3-5, rue de la Citadelle
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57000 METZ
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T
+33 3 54 22 30 49
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grandest@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION DE
CHÂLONS-EN-CHAMPAGNE
(Département de la Marne)
Exercices 2017 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 15 mai 2023
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
1/75
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
............................................................................................................................
3
RAPPELS DU DROIT
.............................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................................
6
1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE
....................................................................
7
2.
LA COMMUNAUTÉ D’AGGL
OMÉRATION ET SON ENVIRONNEMENT
........................
7
2.1
Un périmètre issu de fusions successives
.....................................................................
7
2.2
Un plan de redynamisation de 71 M€
............................................................................
8
2.3
L’élargissement des compétences de la CAC
...............................................................
9
2.4
Une gouvernance associant
l’ensemble des communes du territoire
............................
9
2.4.1
Le conseil communautaire
........................................................................................
9
2.4.2
Le bureau
...............................................................................................................
10
2.4.3
La mis
e en œuvre des outils de gouvernance prévus par la loi du 27 décembre 2019
...............................................................................................................................
11
2.5
Les actions de coopération
..........................................................................................
11
2.5.1
Une coopération principalement axée sur des services communs entre l’EPCI et la
commune de Châlons-en-Champagne
...................................................................
11
2.5.2
Les autres formes de coopération avec les communes membres
...........................
12
2.5.3
Les coopérations dans le domaine de la commande publique
................................
12
2.5.4
Des documents cadres peu développés sur les actions de coopération et ne
permettant pas d’apprécier leurs impacts
...............................................................
15
3.
DES SERVICES DE MOBILITÉ ASSURÉ
S DANS LE CADRE D’UN
E DÉLÉGATION DE
SERVICE PUBLIC
.........................................................................................................
16
3.1
Un panel de services allant des transports en bus aux mobilités actives
.....................
17
3.1.1
Le réseau de bus urbains et périurbains
.................................................................
18
3.1.2
Le transport à la demande
......................................................................................
22
3.1.3
Les mobilités actives et partagées
..........................................................................
24
3.2
La politique d’achat des équipements mis à disposition du délégataire par la CAC
.....
25
3.2.1
Les achats destinés à équiper le réseau de transports
: le choix d’un cadre juridique
inutilement contraint
................................................................................................
26
3.2.2
Le parc de véhicules
...............................................................................................
27
3.2.3
Les modalités d’achat de certains autres investissements
......................................
33
3.3
Un équilibre économique des deux contrats de délégation de service public (DSP)
assuré par la communauté d’agglomération
................................................................
36
3.3.1
Un budget annexe dont l’équilibre nécessite une subvention du budget principal
... 36
3.3.2
Un r
éseau financé à hauteur de 19 % par l’usager
.................................................
38
3.3.3
Entre 2017 et 2019, un bénéfice supérieur aux prévisions du délégataire et depuis
juillet 2022, une offre dégradée lui permettant de réduire ses charges
...................
40
4.
L’ORGANISATION BUDG
ÉTAIRE ET FINANCIÈRE
.....................................................
41
4.1
La mise en œuvre de dispositifs de contrôle interne dans le contexte de l’adoption de
l’instruction M57
..........................................................................................................
42
4.2
L’organisation budgétaire
............................................................................................
42
4.2.1
L’information budgétaire
.........................................................................................
42
4.2.2
De faibles taux d’exécution budgétaire
...................................................................
43
4.3
La fiabilité des comptes
...............................................................................................
45
4.3.1
Le processus de clôture des comptes
.....................................................................
45
4.3.2
L’actif immobilisé
....................................................................................................
45
4.3.3
Les provisions
.........................................................................................................
52
5.
LA SITUATION FINANCIÈRE
........................................................................................
55
5.1
Périmètre de l’analyse financière
.................................................................................
55
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
2/75
5.2
La situation financière du budget principal
...................................................................
55
5.2.1
Un excédent brut de fonctionnement confortable
....................................................
55
5.2.2
Une capacité d’autofinancement permettant de faire face aux emprunts et à une
partie des investissements
......................................................................................
60
5.2.3
Des dépenses d’investissement élevées subventionnées à hauteur d’un tiers
........
61
5.2.4
Un EPCI faiblement endetté
...................................................................................
62
5.3
Les budgets annexes
..................................................................................................
64
5.3.1
La régie eau potable
...............................................................................................
64
5.3.2
L’assainissement
....................................................................................................
65
5.3.3
La zone d’activité de Recy (tranches 1 et 2)
...........................................................
66
Composition de la communauté d’agglomération de Châlons
-en-Champagne. 68
Compétences de la CAC (délibération n° 2021-132 du 23 septembre 2021 et
arrêté préfectoral du 7 mars 2022)
..............................................................................
69
Participation des membres à des groupements de commandes (en %)
...........
73
Règles applicables aux contrats mixtes mêlant droit des concessions et droit
des marchés
................................................................................................................
74
Liste des budgets de la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne
.............................................................................................
75
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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ST
3/75
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les comptes et la gestion de
la communauté d’agglomération de Châlons
-en-Champagne (CAC) pour les exercices 2017
et suivants. E
lle s’est notamment intéressée à l’exercice de sa compétence en matière de
mobilité. Les services de transports urbains et périurbains constituent un service à forte
visibilité pour les habitants de la CAC puisqu’ils assurent environ 4 millions de voyages chaque
année.
Créée le 1
er
janvier 2017, la CAC est issue de fusions successives de différents
groupements. Elle rassemble 46 communes membres et un peu moins de 80 000 habitants.
Son territoire, qui place la commune de Châlons-en-Champagne en son centre, présente la
particularité de s’étendre sur plus de 60
kilomètres du nord au sud. Elle emploie 330 agents
et dispose de produits de gestion de plus de 60
M€.
Une situation financière préservée
Si les comptes de la CAC présentent des marges de progression en termes de fiabilité,
la situation financière est confortable. L’établissement dégag
e des excédents de
fonctionnement lui permettant de réaliser ses investissements (59
M€ entre 2017 et 2021)
ceux-ci ayant été financés notamment grâce à des subventions publiques (18
M€) obtenues
dans le cadre d’un dispositif de soutien faisant suite au départ d’environ mille agents du site
de défense. Le recours à l’emprunt est faible. La dette moyenne par habitant s’élève à 156
€
par habitant en 2020 contre 288
€ pour les groupements de taille similaire.
Un réseau de bus dense et bien fréquenté jusqu’en
2019 mais peinant à surmonter les
conséquences de la crise sanitaire
Le réseau châlonnais exploité via une délégation de service public (DSP) présentait
en 2019 (dernière comparaison disponible) une fréquentation supérieure à celle observée pour
les réseaux de même taille. Le nombre de voyages a chuté du fait de la crise sanitaire et
celui-ci demeure en 2022 à un niveau inférieur de 33 % à celui de 2019, alors même que les
réseaux de taille similaire subissent, en moyenne, une baisse de seulement 13 %. Pour
l’ordonnateur, cette baisse de fréquentation s’explique notamment par les travaux de voirie
affectant le territoire de la CAC.
En 2022, une réduction de l’offre de service et une hausse des tarifs
Sans adoption préalable d’un avenant par l’assemblée déli
bérante
, l’ordonnateur a
permis à son délégataire de réduire son offre de service à compter du mois de juillet 2022. La
réduction du nombre de passages de bus à la rentrée 2022 est de plus de 13 %. Dans le
même temps, les tarifs des tickets de bus, qui n’a
vaient pas été revus à la hausse depuis 2017,
ont augmenté de 6,6 % en moyenne, alors que la hausse maximale prévue par le contrat était
de 4,3 %.
Le transport à la demande, un service permettant de desservir l’ensemble du territoire
mais coûteux
Compte t
enu de l’étendue de son territoire, la CAC a développé une offre de transport
à la demande pour son réseau urbain et périurbain. 8 500 courses ont été réalisées en 2021,
cependant le plus souvent un seul voyageur est transporté par course (taux de groupage entre
1,1 et 1,4 depuis 2019). Si le tarif d’une course pour l’usager est celui d’un ticket de bus, le
coût pour la CAC est de l’ordre de 30
€ sur le réseau urbain et 90
€ en périurbain (hors
transport des personnes à mobilité réduite).
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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4/75
En l’absence de clause d’intéressement, la CAC n’a pas bénéficié des bons résultats
de son délégataire
Entre 2017 et 2019, le délégataire a réalisé un bénéfice dix fois supérieur à ses
prévisions, dont la CAC n’a pu tirer avantage en l’absence de clause de partage des prof
its
prévue au contrat de DSP.
Des irrégularités dans les achats
La chambre a constaté des irrégularités dans les achats effectués par la CAC pour
équiper le réseau de transport. Des bus d’occasion ont en particulier été acquis auprès de son
délégataire en
tre 2020 et 2022, pour un montant total d’un peu plus d’1
M€, sans publicité ni
mise en concurrence.
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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ST
5/75
RAPPELS DU DROIT
n° 1 : Passer des marchés publics pour l’achat de bus d’occasion
conformément au code
de la commande publique
.................................................................................................
33
n° 2 : Respecter les règles prévues par le code de la commande publique en matière
d’abandon de procédure, d’offre inacceptable, ainsi que de publicité, pour les achats d’un
montant supérieur au seuil de dispense de procédure prévu par l’article R.
2122-8 du même
code.
................................................................................................................................
35
n° 3 : Présenter des prévisions budgétaires sincères pour les budgets dédiés aux zones
d’activité, conformément aux dispositions de l’article L. 1612
-4 du code général des
collectivités territoriales (CGCT
).
......................................................................................
44
n° 4 : Mettre en concordance l’inventaire et l’état de l’actif, conformément aux dispositions
de l’instruction
comptable M57 (Tome 1, titre 3, chapitre 1, §1).
.......................................
46
n° 5 : Actualiser sans délai les immobilisations en cours (compte 23) en passant les écritures
adéquates, conformément aux dispositions de l’instruction comptable M57, tome 1, titre 3,
chapitre 2, §4
....................................................................................................................
47
n°
6 : Respecter la règle prévue par l’article L.
431-
4 du code de la construction et de l’habitat
(CCH) selon laquelle les départements et les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale peuvent souscrire ou acquérir des actions de SA HLM, lesdites
actions ne devant pas dépasser les deux tiers du capital social.
......................................
52
n° 7 : Constituer des provisions au titre de la dépréciation des comptes de redevables, en
application de l’article R. 2321
-2 du CGCT et selon les dispositions prévues par les
instructions comptables.
...................................................................................................
54
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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ST
6/75
RECOMMANDATIONS
Approfondir l’analyse des causes de la baisse de fréquentation dans le réseau de
transport public et en tirer les conséquences sur l’offre de service.
..................................
21
Mettre en œuvre les contrôles portant sur la qualité du service public délégué du
réseau de transport public, prévus par le contrat de DSP.
................................................
22
Mettre en œuvre les actions visant à développer le covoiturage, conformément au
plan climat adopté en 2019.
..............................................................................................
25
Prévoir une clause de partage du résultat dans les futurs contrats de DSP.
............
41
Piloter, selon leur importance, les opérations d’équipement programmées sous la
forme d’autorisations de programme et crédits de paiement, selon la pos
sibilité offerte par
l’article L. 2311
-3 du CGCT.
.............................................................................................
44
Fixer, par délibération, un seuil de rattachement des charges et des produits à
l’exercice, comme l’autorise l’instruction M57.
..................................................................
45
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
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E
ST
7/75
1.
PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté
d’agglomération de
Châlons-en-Champagne (CAC), inscrit au programme de la chambre régionale des comptes
Grand Est, a porté sur les exercices 2017 et suivants.
Le 18 août
2022, des lettres d’ouverture de contrôle ont été adressées au président actuel de
l’
établissement
, ainsi qu’à son
prédécesseur.
Les entretiens précédant les observations provisoires, prévus par l'article L. 243-1 du code
des juridictions financières (CJF), se sont tenus le 14 novembre 2022. Elles ont été
communiquées à l’ordonnateur et à
l’ancien ordonnateur respectivement les
23 et
27 février 2023. Des extraits de ces observations ont également été transmis à des tiers mis
en cause.
Après examen des réponses reçues, la chambre a arrêté ses observations définitives le
15 mai 2023. Elles portent sur la gouvernance et les actions de coopération mises en place
avec les communes membres,
l’exercice par la CAC de sa compétence en matière de mobilité
,
la fiabilité des comptes et la situation financière.
2.
LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION ET SON ENVIRONNEMENT
2.1
Un périmètre issu de fusions successives
La CAC est située dans le département de la Marne. Cet établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) créé en 2017, est le fruit de plusieurs fusions successives
(cf. annexe 1).
En 2014, une première vague de fusions a entraîné le regroupement de la communauté
d’agglomération de Châlons
-en-Champagne avec les communautés de communes de Condé,
de Jâlons et l’Europort.
En 2016, le schéma départemental de coopération intercommunale de la Marne prévoyait un
maintien du périmètre de la CAC qui regroupait alors 71 183 habitants et 38 communes. Par
arrêté du préfet de la Marne du 21 septembre 2016, entrant en vigueur le 1
er
janvier 2017,
l’EPCI
a néanmoins fusionné avec la communauté de communes de la région de Mourmelon,
créant ainsi l’actuelle
CAC.
De ces fusions successives, il résulte une configuration particulière du territoire
communautaire.
Ainsi, la partie la plus au nord du territoire de l’EPCI dépend de l’aire
d’attraction
1
de Reims. L
’
importante étendue nord-sud du territoire communautaire (plus de
60 kilomètres séparent la commune la plus au nord de celle la plus au sud), a notamment une
incidence quant à l’organisation du réseau de transport (
cf.
infra
).
1
L’aire d’attraction d’une ville est un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, qui définit l’étendue
de l’influence d’un pôle de population et d’emploi sur les communes env
ironnantes, cette influence étant mesurée
par l’intensité des déplacements domicile
-travail (source : INSEE - Institut national de la statistique et des études
économiques).
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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8/75
Figure 1 :
Aire d’attraction des villes
Ce nouvel EPCI comprend 79 618
habitants répartis dans 46 communes
membres, dont Châlons-en-Champagne,
la ville-centre. Cette dernière représente
56 % de la population communautaire
(44
379
habitants)
2
.
À
périmètre
constant, la population communautaire
est en légère baisse de 0,7 % par rapport
à 2013 (80 154 habitants).
Source : INSEE au 1
er
janvier 2021, observatoire
des territoires
Tableau 1 : Évolution de la population entre 2008 et 2019
2008
2013
2019
Nombre
d’habitants
79 797
80 154
79 618
Source : INSEE
La CAC fait partie de la zone d’emploi de Châlons
-en-Champagne
3
, laquelle affiche un taux
de chômage de 6,6 % en 2021
4
(taux national de 7,2 %
5
), alors qu
’
il
s’élevait à 7,9
% en 2017.
Pour exercer ses missions, l’EPCI
emploie 336 agents (représentant 330,6 ETP) à fin 2021.
La communauté d’agglomération et la commune de Châlons
-en-Champagne ont mutualisé la
plupart de leurs services et envisagent de les fusionner sous la forme d’une administration
unique.
2.2
Un plan de redynamisation de 71
M€
Le bassin communautaire a été marqué par la dissolution de deux régiments en 2015, ce qui
a entraîné
le départ d’environ mille agents civils et militaires de Châlons
-en-Champagne et la
disparition de près de 1 380 emplois
6
en considérant l’en
semble des emplois liés à la présence
du site de défense.
Un
contrat de redynamisation du site de défense (CRSD) et un contrat d’accompagnement
aux restructurations
avaient pour objectif d’accompagner cette restructuration et
ont permis la
2
Dernier recensement disponible de
l’INSEE
entrant en vigueur au 1
er
janvier 2022.
3
Une zone d'emploi est un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent, et
dans lequel les établissements peuvent trouver l'essentiel de la main d'œuvre nécessaire pour occuper les emplois
offerts (Source INSEE).
4
Données INSEE. Taux de chômage par zone d'emploi au 2
e
trimestre 2022.
5
Données INSEE, en France métropolitaine. L'essentiel sur... le chômage.
6
INSEE (2015), Restructuration du site de défense de Châlons-en-Champagne.
Aire
d’attraction de
Châlons-en-
Champagne
Aire
d’attraction
de Reims
Aire
d’attraction
de Mourmelon
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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ST
9/75
mobilisation de fonds publics à hauteur
de 71 M€
, dont 30
M€
émanant
de l’État. Ces
dispositifs ont pris fin en 2021.
Les aides ont notamment pris la forme d’exonérations de
certains impôts et cotisations sociales, pour un montant de 15
M€
. Le contrat a également
permis de mener une action de requalification du centre-ville de Châlons-en-Champagne.
