M€), la capacité de
désendettement, représentant le ratio entre le capital restant dû et la CAF brute, a dépassé le
seuil d’alerte de 12 ans, défini à l’article
29 de la loi n° 2018-32 de programmation des finances
publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018, en 2019 et en 2020, avec respectivement 18 et
21,7 ans.
La capacité de désendettement de la commune s’est améliorée en 2021, redevenant inférieure,
avec 9,6 ans, au seuil d’alerte précit
é. Le montant de dette totale par habitant au terme de
l’exercice 2021 s’établissait à 1
372 €
7
, contre 662 € pour la moyenne nationale des communes
de même strate. La commune de Rosenau était donc fin 2021 comparativement plus endettée
que les communes similaires, situation découlant des
fortes dépenses d’investissement réalisées
sur la période de contrôle.
Tableau 17 : Capacité de désendettement au 31 décembre
2017
2018
2019
2020
2021
Encours de dette du budget principal
au 31 décembre
2 714 443 €
3 041 070 €
3
815 246 €
3 625 085 €
3 316 128 €
CAF brute
431 878
€
320 116
€
211 987
€
167 426
€
344 969
€
Capacité de désendettement du
BP en années
6,3
9,5
18
21,7
9,6
Source : comptes de gestion
En 2021, l’annuité de remboursement
en capital des emprunts a représenté 308
956 €, et la
charge d’intérêt s’est élevée à 40
613 €, soit une charge totale de l’emprunt de 349
569 €. Cela
représente une charge par habitant de 145 €, charge supérieure à la moyenne supportée par les
communes de même strate démographiqu
e qui s’établit à 90 € par habitant en 2021.
3.2.2.7
Le fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement net global (FRNG), égal à la différence entre les financements disponibles
à plus d’un an (dotations et réserves, subventions, emprunts) et les immob
ilisations
(investissements réalisés et en cours de réalisation),
s’est réduit
de 53 % entre 2017 et 2021. De
la même manière, le niveau de trésorerie a baissé de 54 % sur la période de contrôle. Assez
confortable en 2017, elle s’établissait à un niveau ac
ceptable de 59 jours de charges courantes
au 31 décembre 2021.
7
Hors prêt relais (0,7 M€), la dette par habitant s’élevait à 1
082 €.
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
23/54
Tableau 18 : Évolution du fonds de roulement net global et de la trésorerie
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
- 620 145 - 1 174 627 - 1 413 866 - 393 096 424 577
Nouveaux emprunts de l'année
(y compris pénalités de
réaménagement)
1 100 000
600 000
1 200 000
200 000
0
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement net
global
479 855
- 574 627
- 213 866 - 193 096 424 577
Fonds de roulement net
global (FRNG)
787 602
291 056
77 189
- 56 904 367 673
en nombre de jours de
charges courantes
151,8
51,1
12,8
NC
62,6
- Besoin en fonds de roulement
global
76 370
168 975
- 136 991
86 761
37 714
=Trésorerie nette
711 232
122 080
214 180 - 143 665 329 959
en nombre de jours de
charges courantes
137,1
21,4
35,4
NC
58,7
Source : comptes de gestion
En 2020, le FRNG et la trésorerie étant négatifs, la commune a été confrontée à une situation de
rupture de trésorerie du fait du retard dans la vente de terrains, dont les recettes avaient été
budgétées, et des investissements supportés à cette période. Le solde du compte au Trésor
(compte 515) de la c
ommune s’est établi à son niveau le plus bas en novembre 2020 et en
janvier 2021.
3.2.2.8
L’information du conseil municipal sur le recours aux lignes de trésorerie
Du fait de la dégradation de la trésorerie du budget communal, une ligne de trésorerie a été
contractée le 7 février 2019 pour un montant de 500
000 € à un taux d’intérêt de 0,59
%, autorisée
par la délibération du conseil municipal en date du 4 février 2019, puis prolongée
jusqu’au
7 février 2021 (délibération du 30 septembre 2019).
Le 26 avril 2021, une seconde ligne de trésorerie, pour un montant de 500
000 €
, a été contractée
à un taux de 0,68 %, à rembourser avant le 2 février 2022. Même si la signature de ce contrat
entrait dans les compétences déléguées au maire, aucune information au consei
l municipal n’est
intervenue à ce sujet, en contradiction avec
l’article
L. 2122-23 du CGCT indiquant que «
le maire
doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal
» des décisions
prises en vertu des compétences qui lui ont été
déléguées au titre de l’article L.
2122-22 du
CGCT.
Le 27 janvier 2022, une nouvelle ligne de trésorerie a été mobilisée pour un montant de 500 000
€
(taux de 0,75 %) à rembourser avant le 27 janvier 2023. Cette fois, l’information correspondante
a été communiquée au conseil municipal lors de sa séance du 12 avril 2022.
La chambre invite, par conséquent, l’ordonnateur à veiller à informer systématiquement le conseil
municipal des actes ou décisions pris dans le cadre des compétences qui lui ont été déléguées
en vertu de l’article L. 2122
-
22 du CGCT, s’agissant notamment de la souscription de lignes de
trésorerie.
3.2.3
Conclusion sur la situation financière
La qualité des comptes est perfectible sur la période compte tenu de la surévaluation
systématique du solde des restes à réaliser et de ses conséquences
sur l’affectation des résultats
des exercices concernés. Cette pratique a conduit à majorer les excédents reportés en section
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
24/54
de fonctionnement
et corrélativement à priver la section d’investissement, s’agiss
ant du compte
1068, de ressources qui aurait permis de limiter le recours à l’emprunt durant une période
(2018-2020) où la situation financière de la commune se dégradait.
En effet, l’augmentation des charges de fonctionnement, en particulier les dépenses
de
personnel, conjuguée à la faible progression des produits de fonctionnement ont conduit à un
recul de l’autofinancement disponible pour les dépenses d’investissement.
Dans le même temps, les principaux projets d’investissement du mandat, dont le réamé
nagement
des locaux de la mairie et la création de la médiathèque, étaient en pleine phase de réalisation
et ont dû être financièrement couverts par des emprunts d’un montant élevé et des cessions de
biens immobiliers.
En outre, n’étant pas parvenue à céde
r selon le calendrier escompté ces biens en raison
notamment de la crise sanitaire, la commune s’est retrouvée en situation de rupture de trésorerie,
l’obligeant à mobiliser l’ensemble des leviers disponibles
,
dont la souscription d’un crédit relais et
de lignes de trésorerie successives.
La situation financière de la commune s’est toutefois améliorée en 2021 du fait du rétablissement
des recettes et de la baisse des dépenses d’équipement. Le prêt relais a pu être également
remboursé en mars 2022. Pour autant, la chambre appelle la commune à rester vigilante sur
l’évolution de ses indicateurs financiers, en poursuivant le désendettement engagé ainsi que la
maîtrise de ses dépenses de personnel.
4.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1
Les mesures d’organisation
4.1.1
L’organisation des services
Rosenau dispose d’un
organigramme qui répartit les services de la commune en quatre pôles,
sous la responsabilité de trois chefs de pôle et d’un chef de service pour la police municipale.
L’exercice 2021 a été marqué par le dé
part de la directrice générale des services ainsi que de
l’agent en charge de la comptabilité. Une nouvelle directrice générale des services a été
recrutée
au mois de juillet 2022.
En matière de gestion des ressources humaines, certaines compétences sont assurées par le
centre départemental de gestion du Haut-Rhin (CDG 68), comme la tenue des instances
paritaires ou la mutualisation
de la convention de participation pour le risque prévoyance. L’agent
en charge des ressources humaines au sein de la collecti
vité dispose ainsi d’un appui technique
en cas de besoin.
4.1.2
Le temps de travail des agents
La commune ne dispose pas de règlement intérieur
du temps de travail. Il n’existe ainsi pas de
recueil des règles applicables en matière de cycles de travail, de récupération des heures
supplémentaires ou de dépôt de jours sur le compte épargne temps (CET). Si la délibération du
11 décembre 2001, relative au passage aux 35 heures, précise un certain nombre de règles,
beaucoup sont désormais obsolètes.
La chambre invi
te ainsi la commune à se doter d’un règlement intérieur du temps de travail,
rassemblant l’ensemble des délibérations en vigueur, au regard de l’effectif communal et afin de
Observations définitives
Commune de Rosenau
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
25/54
faciliter l’organisation interne et la connaissance des règles applicables en la m
atière par les
agents.
L’article 47 de la loi de transformation de la fonction publique du 16 août 2019 fixe une durée
légale du travail à hauteur de 1 607 heures annuelles pour toutes les collectivités, dont les
communes au 1
er
janvier 2022.
Les réponses ministérielles des 18 décembre 2008 et 5 août 2021 rappellent que le temps de
travail annuel est fixé indépendamment du nombre de jours fériés dans l'année. La durée de
1 607 heures qui résulte de la loi du 17 janvier 2003, reste la référence applicable quel que soit
le nombre de jours fériés, de droit commun ou spécifiques à l’image de ceux dont bénéficient les
agents des collectivités des départements de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
Le temps de travail au sein de la collectivité est régi par la délibération du 15 avril 2021, établie
en référence au modèle proposé par le CDG du Haut-Rhin aux communes affiliées. Elle fait ainsi
état du calcul du nombre d’heures travaillées dans l’année en fonctio
n du nombre de jours
travaillés.
Tableau 19 : Temps de travail selon la délibération du 15 avril 2021
Nombre de jours annuels
365
Nombre de jours de week-end
104
Nombre de jours fériés légaux
8
Nombre de jours de congés annuels
25
Nombre de jours annuels travaillés
228
Nombre d’heures annuelles travaillées (x
7 heures
quotidiennes)
1 596 arrondies à 1 600
Total prenant en compte la journée de solidarité
1 607
Source : procès-verbal du conseil municipal du 15 avril 2021
Néanmoins, en prenant en compte les deux jours fériés consacrés par le droit local dont
bénéficient les agents des collectivités territoriales du Haut-Rhin, le temps de travail tel que
pratiqué dans les services de la commune de Rosenau, à raison de journées de 7 heures et de
semaines de 35 heures, ne permet pas d’atteindre concrètement la durée légale du travail, fixée
à 1 607 heures.
En l’absence de dispositif de contrôle automatisé du temps de travail au cours de la période sous
revue, il était en outre impossible de connaître précisément le temps de travail effectif des agents
de la commune.
La chambre rappelle à la commune l’obligation de veiller au respect des termes de la délibération
applicable à ses services concernant le temps de travail annuel de ses agents.
Veiller au respect des termes de la délibération du 15 avril 2021, fixant le
temps de travail à hauteur de 1 607 heures annuelles.
4.1.3
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)
Des heures supplémentaires sont régulièrement effectuées par les agents des services de la
commune, aussi bien dans les services administratif, technique, périscolaire que de la police
municipale, ainsi qu’en font mention les états déclaratifs transmis par l’ordonnateur.
Le décret n° 91-875 du 6 septemb
re 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88
de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale énonce en son article 2 que «
l'assemblée délibérante de la collectivité […] fixe,
dans
les limites prévues à l'article 1
er
, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des
indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe
compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation
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effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires
».