Dans le bilan dressé en octobre 2021 par l’État, la commune de Châlons
-en-Champagne et la
CAC, le nombre de nouveaux emplois créés grâce à ce plan est estimé à 1 067.
2.3
L’élargissement des compétences de la CAC
La CAC exerce les compétences obligatoires
dévolues aux communautés d’agglomération
dont notamment le développement économique,
l’
aménagement de l'espace communautaire,
l'habitat,
l’
organisation de la mobilité,
l’
assainissement,
l’
eau et la
voirie d’intérêt
communautaire. Par ailleurs, elle exerce certaines compétences facultatives, parmi lesquelles
la gestion des services scolaires et périscolaires pour certaines communes ou encore la
participation au développement de l'enseignement supérieur et de la recherche (cf. annexe 2).
Par une délibération du 23 septembre 2021, le champ de compétence de l’EPCI a été actualisé
et élargi, notamment à
la gestion du plan local d’urbanisme, des parcs de stationnement ou
de l’act
ion sociale.
Enfin, la communauté d’agglomération de Châlons
-en-Champagne adhère à plusieurs
structures :
-
le syndicat de valorisation des ordures ménagères de la Marne ;
-
deux syndicats dans le cadre de la gestion des milieux aquatiques et la prévention des
inondations (GEMAPI)
7
;
-
d
eux syndicats chargés de la distribution d’eau
potable
8
;
-
deux établissements publics de développement économique
9
;
-
le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du pays de Châlons-en-Champagne et le
parc naturel régional de la montagne de Reims.
2.4
Une gouvernance associant l’ensemble des communes du territoire
2.4.1
Le conseil communautaire
En application de l’article L. 5211
-6-1 du CGCT, le conseil communautaire comprend, depuis
les élections de 2020, 91 conseillers communautaires.
Chaque
commune
membre
dispose
d’au
moins
un
siège.
La
commune
de
Châlons-en-Champagne est la plus représentée avec 35 sièges, suivie de trois communes
qui, eu égard à leur population, disposent de quatre sièges (Fagnières, Mourmelon-le-Grand
et Saint-Memmie). Les communes de Compertrix et Sarry ont chacune deux sièges. Les autres
communes ne disposent que d’un seul siège
et sont
dotées d’un
conseiller suppléant,
conformément
à l’article L.
5211-6 du CGCT.
Depuis 2017, le conseil communautaire s’est réuni environ sept fois par an, respectant le
rythme minimal trimestriel fixé par l’article L. 5211
-11 du CGCT. Les élus communautaires
sont assidus avec un taux de présence
d’environ 80
% en moyenne et un taux moyen de
participation de 95 % (procurations incluses)
10
. En début de mandature, ils ont reçu la charte
7
Le syndicat mixte de la Marne moyenne et le syndicat i
ntercommunal d’
aménagement des bassins Aisne Vesle
Suippe.
8
Le syndicat i
ntercommunal de distribution d’eau potable du Mont Louvet
et le syndicat mixte des eaux de Bisseuil.
9
Marne Développement (depuis 2020) et l
’é
tablissement p
ublic de gestion de l’
aéroport de Vatry.
10
Séances communautaires ayant eu lieu entre le 1
er
janvier 2021 et le 30 juin 2022.
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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10/75
de l’élu local
ainsi que
les dispositions relatives aux conditions d’exercice de leur mandat de
conseillers communautaires.
Les comptes rendus des réunions du conseil communautaire et les délibérations sont publiés
en ligne sur le site internet de l’EPCI.
Chaque année, le conseil communautaire adopte le
rapport d’activité de l’EPCI, transmis
ensuite aux communes membres ainsi que le rapport en matière de développement durable
et sur l’égalité entre les femmes et les hommes
, les rapports annuels sur le prix et la qualité
du service public de prévention et de gestion des déchets, de l’eau potable et de
l’assainissement, et
prend connaissance des rapports annuels des délégataires pour les
services publics délégués (dont le transport urbain).
L’ensemble de ces rapports est mis en
ligne.
En vertu des dispositions de
l’
article L. 5211-39
du CGCT et par renvoi de l’article
L. 5711-1,
les syndicats mixtes
dont l’EPCI est membre
doivent lui adresser chaque année un rapport
retraçant l'activité du syndicat, lequel doit faire l'objet d'une communication au conseil
communautaire au cours duquel les représentants
de l’EPCI
sont entendus.
La CAC
n’a pas
reçu l
es rapports d’activité des syndicats chargés de
la distribution de
l’eau
potable. Les autres rapports annuels reçus
n’avaient pas été présentés à l’assemblée
délibérante.
Après qu’elle ait rappelé l’obligation de commu
niquer au conseil communautaire les rapports
d’activité des organismes auxquels
la CAC adhère, la chambre prend acte du fait que
l’ordonnateur
a commencé à présenter les rapports reçus à
l’
assemblée délibérante au cours
du premier semestre 2023.
2.4.2
Le bureau
Depuis la mandature élue en 2020, l’exécutif de la communauté d’agglomération est composé
d’un président et de
11 vice-présidents
11
.
Au cours de la séance
d’installation du
nouveau conseil communautaire, le 11 juillet 2020, le
président a reçu délégation de
d’attribution
dans le domaine des finances (souscription
d’emprunt, demande de lignes de trésorerie, gestion des régies comptables), des ressources
humaines (recrutement d’agents contractuels),
de la commande publique, de
l’aménagement
du territoire et de
l’habitat. Il représente également les intérêts de la collectivité devant les
juridictions compétentes.
Aux termes des articles L. 2121-8 et L. 5216-1 du CGCT, un EPCI établit son règlement
intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur précédemment
adopté continue à s'appliquer jusqu'à l'établissement du nouveau règlement. Ce dernier a bien
été présenté et adopté par les conseillers communautaires de la CAC, lors de la séance du
19 novembre 2020.
La délibération du 18 juillet 2020 a fixé le montant des indemnités versées aux président,
vice-présidents, conseillers communautaires délégués et présidents de commission,
sur la
base d’une enveloppe indemnitaire fixée selon les dispositions prévues par l’article
R. 5216-1 du CGCT, et plafonnée à 277 237
€. Les indemnités versées à ce titre en 2020 et
2021, se sont respectivement élevées à 219
379 € et 229
629 €.
Leur montant est donc
conforme à la réglementation.
11
Le nombre maximum de vice-présidents, fixé
par l’article L. 5211
-10 du CGCT, soit quinze vice-présidents, est
respecté.
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2.4.3
La mise en œuvre des outils de gou
vernance prévus par la loi du 27 décembre 2019
La loi du 27 décembre 2019 dite « Engagement et proximité »
12
a introduit certains outils de
gouvernance visant à simplifier les relations entre communes et intercommunalités et à mieux
diffuser et partager l’information au sein de l’intercommunalité. Désormais, le CGCT prévoit la
mise en place d’un pacte de gouvern
ance,
sur décision de l’assemblée délibérante
(article
L. 5211-11-2), ainsi qu
e d’
une conférence des maires (article L. 5211-11-3) qui réunit les
maires de l’ensemble des communes membres, sauf lorsque le bureau de l'établissement
public comprend déjà l'ensemble des maires de ces communes. Cette nouvelle instance a un
rôle uniquement consultatif.
L
a conférence des maires a été créée le 11 juillet 2020 lors de l’installation du conseil
communautaire. Au cours d
es deux dernières années, elle s’est réunie à neuf reprises.
Certains projets y ont été présentés, comme le suivi du CRSD ou du plan local d'urbanisme
intercommunal (PLUi).
Par ailleurs, un pacte de gouvernance a été établi pour la mandature 2020-2026. Il définit le
fonctionnement institutionnel des organes de
l’EPCI
(conseil communautaire, bureau,
conférence des maires, etc.), les relations avec les communes membres et présente la
mutualisation des services de la CAC avec ceux de la ville-centre (cf.
infra
). Le pacte de
gouvernance a été approuvé par les
communes membres, avant d’être voté in fine par le
conseil communautaire lors de sa séance du 24 juin 2021. Une évaluation du dispositif est
prévue à mi-mandat.
Un conseil de développement est en place, con
formément à l’article L.
5211-10-1 du CGCT
13
.
Cette instance préexistait à la création du nouvel EPCI.
Enfin, afin d’échanger sur les projets les plus importants de la CAC, l’ordonnateur participe, à
la demande de certains maires, à leur conseil municipal. La chambre constate que la CAC
s’est emparée d
es outils de gouvernance prévus par la loi du 27 décembre 2019.
2.5
Les actions de coopération
Par phases successives, la CAC a
mis en œuvre
des actions de coopération avec les
communes membres, notamment en instaurant des services communs avec la commune de
Châlons-en-Champagne et en apportant son expertise dans le domaine de la commande
publique.
2.5.1
Une coopération principalement axée sur des services communs entre
l’EPCI et la
commune de Châlons-en-Champagne
En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses
communes membres peuvent se doter de services communs
14
, gérés en principe
par l’EPCI
et chargés de l'exercice de missions fonctionnelles (ressources humaines, commande
publique, etc.) ou opérationnelles (ex : voirie)
15
.
12
Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action
publique.
13
Depuis la loi du 27 décembre 2019 dite « Engagement et proximité », le conseil de développement doit être mis
en place dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants. Auparavant, le seuil était fixé à
20 000 habitants.
14
Article L. 5211-4-2 du CGCT.
15
L
es services servant à l’exercice direct de compétences conservées par les communes peuvent faire l’objet d’un
service commun.
À contrario
, les services chargés d’une compétence transférée, partiellement ou totalement, à
l’EPCI ne peuvent faire l’objet d’un service commun
, Guide des coopérations, direction générale des collectivités
locales (DGCL), juillet 2019.
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Cette modalité de coopération a été progressivement mise en place depuis 2013 entre la CAC
et la seule commune de Châlons-en-Champagne. Les deux entités partagent plusieurs
services communs, en majorité à vocation fonctionnelle, dont notamment : les directions
générales, la commande publique et les affaires juridiques, les finances, les ressources
humaines et qualité de vie au travail, les
systèmes d’information,
le contrôle de gestion et la
communication.
Selon des clés propres à chaque service commun, combinant forfait et coût réel des actions
effectuées, les frais sont répartis entre la CAC et la commune. Par exemple, pour le service
des systèmes d’information
, les frais sont répartis en prenant notamment en compte le nombre
d’ordinateurs
dont il assure la maintenance ; pour le service commande publique, un barème
tenant compte de la complexité des dossiers est appliqué.
Pour l’ensemble des services communs, l’EPCI
a facturé environ 4
M€
à la commune de
Châlons-en-Champagne,
tant en 2020 qu’en 2021.
2.5.2
Les autres formes de coopération avec les communes membres
En dehors des services communs, l
a CAC a mis en place d’autres formes de coopération
avec
les communes membres intéressées, par exemple dans les domaines scolaire et périscolaire,
de
l’urbanisme et
de la voirie.
La plus importante coopération en termes de participants et de montants est celle relative à
l’instruction des autorisations d’urbanisme puisqu’elle
intègre la quasi-totalité des communes.
En 2021, la CAC a refacturé environ 530 000
€
16
à ce titre, en se fondant sur une grille tarifaire
adaptée pour chaque type d’acte.
Par
exemple, l’instruction d’un permis de construire
est
valorisée à hauteur de
301 €.
Dans le domaine scolaire et périscolaire (ex : entretien et travaux de petit entretien dans les
écoles), la CAC pratique la mise à disposition descendante
d’agents (de l’EPCI vers les
communes, pour 7
380 € en 2021) et ascendante (de la commune vers l’EPCI),
sur le
fondement de
l’article L.
5211-4-1 du CGCT.
Dans le domaine de la voirie,
pour des petits travaux d’aménagement,
la CAC met à disposition
de façon descendante ses agents au profit des communes partenaires. En 2020, la CAC a
ainsi refacturé ses services pour 8 700
€ aux
cinq communes intéressées.
2.5.3
Les coopérations dans le domaine de la commande publique
2.5.3.1
La mise en place récurrente de groupements de commandes
Un groupement de commandes, dépourvu de la personnalité juridique mais matérialisé par
une convention, peut être constitué entre plusieurs acheteurs afin de passer conjointement un
ou plusieurs marchés pour des besoins communs
17
. Il permet, le plus souvent temporairement,
de confier à un coordonnateur, bénéficiant des ressources humaines et techniques adaptées,
le soin de mener tout ou partie de la procédure de passation ou de l’exécution des contrats
,
au nom et pour le compte des autres membres. L’objectif d’un tel groupement est de réaliser
des économies d’échelle et de sécuriser les achats.
16
Sur la base des titres émis aux comptes 70845 (compte fonction 510), hors éventuelles opérations de
rattachement.
17
Articles L. 2113-6 à L. 2113-8 du code de la commande publique.
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Durant la période sous revue, la CAC a adhéré à 48 groupements de commandes
18
, dont 20
ont
été
institués
et
coordonnés
par
elle-même
et
26
par
la
commune
de
Châlons-en-Champagne, via leur service commun de la commande publique (cf.
supra
).
Tableau 2 : Groupements de commandes recensés à la CAC durant la période 2017-2022
Nombre de
groupements
de
commandes
Organismes concernés par la coopération
26
1. CAC ;
2. Commune de Châlons-en-Champagne ;
-
le cas échéant, d’autres organismes
: régulièrement le centre
communal
d’action
sociale
de
cette
dernière
et,
exceptionnellement, d’autres collectivités territoriales comme
pour l’achat de masques au début de la pandémie liée à la
Covid-19.
19
3. CAC ;
4. Commune de Châlons-en-Champagne ;
- autres communes membres se déclarant intéressées.
2
5. Un syndicat dont est membre la CAC et une
communauté
de
communes
voisine
(ces
groupements sont constitués et coordonnés par
ces structures) ;
- CAC.
1
6. CAC ;
- commune de Vadenay pour des travaux de voirie et
d’aménagement d’intérêt commun, décidés sous l’em
pire de la
communauté de communes de la région de Mourmelon.
Source
: CRC d’après délibérations
de la CAC
Cet outil est davantage utilisé sur le territoire de l’ancienne communauté d’agglomération
châlonnaise (cf. carte en annexe 3). Vingt communes
19
sur les 46 que compte l’actuel EPCI
n’ont pas eu recours à cette forme de coopération durant la période sous revue. Hors
commune de Châlons-en-Champagne, qui a utilisé les 45 groupements qui lui étaient ouverts,
les 25 autres communes
20
ont participé en moyenne à près de quatre groupements, la
commune
de
Fagnières
adhérant
à
14
reprises,
suivie
par
la
commune
de
Saint-Martin-sur-le-Pré avec 10 participations.
La conférence des maires, le bureau communautaire et l’envoi de courriels
aux communes
sont
utilisés comme moyen
de recensement des communes désireuses de s’associer.
Les prestations les plus mutualisées relèvent de la voirie (travaux, signalisation routière,
produits de déneigement, diagnostics d’ouvrages d’art), compétence partagée entre l’EPCI et
ses membres, et du fonctionnement général ou des fonctions supports
21
, surtout dans le cas
de la commune de Châlons-en-Champagne
22
.
Dans tous les cas, le rôle de coordonnateur s’est limité à la phase de passation des marchés,
chaque membre restant compétent
pour le suivi de l’exécution des prestations, à l’exception
18
10 en 2017, 8 en 2018, 8 en 2019, 11 en 2020, 7 en 2021, 4 en 2022 (décompte arrêté au mois de juin 2022).
19
Dont la population est en moyenne de 285 habitants et varie de 47 à 1 105 habitants (source : BANATIC).
20
Dont la population est en moyenne de 1 209 habitants et varie de 144 à 5 552 habitants (source : (BANATIC).
21
Espaces verts, nettoyage et hygiène, matériel informatique et consommables, etc.
22
En plus des prestations précitées : assurances, télécommunications, entretien de véhicules, communication,
ressources humaines, nettoyage, prestations sociales, etc.
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du groupement constitué avec la seule commune de Vadenay. Aucun frais de fonctionnement
n’a été facturé aux membres et les frais de publicité
, inhérents aux procédures, ont été pris en
charge par le coordonnateur.
Les contrats conclus prennent la forme d’accords
-
cadres d’une durée maximale de quatre ans
et exécutés par bons de commande ou par marchés subséquents. Néanmoins, en pratique,
les services techniques et le service commande publique de la CAC sont régulièrement
sollicités, notamment par les communes de petite taille, pour la phase d’exécution
des
contrats.
Indépendamment des possibilités déjà ouvertes par le code de la commande publique (CCP)
et décrites plus avant, la loi « engagement et proximité
», en introduisant l’article L.
5211-4-4
du CGCT, a ouvert de nouvelles possibilités de coopération. Dorénavant, les communes
membres peuvent demander à leur EPCI, quelles que soient les compétences transférées à
ce dernier
23
, de coordonner un groupement auquel il ne participe pas. Cependant, les statuts
de l’EPCI doivent expressément prévoir cette possibilité. En l’état de leur dernière rédaction
(cf.
supra
), ceux de la CAC ne permettent pas cette nouvelle forme de coopération.
Selon
l’ordonnateu
r, les groupements de commandes permettent aux communes membres,
notamment à celles dépourvues d’ingénierie interne, de sécuriser leurs achats et de bénéficier
de tarifs intéressants du fait de la massification de l’achat
24
. Toutefois, leur mise en place
temporaire implique de solliciter régulièrement les communes (nouvelles délibérations et
conventions constitutives pour chaque type de prestations et à la fin de chaque contrat). Ces
démarches suscitent parfois de l’incompréhension chez certains membres
qui pensent avoir
adhéré sur une période à plus long terme.
Compte tenu de la récurrence de la pratique, la chambre invite l’ordonnateur à étudier la
faisabilité de constituer l’EPCI en centrale d’achat au sens du
CCP
25
. En effet, une centrale
d’achat est dest
inée à accueillir de façon permanente des adhérents, sans que ces derniers
aient à adopter une nouvelle délibération pour chaque catégorie d’achat envisagé et sans
limite de temps. Cet outil nécessiterait néanmoins une révision statutaire de l’EPCI et
impl
iquerait, en l’état de la réglementation
26
, de respecter le principe de spécialité
fonctionnelle, c’est
-à-
dire d’offrir des prestations en rapport avec ses propres compétences
27
.
L’ordonnateur précise qu’il prend acte de ces préconisations et qu’il engagera
une concertation
en ce sens avec les communes membres.
2.5.3.2
Une clarification à apporter pour les coopérations les plus récentes en matière de
commande publique
Outre le service commun créé entre la commune et la CAC (cf.
supra
), conformément au pacte
de gouvernance adopté le 24 juin 2021,
l’EPCI
a décidé, par une délibération n° 2022-101 du
22 juin 2022, la « mise à disposition » de la direction de la commande publique et des affaires
juridiques au profit des communes membres intéressées et ce
«
afin d’op
timiser et de
sécuriser, d’une part, la passation de procédures de marchés complexes ou simplifiés, et
d’autre part, de bénéficier de l’expertise juridique pour le règlement de contentieux
».
Selon
l’ordonnateur, cette délibération
offre désormais un cadre juridique et financier à une
pratique établie selon laquelle les élus des communes membres sollicitaient informellement la
direction pour obtenir des conseils.
23
Exception au principe de spécialité fonctionnelle selon lequel un EPCI ne peut intervenir que dans le cadre des
compétences qui lui ont été transférées.
24
La CAC ne dispose toutefois pas d’études permettant d’illustrer son constat.
25
Articles L. 2113-2 et suivants du CCP.
26
La dérogation au principe de spécialité ne concerne que les groupements de commande.
27
CAA Marseille, 5 juillet 2004,
Syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence
, n° 04MA01508.
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La chambre observe que la délibération et la convention type annexée à celle-ci visent, de
manière contradictoire, respectivement
l’article L.
5211-4-2 (services communs en dehors des
compétences transférées) et le III de
l’article L.
5211-4-1 du CGCT (mise à disposition des
services opérationnels de l’EPCI)
. Or, il ressort des termes de la convent
ion qu’il ne s’agit pas
d’inscrire les relations dans un processus de service commun pérenne puisque
le contrat
prévoit un accompagnement ponctuel pour une ou plusieurs procédures déterminées par les
communes intéressées
. De même, l’article L. 5211
-4-1 ne semble pas davantage applicable
puisque cette disposition concerne les mises à disposition au profit des communes pour
l’exercice des compétences opérationnelles de ces dernières
28
(ex : en cas de transfert partiel
de la compétence voirie, cf.
infra
).
Par une délibération n° 2022-102 du même jour, la CAC a, par ailleurs, décidé « la mise à
disposition » de cette direction au profit du syndicat mixte de la Marne moyenne en se fondant
également
sur l’article L.
5211-4-2 relatif à la création
d’un
service commun alors que les
termes de la délibération et de
la convention annexée n’attestent
pas explicitement la volonté
de créer un tel service.
La chambre
prend note de l’engagement de l’ordonnateur à clarifier le cadre juridique
des
coopérations en matière de commande publique.
2.5.4
Des documents cadres peu développés sur les actions de coopération et ne
permettant pas d’apprécier
leurs impacts
Jusqu’à fin 2019, l’article L.
5211-39-1 du CGCT imposait la présentation
d’
un schéma de
mutualisation des services à mettre
en œuvre pendant la durée du mandat
et prévoyant
notamment l'impact sur les effectifs et sur les dépenses de fonctionnement.
Par délibération n° 2017-030 du 6 janvier 2017, le conseil communautaire a confirmé le
schéma de mutualisation adopté en 2015
29
et demandé aux nouvelles communes membres
de l’accepter. Le document présente brièvement le cadre juridique applicable en matière de
coopération (ex : mises à disposition, services communs, prestations de service, groupements
de commandes). Il contient également un bilan des deux phases de mutualisation entreprises
en 2013 et 2015, axées sur la création de services communs (cf.
supra
). Ce bilan se contente
toutefois d’établir la liste de ces services et de rappeler les objectifs initiaux de la démarche
30
,
s
ans précision sur leur mise en œuvre effective. Pour l’avenir, le schéma reconduit les services
communs existants et propose de développer la coopération en matière de commande
publique avec les communes intéressées. Il ne contient aucune donnée sur les conséquences
en matière d’effectifs et de dépenses. De ce fait, il ne satisfait pas aux standards fixés par la
loi. Enfin, aucune communication sur l’avancement du schéma de mutualisation n’a été
présentée au conseil communautaire, bien que le CGCT impose une telle démarche sur un
rythme au moins annuel
31
.
À compter du 29 décembre 2019
32
, l’élaboration d’un tel
schéma est devenue facultative.
Depuis son élection en juillet 2020, le président de la CAC n’a pas présenté à l’organe
28
Voir la fiche : «
la mise à disposition descendante des services « opérationnels
»
des EPCI à leurs communes
membres
», Guide des coopérations, DGCL, juillet 2019, p. 56.
29
Délibération n° 2015-215 du 16 décembre 2015.
30
Exemple : améliorer la qualité de service aux usagers, optimiser les effectifs, partager les compétences,
développer la professionnalisation des agents, o
ptimiser l’utilisation des moyens et des ressources existants
, etc.
31
Article L. 5211-39-1 du CGCT :
« chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote
du budget, l'avancement du schéma de mutualisation fait l'objet d'une communication du président de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant »
.
32
Date d’entrée en vigueur de la nouvelle version de l’article L.
5211-39-1 du CGCT, issue de la loi n° 2019-1461
du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique
. Selon l’étude
d’impact de la loi
: le caractère facultatif permet
« ainsi aux élus de déterminer, de la façon dont ils le souhaitent,
soit par ce rapport, soit d'une autre manière, le cadre d'exercice des compétences »
.
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délibérant de schéma valable pour la durée de son mandat. Toutefois, comme le permet
l’article L.
5211-11-2 du CGCT
33
, le pacte de gouvernance, qualifié par le président de
« version minimum de nos pratiques », aborde les mutualisations. Il rappelle de façon
succincte les principales mesures mises en place depuis 2013
sans établissement d’un bilan
et propose de
« continuer
[…]
la mutualisation en prévoyant une réflexion sur un
accompagnement des communes en matière de commande publique et un travail sur une
administration unique entre l’a
gglomération et la ville-centre »
, pour laquelle les premiers
travaux d’études ont commencé en 2022.
La chambre observe néanmoins que ces documents cadres sont peu développés et ne
permettent pas d’apprécier
concrètement
l’impact
financier et humain des coopérations.
3.
DES SERVICES DE MOBILITÉ ASSURÉ
S DANS LE CADRE D’UN
E DÉLÉGATION DE
SERVICE PUBLIC
Aux termes de l’article L.
5216-5 du CGCT : «
la communauté d'agglomération exerce de plein
droit au lieu et place des communes membres […] en matière
d'aménagement de l'espace
communautaire […] [l’]
organisation de la mobilité au sens […] du code des transports
»
34
.
Le code des transports précise que l'institution et l'organisation des « services publics de
transport réguliers et à la demande » sont confiées notamment aux groupements de
collectivités territoriales en tant qu’autorités organisatrices de la mobilité (AOM)
35
. L'exécution
de ces services est assurée soit en régie par une personne publique sous forme d'un service
public industriel et commercial (SPIC)
36
, soit par une entreprise ayant passé à cet effet une
convention avec l'autorité organisatrice.
Chaque AOM, sur son ressort territorial, est compétente
37
pour organiser :
-
des services réguliers de transport public de personnes ;
-
des services à la demande de transport public de personnes ;
-
des services de transport scolaire
38
;
-
des services relatifs aux mobilités actives
39
;
-
des services de mobilité solidaire
40
.
Les transports collectifs châlonnais ont plus de 130
ans d’existence et sont actuellement
connus sous la dénomination « SITAC »
41
.
33
Article L. 5211-11-2 du CGCT créé par la loi « engagement et proximité » :
«
II. − Le pacte de gouvernance peut
prévoir :
[…] 7° Les orientations
en matière de mutualisation de services entre les services de l'établissement public
et ceux des communes membres afin d'assurer une meilleure organisation des services ».
34
Au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du
même code.
35
Articles L. 1221-1 et L. 1231-1 du code des transports.
36
Article L. 1221-3 du code des transports.
37
Article L. 1231-1-1 du code des transports.
38
Les transports scolaires sont définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10. La région a la responsabilité de
l'organisation et du fonctionnement de ces transports. Toutefois, à l'intérieur des périmètres de transports urbains
existants au 1
er
septembre 1984, devenus depuis des ressorts territoriaux, cette responsabilité est exercée par
l’AOM.
39
Article L. 1271-1 du code des transports :
« les mobilités actives, notamment la marche à pied et le vélo, sont
l'ensemble des modes de déplacement pour lesquels la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans
assistance motorisée »
.
40
Et
« contribuer au développement de tels services ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d'améliorer
l'accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes
en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite »
.
41
Pour syndicat des transports de l’agglomération châlonnaise (
Observations définitives - ROD
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Durant la période sous revue, la CAC a fait le choix de confier l’exploitation du réseau à un
tiers par deux délégations de service public (DSP), sous forme d’affermage
42
, pour les
périodes 2013-2019 et 2019-2025
43
.
Dans le cadre de la procédure de renouvellement du contrat, lancée en novembre 2018
44
,
deux entreprises se sont portées candidates, à savoir Keolis, titulaire des deux contrats
précédents
45
, et une entreprise espagnole. Leurs capacités étant jugées satisfaisantes, toutes
deux ont été admises à participer aux négociations portant sur leurs offres. Toutefois, le
deuxième candidat a choisi de se retirer en cours de procédure, afin de concentrer ses efforts
sur la mise en place d’un nouveau réseau pour le compte d’
une autre communauté
d’agglomération.
Les négociations menées avec le seul candidat restant en lice ont permis de maintenir la
contribution financière forfaitaire versée annuellement par la CAC à un niveau proche du
contrat précédent (5,8
M€), alors que l
e candidat avait initialement des prétentions plus
élevées (6,28
M€). Le contrat sera finalement attribué à K
eolis, pour un commencement
d’exécution au 1
er
septembre 2019
46
.
3.1
Un panel de services allant des transports en bus aux mobilités actives
Comme le rappelle le rapport de présentation
47
joint à la délibération n° 2018-197 du
27 septembre 2018, le périmètre du service public des contrats 2013-2019 et 2019-2025 a
peu évolué, le second développant davantage les services de mobilité active (marche à pied
et vélo), et couvrant
toutes les compétences définies à l’article L.
1231-1-1 du code des
transports.
42
Contrat par lequel l’autorité délégan
te finance les investissements, sauf exception.
43
Par délibérations n° 2011-198 du 12 décembre 2011 et n° 2018-197 du 27 septembre 2018.
44
Sous l’empire de l’ordonnance
n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et du décret
n° 2016-86 du 1
er
février 2016 relatif aux contrats de concession.
45
Couvrant les périodes 2005-2012 et 2013-2019.
46
Par délibération n° 2019-144 du 19 juin 2019.
47
Article L. 1411-4 du CGCT :
« les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements
et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après
avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1. Elles
statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer
le délégataire »
. Rapport consultable sur le site internet de la CAC.
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3.1.1
Le réseau de bus urbains et périurbains
Figure 2 :Part des déplacements domicile-travail en transports en commun, 2018
Les habitants de l’EPCI réalisent en moyenn
e
6,1 % de leurs déplacements domicile-travail
en transports en commun (train et bus).
Cette moyenne masque de fortes disparités
entre communes. En effet, les actifs de 23
communes
sur
les
46
que
compte
l’agglomération
ne
prennent
jamais
les
transports en commun pour effectuer ces
déplacements (zones blanches sur la carte),
alors qu’ils sont 8
% dans les communes de
Châlons-en-Champagne,
Compertrix
et
Mourmelon-le-Petit (zones foncées).
Cette disparité s’explique par la présence du
réseau
urbain
autour
de
Châlons-en-Champagne, tandis que le réseau
périurbain transporte principalement le public
scolaire.
La zone mourmelonnaise est essentiellement
desservie par le réseau ferroviaire puisque la
gare de Mourmelon-le-Petit est située sur la
ligne Reims - Châlons-en-Champagne.
Source : INSEE, recensement de la population 2018, observatoire des territoires. L'indicateur représente la part
des actifs se déplaçant principalement en transports en commun pour aller travailler, selon leur lieu de résidence.
3.1.1.1
Un réseau dense et bien fréquenté jusqu’en 2019 mais peinant à surmonter les
conséquences de la crise sanitaire
Jusqu’en juillet 2020, le
réseau de transport urbain châlonnais était constitué de huit lignes
desservant 10 communes, complété par six lignes périurbaines dont une était confiée à la
région Grand
Est jusqu’au 31
août 2018. Le réseau périurbain utilise les lignes des transports
scolaires avec des fréquences limitées à deux allers le matin et deux retours le soir. En période
de vacances scolaires et en fin de semaine, un service de transport à la demande permet aux
habitants des communes non desservies par le réseau urbain de rejoindre, sur réservation,
Châlons-en-Champagne le matin pour un retour le soir.
En juillet 2020, un nouveau réseau de tra
nsport a été mis en œuvre.
Il compte sept lignes urbaines desservant 10 communes. Par ailleurs, les services de transport
à la demande du réseau urbain ont été renforcés.
Huit lignes périurbaines desservant 36 communes complètent ce réseau avec les mêmes
spécificités en matière de transport à la demande que le précédent.
Entre 2017 et 2019, avant la crise sanitaire, le réseau de transport en commun de la CAC se
distinguait par une offre et une fréquentation globalement supérieure à celles des réseaux de
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
C
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E
ST
19/75
même catégorie
48
. Ainsi, la fréquentation du réseau châlonnais était supérieure de 75 % à
celle des réseaux de même taille, l’offre kilométrique et le taux d’utilisation
étant
respectivement de 34 % et de 38 % supérieurs. Seule l’intensité de l’offre
était, en raison de
l
’étendue du territoire
de la CAC, inférieure de 24 % à la moyenne.
Figure 3 : Fréquentation et densité du réseau comparées à la moyenne nationale (2017-2019)
Source : CAC et UTP (Union des transports publics et ferroviaires)
Méthodologie
Les
moyennes nationales sont exprimées par un indice 100 permettant de comparer l’écart
entre le réseau châlonnais et les moyennes nationales suivant quatre indicateurs.
Ainsi, l’indice 175 pour la fréquentation signifie que la fréquentation du réseau ch
âlonnais est
supérieure de 75 % à la moyenne nationale.
L’intensité de l’offre est mesurée par les kilomètres produits, c’est
-à-dire le nombre de
kilomètres effectués par l’ensemble des véhicules pour tous les services du réseau, rapporté
à la superficie du territoire.
Le taux d’utilisation est mesuré par le nombre de voyages rapporté au kilomètre produit.
L’offre kilométrique est mesurée par le nombre de kilomètres produits par habitant.
La fréquentation est mesurée par le nombre de voyages par habitant.
En 2020 et 2021, la chute du nombre de voyages par rapport aux années précédentes est la
conséquence de la crise sanitaire. En raison des mesures en vigueur au premier semestre
2021, l’offre de transport a été réduite en soirée (couvre
-feu) et les transports périurbains ont
été supprimés pendant une semaine en avril (allongement des vacances scolaires).