La commune ne dispose pas de délibération énonçant la liste des emplois éligibles à la réalisation
et donc au versement
d’heures supplémentaires. La
délibération
transmise par l’ordonnateur en
date du 28 octobre 2002 se limite à préciser l’arrêt de la rémunération forfaitaire des travaux
supplémentaires et leur indemnisation au moyen des IHTS, prenant acte du décret n° 2002-60
du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
Aussi, selon le juge administratif
8
, une délibération qui se borne à citer la réglementation sans
fixer la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures
supplémentaires est incomplète et ne peut constituer une pièce suffisante pour fonder le
versement d’IHTS.
Le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 précité fixe en son article 6 le contingent mensuel
d’heures supplémentaires maximal qui peut être effectué et rémunéré à 25 heures. Les situations
qui permettent de dépasser ce contingent sont prévues : «
lorsque des circonstances
exceptionnelles le justifient et pour une période limitée, le contingent mensuel peut être dépassé
sur décision du chef de service qui en informe immédiatement les représentants du personnel au
comité technique compétent. ».
Les états déclaratifs d’heures supplémentaires réalisées transmis
par la commune font état du
dépassement à trois reprises entre septembre 2019 et janvier 2021 du contingent mensuel
d’heures supplémentaires, en l’absence de mise en œuvre de la procédure énoncée à l’article 6
du décret du 14 janvier 2002.
Les IHTS payées entre 2017 et 2020 représentent au total 3 285 heures réalisées, pour une
moyenne de 821 heures par an. Le cumul des indemnités s’élève à 54
195 €, soit 13
549 € par
an en moyenne, équivalant à 1,2 % des dépenses de personnel de la collectivité. Elles ne
représentent qu’une partie des heures supplémentaires réalisées, les agents ayant la possibilité
de les récupérer ou de les conserver sur leur CET.
Tableau 20 :
Heures supplémentaires payées
2017
2018
2019
2020
Total
Nombre d'heures
supplémentaires
payées
870
727
932
756
3 285
Montant heures
supplémentaires
payées
12 376 €
12 000 €
16 105 €
13 713 €
54 195 €
Source : pièces justificatives de paie
Par ailleurs, le 2° de
l’
article 2 du décret précité indique que «
le versement des indemnités
horaires pour travaux supplémentaires [aux]
fonctionnaires est subordonné à la mise en œuvre
par leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon
exacte les heures supplémentaires qu'ils auront accomplies
».
En l’absence de dispositif de contrôle automatisé du temps de travail, les heures supplémentaires
réalisées sont décomptées par les agents sur des états déclaratifs, habituellement visés par leur
responsable hiérarchique ou le maire puis t
ransmis à l’agent en charge des ressources humaines,
afin de pouvoir être mis en paie à la demande de l’agent, sous la forme d’IHTS.
Outre la nécessité d’un suivi de la durée du temps de travail, il incombe à la commune
de mettre
en place un contrôle automatisé permettant un décompte valable des heures supplémentaires
effectivement réalisées par les agents de la commune.
8
Conseil d’
État, 3 août 2021, n° 436208.
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La chambre rappelle à la commune l’obligation de mettre en conformité son régime de versement
des indemnités horaires pour travaux suppl
émentaires, en se dotant d’une délibération listant les
emplois impliquant la réalisation effective d’heures supplémentaires
, au-delà de la mise en place
d’un dispositif de contrôle automatisé du temps de travail au cours de l’exercice 2023 indiquée
par l’
ordonnateur
, conformément à l’article 2 du décret du 14 janvier 2002.
Mettre
en
conformité
le
régime
de
versement
des
heures
supplémentaires avec les dispositions du décret du 14 janvier 2002.
4.2
La gestion des effectifs
4.2.1
L’évolution des effectifs
Les
effectifs de l’ensemble des agents, titulaires et non
-titulaires, ont progressé globalement entre
2017 et 2021, avec deux agents supplémentaires
; l’effectif en équivalents temps plein (ETP)
augmentant de 13,3 % sur la même période. Cette évolution résulte notamment du recrutement
d’agents affectés aux nouvea
ux services mis en place par la commune (police municipale
notamment).
Des délibérations sont régulièrement adoptées en conseil municipal afin d’adapter le tableau des
effectifs budgétaires à la réalité des effectifs pourvus, indiquant des créations et des suppressions
de postes permanents. La situation ne peut néanmoins être appréciée correctement en l’absence
de tenue d’un tableau des emplois et de complétude des annexes aux documents budgétaires
relatives à l’état du personnel (annexes C1).
La commune a connu un seul départ en retraite depuis 2017. Un départ est prévu en 2022 et
seulement trois agents atteindront l’âge minimum de départ en retraite en vigueur au cours des
cinq prochaines années. Les marges de manœuvre sur les effectifs titulaires en mat
ière de
départs à la retraite sont donc restreintes.
4.2.2
La procédure de recrutement des agents non-titulaires
Sur la période examinée, la commune de Rosenau a employé entre 9 et 12 agents non-titulaires
par an, soit environ un tiers des effectifs de la commune. Un agent est en contrat à durée
indéterminée et la commune a eu recours en
2018, 2019 et 2021 à la mise à disposition d’agents
par le centre départemental de gestion du Haut-Rhin.
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Figure 6 : Nature des contrats des agents non-titulaires au 31 décembre
Source : commune de Rosenau
L’intégralité des services de la commune, à l’exception de la police municipale, comprennent des
agents non-titulaires. Le service qui en comprend le plus est celui du périscolaire, avec entre trois
et six agents sur la période, sur un effectif de 13 personnes au total.
Figure 7 : É
volution du nombre d’agents non
-titulaires par affectation
Source : commune de Rosenau
11 agents non-titulaires ont été nommés stagiaires de la fonction publique sur la période de
contrôle. Deux étaient encore stagiaires en septembre 2022 et neuf ont été titularisés dans des
grades de la fonction publique territoriale.
Le recrutement d’agents contractuels demeure dérogatoire dans la fonction publique, le principe
restant celui
de l’occupation des emplois par des fonctionnaires en application des dispositions
de
l’article
L. 311-1 du code général de la fonction publique (CGFP).
0
2
4
6
8
10
12
14
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre d'agents
CDD
CDI
Contrat saisonnier
Mise à disposition CDG
Contrat aidé
0
2
4
6
8
10
12
14
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre d'agents
Service administratif
ATSEM
Service technique
Entretien
Périscolaire
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Conformément à la jurisprudence administrative
9
, si les employeurs publics peuvent recourir à
des agents non-titulaires dans les situations limitativement énumérées par
l’article
L. 332-8 du
CGFP, ceux-
ci doivent préalablement adopter une délibération portant création de l’emploi
concerné, prévoyant le recours à un agent contractuel et précisant le motif du recours à un
non-titulaire, la nature des fonctions exercées, la catégorie hiérarchique, la rémunération
associée ainsi que le temps de travail hebdomadaire.
Si le conseil municipal adopte régulièrement des délibérations de créations d’emploi, celles
-ci ne
prévoient pas systématiquement la possibilité de recourir à un agent non-titulaire en cas
d’impossibilité de pourvoir le poste par un agent titulaire
, dans des cas où des agents contractuels
ont par la suite été recrutés.
À titre d’exemple, un agent co
ntractuel a été recruté sur le poste créé par délibération du conseil
municipal en date du 9 juillet 2018 pour la création d’un emploi d’opérateur des activités
physiques et sportives (catégorie C de la filière sportive), alors même que celle-ci ne prévoit pas
la possibilité de recourir à un agent contractuel le cas échéant, ni la nature des fonctions exercées
ou la rémunération associée.
La chambre rappelle à la commune la nécessité, afin de pourvoir des emplois permanents par
des agents non-
titulaires, d’adopter préalablement une délibération prévoyant cette possibilité et
de justifier de l’impossibilité de recruter un agent titulaire sur ce poste, malgré sa publication.
4.2.3
L’absentéisme
L’absentéisme pour cause de maladie o
rdinaire, maladie longue durée, accident du travail ou
maladie professionnelle représente un total de 3 596 jours sur la période, en augmentation de
59 % entre 2017 et 2021.
Tableau 21 : É
volution de l’absentéisme entre 2017 et 2021
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Évolution 2017-2021
Nombre de jours
calendaires d'absence
762
403
648
573
1 210
3 596
58,8 %
Taux d’absentéisme
8,2 %
4,1 %
6,2 %
5 %
11,5 %
Source : commune de Rosenau
L’absentéisme connaît un pic en fin de période avec 1 210 jours d’absence en 2021, soit près du
tiers du nombre total de jours d’absence constatés depuis 2017. Cela est principalement la
conséquence de durées d’absence supérieures à 100 jours pour quatre a
gents en 2021, dont
deux supérieures à 300 jours.
Cinq agents sont concernés par au moins un accident du travail ou une maladie professionnelle,
pouvant entraîner des absences jusqu’à 158 jours par agent sur la période. En 2019, les
absences pour accident du travail entraînent 24
% des jours d’absence.
L
’absentéisme au sein de la collectivité représente environ
deux ETP annuels, soit, rapporté au
coût moyen d’un ETP pour la collectivité, un coût de 85
000 € par a
n. La collectivité est en
dessous de la moyenne nationale du taux d’absentéisme en collectivit
é territoriale, évalué à 9,5 %
en 2020
10
, et ce jusqu’en 2021. Cette moyenne est assez largement dépassée en fin de période.
Le rapport social unique de la collectivité est établi par le centre départemental de gestion du
Haut-Rhin, à partir des données communiquées par la commune. La synthèse du bilan social
pour l’exercice 2019 contient un taux d’absentéisme nul pour toutes les catégories d’agents et la
9
Conseil d'État, 3 / 5 sous-sections réunies (SSR), du 12 juin 1996, 167514 167528 168350 168351, publié au recueil
Lebon.
10
Panorama-2021 de la qualité de vie au travail et santé des agents dans les collectivités
, Sofaxis.
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synthèse du rapport social unique (RSU) pour l’exercice 2020, transmise par l’ordonnateur, un
taux d’ab
sentéisme médical (toutes absences pour motif médical) de 0,10 % pour les agents sur
poste permanent ainsi que de 0,41 % pour les contractuels sur poste non permanent. Ces taux
ne correspondent pas aux éléments recueillis par la chambre. La synthèse du RSU pour 2021
indique un taux d’absentéisme global cohérent pour les agents permanents de 9,28
%.
4.3
Les rémunérations
4.3.1
Le régime indemnitaire
Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 a instauré un régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP).
Il est
structuré autour de deux composantes, une part forfaitaire constituée de l’indemnité de fonction
,
de sujétions et
d’expertise (IFSE) et
une part variable constituée du complément indemnitaire
annuel (CIA).
Le RIFSEEP a été instauré par le conseil municipal pour les agents de la commune par
délibération en date du 11 décembre 2018
et instaure trois critères d’appréciation permettant de
déterminer le montant du complément indemnitaire annuel attribué à chaque agent :
-
«
L
a valeur professionnelle de l’agent telle qu’elle est appréciée à l’issue de l’entretien
professionnel (25 %) ;
-
les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont
été assignés et aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il
relève (25 %) ;
-
la participation des agents à des réunions de travail en soirée et/ou à des manifestations
communales (50 %)
».
Le décret du 20 mai 2014 précité définit en son article 4 que le complément indemnitaire annuel
«
tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir
» de l’agent. Il n’a
cependant pas vocation à valoriser l’implication des agents en dehors de leur temps de travail,
qui peut être rémunérée par les indemnités horaires pour travaux supplémentaires, prévues en
ce sens. De plus, la pondération du troisième critère apparaît prépondérante, représentant la
moitié de la détermination du CIA, par rapport à l’appréciation portée sur l’agent au terme de
l’entretien professionnel annuel, ainsi que l’atteinte des résultats collectifs du service.
À la faveur du contrôle, le conseil municipal a délibéré le 22 septembre 2022 sur une modification
des critères permettant la fixation des critères permettant de moduler le CIA de la façon suivante :
-
«
La valeur professionnelle de l’agent telle qu’elle est appréciée à l’issue de l’entretien
professionnel (25 %) ;
-
les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont
été assignés et aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il
relève (25 %) ;
-
l
’investissement personnel et le sens du service public (50
%)
».
Cette nouvelle délibération conforme au cadre réglementaire, n’appelle pas d’observation
particulière.
4.3.2
Le versement d’un treizième mois
La collectivité a maintenu par délibération
en date du 12 novembre 1997 le versement d’un
treizième mois aux agents de la collectivité, sous le régime des avantages collectivement acquis
défini à l’article 111 de
la loi du 26 janvier 1984.
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La délibération précise que «
cet avantage pourra continue
r à être versé, en fin d’année,
directement par la collectivité, aux agents en fonction à la commune par référence au montant
actualisé de leur traitement de base (traitement soumis à cotisation assis sur l’indice majoré
bonifié le cas échéant) au 1
er
nove
mbre de l’année considérée
».
Elle prévoit «
la pérennité de la gratification de fin d’année allouée jusqu’alors au personnel
municipal titulaire ou non-
titulaire, à l’exception des personnels vacataires, saisonniers ou de
remplacement de courte durée (inférieur à 12 mois)
».
Sur la période de contrôle, cinq agents ont perçu ce treizième mois pour un montant total de
6
895 €, et ce alors qu’ils étaient en contrat pour accroissement saisonnier de l’activité avec la
commune, en contradiction avec la délibération susmentionnée.
Si s
elon l’ordonnateur, sur les cinq agents concernés, quatre ont depuis été titularisés et un ne
fait plus partie des effectifs, la chambre rappelle néanmoins à la commune que le versement du
treizième mois ne pouvait intervenir que po
ur les catégories d’agents mentionnés par la
délibération du 12 novembre 1997.
5.
LA COMMANDE PUBLIQUE
5.1
L’organisation de la commande publique
Conformément aux dispositions des articles L. 1414-2 et L. 1411-5 du CGCT, la commune a mis
en place une commission d
’appel d’offre
(CAO)
ainsi qu’une commission de délégation de service
public (CDSP) par délibération du 6 juillet 2020 faisant suite au renouvellement des membres de
l’assemblée délibérante.
Leurs compositions, fixées par le conseil municipal lors de sa séance
du 20 juillet 2020
, n’appellent pas de remarque.
Sur la période, la commune adhère à plusieurs groupements de commande mis en place à
l’initiative de Saint
-Louis Agglomération
: un groupement de commande concernant l’achat
d’électricité p
ar délibération
du 19 avril 2018 et un pour l’achat de gaz par
délibération du
11 décembre 2018. Les deux groupements sont ensuite regroupés en un groupement de
commande unique concernant l’achat de gaz et d’électricité, et la commune y adhère par
délibération
du 13 février 2020. L’adhésion au groupement de commande pour la réalisation de
levés géoréférencés des différents réseaux est permise par la délibération du 6 juillet 2021.
Le recours au groupement de commande, qui peut contribuer à des achats communaux plus
efficients, demeure néanmoins restreint sur la période de contrôle et pourrait être développé dans
une logique de mise en commun des moyens, notamment avec Saint-Louis Agglomération.
Entre 2017 et 2021, la commune a majoritairement eu recours aux
achats directs ainsi qu’aux
marchés à procédure adaptée dont elle a organisé la procédure afin de satisfaire à ses besoins.
La commune ne dispose pas d
’outil informatique
destiné à la rédaction des documents
contractuels ou à la passation des contrats de la commande publique. Les modèles réutilisés en
cas de besoin
n’offrant que peu de garantie par rapport à un risque d’erreur, l
a chambre invite la
commune à se
doter d’une application dédiée en rapport avec ses besoins
, dans une logique de
sécurisation de ses procédures.
L’article
R. 2192-10 du code de la commande publique fixe le délai de paiement maximal entre
la réception de la facture d’un fournisseur et le versement de la somme pour les pouvoirs
adjudicateurs à 30 jours, répartis entre l’ordonnateur (
20 jours) et le comptable (10 jours).
Sur l’exercice 2021, le
délai global de paiement de la commune est supérieur au délai maximal
prévu au cours des
six mois de l’année.
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Tableau 22 : Délai global de paiement supérieur à 30 jours en 2021
Janvier 2021
Juillet 2021
Août 2021
Septembre
2021
Octobre
2021
Décembre
2021
Délai de paiement
moyen (en jours)
52
85
83
75
32
98
Nombre de lignes
de mandats
éligibles au DGP
98
56
3
68
7
44
Source : service de gestion comptable de Mulhouse
Conformément à
l’article
R. 2192-32 du code de la commande publique, les intérêts moratoires
sont dus de plein droit, que le retard de paiement soit imputable à l’ordonnateur ou au comptable,
et «
courent à compter du lendemain de l’expiration du délai de paiement
». Or, le compte
correspondant 6711 « intérêts moratoires et pénalités sur marchés
» n’a été débité ni durant
l’exercice 2021, ni sur l’ensemble de la période sous contrôle.
La chambre rappelle à la commune l’obligation de mandater systématiquement les intérêts
moratoires au bénéfice des prestataires concernés en cas de délai de paiement supérieur à
30 jours.
5.2
Les délégations de service public
5.2.1
L’information au conseil municipal sur les délégations de service public (DSP)
La commune a conclu sur la période deux contrats de DSP,
portant, d’une part, sur l’exploitation
de la micro-crèche et
, d’autre part, sur
la réalisation de prestations de fourrière municipale.
Les délégataires retenus sont tenus de produire annuellement un rapport «
comportant
notamment les comptes, retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution du contrat de
concession et une analyse de la qualité des ouvrages ou des services. Lorsque la gestion d'un
service public est concédée […], ce rapport permet en outre aux autorités concédantes
d'apprécier les conditions d'exécution du service public.
», prévu à
l’article
L. 3131-5 du CGCT.
Ces rapports d’activités annuels n’ont
pas été communiqués au conseil municipal sur la période
de contrôle, contrairement aux dispositions de
l’article
L. 1411-3 du CGCT. Toutefois, à la faveur
du contrôle, le rapport d’activités établi par le gestionnaire de la micro
-
crèche pour l’exercice 2021
a été présenté au conseil municipal lors de sa séance du 22 septembre 2022.
5.2.2
La fourrière municipale
La délibération du conseil municipal en date du 27 avril 2017 évoquait la nécessité pour la
commune
d’avoir recours à une société de gestion de fourrière automobile ainsi que le nom d’un
éventuel prestataire. Les tarifs avaient déjà été communiqués et le maire recevait l
’autorisation
du conseil municipal de signer une convention de DSP au 1
er
mai 2017.
Il ressort, en effet, de l’exposé des motifs de la délibération que «
[…] face au stationnement de
longue durée (plus de 7 jours) d’un véhicule automobile à un même endroi
t, la commune se
réserve le droit de faire enlever ledit véhicule pour le mettre en fourrière automobile. Pour ce faire
et pour éviter les frais de gardiennage de la fourrière en cas de non identification du propriétaire
du véhicule, il est préférable de signer une convention de délégation de service public avec une
entreprise agréée. La société
[…]
propose un forfait d’enlèvement à 250
€/véhicule alors que les
tarifs règlementaires sont : 116,81 € pour l’enlèvement, 61 € pour l’expertise, 6,19
€/jour de fr
ais
de gardiennage pour une durée maximum de 45 jours). Par conséquent, Monsieur le Maire
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propose de signer cette convention avec la société
[…]
pour une durée de trois ans à compter du
1
er
mai 2017
» ; le conseil municipal autorisant le maire «
[…] à signer cette convention de
délégation de service public - service de fourrière automobile, avec la société
[…]
pour un coût
de 250
€/véhicule enlevé.
»
Néanmoins, par une autre délibération en date du 12 juillet 2017, le conseil municipal validait la
publication d’une consultation en vue d’une DSP ayant le même objet pour une durée de quatre
ans. L’avis d’appel public à la concurrence (AAPC) a été publié le 25 juillet 2017 dans la presse
pour une date limite de dépôt des candidatures fixée au 28 août 2017.
Compte tenu de la période à laquelle cette consultation est intervenue et de la brièveté du délai
ouvert aux candidats potentiels, il est peu surprenant que seule la candidature de la société déjà
contactée ait été enregistrée dans les délais. Déclarée recevable en commission de délégation
de service public le 25 septembre 2017, l’offre reçue mentionnait les mêmes tarifs que ceux
évoqués par la délibération du 27 avril 2017 précitée.
La CDSP ayant validé cette offre le 16 octobre 2017, le conseil municipal a, par délibération du
21 décembre 2017, entériné cette proposition. Le contrat de DSP, attribué le 15 janvier 2018, a
été conclu sur une durée de quatre ans. Cette délégation n’a cependant pas été renouvelée en
2022.
Outre la singularité de la démar
che retenue par la commune pour retenir l’entreprise titulaire de
ce contrat, la chambre relève les incohérences ayant affecté la procédure mise en œuvre.
En effet, le règlement de consultation énonçait que «
le présent marché (serait) passé sous la
forme
d’une procédure adaptée (article 28
-1 et 74-II al 1 du code des marchés publics)
» alors
que cette procédure ne pouvait pas s’appliquer à la passation d’une DSP. De plus, les critères
d’attribution de la DSP étaient discordants entre ceux figurant dans le
règlement de consultation
et ceux mentionnés dans le cahier des charges transmis au candidat et pris en considération par
la commission de délégation de service public lors de sa réunion du 16 octobre 2017. En outre,
ils n’étaient pas précisés dans l’AAPC.