48
Données nationales de 2019 (dernières disponibles) pour les réseaux desservant une population inférieure à
100 000 habitants (source UTP, chiffres clés du transport public 2019).
0
50
100
150
200
Intensité de l'offre
Offre kilométrique
Fréquentation
Taux d'utilisation
CAC
Moyenne
Observations définitives - ROD
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2 010 348 km ont été effectivement réalisés sur les 2 112 228 km prévus au contrat pour 2021,
soit un différentiel de plus de 100 000 km, dont près de 90 % imputables aux mesures
sanitaires.
Tableau 3 : Fréquentation et offre du réseau
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre de voyages
4 676 190
4 646 190
4 690 643
3 489 488
3 912 680
Nombre de kilomètres produits
1 978 187
2 001 318
2 062 919
1 727 921
2 010 348
Source : CAC
D
’après une étude réalisée par le délégataire en septembre 2021, toutes les tranches d’âges
et catégories socio-professionnelles ont réduit leur utilisation des transports en commun, mais
la baisse la plus marquée est constatée pour les actifs (- 30,8 %) et les plus de 65 ans (- 28 %).
Interrogés sur les motifs de désaffection, les usagers délaissant le réseau châlonnais citent à
40
% des raisons personnelles (acquisition d’un véhicule, vélo, covoiturage), à 24
% des
raisons sanitaires et à 7 % une offre inadaptée et les travaux en cours. Le délégataire constate
que l’érosion de la clientèle s’est interrompue en septembre 2021. Cependant, le
renouvellement des usagers est nettement plus lent qu’avant l’épidémie.
Pour relancer la fréquentation, le délégataire a présenté, en septembre 2021, à la commission
transport un plan de relance.
Cependant, la fréquentation du réseau urbain reste très largement en deçà de celle observée
en 2019. Au cours des six premiers mois de l’année 2022, le nombre de voyageurs est inférieur
d’un tiers à celui observé pour la même période en 2019, tandis que la baisse à l’échelon
national est de 13 %
49
.
Figure 4 : Évolution des validations sur le réseau urbain entre 2019 et 2022
Source : rapport du délégataire pour 2020, rapports mensuels du délégataire pour 2022
La baisse de la fréquentation du réseau châlonnais (nettement supérieure à la moyenne
nationale) n’est plus conjoncturelle mais structurelle
: si la
fréquentation de l’année 2022 de
mars à avril a été supérieure à celle de 2020 et 2021 (deux années marquées par des mesures
de restriction sanitaire), elle décline à nouveau de juillet à septembre 2022. Selon
l’ordonnateur, cette baisse de la fréquentation s’explique
notamment par les déviations
occasionnées par les travaux de voirie en cours à Châlons-en-Champagne, et une
49
UTP, Flash Eco-Mob, 2
ème
trimestre 2022. Variation du 1
er
semestre 2022 / 1
er
semestre 2019 des réseaux de
moins de 100 000 habitants.
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
2019
2020
2021
2022
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augmentation de la fréquentation est à noter en décembre 2022 (+ 3,1 % par rapport à
décembre 2021) et janvier 2023 (+ 2,7 % par rapport à janvier 2022). La chambre observe
néanmoins que, sans un changement de tendance, la fréquentation insuffisante du réseau
empêchera la CAC de remplir les objectifs son plan climat en matière d’écomobilité.
Depuis juillet 2022, le délégataire a réduit so
n offre de service si bien qu’à la rentrée, les
niveaux de rotation des bus urbains s’avèrent nettement inférieurs à ceux sur lesquels le
délégataire s’était engagé dans le contrat de DSP (annexe 1.2, offre détaillée). En moyenne,
la dégradation du service
est de l’ordre de 13 %. À titre d’illustration, les suppressions de bus
les plus importantes concernent : en semaine les lignes 1 (- 16 %) et 7 (- 21 %) et toutes les
lignes le samedi : - 69 % pour la ligne 6, - 52 % pour la ligne 2, - 50 % sur la ligne 1 ;
l’offre de
bus en soirée du vendredi a également été supprimée. Cette dégradation du service est
compensée par des transports à la demande. Cependant, seules six réservations sont
enregistrées en moyenne les samedis, la clientèle du bus ne s’
étant pas reportée sur le
transport à la demande.
La dégradation de l’offre de service à compter de juillet 2022, tout comme l’augmentation des
tarifs à compter de septembre (voir ci-après) ne sont pas de nature à inverser la tendance à
la
baisse de l’utilisation de
s transports en commun observée depuis la crise sanitaire et dont
l’ampleur est supérieure à la moyenne nationale. Les mesures mises en œuvre
dès la rentrée
2021 par le délégataire (campagne d’affichage et mailing) n’ont pas eu d’effets substantiels.
Bien
que l’ordonnateur attribue cette baisse de la fréquentation aux travaux de voirie, ce motif
d’abandon des transports en commun n’est cité que dans 7
% des cas
50
. Dès lors, la chambre
recommande à la CAC
d’approfondir l’analyse des
causes de cette baisse de fréquentation et
d’
en tirer les conséquences sur son offre de service.
Approfondir
l’analyse d
es causes de la baisse de fréquentation
dans le réseau de transport public et en tirer les conséquences sur l’offre de service.
3.1.1.2
Un service de qualité mais insuffisamment contrôlé par le délégant
Dans des termes assez proches, les deux contrats de DSP prévoient la mise en œuvre d’une
démarche qualité. Le contrat conclu en septembre 2019 introduit de nouveaux critères fondés
sur la régularité des passages de bus. O
utre des objectifs en matière d’exploitation des bus
(réalisation de la desserte, service aux points d’arrêts), le contrat en prévoit d’autres en matière
de qualité du service à bord (propreté des véhicules, amabilité des conducteurs, etc.) et de
prestations commerciales (accueil téléphonique, par exemple).
L’annexe 12 du contrat
ajoute que le contrôle de la qualité du service rendu est réalisé tant
par le délégataire que par l’autorité délégante. C’est le cas par exemple pour
le respect de
l’entretien des
mobiliers urbains équipant les points d’arrêt
qui doit être contrôlé chaque
trimestre à la fois par le délégataire et l’autorité délégante ou
pour
la qualité de l’accueil de la
clientèle en agence commerciale contrôlée par un client mystère choisi par l’autorité
délégante.
Le contrat prévoyait que les valeurs cibles des objectifs qualité seraient fixées à partir des
contrôles effectués entre septembre 2019 et fin octobre 2020, les contrôles devant intervenir
à compter de janvier 2021 avec la possibilité d’appliquer des pénalités
, en cas de non-respect
des obligations de qualité,
pouvant s’élever à 80
000
€ par an.
En raison de la crise sanitaire, l
es valeurs cibles n’ont pu être définies en 2020 comme prévu.
Un avenant
a été conclu le 15 octobre 2021 afin de différer la mise en œuvre de la démarche
qualité, les valeurs cibles des objectifs de qualité devant être définies sur la base du service
50
Étude réalisée en septembre 2021 par le délégataire
Observations définitives - ROD
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réalisé de janvier à juin 2022 avec une « mesure à blanc de la démarche » de septembre 2022
à fin juin 2023.
Si le délégataire effectue les contrôles qualité prévues au contrat, la CAC ne réalise pas les
contrôles qui lui incombent
et n’est donc pas en mesure
de contredire les résultats des
contrôles transmis par son délégataire. Le nouveau calendrier adopté par voie d’avenant et
prévoyant la définition des valeurs cibles n’a pas été mis en œuvre. Dès lors, la démarche
qualité, telle que prévue dans le contrat
de DSP, n’est toujours pas en vigueur.
Selon l’enquête
de satisfaction réalisée en 2021 par le délégataire, la note de satisfaction
globale du réseau
s’accroît à 7,57/10. 82 % des répondants
le recommanderaient ; ils sont
également une majorité à considérer que les services sont suffisamment digitalisés. Enfin, le
réseau obtient la note de 6,7/10 (en progression) pour le respect des horaires.
Sur la seule base des données fournies par le délégataire, la qualité du service est ainsi jugée
satisfaisante par les usagers et est en progression.
Dans un contexte de baisse de la fréquentation de son réseau supérieure à la moyenne
nationale (cf.
supra
), la chambre constate que la CAC ne contrôle pas la qualité du service
rendu par son délégataire, malgré les échanges réguliers avec ce dernier. Aussi, elle lui
recommande de
mettre en œuvre la démarche qualité prévue par le contrat de DSP et son
avenant n° 3.
L’ordonnateur s’engage à effectuer des contrôles portant sur la qualité du service avant la fin
du contrat. La chambre en prend note mais rappelle qu
’
e
n application du contrat et de l’avenant
n° 3, ces contrôles devraient déjà être réalisés.
Mettre en œuvre les contrôles portant sur la qualité du service
public délégué du réseau de transport public, prévus par le contrat de DSP.
3.1.2
Le transport à la demande
Le transport à la demande comprend des solutions de mobilité, d’une part, à destination des
personnes à mobilité réduite, et d’autre part, aux périodes
sans rotation de bus (le matin et le
soir en zone urbaine et durant les vacances scolaires en zone périurbaine).
3.1.2.1
La hausse de la fréquentation des transports à destination des personnes à mobilité
réduite
Le délégataire est chargé d’un service de transport à la demande en porte à porte à destination
des personnes à mobilité réduite (PMR)
. Ce service est disponible sur l’ensemble du territoire
de la communauté d’agglomération. La réservation s’effectue en ligne ou sur internet au plus
tard 2h30 avant le transport pour un trajet le soir et, avant 17h, la veille du déplacement pour
un trajet envisagé le matin suivant.
En 2021, ces transports ont atteint un niveau supérieur à celui observé en 2019. En 2022,
cette tendance se confirme puisque le nombre de personnes transportées est en hausse de
35 % sur un an. La hau
sse de la fréquentation de ce service dédié peut s’expliquer par une
réduction des tarifs intervenue au 1
er
septembre 2020 et une offre de meilleure qualité rendue
possible grâce au renouvellement des véhicules en 2020. Elle démontre que ce service répond
au besoin de son public.
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Tableau 4 : Évolution de la fréquentation et des tarifs des transports
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre de personnes transportées
3 095
3 936
4 284
3 339
4 989
Nombre de courses déclenchées
2 573
3 038
3 453
2 861
4 470
Nombre de kilomètres parcourus
28 434
31 612
35 125
29 248
40 517
Tarif au 1
er
septembre du titre
unitaire (€)
2,5
2,5
2,5
1,1
1,1
Source : rapport du délégataire, 2021
3.1.2.2
La nouvelle offre en zone urbaine et périurbaine
La nouvelle offre issue du contrat conclu en 2019 accroît nettement les propositions en matière
de transport à la demande. Cette solution de mobilité réalisée en petit véhicule sur réservation
permet les dessertes suivantes :
-
la gare de Châlons-en-Champagne pour les trois premiers trains de la journée (départ
entre 5h et 7h) et les quatre derniers (arrivée entre 20h et 23h) ;
-
les zones d’activités et de l’hô
pital lorsque la ligne régulière ne circule pas le matin
entre 4h et 6h30 et le soir entre 20h et 22h.
En substitution des bus scolaires accessibles à tous, le transport à la demande est également
proposé les samedis et durant les vacances scolaires sur le réseau périurbain avec un aller le
matin vers Châlons-en-Champagne et un retour le soir.
3.1.2.3
Le coût et le financement du transport à la demande
Le coût pour l’usager est celui d’un ticket de bus. Aussi, c
e service est essentiellement financé
par une quote-part de la contribution de la CAC qui,
pour l’année 2021
,
s’élève à
285 935
€
51
pour une prévision de 102 045 kilomètres commerciaux parcourus
52
soit 2,8
€
en moyenne
par kilomètre. Le contrat (article 9.4) prévoit que d
ans l’hypothèse o
ù
«
l’enveloppe prévue
pour le transport à la demande […] est atteinte à 90 %, le délégataire et l’autorité délégante
déci
dent de se rencontrer pour étudier les mesures à prendre […] à savoir
: soit la modification
des modalités de fonctionnement du transport à la demande pour rester dans l’enveloppe
financière […] soit en augmentant l’enveloppe financière
»
. En revanche, aucune disposition
n’est prévue lorsque le nombre de kilomètres réalisés est inférieur à la prévision.
Tableau 5 : Fréquentation du transport à la demande en 2021
Transport
PMR
Urbain
Périurbain
Total
Nombre de kilomètres commerciaux
40 517
33 028
7 478
81 023
Nombre de courses déclenchées
4 470
3 675
296
8 441
Nombre moyen de kilomètres par course
9,1
9,0
25,3
9,6
Source : CAC
En 2021, le nombre de kilomètres commerciaux réalisés est inférieur de 20 % aux prévisions
du contrat si bien que la contribution versée au délégataire par kilomètre est de de 3
,5 €
53
.
51
Annexe 10.3 du contrat. Somme de la contribution financière forfaitaire pour les services flexibles (96
201 €), le
service transport à la demande (122
612 €), le transport des PMR (67
122
€).
52
Ibid
. Somme des kilomètres commerciaux totaux pour les services flexibles (29 586 km), TAD (43 583 km) et
TPMR (28 876 km).
53
285 935
€ / 81
023 km.
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Ainsi, l
e financement moyen par la CAC d’une course est de l’ordre de
30
€
54
sur le réseau
urbain et 90
€
55
sur le réseau périurbain.
Ce service, comparable à celui offert par un taxi, se révèle 1,6 fois plus coûteux
56
.
L
a chambre invite l’ordonnateur à étudier les solutions p
ermettant de réduire le coût élevé de
ce service.
3.1.3
Les mobilités actives et partagées
Au titre des mobilités actives et partagées, le délégataire gère les services de location longue
durée de
vélos et la promotion du covoiturage, de l’autopartage et de la marche à pied.
3.1.3.1
Des locations de vélos peu affectées par la crise sanitaire
La CAC a délégué la gestion d’un service de
vélos longue durée et de deux abris vélos
sécurisés.
Après une chute des locations
en 2020, le niveau est revenu à celui de l’année 2019. La
demande se porte principalement sur les vélos à assistance électrique.
En octobre 2022, un tiers des 65 vélos électriques était en réparation ou en cours de
reconditionnement. Compte tenu de la demande,
aucun vélo électrique n’était
alors louable et
la liste d’attente correspondait à 25 % du parc disponible
57
. Le parc mis à disposition se révèle
insuffisant pour répondre à la demande.
Tableau 6 : Évolution des locations de vélos
2017
2018
2019
2020
2021
Classique
47
49
42
16
37
Vélo à assistance électrique
61
55
54
24
56
Pliant
1
6
12
7
11
Total
109
110
108
47
104
Source : rapport du délégataire 2021
En outre, l
’ordonnateur précise qu
e la CAC a mis en place en 2020 une aide financière à
l’acquisition de vélos
, renouvelée en 2021. Elle a bénéficié à 372 habitants pour un montant
moyen de 130
€.
3.1.3.2
Le covoiturage, une politique à relancer
En qualité d’
AOM, la CAC est compétente pour
« organiser des services relatifs aux usages
partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer au développement de ces usages »
(article L. 1231-1-1 du code des transports). Les actions en faveur de la promotion des
services de covoiturage entrent, à ce titre, dans le champ de compétence de la CAC.
Le plan climat adopté en 2020 dresse le constat que, d’une part, 91
% des déplacements
d’actifs travaillant hors de leur commune de résidence se font en voiture, et d’autre part, que
l’offre de transport
s en commun est polarisée par la commune de Châlons-en-Champagne.
54
Nbre de km moyen x contribution moyenne par kilomètre soit 3,5 x 9.
55
Nbre de km moyen x contribution moyenne par kilomètre soit 3,5 x 25,3.
56
Tarif fixé par arrêté préfectoral du 13 avril 2022. Le prix du kilomètre pour un aller simple en taxi étant fixé à
2,10
€ dans le
département de la Marne depuis le 1
er
mai 2022.
57
Donnée de la boutique SITAC
: liste d’attente de 16 personnes au 27 octobre 2022.
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Aussi, la mise en œuvre du covoiturage présente une alternative en milieu rural aux offres de
transports en commun. Le plan considère que la politique déjà menée par la CAC en matière
de covoiturage est un atout pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre sur son
territoire.
La CAC a prévu de développer le covoiturage en communiquant sur cette pratique, en
aménageant de nouvelles aires de covoiturage et en mettant en place un service
d’autopartage.
Elle a notamment confié à son délégataire
«
la gestion, la promotion et l’animation du
covoiturage »
(article 1). Celui-ci doit en outre développer le covoiturage (article 4).
En 2020, le délégataire faisai
t état d’une augmentation de 7 % du nombre d’inscrits sur la
plateforme internet de covoiturage (35 nouveaux inscrits pour un total de 508). Toutefois, 78
annonces seulement avaient été diffusées.