Tableau 23 :
Critères d’appréciation des offres de la délégation de service public pour la fourrière
automobile
Type de critère
Règlement de
consultation
Cahier des charges
PV de la CSP du
16 octobre 2017
Critères techniques
Délai
d’intervention
–
30 %
60 %
60 %
Moyens
humains
et
matériels mis en œuvre –
30 %
Continuité du service
–
20 %
Critère prix
20 %
40 %
40 %
Source : documents de la DSP
Le règlement de consultation étant le document de référence fixant les critères d’appréciation
d’une offre, la CDSP s’est prononcée sur des critères dont la pondération était erronée. Les
modalités de conclusion de ce contrat pouvaient par conséquent faire peser un risque juridique à
la commune.
La portée pratique de ce contrat est, cependant, restée limitée, les sommes versées au
prestataire par la commune s’étant, au total, limitées à 3
050 € sur l’ensemble de la période.
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Tableau 24 : Montants versés au délégataire de 2018 à 2021
En €
2018
2 019
2020
2021
Total
Prestations de fourrière
(compte 611)
1 000
0
1 550
500
3 050
Source : Grands livres
En conclusion, la chambre constate, outre les incohérences précitées, le défaut d’évaluation par
la commune de ses besoins réels en matière de prestations de fourrière municipale en amont de
la procédure d’attribution de la DSP, compte tenu notamment de la mise en place d’un service
de police municipale au cours de la période sous revue.
5.2.3
La micro-crèche
La commune dispose d’une micro
-crèche exploitée
dans le cadre d’
une DSP.
Suite à la procédure de DSP
menée au cours de l’année 2016, le maire a
présenté, en tant que
président de la CDSP, un rapport conclusif au conseil municipal le 2 février 2017. La DSP a été
attribuée au délégataire proposé pour six ans par délibération du 8 mars 2017.
Le rapport précité fait état de différentes phases de négociation avec le prestataire lors de la mise
en concurrence, permettant de faire baisser le montant du versement de la commune au
prestataire de 8 % entre la première proposition financière et celle finalement retenue.
Les missions de service public assumées par le prestataire sont, selon l’article 2 de la convention,
«
d’accueillir des enfants de 2,5 mois à la veille de leur quatrième anniversaire […], assurer un
accueil des enfants pendant toute l’année, à raison de 47 semaines sur l’année, tenant compte
des 5 semaines de congés du personnel
». La structure accueille une moyenne de 18 enfants
par an, selon leur nombre de jours de présence.
Le montant de la compensation des contraintes de service public imposées au délégataire, telles
que prévues dans la convention de DSP,
est calculé à partir d’un
montant unitaire de 6
292 €
par
berceau, révisable annuellement
selon l’indice du coût horaire du travail (ICHT). La capacité
d’accueil de la structure étant de dix ber
ceaux, les compensations versées depuis 2017 par la
commune au délégataire correspondent à ces stipulations.
Tableau 25 : Compensations perçues par le gestionnaire de la micro-crèche
En €
2017 (début en
septembre)
2018
2019
2020
2021
Compensations pour
contraintes de
service public
20 973
63 150
64 410
65 760
66 170
Source : grands livres
Le suivi de la délégation est assuré annuellement par un comité de pilotage, composé du maire
de la commune, de sa première adjointe, des services (directrice générale des services ou
responsable du pôle enfance-jeunesse) ainsi que des représentants de la structure.
Il s’est réuni
le 24 avril 2019 (pour examiner la gestion de l’exercice
2018), le 15 avril 2021 (exercice 2020) et
le 28 avril 2022 (exercice 2021).
Il ne s’est pas réuni en 2020 du fait de la crise sanitaire.
Un
rapport sur l’activité de l’année est alors présenté, sans contenir d’éléments financiers.
Le dernier
rapport produit a été présenté au conseil municipal en date du 22 septembre 2022.
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5.3
La rénovation de la mairie-médiathèque
5.3.1
L’origine et la construction du projet
5.3.1.1
L’étude du projet
Le chantier de réaménagement de la mairie et de création de la médiathèque constitue le principal
projet d’
investissement de la commune lors de la période sous revue. La « médiathèque du
Rhin » a été ainsi accolée aux locaux de la mairie qui ont eux-mêmes été rénovés et agrandis.
Le lancement du projet a été suivi par un comité de pilotage pour le réaménagement du
centre-
ville, composé d’élus, d’habitants et de commerçants. Un assistant à maîtrise d’ouvrage
(AMO) a été sélectionné afin de rédiger le cahier des charges de la maîtrise d’œuvre du chantier.
La chambre constate néanmoins que le projet de création d’une médiathèque communale n’a été
précédé d’aucune étude de
marché ou d’opportunité portant sur le segment et la volumétrie
d’usagers que la nouvelle structure serait amenée à accueillir ou à cibler. Aucune évaluation des
coûts supplémentaires induits en fonctionnement (personnel, fluides, ou entretien) n’a été
réalisée, afin de mesurer la capacité des finances communales à les absorber.
5.3.1.2
Les autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP)
Pour cette opération, la commune a eu recours pour la première fois à la gestion pluriannuelle de
crédits d’investiss
ement via des autorisations de programme. Par délibération du 8 mars 2017,
deux autorisations de programme ont été ouvertes concernant le chantier de réaménagement
des locaux de la mairie et de création de la médiathèque, ainsi que pour le contrat de maîtrise
d’œuvre afférent.
Tableau 26 : Autorisations de programme et crédits de paiement ouverts le 8 mars 2017
Libellé
Montant de
l'AP
CP 2017
CP 2018
CP 2019
Réaménagement
mairie / médiathèque
2 700 000 €
150 000 €
1 850 000 €
700 000 €
Maîtrise d’œuvre
410 000 €
250
000 €
120 000 €
40 000 €
Source : procès-verbal du conseil municipal du 8 mars 2017
Les autorisations de programme portent sur un
coût prévisionnel total de l’opération
de
3 110 000
€, réparti entre 410
000 €
(13 % du coût prévisionnel)
pour le cabinet d’architecte
,
maître d’œuvre du projet
, et 2 700
000 €
(87 % du coût total) pour le bâti.
Le conseil municipal a par la suite repris chaque année une délibération, au moment du vote du
budget, ajustant les crédits de paiement à la réalité
de l’exécution du chantier, et notamment de
l’augmentation du coût du contrat de maîtrise d’œuvre.
La survenance de la crise sanitaire en 2020 a causé un allongement du chantier, nécessitant la
prolongation des autorisations de programme jusqu’en 2022, e
xercice sur lequel la somme
d’environ 86
000 € reste à verser aux prestataires pour un coût global de près de 3 M€.
Tableau 27 : Autorisations de programme et crédits de paiement modifiés au 12 avril 2022
2022
Montant AP révisé
CP cumulés au 31/12/n-1
CP 2022
Réaménagement mairie / médiathèque
2 467 691 €
2 389 311 €
78 380 €
Maî
trise d'œuvre
529 947 €
522 097
€
7 850 €
Source : procès-verbal du conseil municipal du 12 avril 2022
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Il reviendra néanmoins au conseil municipal de procéder à la clôture des autorisations de
programme, une fois les opérations d’investissement définitivement achevées.
5.3.1.3 Le financement du projet
Le montant prévisionnel des subventions attendues par la commune pour le projet de
réaménagement des locaux de la mairie ainsi que de création de la médiathèque était de
220 510
€, soit environ 7 % du montant total du projet. En définitive, le montant des subventions
réellement perçues à ce titre s’est limité à 189 863 €, soit 6 % du coût total du projet.
Tableau 28 : Montants prévisionnels de subventionnement concernant la mairie/médiathèque
Financeur
Objet / Dispositif
Montant perçu
Etat
Fonds de soutien à
l’investissement local
(accessibilité et pompe à
chaleur)
101 588
€
ADEME
Pompe à chaleur
17
116 €
Conseil Départemental du
Haut-Rhin
Mobilier médiathèque
10
731 €
Saint-Louis Agglomération
Fonds de concours
60
428 €
Total
189
863 €
Source : commune de Rosenau
Malgré les recettes attendues par ailleurs au titre du
FCTVA pour ces dépenses d’équipement,
soit environ 475
000 €, il apparaît que la commune a, en fait, assumé en grande partie (78 %) le
financement de cette opération.
5.3.2
La sélection des prestataires
La sélection du maître d’œuvre a été opérée via la procédur
e du jury de concours. Le marché de
maîtrise d’œuvre a été attribué le 3 janvier 2017 à un cabinet d’architecture.
Les prestataires retenus pour le réaménagement de la mairie-médiathèque ont été sélectionnés
via un marché de travaux découpé en 18 lots. Le marché a été passé via une procédure adaptée,
le montant total prévisionnel étant inférieur au seuil de déclenchement des procédures
formalisées alors en vigueur (5 548
000 € HT).
L’ensemble des lots a été publié une première fois avant que le marché ne
soit déclaré sans suite
au mois de janvier 2018, une erreur matérielle dans les documents publiés ayant rendu
nécessaire une nouvelle publication.
Par la suite, le marché a été relancé en février 2018 et l’intégralité des lots ont été attribués le
25 mai
2018, à l’exception du lot n°
18 (échafaudages), qui a été déclaré infructueux. Il a
finalement été attribué le 30 janvier 2019.
Dans le cadre du marché de maîtrise d’œuvre, la
rédaction des cahiers des clauses techniques
particulières (CCTP) de l’ensembl
e des 18 lots ainsi que
l’analyse
des offres des entreprises
candidates pour les différents corps d’État ont été réalisées par le cabinet d’architectes
sélectionné.
Or, il revenait à la commune en tant que maître d’ouvrage de cette opération d’exercer ces
prérogatives, conformément à la loi MOP du 12 juillet 1985. Confrontée à un projet de cette
envergure, la commune aurait pu, à cet effet, recourir à une assistance à
maîtrise d’ouvrage
(AMO), en mesure de l’accompagner dans la passation et l’exécution des différents contrats.
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5.3.3
L’exécution des marchés
Même si l’exécution des marchés conclus pour cette opération a été
perturbée par la crise
sanitaire, elle témoigne égal
ement d’une insuffisante définition en amont de ses besoins par la
commune.
En effet, la réalisation du chantier de la mairie-médiathèque a été marquée par de nombreuses
modifications des marchés. Sur la période de contrôle, 28 avenants ont été passés pour le
marché de maîtrise d’œuvre et le marché de travaux. Les modifications sont en partie dues à des
prestations supplémentaires demandées par l’ordonnateur comme, à titre d’exemple, une étude
pour la mise en place d’un revêtement en bois sur la porte de la
médiathèque au lieu d’une
menuiserie vitrée, ou une étude spécifique du mobilier du hall d’accueil non prévue au marché,
intégrée par l’avenant n°
4 au contrat de maitrise d’œuvre.
Des aléas ont également été rencontrés au cours des travaux et utilement pris en compte, comme
la constitution du pôle enfance-jeunesse, amenant à modifier la répartition prévue des espaces
de bureaux.
Le marché de maîtrise d’œuvre a fait l’objet de
six avenants. Le premier avenant a eu pour objet
la transformation du forfait in
itial provisoire de rémunération de la maîtrise d’œuvre en forfait
définitif. Les vérifications effectuées durant la phase d’avant
-projet définitif (APD) concernant le
réseau de chaleur demandé par la commune ont révélé que les coûts étaient largement
supé
rieurs aux prévisions initiales, du fait de la nécessité d’installer une pompe à chaleur
distincte. Le montant total prévisionnel des travaux est alors passé de 1 869
219 € hors taxe (HT)
à 1 948
089 € HT, engendrant une hausse de la rémunération de la maîtrise d’œuvre.
D’un montant initial de 385
506
€, le montant total du marché de maîtrise d’œuvre après
intervention des avenants a été porté à 520
094 €, soit une augmentation de 35 %.
Certains lots de travaux ont connu une augmentation importante. Par exemple, le lot n° 6
(façades) a connu deux avenants augmentant le montant contractuel de 26 % ; le montant du
lot n° 9 (cloisons, doublages et faux plafonds) a augmenté de 21 % après quatre avenants et le
lot n° 8 (menuiseries intérieures) a vu son montant total augmenter de 14 % après la conclusion
de trois avenants.
Le montant cumulé des marchés de maîtrise d’œuvre et de travaux conclus initialement s’élevait
à 2 790 590
€. Après conclusions des différents avenants, le montant total a été porté à
2 986 346
€
, soit une augmentation de 7 % (+ 195
756 €).
6.
LE SYSTÈME D’INFORMA
TION (SI) ET LE MATÉRIEL INFORMATIQUE
La commune de Rosenau s’est engagée dans une politique numérique locale au service des
citoyens reconnue comme exemplaire par le label village internet
11
, qui lui a décerné « trois
arobases
» pour l’année
2021. Elle met à jour régulièrement son site internet pour informer le
citoyen et lui proposer des démarches en ligne.
À titre d’exemple, la commune utilise le téléservice «
OCI urbanisme »
12
qui per
met d’instruire de
façon dématérialisée les demandes d’autorisation d’urbanisme. Ce service est proposé de
manière volontariste par la commune, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution
du logement, de l’aménagement et du numérique (dite ELAN) n’imposant cette dématérialisation
que pour les communes de plus de 3 500 habitants.
11
Label décerné par l’association «
Villes internet ».
12
Instruction des autorisations d’urbanisme.
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À l’instar de nombreuses collectivités qui mettent en place des services aux administrés, la
commune de Rosenau s’est tournée vers des solutions «
clé en main » externalisées. Toutefois,
elle n’apparaît pas avoir porté une attention particulière au niveau de sécurité proposé.
Au même titre que les
systèmes d’information
(SI)
de l’
État, la protection des SI des collectivités
territoriales fait partie des champs prioritaires définis par la revue stratégique de cyberdéfense
(RSC)
13
, livre blanc de la cyberdéfense réalisé par le secrétariat général de la défense et de la
sécurité nationale (SGDSN), publié le 12 février 2018 afin de consolider le modèle national de
cyberdéfense.
La chambre invite en conséquence la commune à consolider cette politique en formalisant une
feuille de route en matière numérique, en s’appuyant le cas échéant sur la trame d’audit du
système d’information figurant en annexe du présent rapport
14
.
6.1
L’or
ganisation de la fonction informatique
6.1.1
L’organisation interne de la commune
Du fait de la taille de la collectivité, la fonction informatique de la commune est concentrée sur
peu de personnes. La commune
dispose d’
un adjoint aux affaires numériques, qui a également
été désigné par le conseil municipal le 6 juillet 2020 référent en matière de règlement général sur
la protection des données (RGPD).
Concernant les services, l’organisation apparaît disparate. En effet, les agents d’encadrement en
charge des services du périscolaire et de la police municipale sont sensibilisés aux risques en
matière de
sécurité des systèmes d’information (SSI) et de protection des données personnelles
.
En revanche, le référent informatique pour le service administratif, identifié comme personne
ressource par les agents est
un agent d’exécution polyvalent
non spécifiquement formé aux
risques
de sécurité du système d’information
. Il apporte aux agents une assistance de premier
niveau au cas par cas ou en mobilisant le sous-traitant informatique de la commune. Du fait de
sa polyvalence sur plusieurs fonctions (animation et communication, intérim en comptabilité et
finances notamment), et en l’absence de
directeur général des services de décembre 2021 à
juillet 2022
, il n’était pas e
n capacité de formaliser des procédures informatiques.
Le référent informatique s’assure ainsi de la sécurité informatique
a minima
en vérifiant que les
données
stockées ne soient pas altérées via l’enregistrement du serveur et des réseaux internes,
réalisé automatiquement deux fois par jour depuis 2021. Il veille globalement au bon
fonctionnement et à la disponibilité des ressources informatiques.
La commune est par conséquent
fortement dépendante des contrats qu’elle passe avec ses
prestataires en matière
d’entretien du matériel, de mise à jour
, de maintenance, de sécurité
informatique ou de gestion des habilitations numériques, situation pouvant présenter un risque.
Elle s’expose aussi à des vulnérabilités, par défaut
de coordination et de pilotage de la fonction
informatique, et notamment de la
sécurité du système d’information
.
Le renforcement de la fonction informatique au sein de la commune pourrait utilement s’envisager
dans un cadre mutualisé avec Saint-
Louis Agglomération et d’autres communes membr
es. Cette
structuration pourrait notamment permettre la désignation d’un référent en
sécurité informatique,
non identifié à ce stade au sein de la commune.
13
Partie 2.3.4 notamment sur la protection des collectivités territoriales.
14
Cf. annexe 4.
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6.1.2
Les documents-cadres de pilotage de la fonction informatique
6.1.2.1
Le schéma directeur des systèmes
d’information (SDSI)
Le budget
d’investissement dédié au matériel informatique sur la période représente 83
827 €,
soit 41 % du budget total dédié à l’informatique par la commune de 2017 à 2021, s’élevant à
206 645
€. Si la commune a pu communiquer le budget informatique réalisé par an
née, aucun
bilan financier annuel n’est réalisé pour
cette fonction.
En pratique, les choix d’investissement
numérique sont validés par le maire et l’élu au numérique sur proposition du référent informatique,
dès lors qu’un besoin est constaté.
La commune
ne dispose pas de lignes directrices sur l’organisation et
le développement de la
fonction informatique et numérique. Or, u
n schéma directeur des systèmes d’information
a
vocation à décrire
le système d’information et
comment celui-ci va évoluer pour répondre aux
objectifs fixés et fournir les fonctionnalités attendues
au cours d’
une période pluriannuelle. Outre
la planification des actions, ce schéma peut comporter une évaluation du budget correspondant.
L’ordonnateur a indiqué avoir procédé à un
recensement des besoins en 2017 dans le cadre de
la rénovation de son parc informatique communal devenu obsolète en 2018. Cette rénovation a
permis d’actualiser le système d’exploitation des postes de travail et d’installer un antivirus sur
chaque poste.
Toutefois
, en l’absence de cadrage de la fonction informatique
, le
système d’information ne f
ait
pas l’objet d’une
planification stratégique, technique ou budgétaire. La chambre invite donc la
commune à
se doter d’un schéma directeur des systèmes d’information
, adapté à sa taille et ses
besoins, lui permettant de se doter d’objectifs précis à court et moyen terme dans le domaine
informatique.
6.1.2.2 La politique de sécurité
des systèmes d’information (
PSSI)
La commune
n’a pas formalisé de politique de sécurité des systèmes d’information (PSSI),
même
succincte pour être adaptée à ses besoins. Celle-ci doit aborder les thèmes portant sur
l’importance de la sécurité dans l’organisation, les responsabilités des collaborateurs et des
prestataires, la gestion des accès physiques aux ressources informatiques
, l’accès aux
applications, aux bases de données et au
système d’exploitation.
Les images recueillies dans le cadre de la vidéoprotection par la police municipale sont stockées
sur un serveur informatique distinct, installé dans une salle sécurisée au sein du bâtiment de la
police municipale, disposant d’un accès réglementé. Les personnes y accédant sont
systématiquement inscrites sur un registre dédié.
Le service du périscolaire dispose également de son propre serveur informatique installé dans le
bâtiment dédié dont l’accès par clé est autorisé aux seules personnes habilitées.
Les impératifs de sécurité sont bien pris en compte s’agissant de la structuration de l’architecture
de ses réseaux ainsi que dans sa politique de sauvegarde qui vise à la restauration des données
en cas de sinistre. Les sauvegardes sont déposées dans une baie de serveurs informatiques
située au rez-de-chaussée du bâtiment principal
, doublées d’une sauvegarde
qui est effectuée
sur un disque dur spécifique et sur des cartouches changées quotidiennement, stockées dans
une armoire ignifugée. L
’administration du serveur est confiée à la société
de sous-traitance
informatique
qui en assure l’entretien courant et intervi
ent en cas de problème.
Cependant, ces mesures censées permettre à la commune
d’assurer la continuité de son
système d’information
ne constituent pas
un plan de continuité de l’activité (
PCA) et ne
garantissent pas à la commune d’éviter tout risque humain
de sécurité informatique sur ce
serveur.
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En effet, la baie de serveurs est installée au sein d’un local photocopieur de la mairie, accessible
aux personnes circulant dans les locaux et les câblages informatiques ne sont pas
particulièrement protégés, la
porte demeurant entrouverte afin d’aérer le serveur. Cette
configuration exposant la commune à un risque de destruction accidentelle ou intentionnelle de
son système d’information ainsi que des données entreposées, des consignes ont été données
aux agents afin que la porte du local soit fermée à clé, à la faveur du contrôle.
Pour autant, la chambre recommande à la commune, au-delà des précautions déjà mises en
œuvre,
de formaliser sa politique de sécurité informatique, listant les procédures mises en œuvre
en ce sens pour l’accès aux ressources, physiques ou numériques. Si la commune n’a encore
jamais été victime d’une attaque informatique, ce travail pourrait être utilement complété d’un
audit externe de sécurité des systèmes d’information, permettant d’ali
menter ce recueil.
Recommandation n° 2 : Formaliser
une politique de sécurité des systèmes d’information
(PSSI) qui permettrait de mieux prévenir la survenance d’un risque, à défaut de le maîtriser
.
6.1.3
La relation aux prestataires
6.1.3.1
Le contrat de sous-traitance informatique
La commune a conclu en décembre 2015 un contrat de sous-traitance informatique de deux ans,
afin de déléguer certaines missions à une société, de bénéficier de ses compétences dans le
domaine et de se prémunir de certains risques.
Depuis lors, ce contrat est renouvelé par tacite reconduction. Intégrant un prix fixe de 2 750
€
HT
par an, avec un engagement de réactivité d’intervention de H+4 en cas de panne bloquante sur
serveur et matériel réseau et de J+1 en cas de panne non bloquante, sans en préciser la définition
ainsi que les modalités d’intervention
. Le contrat apparaît succinct en termes de contenu au
regard des sommes versées au prestataire sur la période de contrôle, soit environ 61
000 €.
La relation contractuelle
n’
apparaît pas, en outre, pleinement piloté
e par la commune qui n’assure
pas un suivi rapproché de l’action du prestataire
. Ainsi, la liste du matériel couvert par le contrat
initial ne correspond plus à l
’inventaire
du matériel informatique transmis par la commune à la
date du 27 septembre 2022.