En 2021, constatant la faible performance de la plateforme de covoiturage (moins de
80 annonces pour une année), la CAC a décidé de ne pas renouveler son abonnement à
celle-ci, qui était facturé à hauteur de 6 300
€
.
Depuis lors, la CAC n’assure plus aucune action en matière de promo
tion du covoiturage et
n’a pas mis en œuvre les actions qu’elle prévoyait dans le cadre de son plan climat
, telles que
la communication auprès des employeurs, l’organisation des rencontres du covoiturage ou
encore la mise en place d’une garantie de retour visant à diminuer le risque que constitue
l’annulation d’un trajet de retour. La pratique du covoiturage re
pose désormais sur les
initiatives spontanées des habitants.
La chambre recommande à la CAC
d’identifier les raisons de l’échec de sa politique en matière
de covoiturage ainsi que
les actions à mettre en œuvre pour développer
cette pratique sur son
territoire afin de respecter les engagements pris dans son plan climat.
M
ettre en œuvre
les actions visant à développer le covoiturage,
conformément au plan climat adopté en 2019.
3.2
L
a politique d’achat d
es équipements mis à disposition du délégataire par la CAC
Le modèle de l’affermage, choisi par la CAC, implique que les investissements liés à
l’exploitation du réseau de transports soient réalisés par l’EPCI, sauf exception prévue dans
le programme pluriannuel d’investissement (PPI) annexé au contrat. À défaut d’être effectués
en régie par la CAC, c’est
-à-dire par ses propres moyens, les travaux, fournitures et services
nécessaires au réseau sont acquis par le biais de marchés publics.
Au 31 décembre 2021, la valeur nette comptable des actifs immobilisés du budget transport
s’él
evait à 13,4
M€.
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Figure 5 : Les investissements et leur financement - budget annexe transport
Entre
2017
et
2021,
les
investissements
du
budget
s’élèvent à 4,6
M€. Ils ont été
principalement financés par les
ressources
de
la
section
d’exploitation
(2,5
M€),
des
cessions (1
M€) et des subventions
(0,8
M€).
Les
investissements
sont
supérieurs de 1 M€ aux dotations
aux amortissements, ce qui signifie
qu’ils
vont
au
-delà
du
simple
renouvellement du parc.
Ces investissements concernent
notamment l’acquisition d’autobus
(2,5
M€) et le déploiement d’un
nouveau système de billettique et
d’information
des
voyageurs
(1,4
M€).
Source : comptes de gestion de la CAC
3.2.1
Les achats destinés à équiper le réseau de transports
: le choix d’un
cadre juridique
inutilement contraint
En tant que personnes morales de droit public, les EPCI tels que la CAC sont expressément
qualifiées de « pouvoirs adjudicateurs » soumis au CCP
58
. Leurs achats sont régis par des
règles particulières
59
plus souples
60
lorsqu’ils agissent en qualité d’entité adjudicatrice
61
,
c’est
-à-
dire quand ils exercent une activité d’opérateur de réseaux
62
.
Parmi les activités d’opérateur de réseaux figurent :
« les activités d'exploitation de réseaux
destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par
[…]
autobus,
autocar
[…]
ou les achats destinés à l'organisation ou à la mise à la disposition d'un exploitant
de ces réseaux »
.
L’article L.
1212-3 du CCP précise que :
« le service de transport est
regardé comme fourni par un réseau de transport lorsqu'une autorité nationale ou territoriale
définit les conditions générales d'organisation du service, notamment en ce qui concerne les
itinéraires à suivre, la capacité de transport disponible ou la fréquence du service »
.
Ainsi, un EPCI agit en tant qu’entité adjudicatrice lorsqu’il crée un réseau de transports
63
, mais
également lorsqu’il le dote des équipements nécessaires postérieurement à sa cr
éation, même
si ce réseau n’est pas directement exploité par ses soins
64
. Lorsque l’EPCI décide d’exploiter
58
Articles L. 1210-1 et L. 1211-1 du CCP.
59
CJUE, 16 juin 2005,
Stabag AG
, Aff. C-462/03. Le CCP distingue les « règles applicables » aux deux catégories.
Des règles différentes existent aussi en matière de contentieux puisque le code de justice administrative opère la
même distinction.
60
Ex : seuils de plus élevés et faculté de négocier dans tous les cas (exception pour les pouvoirs adjudicateurs).
61
Article L. 1212-1 du CCP.
62
Dont la liste limitative est fixée par les articles L. 1212-3 et L. 1212-4 du CCP.
63
CE, 19 octobre 2001,
Société Alstom transport
, n° 233173.
64
Ex : achat de bornes d'information pour un réseau exploité en DSP (CE, 24 juin 2011,
Rennes Métropole
,
n° 346529).
CAF
2,5
Produits de
cession
1,0
Investissem
ent
4,6
Subvention
s 0,8
Autres 0,4
Dépenses
Recettes
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lui-
même le réseau, la qualité d’entité adjudicatrice est applicable à la régie qu’il est tenu de
créer pour son exploitation
65
. Si
l’EPCI se borne à confier l’exploitation du réseau à un tiers
par un marché public, il perd la qualité d’entité adjudicatrice puisqu’il n’exerce pas lui
-même
l’activité et
il doit, en conséquence, appliquer les règles relatives aux pouvoirs adjudicateurs
66
.
En revanche, il conserve cette qualité
lorsqu’il confie l’exploitation du réseau
dans le cadre
d’une DSP
67
.
Il ressort des entretiens menés avec les services et de l’analyse de plusieurs marchés
(cf.
infra
) que la CAC ne fait pas application des dispositions relatives aux entités
adjudicatrices pour ses marchés publics destinés à équiper le réseau. Par conséquent,
l’établissement se prive de procédures plus souples, permettant notamment, de plein droit, de
négocier les contrats.
La chambre
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
à respecter les dispositions
applicables aux entités adjudicatrices lorsque l’achat envisagé relève de cette catégorie.
3.2.2
Le parc de véhicules
Confrontée à un parc de véhicules vieillissant, et dans un contexte marqué par la nécessité
d’acquérir des véhicules à faible émission, la CAC a fait l’acquisition de véhicules neufs auprès
de la centrale publique d’achat UGAP
68
et, dans des conditions contestables, celle de
véhicules d’occasion
, directement auprès du délégataire.
3.2.2.1
Un parc en cours de transition énergétique
Le parc de véhicules utilisé par le délégataire comprend, depuis 2017, 31 véhicules. Au cours
des trois dernières années, la CAC a acquis deux bus neufs et plusieurs minibus, ainsi que
sept bus d’occasion.
L’âge moyen des bus est en baisse depuis 2019
mais demeure supérieur aux réseaux de
transport de même taille (8,9 années en 2021 à la CAC contre 8,2 années en moyenne
nationale en 2019
69
). Les dernières acquisitions ont permis d’abaisser la moyenne d’âge du
parc de véhicules.
Tableau 7 : Âge moyen des véhicules
En années
2017
2018
2019
2020
2021
CAC
11,44
11,1
12,26
10,12
8,93
Source : CAC
Le bus le plus ancien encore utilisé a été mis en circulation en 1998. Il s’agit d’un bus articulé.
Dans
cette catégorie, l’âge moyen des véhicules en 2021 est de 12 années (l’âge moyen
65
Régie de transports soumise au code des transports.
66
CE, 9 juillet 2007,
Société EGF-BTP
, n° 297711 ; CE, 14 décembre 2009,
Département du Cher
, n° 330052 ;
CE, 23 novembre 2011,
Sarreguemines Confluences
, n° 349746. Ex : transports scolaires ; transport de personnes
à mobilité réduite.
67
Directive 2014/23/UE sur les contrats de concession :
« les entités chargées
[…] d’
activités [de réseaux] sont
présumées exercer ces activités »
(considérant 24) et
« on entend par « entités adjudicatrices » les entités qui
exercent l’une des activités
[de réseaux]
et qui attribuent une concession pour l’exercice de l’une de ces activités
»
(article 7).
68
Décret n° 85-801 du 30 juillet 1985 relatif au statut et au fonctionnement de l'Union des Groupements d'Achats
Publics (UGAP)
. Le CCP donne la définition des centrales d’achat aux articles L.
2113-
2 et suivants. Selon l’article
L. 2113-4 :
« l'acheteur qui recourt à une centrale d'achat
[…]
est considéré comme ayant respecté ses obligations
de publicité et de mise en concurrence pour les seules opérations de passation et d'exécution qu'il lui a confiées »
.
69
Source : UTP,
Le parc de véhicules des services urbains au 1
er
janvier 2020
, p. 11.
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constaté dans les réseaux de même taille est de 9 années
70
). La présence de ces véhicules
anciens pèse sur la consommation de carburant. Ainsi, les deux bus âgés de 6 ans
consomment 11 % de moins de carburant que ceux âgés de 12 ans et 15 % de moins que
celui âgé de 23 ans. Au total, la surconsommation des bus les plus anciens est estimée par la
chambre à 3 400 litres de carburant par an.
Entre 2020 et 2021, la consommation moyenne de carburant par kilomètre parcouru a diminué
de 6,6
% sous l’effet conjugué du rajeunissement du parc et d’un recours accru aux petits
véhicules.
Dans le cadre de son plan climat, la communauté d’agglomération s’est
fixée pour objectif de
« renouveler la flotte de la collectivité par des véhicules à faibles émissions » avec comme
première échéance dès 2020 le renouvellement de 50 % des bus par des véhicules à faibles
émissions et l
’élaboration d’une programmation pluriannuelle d’investissement.
Cet objectif correspond à celui fixé par l’article L.
224-
8 du code de l’environnement (dans sa
rédaction en vigueur jusqu’au 18 novembre 2021
).
La CAC a acquis huit véhicules en 2020 (quatre minibus et quatre bus dont deux d’occasion)
et trois bus d’occa
sion en 2021. Six de ces véhicules sont considérés comme étant à faibles
émissions
71
.
Depuis le 1
er
juillet 2022, en application de l’article L. 224
-8-
2 du code de l’environnement, le
quart des acquisitions doit également porter sur des bus à très faibles émissions (la moitié à
partir du 1
er
janvier 2025).
La CAC n’a pas encore arrêté son choix quant au type d’autobus qu’elle souhaite utiliser. Elle
procède au test de plusieurs véhicules de marques et de technologies différentes et ne dispose
pas encore d’
une stratégie de décarbonation de son parc de véhicules.
L’EPCI
a adapté sa politique d’achat durant cette période de transition en faisant l’acquisition
de bus d’occasion
répondant aux critères définis pour être considérés comme des bus à faibles
émissions mais utilisant du gazole (cf.
infra
). Ces véhicules âgés de sept ans au moment de
leur acquisition, permettent de renouveler son parc pour un coût moindre que des bus neufs,
avant de choisir la technologie qui sera utilisée sur son nouveau matériel roulant.
Par ailleurs, et même si son plan climat ne le prévoit pas, la CAC a converti les dix plus anciens
véhicules du parc à un biocarburant à compter du 1
er
septembre 2021.
L’utilisation de ce
bio-carburant engendre une surconsommation et des travaux d
’
entretien et de révision des
bus plus importants. Le surcoût est estimé à 3 579
€ par bus, il est entièrement pris en charge
par la CAC, cette facturation supplémentaire a donné lieu à un avenant. La CAC a prévu de
pérenniser ce recours au bio carburant e
t de l’étendre à trois bus supplémentaires.
En conclusion, dans une période de transition, la CAC a
opté pour l’
achat de
bus d’occasion
tout en menant des études pour déterminer le type de technologie lui permettant de
décarboner son parc. Le PPI annexé a
u contrat de DSP n’est
cependant pas en adéquation
avec le plan climat de la CAC adopté postérieurement. La chambre prend note de
l’engagement de
la CAC à formaliser sa stratégie en matière de renouvellement du parc de
véhicules.
70
Ibid
.
71
La définition donnée par le code de l’envir
onnement (articles R. 224-
15 et suivants) d’un véhicule à faibles
émissions dépend de la taille de la collectivité exploitant le réseau ou de sa situation géographique. Dans le cas de
la communauté d’agglomération, les bus utilisant du gazole mais respecta
nt la norme Euro VI sont considérés
comme des véhicules à faibles émissions.
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3.2.2.2 Des irrégularités dans
l’acquisition de bus d’occasion
3.2.2.2.1
Les bus d’occasion dans le contrat 2013
-2019
Deux bus mis en service à la fin des années 1990, comptabilisant chacun
plus d’
un million de
kilomètres,
n’ont pas reçu les autorisations nécessaires
pour continuer à être exploités. Par
un avenant n° 6, adopté par une délibération n° 2018-273 du 11 décembre 2018, la CAC et le
délégataire se sont donc accordés pour modifier le contrat initial en vue de procéder au
remplacement de ces véhicules.
Selon les termes de la délibération :
« compte tenu de la difficulté à trouver assez rapidement
des autobus d’occasion en bon état […]
il a été demandé au délégataire de rechercher des
véhicules présentant les qualités requises, de procéder à leur acquisition et de les porter
financièrement jusqu’à la fin du contrat en cours
»
.
L’investissement
,
d’un
montant total de 210 000
€
HT, est porté par le délégataire (en
contrepartie d’
une augmentation du montant de la contribution de 3 760
€ en 2018 et de
30 081
€ en 2019). À la fin d
u contrat
, ces bus ont vocation à intégrer le patrimoine de l’EPCI,
au titre des « biens de retour
», moyennant le versement par l’établissement de la valeur nette
comptable des bus au 1
er
septembre 2019. Le délégataire ayant été reconduit pour le contrat
2019-
2025, ces bus sont restés dans son patrimoine et n’ont pas été acquis par la CAC.
Compte tenu de son faible impact financier, la chambre observe que cet avenant n’apporte
pas de modifications substantielles au contrat en introduisant des conditions qui, si elles
avaient figuré dans la procédure de passation initiale, auraient pu conduire à admettre d'autres
candidats ou à retenir une autre offre que celle du délégataire
72
.
3.2.2.2.2
Les bus d’occasion dans le contrat 2019
-2025
Une commande relevant du droit des marchés publics insérée dans une DSP
Lors de la phase de mise en concurrence de la DSP, la CAC a demandé aux candidats de
proposer une stratégie pour optimiser le programme pluriannuel d’investissement (PPI).
Dans son offre initiale, Keolis propose que la CAC achète plusieurs minibus et bus hybrides
neufs jusqu’en 2025, sans préjuger des futurs fournisseurs, mais en conseillant une marque
et un modèle précis
73
. Dans la partie relative aux investissements du futur délégataire, Keolis
propose de continuer le « portage
» des deux bus d’occasion acquis par ses soins lors du
contrat précédent.
Durant la phase de négociation, lors d’une réunion
tenue le 5 avril
2019, l’entreprise
Keolis fait
évoluer son offre et propose à la CAC de lui ven
dre cinq bus d’occasion qu’elle possède sur
un autre réseau de transport de la région Grand Est.
Cette proposition est retenue et figure en annexe 9 du contrat :
« Keolis propose 5 véhicules
(deux de 2013 et trois
de 2015) […] actuellement en exploitation
et disponibles à l’été
2020.
Les véhicules sont proposés au prix suivant [ceux de 2013] : 112 500
€ + 15
000
€ de mise
aux normes SITAC et [ceux de 2015] : 137 500
€
+ 15 000
€ de mise aux normes
».
La chambre constate que, dans le cadre de cette DSP, les parties se sont accordées en cours
de procédure pour intégrer une prestation qui relève du droit des marchés publics de
fournitures (fourniture de véhicules)
74
dans un contrat de concession de services (exploitation
72
CE, 9 mars 2018,
Syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel
, n° 409972.
73
En 2020, la CAC achète deux bus neufs hybrides de la marque conseillée, auprès de la centrale
d’achat UGAP
(Union des groupements d'achats publics).
74
Articles 4 et 5 de l’ordonnance n° 2015
-899 :
« les marchés sont les contrats conclus à titre onéreux par un ou
plusieurs acheteurs
[…]
avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière
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du service de transports)
75
, alors que c
ette possibilité n’était pas ouverte au moment de la
mise en concurrence. L
’entreprise
titulaire agit alors à la fois comme un délégataire et comme
un fournisseur
76
.
Si le droit de la commande publique permet de mêler dans un même contrat, dénommé
« contrat mixte » (cf. annexe 4)
, des prestations relevant, d’une part, des concessions et,
d’autre part, des marchés publics, cette faculté
doit respecter un cadre strict
77
.
En premier lieu, le choix de conclure un tel contrat, qui appartient à l’autorité délégan
te, ne
doit pas avoir pour effet de soustraire l’achat aux règles qui lui sont applicables
78
, notamment
à celles des marchés publics, plus strictes que celles applicables aux concessions. Ce choix
doit être effectué avant le lancement de la mise en concurrence car il détermine la procédure
applicable (soit celle relative aux marchés, soit celle relative aux concessions).