Le prestataire établit des
fiches d’intervention
, lorsque celui-ci est sollicité par la commune.
Celles-ci ne sont pas recensées et exploitées afin de réaliser des bilans annuels ou de mesurer
la performance de la commune et du prestataire. La satisfaction des usagers pour les
interventions réalisées
ne fait l’objet d’aucun indicateur régulièrement renseigné.
Par ailleurs, alors que les obligations de la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978 ne
s’imposaient jusqu’alors qu’au responsable
de traitement, à partir du 25 mai 2018, le règlement
général de protection des données (RGPD) instaure en ses articles 28, 30.2 et 37 une logique de
responsabilisation de l’ensemble des acteurs en fixant notamment des obligations spécifiques
aux sous-traitants. Ceux-ci doivent en particulier accompagner les responsables de traitement
dans leur démarche permanente de mise en conformité.
En la matière, le contrat avec le sous-traitant
n’intègre pas d’
obligations relatives au RGPD,
entrées en vigueur postérieurement à la contractualisation initiale. En effet, aucun audit de
conformité n’a été réalisé
à la connaissance de l’ordonnateur.
O
r l’article 32 du règlement général
sur la protection des données dispose que «
le responsable du traitement et le sous-traitant
mettent en œuvre les mesures techniques et organisationnelles appropriées afin de garantir un
niveau de sécurité adapté au risque
».
La chambre invite donc la commune à revoir le contrat de sous-traitance informatique en
s’assurant du respect des obli
gations en matière de protection des données personnelles ainsi
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que de la couverture de l’assistance informatique sur l’ensemble de son parc informatique.
À titre
d’exemple, la commission nationale informatique et libertés (CNIL) propose dans son
guide
RGPD du sous-traitant un modèle de clauses pouvant être insérées dans les contrats le cas
échéant.
6.1.3.2
La protection des données accessibles aux prestataires
En l’absence de candidature sur le poste de comptable et de solutions proposées par le centre
de gestion du Haut-Rhin, la commune a contracté entre juin et septembre 2022 une prestation
de services auprès d’une société privée afin de renforcer les services supports de la collectivité,
pour un montant de 3
000 € par mois pendant quatre mois. Les missions réal
isées sont les
suivantes :
-
comptabilité et budget : engagement des dépenses et des recettes, émission de mandats
et titres, gestion et écriture comptable des régies, mise à jour des échéances des
emprunts, gestion et suivi des amortissements, préparation du budget, préparation du
passage à la M57, subventions aux associations ;
-
marchés publics : suivi, vérification, règlement ;
-
gestion des assurances ;
-
gestion de la paye ;
-
contrats et conventions : gestion des loyers communaux et de leur révision.
Depuis le début du contrat, le prestataire est ainsi présent dans les locaux de la commune, à
temps plein et sur les mêmes horaires que les agents, et exerçant des fonctions auparavant
exercées par un agent public sur poste permanent, créé au tableau des e
ffectifs. En l’absence
de l’agent en charge des ressources humaines, le prestataire a également récupéré ces missions.
Ainsi que l’a énoncé le juge judiciaire
15
, la distinction entre le salariat et le recours à un prestataire
externe peut se déduire d’un faisceau d’indices. Parmi ceux
-ci, la notion de lien de subordination
permanent avec l’employeur, ou le fait d’utiliser de manière permanente le matériel de la s
tructure
peut l’amener à requalifier le contrat de prestations.
Pour cela, la chambre invite la commune à limiter dans le temps ce recours à un prestataire
externe pour des fonctions essentielles au bon fonctionnement général de la collectivité en
veillan
t à ce qu’il demeure temporaire et exceptionnel, en cas de vacance d’emploi
ou d’absence
ponctuelle d’un agent.
En outre, la chambre relève des menaces sur la sécurité des données de la collectivité, en
permettant à ce prestataire conformément aux articles 7 et 9 du contrat un accès sans limite à
des données personnelles non publiques, notamment dans le champ de la gestion des
ressources humaines, et le déchargeant de toute responsabilité.
Ces clauses contractuelles ne respectent pas les dispositions du RGPD en matière de
responsabilisation des acteurs impliqués dans un traitement de données personnelles en y
incluant les sous-traitants, et notamment à son article 32 précité. La chambre rappelle à la
commune l’obligation de se conformer au
RGPD, notamment dans le cadre des relations avec
ses prestataires.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de se rapprocher de ses prestataires
afin de mettre en conformité le contenu des différents contrats avec le RGPD.
Se conformer au règlement général sur la protection des données, et
notamment ses articles 28 et 32 dans le cadre des relations avec les prestataires de la
commune.
15
Cour de Cassation, Chambre sociale, du 13 novembre 1996, 94-13.187, Publié au bulletin.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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6.2
La sensibilisation aux risques informatiques et à la protection des données personnelles
6.2.1
La charte informatique
La sensibilisation des agents de la collectivité aux questions de sécurité informatique passe tout
d’abord par la signature d’une charte informatique lors de la prise de poste. En septembre 2022,
ce document n’existe pas et n’est pas proposé aux agents de la collect
ivité.
La chambre invite la commune à se doter d’une charte informatique énonçant les règles d’accès
aux systèmes d’information, informant sur les droits et responsabilités des agents dans l’utilisation
des matériels et logiciels mis à disposition par la collectivité. Elle pourra prévoir également le
contrôle des usages ainsi que les règles de conservation des données. Un tel document permet
de sensibiliser les agents sur l’importance accordée à la thématique de la sécurisation des
systèmes d’information.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de mettre en place une charte
informatique dans le courant de l’année 2023.
6.2.2
La revue des habilitations et la création des boîtes courriels
La commune s’assure bien
que les agents n'aient accès qu'aux données qui les concernent.
Chaque agent du service administratif a sa propre session qui lui permet d’accéder au serveur
informatique. Le serveur informatique est ainsi réparti en plusieurs réseaux thématiques (tels que
« ressources humaines », « finances », « direction », ou « communication ») et un réseau
commun permettant le partage de données. Il en est de même pour les logiciels « métiers ».
En revanche, la création des authentifications et la gestion des arrivées et des départs sont
confiées au sous-
traitant informatique, qui révise l’annuaire en fonction des informations
transmises par le référent informatique du service administratif. Il s’agit ainsi du seul profil
administrateur du système d’information de la collectivité.
En ne disposant pas d’un
e vision globale et unique de ses habilitations informatiques, la
commune
n’est pas en capacité de réviser périodiquement ces dernières de manière autonome
en supprimant des droits afin de s’assurer de ne pas supporter des coûts inutiles ou d’éviter des
utilisations frauduleuses de mots de passe et habilitations restées actives sans raison. Dans cette
situation, la dépendance forte au sous-traitant présente un risque pour la commune.
Des revues des accès possibles aux répertoires partagés et logiciels installés en fonction des
besoins des équipes et de l
’organisation des services mise en place par l’organisme devraient
être réalisées régulièrement
. Lors d’un changement de poste ou lors du départ d’un agent, le suivi
des accès associés est à prévoir de manière systématique
, afin de s’assurer de l’absence de
risque sur les données conservées.
Par ailleurs, les boîtes courriels des agents ne sont pas définies en fonction de leur nom mais de
leur service d’affectation (urbanisme, comptabilité…
). Cela peut poser problème lors du
changement d’affectation d’un agent et
ne facilite pas le suivi en cas de dysfonctionnement. La
chambre invite la commune à se rapprocher de son prestataire de service afin de doter les agents
de boîtes courriels individuelles liées à leurs noms.
6.2.3
La fonction de délégué à la protection des données
Le RGPD précise que le responsable du traitement de données personnelles doit désigner un
délégué à la protection des données (DPD) dont la mission principale consiste à s’assurer, en
toute indépendance par rapport à son employeur, que les prescriptions du règlement sont bien
respectées.
Observations définitives
Commune de Rosenau
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La commune
dispose d’une convention de mutualisation avec le centre départemental de gestion
de Meurthe-et-
Moselle (CDG54), dans le cadre d’une mutualisation entre centres de gestion,
concernant la fonction de délégué à la protection des données. La signature de cette convention
a été autorisée par délibération du 9 juillet 2018, et renouvelée par délibération du 21 juillet 2022.
Cette mutualisation présente un coût de 0,057 % de la masse des rémunérations versées aux
agents par la commune, soit environ 160 € par an.
La mission confiée comprend la mise à disposition de documents, la réalisation d’u
n
questionnaire
d’audit, d’une étude d’impact de la mise en conformité des procédures,
l’établissement d’un plan d’actions ainsi que la réalisation d’un bilan annuel. Si la mise à
disposition de documents ainsi que le questionnaire d’audit ont bien été réalisés, l’étude d’impact
ainsi que le plan d’actions n’ont pas été formalisés, plus de quatre ans après le début de la
mission.
Le DPD envoie régulièrement au référent informatique du service administratif des fiches relatives
au respect de la réglementation en matière de protection des données personnelles. La commune
gagnerait à diffuser cette information à l’ensemble de ses agents afin d’augmenter le niveau des
compétences partagées en la matière et à solliciter son délégué en vue de la mise en place du
p
lan d’actions prévu par la convention de mutualisation.
La chambre prend note de l’engagement
de l’ordonnateur de diffuser à tous les agents du service administratif les documents de
sensibilisation transmis par le DPD dès 2023.
Dans ces conditions, si la commune respecte le RGPD
s’agissant de la désignation d’un délégué
à la protection de données, il lui reste à poursuivre son action
en termes d’information
, de
sensibilisation, de formation des agents, de contrôle du respect de la règlementation en vigueur
et dans ses relations avec la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Recommandation n° 3 : Former les agents de la commune à la protection des données
personnelles.
7.
LES RELATIONS AVEC SAINT-LOUIS AGGLOMÉRATION (SLA)
Depuis le 1
er
janvier 2017, Rosenau est membre de Saint-Louis Agglomération, communauté
d’agglomération regroupant 40 communes pour 83 200 habitants au 1
er
janvier 2022. La
commune appartenait auparavant à la communauté d’agglomération des Trois Frontières, dont
la ville-centre était Saint-Louis et qui a fusionné à cette date avec les communautés de communes
de la porte du Sundgau et du pays de Sierentz.
Saint-Louis Agglomération exerce 47 compétences sous le régime de la fiscalité professionnelle
unique
16
. Elle a en charge
notamment la gestion de l’eau potable (depuis le 1
er
janvier 2020),
l’assainissement collectif et non
-collectif ainsi que la collecte et le traitement des ordures
ménagères de l’ensemble des communes membres.
7.1
Les flux financiers
Les flux financiers entre la commune de Rosenau et Saint-Louis Agglomération illustrent le faible
niveau d’intégration communautaire et le caractère restreint des
compétences transférées par les
communes
à l’intercommunalité. En effet, ces flux sont composés à 98 % par l’
attribution de
compensation (AC) et les fonds de concours versés à la commune.