En second lieu, lorsqu'un acheteur décide de conclure un contrat mixte alors que ce contrat
porte sur des prestations objectivement dissociables qui relèvent, d'une part, du droit des
marchés et, d'autre part, du droit des concessions, ce contrat est soumis au droit des
marchés
79
si la valeur estimée des prestations relevant de ce type de contrat est supérieure
aux seuils européens applicables.
Lorsque ces prestations sont indissociables au regard d’éléments objectifs, notamment d’ordre
technique, le contrat est soumis aux dispositions applicables à son objet principal
80
.
La chambre
observe que l’EPCI ne fournit aucun élément pour objectiver
le choix de recourir
à un contrat mixte. Ni la délibération de lancement de la procédure qui valide le recours à
l’affermage, ni le projet de contrat soumis à la concurrence, ni les travaux de l’
assistance à
maîtrise
d’ouvrage (
AMO) durant la procédure, ni les échanges avec les services, ni la réponse
de l’ordonnateur aux observations de la chambre
ne permettent de relever une quelconque
volonté de conclure un contrat mixte pour des prestations indissociables, voire même pour des
prestations dissociables.
Les pratiques d’achat de l’EPCI démontrent que la prestation d’exploitation du réseau
, assurée
par le délégataire, est dissociable des prestations destinées à équiper ce réseau puisque
l’établissement passe des marchés avec d’autres opérateurs que le délég
ataire (ex : bus
achetés à des centrales d’achat publiques, location de minibus durant la première DSP,
travaux réalisés par des entreprises de voirie, entreprises spécialisées dans le numérique pour
le système de billettique, etc.).
La chambre rappelle q
ue si l’établissement avait souhaité s’inscrire dans une démarche de
contrat mixte pour des prestations indissociables, ce dernier aurait dû motiver expressément
son choix en se fondant sur des éléments tangibles. En effet, les intentions exprimées ou
présumées de considérer les différents volets composant un contrat mixte comme
de travaux, de fournitures ou de services »
et
« les marchés publics de fournitures ont pour objet l'achat
[…]
de
produits »
, depuis lors codifiés aux articles L. 1111-1 et L. 1111-3 du CCP.
75
Article 5 de l’ordonnance n° 2016
-65 :
« les contrats de concession sont les contrats conclus par écrit, par
lesquels une ou plusieurs autorités concédantes soumises à la présente ordonnance confient l'exécution de travaux
ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation
de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat,
soit de ce droit assorti d'un prix »
, depuis lors codifié à l’article L.
1121-1 du CCP.
76
Article 13 de l’ordonnance n° 2015
-899 :
« est un opérateur économique toute personne
[…]
morale, publique ou
privée
[…]
qui offre sur le marché la réalisation de travaux ou d'ouvrages, la fourniture de produits ou la prestation
de services »
, depuis
lors codifié à l’article L.
1220-1 du CCP.
77
Voir fiche de la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers « Contrats de la
commande publique et autres contrats », 1
er
avril 2019.
78
Article L. 1300-1 du CCP, précédemment art
icle 22 de l’ordonnance
n° 2015-899 et article 21
de l’ordonnance
n° 2016-65.
79
Article L. 1321-1 et L. 1321-2 du CCP, précédemment article 22 précité.
80
Article L. 1322-1 et L. 1322-2 du CCP, précédemment article 22 précité.
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inséparables ne sont pas suffisantes mais doivent s’appuyer sur des éléments objectifs
susceptibles de les justifier et de fonder la nécessité de conclure un contrat unique
81
.
Enfin,
à supposer même que l’EPCI se soit inscrit dans une démarche de contrat mixte avec
des prestations dissociables, la procédure de passation du contrat aurait dû être celle
applicable aux marchés publics
82
, et non celle relative aux DSP, puisque la part dédiée à la
fourniture
de bus d’occasion dépassait le seuil de procédure formalisée en vigueur à
l’époque
83
. En réponse
, l’ordonnateur
concède
que ni l’établissement, ni les prestataires
chargés de le conseiller, ne se sont interrogés quant à la nature mixte des prestations et
confirme que celles-ci revêtent, en tout état de cause, un caractère dissociable.
En signant le contrat,
la CAC s’est engagée à acheter
ce
matériel d’occasion
au délégataire
puisque l’article 16.1 du contrat stipule que
:
« l'autorité délégante assure la réalisation et le
financement des biens meubles et immeubles nécessaires à l'exploitation du service […]
conformément au [PPI] à sa charge joint en annexe [qui prévoit des achats auprès de Keolis] ».
Pour justifier la démarche retenue, la CAC précise que, lors de la passation du contrat de DSP,
les variantes (offres différentes de la solution initiale imaginée
) étaient autorisées et qu’il était
loisible aux candidats de proposer des alternatives concernant le plan d’investis
sement. En
effet, selon la chambre, Keolis était effectivement fondée à suggérer à
l’EPCI
d’acquérir des
bus d’occasion, sans
toutefois préjuger du
futur fournisseur, à l’instar de ce que
la société a
proposé pour les bus neufs (cf.
infra
). Or, cette dernière est allée au-
delà d’une simple
suggestion puisqu’elle a formulé une offre spontanée
de fourniture de cinq véhicules.
Même si aucun document de la consultation
ne permet de le corroborer, l’établissement
affirme avoir choisi, sur suggestion de ses AMO,
la voie d’une « prestation accessoire à une
concession ».
Il s’appuie
, à cette fin, sur une jurisprudence
84
qui précise que
« les [DSP] ne
peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l'exécution de
services ou de paiements étrangers à l'objet de la délégation »
et que rien ne fait
« obstacle à
ce qu'une [DSP] mette à la charge du cocontractant des prestations accessoires dès lors
qu'elles présentent un caractère complémentaire à l'objet de la délégation »
. Néanmoins, cet
argument est inopérant
puisque les bus d’occasion
sont des fournitures et non des prestations
de services. De plus, ils ne sont pas à la charge du délégataire, qui agit alors comme un
vendeur
, mais bien à celle de l’établissement
, qui agit comme un acheteur.
En citant la même décision, la CAC précise également que rien
«
n’impose à la collectivité
publique qui entend confier […] la gestion de services […] de conclure autant de conventions
qu’il y a de services distincts ; qu’elle ne saurait toutefois, sans mé
connaître les impératifs de
bonne administration ou les obligations générales de mise en concurrence qui s’imposent à
elle, donner à une délégation un périmètre manifestement excessif ni réunir au sein de la
même convention des services qui n’auraient mani
festement aucun lien entre eux »
.
Néanmoins, l
’affaire
citée concernait plusieurs services de mobilités (transports urbains, vélos
et stationnement urbain) destinés à être délégués dans un contrat unique et identifiés dès le
lancement de la procédure, et non un montage consistant, en cours de négociation, à mêler
81
CJUE, 22 décembre 2010,
Mehiläinen Oy, Terveystalo Healthcare Oy, contre Oulun Kaupunki
, Aff. C-215/09,
point 39.
82
La valeur des bus figurant à l’annexe 9 est de 712
500 € HT. Toutefois, l’article 22 de l’ordonnance n° 2016
-65
applicable à l’époque de la passation ne prévoyait a
ucune condition de seuil pour rendre applicables les textes sur
les marchés publics :
«
lorsque le contrat comporte des éléments objectivement dissociables […] les règles
suivantes s'appliquent : 1° Si le contrat porte sur des prestations qui relèvent à la fois des contrats de concession
et des marchés publics, il est soumis aux dispositions de l'ordonnance du 23 juillet 2015 susvisée ».
83
Le seuil de procédure formalisée pour les fournitures des entités adjudicatrices était fixé à 443 000
€
HT au
1
er
janvier 2018.
84
CE, 21 septembre 2016,
Communauté urbaine Grand Dijon et Sté Keolis
, n° 399656.
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achat de fournitures relevant des marchés publics
et externalisation d’une prestation
d’exploitation d’un réseau relevant des concessions
85
.
La chambre rappelle en conséquence
que l’attribution de prestations relevant du droit des
marchés publics ne peut pas être intégrée dans un contrat relevant du droit des concessions,
sauf à respecter les dispositions précitées relatives aux contrats mixtes.
L’acquisition des cinq véhicules
prévus au contrat initial et de deux supplémentaires
Les acquisitions prévues dans le contrat initial de DSP sont alors réalisées en plusieurs étapes.
Le 26 novembre 2020, le président de la CAC mandate la somme de 255
000 €
HT pour les
deux bus datant d
e 2013. À l’appui du mandat sont joints une facture adressée par
Keolis et
un certificat administratif du président indiquant qu’il est fait application de l’annexe
9 du
contrat de DSP. Les trois autres sont achetés au délégataire, au mois de mars 2021, pour un
montant total de 426 300
€
HT.
Après
l’achat
de
ces
cinq
premiers
véhicules,
la
CAC
poursuit cette politique
d’approvisionnement. Par un avenant n°
3, adopté par délibération n° 2021-168 du
16 septembre
2021, l’assemblée délibérante
approuve
l’achat de deux bus d’occasion, non
prévus dans le contrat initial, datant de 2017 et de 2018. Par un mandat de février 2022,
s’appuyant sur un devis, une lettre de commande et une facture du délégataire, la CAC r
ègle
la somme totale de 340 000
€
HT.
Entre 2020 e
t 2022, l’établissement a ainsi acquis des véhicules pour 1
021 300
€
HT
directement auprès du délégataire.
La chambre rappelle qu
’à défaut d’avoir conclu un contrat mixte dûment motivé, l’achat par la
communauté d’agglomération de fournitures destinées à
équiper un réseau de transport devait
obéir aux règles applicables en matière de marchés publics, et plus précisément celles
applicables aux entités adjudicatrices.
Le droit des marchés publics permet aux entités adjudicatrices, dans des conditions
restrictives,
de faire l’acquisition de fournitures sans publicité ni mise en concurrence.
Les articles R. 2122-1 à R. 2122-11 du CCP
prévoient, en effet, la possibilité d’acquérir de gré
à gré des fournitures
d’un montant estimé inférieur à 40
000
€
HT ou encore
en cas d’urgence
impérieuse. Le code prévoit également la possibilité, pour les seules entités adjudicatrices,
de :
« négocier sans publicité ni mise en concurrence [les marchés] ayant pour objet l'achat
de fournitures qu'il est possible d'acquérir en profitant d'une occasion particulièrement
avantageuse qui se présente dans une période de temps très courte et pour lesquelles le prix
à payer est considérablement plus bas que les prix normalement pratiqués sur le marché »
(article R. 2122-11).
En l’espèce, il ressort des échanges avec les services que cette démarche n’a pas été celle
engagée par l’EPCI, ce dernier n’utilisant jamais la notion d’entité adjudicatrice. Sans invoquer
cet article du code, l’établissement soutient que ces
« acquisitions étaient très intéressantes
et ont permis de rajeunir, à un coût raisonnable, le parc des bus en exploitation […] une
analyse du prix a été menée au moment de la proposition financière […] en consultant les
85
Dans ses conclusions, le rapporteur public du Conseil d’État précise d’ailleurs que
:
« les règles de passation
des marchés publics étant plus contraignantes
que celles qui régissent la passation des [DSP] l’inclusion de
marchés publics dans une [DSP] passée selon les règles applicables à cette dernière serait susceptible de
méconnaître les règles applicables aux premiers. […] L’article 20.4 de la directive 2014/23 et l’article 22 de
l’ordonnance du 29 janvier 2016 prévoient que les prestations relevant des contrats de concession et celles relevant
des marchés publics doivent en principe être distinguées pour faire l’objet de contrats conclus selon les procédur
es
respectivement applicables à ces catégories contractuelles, sauf si les prestations sont indissociables. Dans ce
cas, le contrat est soumis aux dispositions applicables à son objet principal »
, conclusions de M. Gilles Pellissier
sous CE, 21 septembre 2016, préc. (consultables sur Ariane Web).
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offres de bus d’occasion proposées à l’époque sur in
ternet »
et qu’il
a ainsi pu
profiter d’un
«
effet d’aubaine
».
L’établissement n’a toutefois pas fourni d’élément
s probants (cote, grille, argus ou résultats de
recherches ou d’études comparatives) permettant de démontrer qu’il aurait pu remplir les
cond
itions de l’article R.
2122-
11 au moment de l’engagement contractuel
contenu dans la
DSP ou durant la phase postérieure
d’acquisition des bus.
Les informations recueillies par la chambre auprès de vendeurs de bus d’occasion ont permis
de constater que ces
conditions cumulatives et restrictives n’étaient pas satisfaites
, et
notamment la notion de prix « considérablement » plus bas que ceux du marché
86
. La chambre
a également pu observer que d’autres établissements avaient opté pour la conclusion
d’accords
-cadres multi-
attributaires pour la fourniture de bus d’occasion.
Compte tenu de la valeur des véhicules, soit 681 300
€
pour les cinq premiers en 2020/2021
et 340 000
€
HT pour les deux supplémentaires en 2022, en l’absence d’un contrat mixte et
en l’abs
ence des conditions permettant de recourir au marché négocié sans publicité ni mise
en concurrence, la chambre rappelle
à la CAC qu’elle aurait dû respecter les procédures
relatives aux marchés publics prévues par le CCP (procédure formalisée ou procédure
adaptée selon la valeur estimée
87
), bien qu’il s’agisse de véhicules d’occasion
88
, afin que tout
opérateur intéressé puisse se porter candidat, y compris, le cas échéant,
l’entreprise titulaire
de la délégation.
Rappel du droit n° 1 : Passer
des
marchés publics pour l’achat de bus d’occasion
conformément au code de la commande publique.
3.2.3
Les modalités d’achat de certains autres investissements
3.2.3.1
Des irrégularités concernant l’achat de climatiseurs destinés à équiper certains bus
Le 25 janvier 2019,
la CAC a lancé une consultation en vue de la conclusion d’un accord
-cadre
pour la fourniture et la pose de climatiseurs, sur le fondement d’une procédure adaptée avec
négociations
89
pour laquelle le règlement de la consultation, indiquait :
«
l’attention d
es
candidats est attirée sur le fait que toute offre [...] excédant les crédits budgétaires alloués au
contrat pourra être régularisée pendant la négociation
[…]
»
, rappelant de ce fait la
réglementation en vigueur
90
.
Selon les termes du projet de contrat, le besoin se limite, dans un premier temps, à
l’équipement de quatre véhicules mais est susceptible de s’étendre à huit véhicules
supplémentaires, pour un montant estimé par la CAC à 80 000
€
HT (28 000
€ pour
les quatre
de la gamme X. et 52 000
€ pour
les huit de la gamme Y.).
L’EPCI reçoit une
offre pour un montant total de 119 340
€
HT (39 000
€ pour la gamme X. et
80 000
€ pour la gamme Y.)
. Le 22 mars
2019, la commission d’appel d’offres, consultée pour
avis, propose de déclarer la procédure sans suite, estimant cette offre inacceptable car
86
À titre de comparaison, la chambre a pu constater qu’un
bus de 2017 norme euro 6 avec 240 000 kilomètres au
compteur était en vente pour 139 000
€ en octobre 2022 alors que celui acquis par la CAC pour 165
000
€
HT
affichait 200 000
kilomètres au moment de l’acquisition début 2022.
87
Le seuil de procédure formalisée pour les fournitures des entités adjudicatrices était fixé à 428
000 € HT au
1
er
janvier 2020 et à 431 000
€
HT au 1
er
janvier 2022 (annexe 2 du CCP).
88
CAA Bordeaux, 15 décembre 2021,
Commune de Saint-Sulpice-la-Pointe
, n° 21BX02305 ; dans la nomenclature
européenne relative aux marchés publics (nomenclature CPV), ce type de véhicules est référencé de la manière
suivante : «
34115300-9 Véhicules de transport d'occasion
».
89
Procédure
permettant à l’acheteur de négocier les offres, à la différence de l’appel d’offres. Article 27 du décret
n° 2016-360 depuis lors codifié aux articles R. 2123-1 et suivants du CCP.
90
Article 59 du décret n° 2016-360 depuis lors codifié aux articles L. 2152-3 et R. 2152-1 du CCP.
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« dépassant les crédits budgétaires alloués »
. Sans même avoir négocié les conditions
tarifaires avec le soumissionnaire, par un courrier du 9 avril 2019, le président de la CAC lui
notifie sa décision de ne pas donner suite à la procédure en invoquant un dépassement de
crédits.
Pourtant, le budget primitif, adopté par une délibération n° 2018-246 du 11 décembre 2018,
voté par chapitre et ne contenant pas d’opération dédiée à cet achat, prévoyait 1,4
M€ de
crédits au chapitre 21 (immobilisations corporelles). Un budget supplémentaire, adopté par
une délibération n° 2019-113 du 25 juin 2019, portera les crédits de ce chapitre à 2,2
M€
91
.
En premier lieu, la chambre observe que dans les documents de la consultation la CAC
s’identifie comme un pouvoir adjudicateur et non comme une entité adjudicatrice, bien qu’elle
achète du matériel destiné à équiper le réseau (cf.
supra
)
, ce dont l’ordonnateur prend acte
.
En second lieu, la chambre rappelle
que l’utilisation de l’
abandon de procédure
92
motivée par
une offre inacceptable (offre excédant les crédits budgétaires alloués)
93
obéit à plusieurs
règles. Tout d’abord, le prix estimatif doit être réaliste
94
. Ensuite, l’offre
ne peut être qualifiée
d’inacceptable qu’à la condition que l’acheteur n’ait pas les moyens de la financer et qu’il soit
en mesure de le prouver. Lorsque le budget de l’acheteur lui permet d’accepter l’offre
95
, celle-ci
ne peut être rejetée comme inacceptable et ce, même si son prix est supérieur au montant
estimé du marché public
96
.
En l’espèce, la CAC disposait des crédits nécessaires puisque le budget
consacrait 1,3
M€
aux immobilisations corporelles à la date de l’abandon de procédure. Jugeant que l’écart de
prix était trop important par rapport à son estimation initiale (selon des documents
préparatoires des services, 28 000
€
pour les quatre premiers véhicules) et que des
négociations auraient retardé l’exécution des prestations avant la période estivale,
l’établissement n’a pas cherché à négocier avec le
soumissionnaire, alors même que le
règlement de la consultation évoquait explicitement le cas de la régularisation des offres
inacceptables par l’effet de la négociation.
Dans ces conditions et bien que la CAC ait mis en place un formalisme accru de ses
procédures, la chambre rappelle à
l’ordonnateur la nécessité
de respecter les règles
applicables en matière d’abandon de procédure prévues à l’article R. 2185
-1 du CCP et par la
jurisprudence, notamment en cas d’offre inacceptable définie à l’article L.
2152-3 du même
code.
Alors même que cette procédure n’était pas encore achevée, la CAC a demandé au
délégataire, en parallèle, de réaliser cette prestation. Elle n’a to
utefois pas été en mesure de
fournir à la chambre la formalisation de cette commande, en dépit de la réglementation
applicable
97
. Pour
ce faire, elle s’est appuyée sur des devis du délégataire (pour les
alternateurs et la pose) et d’une société tierce (four
nisseur de climatiseurs), pour un montant
91
À la fin de l’exercice 2019,
le chapitre 21 comptait
1,1 M€ de crédits non réalisés.
92
Article 98 du décret n° 2016-360 depuis lors codifié aux articles R. 2185-1 et R. 2185-2 du CCP. Voir la fiche de
la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers «
L’abandon de procédure
»,
1
er
avril 2019, p. 3 et 4.
93
Article 59 du décret n° 2016-360, préc.
94
CE, 29 décembre 1997,
Préfet de Seine-et-Marne c/ Opac de Meaux
, n° 160686.
95
CAA Marseille, 1
er
février 2016,
Société Axis Architecture
, n° 14MA01954 (offre toujours jugée inacceptable après
négociations) ;
« l
e caractère inacceptable de l’offre est lié à la capacité de l’acheteur en matière de financement
du projet d’ach
at. La supériorité du prix de l'offre au montant estimé du marché ne devient un critère justifiant une
telle qualification que lorsque l'acheteur public est apte à démontrer qu'il ne dispose pas des crédits nécessaires »
,
Rép. min. n° 05463, JO Sénat, 22 août 2013, p. 2441.
96
Voir la fiche de la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers «
l’examen des
offres
», 1
er
avril 2019, p. 9 ; CE, 24 juin 2011,
Office public de l’habitat interdépartemental de l’Essonne, du Val
d’Oise
et des Yvelines
, n° 346665
(en l’espèce, écart de 25
% entre l’offre remise et l’estimation initiale).
97
Article 108 du décret n° 2016-360,
depuis lors codifié à l’article R.
2184-13 du CCP et article 15 du décret
n° 2016-360,
depuis lors codifié à l’art
icle R. 2112-1 du CCP.
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estimé de 29 555
€ HT pour les quatre véhicules de la gamme
X. et de 58
951 € HT pour les
huit véhicules de la gamme Y., soit un total estimé à 88 506
€
HT pour douze véhicules.
Le délégataire a passé commande de quatre climatiseurs à son fournisseur le 4 avril 2019
(date précisée sur la facture émise par ce dernier), qui les factures au prix convenu dans le
devis, soit 20 400
€
HT. Après avoir assuré la pose des équipements, le délégataire facturera
à l’EPCI la so
mme totale de 28 029
€
HT pour les quatre véhicules de la gamme X.
La chambre constate que la CAC a commandé cette prestation au délégataire, qui agissait
une fois encore comme un opérateur économique répondant à un marché public, avant que la
décision d’
abandon de procédure soit envoyée au soumissionnaire de la première procédure.
Elle relève également que le montant estimé de cette commande parallèle était de
29 555
€
HT en estimation basse (quatre véhicules) et 88 506
€
HT en estimation haute
(douze véhicules). Bien que la CAC affirme avoir renforcé ses procédures internes depuis lors,
la chambre rappelle que le seuil alors en vigueur permettant de passer un marché public sans
publicité ni mise en concurrence était de 25 000
€
HT
98
, qu’à compter de ce mêm
e seuil un
contrat écrit était nécessaire
99
et que des mesures de publicité adaptée étaient nécessaires
100
.
En abandonnant une procédure sur le fondement d’un motif irrégulier et en engageant une
autre procédure en parallèle en dépit des règles applicables, la CAC a donc méconnu les
principes de la commande publique.
Rappel du droit n° 2 : Respecter les règles prévues par le code de la commande publique
en matière d’abandon de procédure, d’offre inacceptable, ainsi que de publicité, pour les
achats d’un montant supérieur au seuil de dispense de procédure prévu par l’article
R. 2122-8 du même code.
3.2.3.2
L’achat du nouveau système de billettique et d’information voyageurs
En 2017, avec l’aide d’un assistant à maître d’ouvrage (AMO), rémunéré
à une hauteur totale
de 147 000
€
TTC pour une
mission d’aide au déploiement et d’assistance, et avec celle du
délégataire, la CAC a passé un marché public formalisé pour faire l’acquisition d’un système
de billettique multi-supports (carte et billet sans contact, application) ainsi que
d’un système
d
’information voyageurs destiné
s à équiper le réseau.
La chambre observe que le contrat aurait dû être passé sur le fondement des dispositions
applicables aux entités adjudicatrices et non celles applicables aux pouvoirs adjudicateurs
101
.
Cependant, la CAC n’a pas lésé les candidats dans la mesure où la procédure réservée aux
pouvoirs adjudicateurs est plus stricte (notamment en termes de délais) que celle réservée
aux entités adjudicatrices et parce que les deux procédures autorisent la négociation.
Après négociations avec deux soumissionnaires, le marché est attribué par la commission
d’appel d’offres, pour un montant total de 1,31
M€
HT (1,46
M€
HT avant les négociations), à
un groupement d’entreprises, dont l’une est établie en Italie
, spécialisée dans la billettique, et
l’autre est domiciliée en France
,
spécialisée dans les systèmes d’information.
Le nouveau système est progressivement mis en place durant l’année 2019. Ni la CAC, ni le
rapport du délégataire n’évoquent de difficultés l
ors de ce déploiement.
98
Article 30 du décret n° 2016-360,
depuis lors codifié à l’article R.
2122-8 du CCP (seuil fixé à 40 000
€
HT depuis
le 1
er
janvier 2020).
99
Article 15 du décret n° 2016-
360, depuis lors codifié à l’article R.
2112-1 du CCP.
100
Article 34 du décret n° 2016-
360, depuis lors codifié à l’article R.
2131-12 du CCP.
101
CE, 24 juin 2011,
Communauté d’agglomération Rennes Métropole
, n° 346529, préc.
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3.3
Un équilibre économique des deux contrats de délégation de service public (DSP)
assuré par la communauté d’agglomération
Si les contrats prévoient que les investissements sont financés par la CAC, le délégataire
assure pour sa part
l’exploitation du service, financée
notamment par la vente auprès des
usagers de titres de transport. Ces recettes sont toutefois insuffisantes pour permettre
l’équilibre financier du service.
En contrepartie des obligations de service public imposées au
délégataire, la CAC octroie une contribution forfaitaire annuelle.
3.3.1
Un budget annexe dont l’équilibre nécessite une subvention du budget principal
Hormis en 2020, le résultat de la section d’exploitation du budget
annexe transport est
excédentaire mais moyennant
le versement d’une subvention du budget principal.
Tableau 8 : Résultat du budget annexe transport
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Total des produits d'exploitation
6 461 620
6 655 934
7 766 183
7 426 958
7 526 251
dont ressources fiscales
3 825 395
4 095 668
4 453 171
4 152 642
4 365 822
dont subventions d'exploitation
2 591 523
2 501 635
3 199 421
2 979 316
2 688 681
Total des charges d'exploitation
6 561 591
6 983 750
7 383 085
7 498 866
7 502 621
dont sous-traitance générale
5 400 440
5 444 628
6 179 982
6 387 409
6 581 092
dont dotations aux amortissements nettes
815 306
814 242
703 710
735 383
612 778
Résultat courant non financier
- 99 970
- 327 816
383 098
- 71 907
23 630
Résultat financier
- 35 197
- 30 779
- 27 251
- 21 464
- 16 737
Résultat exceptionnel
315 513
494 455
301 783
54 772
151 029
Résultat de l'exercice
180 346
135 860
657 630
- 38 599
157 921
Source
: CRC d’après comptes de gestion du budget transport, CAC
3.3.1.1
La contribution mobilité et les subventions constituent l’intégralité des
produits du
budget annexe
Les ressources fiscales représentent 58
% des produits d’exploitation de ce budget. Elles sont
constituées du versement mobilité
102
. En 2020, la baisse de cette ressource est liée à la
réduction de l’assiette éligible
du versement en raison de la mise en place des mesures de
chômage partiel du fait de la crise sanitaire. Au cours de la période sous contrôle, le taux du
versement mobilité est de 0,6 %, taux maximum permis par le CGCT
103
.
Les subventions d’exploitation sont la deuxième
source de financement, elles représentent
36
% des produits. Le budget principal de la communauté d’agglomération est le principal
financeur (1,5
M€ en moyenne)
,
suivi par la région Grand Est et l’État.
102
Dénommé versement transport avant l’entrée en vigueur de la loi d’orientation des mobilit
é (loi n° 2019-1428).
103
Dans le cas de la CAC, l’article L. 2333
-67 du CGCT prévoit un taux maximum de 0,55 % avec la faculté de le
majorer de 0,05 %.
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Tableau 9 : Montant des subventions par financeurs
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Subvention du budget principal de la CAC
1 647 687
1 145 959
1 826 903
1 649 244
1 354 196
Subvention de la région Grand Est
867 556 1 279 397 1 272 238 1 253 792 1 258 205
Subvention de l'État
76 280
76 280
100 280
76 280
76 280
Total
2 591 523
2 501 636
3 199 421
2 979 316
2 688 681
Source
: CRC d’après comptes de gestion du budget transport
L
’article L. 2224
-2 du CGCT encadre strictement la prise en charge par le budget principal des
dépenses au titre des services publics à caractère industriel et commercial.
D’un point de vue
formel,
lorsque des dépenses sont prises en charge, cette décision doit faire l’objet d’une
délibération motivée fixant les règles de calcul et les modalités de versement de ces dépenses.
La chambre constate que les délibérations de la CAC destinées à autoriser le versement des
subventions du budget principal vers le budget annexe transports souffrent d’un
manque de
précision sur les motivations permettant de déroger à la règle de
l’équilibre des SPIC
énoncée
à l’article L.
2224-2.
Elle prend note de l’engagement de l’ordonnateur à se mettre en
conformité avec les dispositions du CGCT.
Depuis l’entrée en vigueur
du deuxième contrat, le délégataire doit verser une redevance
d’usage dont le montant est égal à 50 % de la dotation aux amortissements des biens mis à
disposition du délégataire. Cette redevance est censée permettre à la CAC de récupérer la
taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les investissements, celle-ci étant assujettie à la TVA
(article 13.2 du contrat). Le contrat prévoit que
« la contribution sera mise à jour après
obtention du rescrit de l’administration fiscale en intégrant la redevance d’usage de
s biens
dans les charges du délégataire et en recalculant par conséquence le montant annuel de la
contribution financière forfaitaire de l’autorité délégante
»
(article 20). Ainsi, cette redevance
d’usage
a un effet
neutre sur le résultat de la section d’e
xploitation du budget annexe puisque
son produit augmente le montant de la contribution versée par la CAC à due concurrence.
Sans obtenir de rescrit de l’administration fiscale, comme le contrat le prévoyait, la CAC a
facturé une redevance d’usage de 295
000
€ en 2020 et 2021, sans la soumettre à la TVA
, la
contribution étant augmentée du même montant.
L’ordonnateur
a entamé les démarches en
vue de procéder aux régularisations nécessaires.
3.3.1.2
La contribution financière versée au délégataire est la principale charge du budget
transport
La contribution de la CAC versée au délégataire est la principale charge de ce budget. Elle est
encadrée par le contrat de DSP et est restée stable entre les deux contrats.
Le montant moyen de la contribution de la CAC prévu par les contrats est de 5,6
M€
104
entre
2017 et 2021. En raison notamment de l’actualisation de la contribution et de la conclusion de
plusieurs avenants, le montant effectivement versé s’élève à 5,9
M€
105
.
La contribution devrait connaître en 2022 une augmentation importante en raison de la hausse
des cours de l’énergie et donc des indices sur lesquels est fondée son actualisation. D’après
les estimations de la chambre réalisées en janvier 2023
, cette augmentation serait de l’ordre
de 8,8 % en un an. En 2022, la contribution devrait être plus élevée de 775 000
€ par rapport
au montant prévu au contrat conclu en 2019.
104
Source : contrats de DSP, montant comprenant les options levées mais hors avenants.
105
Source : comptes de la CAC, mandats émis au profit de Keolis au compte 611 déduction faite des titres émis au
compte 773.
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3.3.2
Un réseau financé à hauteur de 19 % par l’usager
3.3.2.1
Une perte de recettes en raison de la crise sanitaire
Le financement du réseau de transport urbai
n est en partie assuré par l’usager. Les recettes
des ventes sont entièrement perçues par le délégataire. Elles ont connu une hausse
importante en 2019 sous l’effet d’un accroissement de la fréquentation, avant de baisser d’un
tiers du fait de la crise sanitaire. En 2021, elles restaient inférieures de 25 % au niveau atteint
en 2019.
En moyenne, entre 2017 et 2021, les recettes commerciales couvraient 19 % des dépenses
d’exploitation. Avant la crise sanitaire, ce taux de couvert
ure était de 22 %, un taux nettement
supérieur à la moyenne des réseaux de même taille (18 %). Avec la crise sanitaire, il est, en
2020 et 2021,
d’environ 15 %.
À fin septembre 2022, les recettes s’accroissent de 9 % par rapport à 2021 mais
demeurent
20 % en deçà de celles observées en 2019.
Tableau 10 : Recettes commerciales et taux de couverture
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes commerciales en euros
1 487 094 1 486 105 1 530 578 1 013 675
1 144 644
Taux de couverture réseau de
Châlons-en-Champagne
23 %
22 %
22 %
14 %
15 %
Moyenne nationale des réseaux
desservant une population inférieure à
100 000 habitants
18 %
18 %
18 %
Non disponible
Source : CAC et UTP (chiffres clés du transport public 2019)
3.3.2.2
Des tarifs stables jusqu’en 2022
puis supérieurs aux limites fixées par le contrat de
DSP
La grille tarifaire du réseau de bus est étendue et permet d’adapter les tarifs en fonction de la
situation sociale ou de l’âge des usagers. Elle prévoit une vingtaine de produits dont certains
mériteraient d’être regroupés. À titre d’illustration,
il existe quatre abonnements à tarif réduit
s’adressant à des publics différents
106
. Par ailleurs, certains produits apparaissent très peu
souscrits : en 2021, seuls trois abonnements annuels (tarif normal) ont été vendus, 15 « pass
tribu »
107
et 51 abonnements 30 voyages
108
.
Les tarifs des tickets unitaires, des carnets de 10 voyages et des abonnements se situent dans
la moyenne des réseaux desservant une population inférieure à 100 000 habitants. Le prix du
voyage moyen est inférieur de 18 % à la moyenne nationale, en raison notamment de la part
des tarifications réduites dans les recettes.