Les attributions de compensation versées par Saint-Louis Agglomération à Rosenau, avec un
montant total de 3 460
278 € sur
l’ensemble de
la période, soit en moyenne 692
056 € par an
,
représentent à elles-seules 96 % de ces flux et environ 30 % des recettes de fonctionnement de
16
Cf. annexe 2.
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la commune sur la période. Le solde est constitué de règlements de prestations réalisées par
l’agglomération, de contributions de la commune au fonds national de péréquation des
ressources intercommunales et communales (FPIC) et du remboursement par l’agglomération de
frais de personnel à la commune.
Le solde de ces flux financiers, en faveur de de la commune de Rosenau
, s’établit à
3 497 784
€
sur la période, soit près de 700
000 € en moyenne par an.
Tableau 29 : Flux financiers entre Rosenau et Saint-Louis Agglomération
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Contrats de prestations de service (compte 611)
3 021
9 273
6 635
2 126
4 118
25 172
FPIC (compte 739223)
17
13 720
17 442
31 162
Total charges
3 021
22 993
6 635
19 568
4 118
56 334
Fonds de concours (compte 13251)
25 000
5 307
60 428
90 735
Mise à disposition de personnel (compte 70846)
1 035
690
690
345
345
3 105
Attribution de compensation (compte 73211)
694 138
694 138
694 138
694 138
683 726
3 460 278
Total produits
695 173
694 828
719 828
699 790
744 499
3 554 118
Solde pour Rosenau
692 152
671 835
713 193
680 222
740 381
3 497 784
Source : comptes de gestion et grands livres
7.2
Les mutualisations et transferts de compétences
Sur la période de contrôle, les compétences de développement économique, de gestion de l’eau
potable après le 1
er
janvier 2020 ainsi que de création et de gestion des maisons des services au
public (MSAP), par arrêté préfectoral du 28 janvier 2021, ont été attribuées à Saint-Louis
Agglomération.
La commune de Rosenau a souhaité conserver sa compétence en matière d’in
struction des
autorisations du droit des sols (ADS) ainsi que l’agent en charge de cette mission, et ce alors que
l’intercommunalité dispose d’un
service
dédié. De même, le conseil municipal s’est opposé à
deux reprises au transfert à Saint-Louis Agglomération de la compétence en matière de plan local
d’urbanisme intercommunal (PLUi), par les
délibérations du 20 février 2017 et du
17 décembre 2020.
Rosenau a néanmoins développé certaines coopérations ponctuelles avec des communes
voisines et également membres de Saint-Louis Agglomération. Ainsi, pour des événements
limités et déterminés en amont, les polices municipales de Rosenau, Huningue et Kembs
interviennent conjointement afin d’assurer la sécurité de ces manifestations. Des modalités
d’accès privilégiées à la médiathèque et à l’accueil de loisirs sans hébergement (ALSH) de
Rosenau sont proposées aux habitants de Village-Neuf.
Le syndicat d’électricité et de gaz du Rhin, dont Rosenau est membre, a recruté un économe de
flux dans le but de permettre son intervention dans les communes membres. Pour cela, le conseil
municipal a autorisé la signature d’une convention avec SLA (qui a elle
-même signé une
convention avec le syndicat) et les autres communes bénéficiaires par délibération du
13 décembre 2021 défi
nissant les actions financées, le cadre d’intervention ainsi que les
17
Le solde des contributions au fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) de la commune de Rosenau
est versé à l’État sur l’intégralité de la période sous revue.
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modalités de participation financière. Le rapport concernant la commune est attendu au cours de
l’exercice 2023.
Les mutualisations de services et les transferts de compétences dans le cadre intercommunal
demeurent des leviers pour assurer un service public renforcé, bénéficiant d’un support
administratif plus conséquent, et plus efficient.
La nouvelle médiathèque mobilise des moyens conséquents, tant en termes d’investissements
nécessair
es à sa création qu’en coût de fonctionnement induit. Celle
-ci, ainsi que les nouveaux
services développés dans le domaine de l’enfance (micro
-crèche, service périscolaire, accueil de
loisirs sans hébergement), auraient pu être intégrés à la réflexion conduite par la commune afin
d’en
mesurer les conséquences financières ainsi que la complémentarité ou la redondance avec
les équipements ou services existant dans les communes voisines. Or, la chambre constate que
Saint-Louis Agglomération dispose de la compétence en matière de gestion de crèches et assure
la gestion de quatre multi-accueils sur son territoire, regroupant crèche et halte-
garderie et qu’il
existe par ailleurs une médiathèque intercommunale, « la Citadelle », sur le territoire de la
commune de Sierentz.
De même, la vulnérabilité constatée des fonctions supports de la commune (comptabilité et
gestion financière, gestion des ressources humaines, commande publique, gestion des systèmes
d’information)
en cas d’absence des agents responsables ou de vacances de poste, pour
rait être
limitée avec des services communs développés dans ces domaines avec l’intercommunalité
selon le régime prévu par l’
article L. 5211-4-2 du CGCT.
La commune de Rosenau gagnerait ainsi à étudier les possibilités de transferts de compétences
et de constitution de services communs avec Saint-Louis Agglomération et ses communes
limitrophes.
* * *
*
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ANNEXE 1 :
Évolution des dotations et participations reçues par la commune de Rosenau
En
€
2017
2018
2019
2020
2021
Part forfaitaire de la DGF
59 510
43 620
25 524
12 609
0
DSR
19 719
21 259
22 236
22 810
23 351
FCTVA
856
1 028
2 919
Emploi d'avenir
5 340
Autres dotations Etat
110
830
974
13 088
713
Régions
1 003
2 000
Autres organismes
6 883
Dotation de compensation de
la réforme de la taxe
professionnelle
35 596
35 596
34 171
33 428
33 428
Dotation unique des
compensations spécifiques à
la taxe professionnelle
489
Fonds départemental de
péréquation de la taxe
professionnelle
36 196
33 034
34 377
34 858
42 444
Compensation au titre des
exonérations de taxe foncières
1 461
1 268
1 315
1 332
250 164
Compensation au titre des
exonérations de TH
8 878
11 034
11 429
13 840
Autres attributions de
péréquation et de
compensation
117
Dotation de recensement
4 468
Autres attributions et
participations
69 405
135 232
155 210
153 103
180 664
Total
243 719
283 873
286 092
286 213
539 023
Source : comptes de gestion
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ANNEXE 2 :
Compétences exercées par Saint-Louis Agglomération
Production, distribution d'énergie
- soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie (MDE).
Environnement et cadre de vie
- eau (Traitement, Adduction, Distribution) ;
- assainissement collectif ;
- assainissement non collectif ;
- collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
- lutte contre les nuisances sonores ;
- lutte contre la pollution de l'air ;
- création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules
électriques ou hybrides rechargeables, en application de l'article L. 2224-37 du CGCT.
Sanitaire et social
-
activités sanitaires d’intérêt communautaire
;
- action
sociale d’intérêt communautaire
;
- crèche, Relais assistance maternelle, aide à la petite enfance ;
- maisons de santé pluridisciplinaires.
Politique de la ville / Prévention de la délinquance
- élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ;
animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de
développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de
prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville.
Développement et aménagement économique
- actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ;
création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale,
tertiaire, artisanale.
Développement et aménagement social et culturel
- construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs ;
- activités culturelles ou socioculturelles.
Aménagement de l'espace
- schéma de cohérence territoriale (SCoT) ;
- schéma de secteur ;
- plans locaux d'urbanisme ;
- création et réalisation de zone d'aménagement concertée (ZAC) ;
- constitution de réserves foncières ;
- organisation de la mobilité, au sens des articles L.1231-1 et suivants du code des transports ;
- études et programmation.
Voirie
- création, aménagement, entretien de la voirie ;
- parcs de stationnement.
Développement touristique
- promotion du tourisme dont la création d'offices de tourisme.
Logement et habitat
- programme local de l'habitat ;
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- politique du logement non social ;
- politique du logement social ;
- action et aide financière en faveur du logement social ;
- action en faveur du logement des personnes défavorisées ;
- amélioration du parc immobilier bâti ;
-
droit de préemption urbain (DPU) pour la mise en œuvre de la politique communautaire
d'équilibre social de l'habitat ;
- actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre.
Infrastructures
- ports ;
- éclairage public ;
- pistes cyclables.
Autres
- préfiguration et fonctionnement des Pays ;
- gestion de personnel (policiers-municipaux et garde-champêtre...) ;
- acquisition en commun de matériel ;
- service public de défense extérieure contre l'incendie ;
- collecte des contributions
pour le financement du service départemental d’incendie et de
secours (SDIS) ;
- infrastructure de télécommunication (téléphonie mobile...) ;
- nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) (Internet, câble...) ;
- aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;
- création et gestion des maisons de services au public ;
- sécurité civile ;
-
création, gestion, entretien d’un chenil passage
;
-
mise en place d’un système d’information géographique
;
-
construction, entretien et gestion d’une caserne de gendarmerie.
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ANNEXE 3 :
Modifications du marché de réaménagement de la mairie-médiathèque
Lot
Montant initial
TTC
Montant après
avenants TTC
Variation
totale
Nombre
d'avenants
Maî
trise d'œuvre
385 506 €
520 094 €
35 %
6
1-
Gros œuvre, démolition
448 929 €
448 929 €
0 %
0
2- Charpente bois
37 184 €
35 598 €
- 4 %
1
3- Curage et démolition non
structurelle
13 196 €
13 196 €
0 %
0
4- Couverture et étanchéité
109 599 €
87 230 €
- 20 %
1
5- Menuiseries extérieures
420 000 €
430 630 €
3 %
3
6- Façades
30 918 €
38 999 €
26 %
2
7- Serrurerie
32 400 €
30 222 €
- 7 %
2
8- Menuiserie intérieure
118 528 €
135 466 €
14 %
3
9- Cloisons, doublages et faux
plafonds
132 000 €
159 831 €
21 %
4
10- Revêtement des sols
55 568 €
61 205 €
10 %
3
11- Revêtements de murs et de
plafonds
52 364 €
52 364 €
0 %
0
12- Nettoyage de mise en service
4 265 €
4 265 €
0 %
0
13- Génie climatique et
installation sanitaire
321 265 €
320 666 €
0 %
1
14- Electricité CFA CFO
196 926 €
196 926 €
0 %
0
15- Ascenseur
30 240 €
30 240 €
0 %
0
16- Signalétique
2 863 €
2 863 €
0 %
0
17- VRD et aménagements
extérieurs
388 674 €
407 456 €
5 %
2
18- Echafaudage
10 164 €
10 164 €
0 %
0
Total
2 790 590 €
2 986 346 €
7 %
28
Source : commune de Rosenau
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ANNEXE 4 :
Grille d’audit du système d’information
Réalisé
En cours de
réalisation
A réaliser
Domaine
Description
Etat
d’avancement
Observations
Bonnes pratiques
Stratégie,
gouvernance et
organisation
Ce domaine concerne la
définition de la stratégie de
sécurité élaborée, le
programme de sécurité
associé, la gouvernance
mise en place pour assurer
son déploiement ainsi que
le suivi et la supervision de
la fonction sécurité.
La commune a un élu, informaticien de profession, dédié
aux affaires numériques, parc informatique communal et
communication.
Le maire a désigné un référent informatique, identifié par
les agents. Il assure le relais de premier niveau avec les
services.
Le maire a désigné des référents formés pour la police
municipale.
Le service périscolaire est sensibilisé aux risques de
sécurité des systèmes d’information (SSI) et de protection
des données personnelles.
Un recensement des besoins a été effectué pour la
rénovation du parc informatique communal obsolète en
2018 dans l’objectif de favoriser une migration de
Windows XP vers Windows 10
Le référent informatique est un agent polyvalent non formé
à la sécurité des systèmes d’information (SSI).
Il n’existe
pas de schéma directeur informatique (SDI).
Il n’existe pas de réunions de comités stratégiques, de
pilotage et de sécurité ni de supervision relative aux
questions informatiques.
Définir une stratégie
d’évolution du
système d’information pour 3 à 5 ans
sous la forme d’un schéma directeur
formalisé dans un document validé et
signé par le maire.
Organiser des réunions dédiées à la
sécurité
supervisées
par
l’élu
aux
affaires numériques avec la participation
du maire, de la DGS, du référent
informatique et des référents numériques
des différents services.
Former
le
référent
informatique
administratif aux risques et aux bonnes
pratiques
en
matière
de
sécurité
informatique et lui attribuer des fonctions
de relais d’actions de sensibilisation et
de formation auprès des agents de la
commune.
Politique, standards,
guides
Ce thème concerne
l’existence de
documentation formelle, de
la revue et l’approbation des
politiques de sécurité,
L’administration du système est déléguée à un
prestataire externe dont le numéro de contact est installé
sur l’ensemble des postes téléphoniques des agents de la
commune.
Formaliser une politique de sécurité du
système d’information (PSSI)
Réaliser un audit externe de sécurité
informatique.
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standards et guides qui
traitent des besoins de
sécurité, des processus et
des mesures à déployer
pour protéger les actifs.
La politique de sécurité du système
d’information
(PSSI) n’est pas formalisée.
Il n’existe pas de procédures interne des mesures
à
déployer pour protéger les actifs
ni d’audit de sécurité.
S’assurer de l’homologation du SI auprès
du sous-traitant.
Etablir
une
analyse
des
risques
numériques.
Sensibilisation
La sensibilisation de tous
les agents ou prestataires
est essentielle pour
maintenir un niveau de
sécurité satisfaisant.
Des erreurs humaines,
imprudences ou des
réactions non adaptées
peuvent conduire à des
incidents de sécurité
importants.
Les services périscolaires et police municipale
bénéficient d’actions de sensibilisation aux risques de
sécurité informatique qui pourraient d’être étendues à
l’ensemble des autres services.
Le prestataire ne dispense pas d’actions de
sensibilisation et il n’existe pas d’actions de formations
des agents en interne.
L’information se transmet de gré à gré par le référent
informatique.
Les personnels ne sont pas sensibilisés aux risques
d’incidents de sécurité.
Sensibiliser le maire et les élus du
conseil
municipal
aux
risques
numériques qui sont un soutien actif à la
démarche de sécurisation.
Sensibiliser l’ensemble des agents aux
risques liés aux courriels piégés ou
d'hameçonnage (
phishing).
Organiser des formations régulières au
bénéfice des agents.
S’outiller sur la sécurité numérique en
s’appuyant sur le
guide de sécurité
numérique des collectivités territoriales
de l’agence nationale de sécurité des
systèmes d’information (ANSSI)
et sur la plateforme gouvernementale
« cybermalveillance.gouv.fr »,
qui
assument un rôle de sensibilisation,
prévention et soutien aux collectivités en
matière de sécurité du numérique.
Architecture
L’architecture des solutions
de sécurité retenues doit
permettre à l’entité de
réaliser ses objectifs métier
tout en maîtrisant les
domaines de risques
identifiés.
La commune a migré de Windows XP vers Windows 10
en 2020.
Les réseaux métiers sont cloisonnés et protégés par des
profils métier et codes d’accès attribués par le sous
-
traitant informatique, administrateur du système.
Opérations
Cette partie concerne
l’exploitation du
système
d’information
et des
solutions dédiées à la
sécurité : gestion des
changements,
La commune dispose d’un système de sauvegarde
automatique journalier relié au prestataire délégué qui
reçoit une alerte en cas de dysfonctionnement et peut
intervenir si anomalie.
Les mots de passe doivent strictement
rester nominatifs et correspondre aux
personnes actives sur le réseau au sein
de la commune.
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Commune de Rosenau
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configurations, gestion des
communications et de
l’exploitation, sauvegardes,
sécurité physique, contrôles
d’accès
En outre, une sauvegarde hebdomadaire sur disque dur
est effectuée par le référent informatique et stockée dans
une armoire ignifugée.
Les services de police municipale et périscolaire mettent
en œuvre de bonnes pratiques en matière de sécurité
physique et accès des serveurs car un nombre restreint et
identi
fié d’agents ont accès et détiennent la clé.
Pour la police, une caméra enregistre le contrôle et l’accès
au serveur, ce qui sécurise physiquement le système
d’information.
Les créations, mises à jour et suppression de profils
utilisateurs lors
d’arrivée et départ d’agents se fait sur une
base déclarative. Si le référent informatique ne déclare
pas les changements, les profils demeurent actifs.
En outre, lors d’absence ou de maladie d’agents, il est
possible que leur profil utilisateur soit communiqué
ponctuellement à un agent assurant l’intérim du poste, ce
qui expose la commune à des risques d’erreurs humaines
internes, à défaut de connaissance et de sensibilisation
des agents sur la sécurité numérique du SI.
Lors
d’un
intérim,
demander
à
l’administrateur système de créer des
identifiant et mot de passe provisoires
selon les besoins du poste occupé
temporairement.
Sécurité réseau
La sécurité réseau
concerne les politiques,
processus et outils utilisés
pour assurer la sécurité du
réseau ; elle comprend la
gestion des accès, la
gestion des vulnérabilités,
l’identification et la
notification des incidents et
la gestion des
configurations des
équipements réseau.
Il n’existe pas de
suivi des fiches incidents produites
par le prestataire ni d’outils spécifiques portés à la
connaissance du référent informatique pour la sécurité du
réseau.
Suivre les fiches d’incidents réa
lisées par
le sous-traitant informatique.
Etablir des fiches de procédures de
sécurité par service et métier.
Sécurité applicative
Ce domaine traite de la
sécurité dans les projets
mais également des
dispositifs de sécurité
intégrés dans les
applications.
Des fiches de procédures de sécurité intégrées aux
logiciels existent et sont connues (du service périscolaire
par exemple).
Chaque métier se réfère au service maintenance de son
logiciel métier.
Piloter et coordonner les projets et
applications informatiques à l’échelle de
la commune.
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Il n’existe pas de pilotage des projets e
t des
applications informatiques.
Sécurité des serveurs
Ce thème traite des
antivirus, du chiffrement des
disques, des protections
contre les malwares, de
l’accès
physique aux
machines, de la gestion des
patchs.
Doublement du serveur de sauvegarde et
mise en place
d’
un nouveau «
firewall
» lors de
l’installation dans la nouvelle mairie.
Prévoir la fermeture à clé
de l’armoire
contenant la baie
de serveurs ainsi que la fermeture à clé de la porte du local
accueillant les serveurs, accessible à tous car intégrant en
son sein une photocopieuse.
L
a clé de l’armoire ignifugée comprenant les sauvegardes
se trouve à disposition à l’accueil
de la mairie. Les agents
de l’état civil et les agents polyvalent de l’accueil ont accès
à l’armoire qui comprend outre les sauvegardes, des
documents d’état civil.
Il n’y a pas eu d’analyse des risques effectuée
.
Sécuriser l’accès au serveur en fermant
systématiquement l’armoir
e accueillant
la baie de serveurs.
Fermer la salle des serveurs à clé et
autoriser
l’entrée
uniquement
aux
personnes autorisées.
Protection des
données
Un premier volet concerne
la protection contre les
fuites de données.
Un deuxième volet traite
des aspects sécurité
réglementaires concernant
la protection des données à
caractère personnel.
L’élu
en charge des affaires numériques a été désigné
référent RGPD.
La commune conventionne avec le centre de gestion de
Meurthe et Moselle afin de mutualiser la fonction de
délégué à la protection des données (DPO). Son
existence et ses coordonnées sont connus du référent
informatique et du maire mais les contacts avec cet agent
mutualisé sont très restreints.
Les services métier (état civil, périscolaire, micro crèche,
police municipale) utilisent des logiciels métiers qui sont
supposés respecter la protection des données dans le
cadre du RGPD en apportant une assistance directe au
service dédié en cas de problème.
Une fois par trimestre le délégué transmet au référent
informatique une lettre
d’actualités (ex
: la minute RGPD
pour le mois d’août 2022) qui n’est pas diffusé aux
agents.
Sensibiliser
les
agents
au
cadre
réglementaire du RGPD et à la protection
contre les fuites de données.
Gestion des identités
Ce thème concerne la
gestion des identités et des
accès, le cycle de vie
Il n’existe pas de charte informatique, de politique de
changement de mot de passe régulier, de revue régulière
des accès aux logiciels métiers.
Se prémunir du risque d’intrusion dans le
système par échange d’identifiant et mot
de passe entre agents ou par des agents
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complet des identités
numériques et des profils
pour les personnes, les
processus et la technologie.
Les boîtes mails des agents sont des boîtes mails
génériques rattachées au service ne permettant pas la
traçabilité des identités en cas de dysfonctionnement.
ne faisant pas partie des effectifs de la
commune.
Gestion des actifs
La connaissance de
l’ensemble des actifs à
protéger est essentielle
pour une bonne sécurité.
L’inventaire du parc informatique est connu et tenu à
jour par le référent informatique.
Gestion des tiers
La gestion des tiers, des
données qui sont
échangées, des contrats et
obligations des parties et
des audits de conformité
prévus.
Les contrats avec les prestataires existent mais ils ne
sont pas suivis précisément.
A défaut de pilotage et de culture de sécurité numérique
de son système d’information, la commune bénéficie d’un
service restreint de la part du prestataire.
Aucun audit de conformité n’a été réalisé à la
connaissance de la commune.
Confier à la nouvelle DGS le suivi des
contrats de prestataires informatiques et
s’appuyer
sur
les
compétences
informatiques de l’élu référent RGPD
pour insérer des clauses techniques aux
contrats.
Continuité d’activité
Ce domaine traite la
définition de plans de
continuité et de reprise
d’activité.
Il n’existe pas de plan de continuité (PCA) et de reprise
d’activité (PRA). La commune a fonctionné en situation
dégradée pendant la crise COVID.
La commune n’utilise pas de réseau privé virtuel (VPN).
Mettre en place un dispositif de gestion
de crise et de continuité d
’activité en cas
de sinistre.
Acquérir un logiciel de VPN afin de
permettre
des
accès
sécurisés
à
distance aux serveurs.
Source : chambre régionale des comptes Grand Es
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est