106
Abonnement mensuel ou annuel pour les personnes âgées de plus de 65 ans (- 50 %) pour les personnes
présentant une invalidité (- 50 %), pour les bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire (- 50 %) et pour les
moins de 26 ans (- 30 %).
107
Titre uniquement valable le samedi pour un nombre de voyages illimité pour quatre personnes.
108
Abonnement mensuel calendaire pour les plus de 26 ans.
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Figure 6 : Comparaison tarifs par rapport à la moyenne nationale
Source : CAC et UTP (chiffres clés du transport public 2019)
Méthodologie
Les
moyennes nationales sont exprimées par un indice 100 permettant de comparer l’écart
entre le réseau châlonnais et les moyennes nationales suivant quatre indicateurs.
Ainsi, l’indice 82 pour le prix moyen d’un voyage signifie que le prix du voyage est infé
rieur de
18 % à la moyenne nationale.
Les augmentations des tarifs sont encadrées par l’article 19 du contrat de DSP qui stipule que
«
l’actualisation globale des tarifs contractuels est calculée […] pour aboutir à une
augmentation moyenne pondérée égale
a maxima à l’évolution du coefficient d’actualisation
de la formule [utilisée également pour la participation], connu au moment de la remise de la
proposition tarifaire par le délégataire »
. La grille tarifaire est proposée par le délégataire, elle
entre
en application après l’approbation du conseil communautaire.
Les tarifs n’ont
connu que peu d’évolution entre 2017 et 2022. En revanche, au
1
er
septembre 2022,
l’augmentation moyenne pondérée est, selon l’estimation de la chambre,
de 6,6 %
109
. Pourtant, en
application de la formule précitée, l’augmentation
maximale
n’aurait
dû être que de 4,3 %
, soit l’évolution du coefficient d’actualisation de 2021 connu au moment
de la remise de la proposition par le délégataire.
Sans connaître l’augmentation moyenne pon
dérée des tarifs, critère pourtant retenu dans le
contrat, la CAC a accepté cette hausse qu’elle aurait dû refuser. La circonstance selon laquelle
109
Hausse moyenne pondérée par les volumes de ventes de chaque titre en 2019, année précédant le
renouvellement du contrat.
0
50
100
150
Prix moyen d'un voyage
(2017 à 2019)
Prix du ticket à l'unité 2019
Prix du ticket au carnet
2019
Prix de l'abonnement 2019
CAC
Moyenne
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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RAND
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ST
40/75
les tarifs n’avaient pas été augmentés depuis de nombreuses années ne permetta
it pas, dans
ces conditions, de déroger aux termes du contrat.
3.3.3
Entre 2017 et 2019, un bénéfice supérieur aux prévisions du délégataire et depuis
juillet 2022, une offre dégradée lui permettant de réduire ses charges
Afin de lui permettre d’exercer son pouvoir de contrôle, la CAC exige
de son délégataire la
transmission de nombreux documents comptables (article 30.2 du contrat) qui vont au-delà
des prescriptions du CCP (articles L. 3131-5 et R. 3131-2 et suivants). Cependant, la chambre
constate que de nombreuses pièces
110
ne sont, en pratique, ni transmises par le délégataire,
ni exigées par la CAC.
Entre 2017 et septembre 2019, la participation financière versée par la CAC au délégataire
s’est
révélée plus importante que celle prévue au contrat, essentiellement du fait des avenants
conclus durant l’exploitation (+
1 145 930
€)
. Par ailleurs, les charges du délégataire ont été
moins importantes que prévues (- 144 203
€). Par conséquent, le délégataire a
constaté un
résultat net comptable 10 fois supérieur à ses prévisions.
Tableau 11 : Résultat du délégataire, montant cumulé entre 2017 et la fin du contrat (septembre 2019)
En €
Contrat
Réel
Différence
Produits d'exploitation (hors participation autorité
délégante)
4 884 297
4 854 296
- 30 001
Participation autorité délégante
13 538 727
14 684 657
1 145 930
Charges d'exploitation
17 554 721
17 410 518
- 144 203
Résultat net comptable
122 076
1 396 226
1 274 150
Source : rapports du délégataire et contrat de DSP
Le contrat conclu en 2019 prévoit une augmentation du résultat du délégataire : celui-ci était
de 45
311 €
en moyenne dans le contrat précédent, il est prévu à hauteur de 273 449
€
111
dans le nouveau.
La perte des produits de la billetterie durant la période de crise sanitaire a été compensée par
la vente des bus
d’occasion, l’augmentation de la contribution permet de compenser la hausse
des charges, si bien que le résultat réalisé est quasiment identique à celui prévu au contrat.
Tableau 12 : Résultat du délégataire, montant cumulé entre le début du nouveau contrat (septembre
2019) et 2021
En €
Contrat
Réel
Différence
Produits d'exploitation (hors participation autorité
délégante)
3 698 549
3 983 543
284 994
dont vente bus
-
888 953
888 953
Participation autorité délégante
14 058 590
14 512 037
453 447
Charges d'exploitation
17 106 606
17 750 225
643 619
Résultat net comptable
649 655
641 526
- 8 129
Source : rapports du délégataire et contrat de DSP
110
Balance détaillée, grand livre des comptes, journal des opérations, factures justificatives, rapport de l’assemblée
générale, rapport du commissaire aux comptes.
111
Page 11 du contrat.
Observations définitives - ROD
CA de Châlons-en-Champagne
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41/75
À la demande
de la CAC, le 11 mai 2022, au cours d’une réunion exceptionnelle de la
commission transport et mobilités, le délégataire a estimé q
u’en raison de la baisse de
fréquentation et de la hausse de ses coûts, son résultat pourrait être amputé de 625 000
€.
Au
cours de cette réunion, le délégataire a proposé un plan d’économies comprenant des
réductions de services le soir et durant les périodes de vacances ou encore un remplacement
de l’offre bus par des solutions de transport à la demande. Elles ont été présen
tées à la
conférence des maires le lendemain. Par un courrier de juin 2022, le président de la CAC a
décidé de mettre en œuvre ces mesures nouvelles à compter du 11 juillet 2022, sans avoir
recueilli l’approbation préalable du conseil communautaire et sans
avoir conclu d’avenant,
alors que l’article L. 1411
-6
112
du CGCT l’exige.
En application du contrat de DSP (article 9), les modifications à l’initiative de l’autorité
délégante ou sur proposition du délégataire doivent suivre une procédure stricte portant
notamment sur la révision de la contribution forfaitaire à la hausse comme à la baisse. Cette
procédure n’a pas été suivie. Aux termes du contrat de DSP,
«
à l’issue de cette concertation
l’autorité délégante arrête sa décision finale et propose la signature d’un avenant
»
.
La chambre constate que l’ordonnateur a autorisé en mai 2022, sans adoption préalable d’un
avenant par l'assemblée délibérante, son délégataire à réduire son offre de service, sans en
évaluer les conséquences financières.
Le 2 février 2023, soit sept mois après la mise en œuvre de ces réductions de service,
un
avenant a été présenté et adopté par le conseil communautaire.
L’adaptation de l’offre permet
de réduire la contribution forfaitaire versée par la CAC de 174 000
€ en 2022 et de 199
000
€
en 2023.
Si la chambre n’ignore pas que des hausses importantes
des cours de
l’énergie accroissent
les charges du délégataire, elle constate toutefois qu’elles sont déjà compensées par
l’augmentation de la participation versée par la CAC, laquelle est indexée entre autres sur les
coûts du carburant. En application du c
ontrat, l’augmentation de la contribution de la CAC du
fait de l’indexation est estimée à
775 000
€ (estimation
en janvier 2023
). Ainsi, l’accroissement
de la contribution compense l’estimation du risque réalisée par le délégataire.
En conclusion, en l’absence de clause de partage des bénéfices du délégataire avec l’autorité
délégante, la CAC n’a pas bénéficié des profits dix fois plus importants que prévus réalisés
par le délégataire entre 2017 et septembre 2019. À
l’inverse, en 2022, du fait de la réduct
ion
de la fréquentation des bus et de la hausse des coûts compensée par ailleurs par une
augmentation de la contribution, l’offre de service a été
dégradée afin de réduire les charges
du délégataire.
L
a chambre recommande à la CAC de prévoir à l’avenir da
ns ses contrats de DSP une clause
d’intéressement au résultat du délégataire
et note l’engagement de l’ordonnateur à intégrer un
tel dispositif.
Prévoir une clause de partage du résultat dans les futurs contrats
de DSP.
4.
L’OR
GANISATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La direction des finances est mutualisée avec la commune de Châlons-en-Champagne.
13 agents y sont affectés. Les procédures comptables et financières déployées dans les deux
entités sont donc similaires. Les coûts salariaux sont répartis entre la commune et la CAC en
fonction de plusieurs indicateurs représentatifs du volume d’activité tels que le nombre de
factures, d’engagement
s et de budgets annexes.
112
Article L. 1411-6 du CGCT :
« tout projet d'avenant à une convention de délégation de service public ne peut
intervenir qu'après un vote de l'assemblée délibérante »
.
Observations définitives - ROD
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42/75
4.1
La mise en œuvre de dispositifs de contrôle interne dans le contexte de l’adoption de
l’instr
uction M57
La CAC
s’est portée volontaire pour mettre en œuvre
, à titre expérimental, un compte financier
unique se substituant au compte de gestion et au compte administratif
113
. Sa candidature a
été admise
114
et une convention avec les services de l’État a p
récisé les conditions de mise
en œuvre et de suivi de l’expérimentation. Ainsi, la
CAC devrait adopter un compte financier
unique pour les exercices 2022 et 2023.
Pour mener cette expérimentation, l
’EPCI a opté pour l’application de l’instruction budgétai
re
et comptable M57 à compter du 1
er
janvier 2021,
en lieu et place de l’instruction M14 utilisée
jusqu’alors
.
L
’EPCI
a conclu un engagement partenarial en juin 2019, pour une durée de trois années,
prévoyant notamment de renforcer la fiabilité des comptes en améliorant le suivi des
immobilisations.
Sans les regrouper dans un document unique, la CAC a élaboré plus d’une centaine de fiches
prévoyant le traitement comptable des opérations comptables et budgétaires. Ces procédures
se confondent avec le manuel
d’utilisation du système d’information. Elles demeurent souvent
laconiques sur le rôle des services opérationnels. Elles ne sont regroupées ni dans un guide
des procédures, ni dans le règlement budgétaire et financier adopté par le conseil
communautaire en décembre 2022.
4.2
L’organisation budgétaire
En tant qu’établissement public intercommunal
115
, la CAC est tenue de respecter les règles
fixées aux articles L. 1612-
1 et suivants du CGCT pour l’adoption et l’exécution de son budget
principal et de ses budgets annexes. Par un mécanisme de renvois, les dispositions relatives
aux finances communales s’appliquent aux EPCI, sous réserve d’exceptions.
4.2.1
L’
information budgétaire
En application de l’article L. 2312
-
1 du CGCT, un débat d’orientations budgétaires (DOB) est
organisé dans un délai de deux mois avant l'examen du budget. En s’appuyant sur un rapport
sur les orientations budgétaires
(ROB), l’ordonnateur présente à l’organe délibérant les
engagements pluriannuels envisagés, ainsi que la structure et la gestion de la dette. Les ROB
contiennent également les orientations budgétaires en dépenses et en recettes, tant en
fonctionnement qu’en investissement, les engagements pluriannuels et des informations sur
la dette
116
.
Le contenu des ROB est conforme aux dispositions
règlementaires, à l’exception de la
présentation des engagements pluriannuels. Celle-ci est trop succincte et
n’indique pas une
prévision des dépenses et des recettes pour les opérations envisagées.
L’ordonnateur s’engage à développer davantage les informa
tions sur ce dernier point.
113
Expérimentation prévue par l’article 242 de la loi n° 2018
-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
114
Arrêté du 13 décembre 2019 fixant la liste des collectivités territoriales et des groupements admis à expérimenter
le compte financier unique.
115
A
u sens de l’article L.
1612-20 du CGCT.
116
Article D. 2312-3 du CGCT.
Observations définitives - ROD
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4.2.2
De faibles taux d’exécution budgétaire
La section de fonctionnement et la section d'investissement du budget doivent être
respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon
sincère
117
. La comparaison des réalisations enregistrées dans la comptabilité avec les crédits
votés par l’organe délibérant, tant dans le budget primitif que dans ses éventuelles décisions
modificatives, permet d’évaluer la qualité et la sincérité des prévisions budgéta
ires, ainsi que
le pilotage, en cours d’exécution, du cycle budgétaire.
Par ailleurs, un EPCI peut prévoir des autorisations de programmes, afin de planifier, de tracer
et de suivre de façon plus aisée les opérations d’investissement, au
-delà de la limite
d’un seul
exercice budgétaire
118
. Associée à un programme pluriannuel d’investissement (PPI), la
gestion en AP/CP (autorisations de programme/
crédits de paiement) présente l’avantage de
piloter de façon lisible et sur plusieurs exercices, des opérations d’en
vergure ou des opérations
dont la réalisation dépasse l’
exercice budgétaire.
La situation du budget principal de la CAC se présente comme suit. En section de
fonctionnement, les consommations de crédits sont quasiment conformes aux prévisions
budgétaires,
tant en dépenses qu’en recettes. L’EPCI
a recours à quelques décisions
modificatives, dont les variations sont peu significatives.
En section d’investissement, les taux
d’exécution sont faibles
et s’expliquent en partie par une gestion des opérations d’équ
ipement
par le seul biais des restes à réaliser. En intégrant ces derniers au budget principal, les taux
d’exécution en recettes seraient de 83 % (contre 43 %) et 73 % en dépenses (contre 56 %).
Tableau 13 :
Taux d’exécution des prévisions budgétaires (budget
principal)
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes réelles de fonctionnement
Prévisions (BP+DM)
52 257 640
54 484 561
59 604 933
54 485 792
56 064 944
Exécution (CG, y c. produits rattachés)
52 893 378
53 781 220
59 652 642
54 350 592
55 835 423
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
101 %
99 %
100 %
100 %
100 %
Dépenses réelles de fonctionnement
Prévisions (BP+DM)
45 426 254
47 480 685
48 641 932
52 146 782
51 318 857
Exécution (CG, y c. charges rattachées)
43 634 425
46 147 667
48 059 789
49 256 202
49 047 931
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
96 %
97 %
99 %
94 %
96 %
Recettes réelles d'investissement
Prévisions (BP+DM)
16 014 703
24 769 960
23 865 947
26 050 689
18 810 686
Exécution (CG, hors RAR)
5 648 740
17 022 954
9 940 862
9 714 541
10 282 245
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
35 %
69 %
42 %
37 %
55 %
Dépenses réelles d'investissement
Prévisions (BP+DM)
28 661 416
28 603 725
35 226 544
42 440 432
33 760 575
Exécution (CG, hors RAR)
14 830 337
15 282 495
11 995 939
18 953 215
12 199 121
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
52 %
53 %
34 %
45 %
36 %
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion (BP = budget primitif
; DM = décision modificative ;
CG = compte de gestion).
Concernant le budget annexe transport, de faibles taux d’exécution sont également constatés
sur la période pour la section d’investissement, en recettes (une moyenne de 66
%) et en
dépenses (en moyenne 59 %).
117
Article L. 1612-4 du CGCT.
118
Article L. 2311-3 du CGCT.
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Le budget annexe assainissement présente les mêmes faiblesses en investissement (en
moyenne 37
% d’exécution sur les recettes et 40 % sur les dépenses), mais également en
dépenses d’exploitation (74
% en moyenne).
Les projets d’investissements sur plusieurs exercices sont gérés par des restes à réali
ser
obligeant la CAC à ouvrir des crédits pour l’ensemble des montants engagés. En ayant recours
à une gestion de ces investissements en AP/CP, la CAC pourrait allier une meilleure prévision
budgétaire sur plusieurs exercices, tout en assurant une vision stratégique pluriannuelle de sa
politique d’investissement.
L’ordonnateur souhaite déployer ce mode de gestion pluriannuelle,
dès 2024.
Piloter, selon leur importance, les opérations d’équipement
programmées sous la forme d’autorisations de programme et cr
édits de paiement, selon la
possibilité offerte
par l’article L.
2311-3 du CGCT.
Enfin, les prévisions budgétaires des budgets annexes
dédiés aux zones d’activité (
ZA)
Escarnotières et Recy T1 T2 présentent, notamment en recettes,
des taux d’exécution
très
faibles.
Tableau 14 :
Taux d’exécution des prévisions budgétaires (budgets annexes ZA Escarnotières et
Recy T1 T2)
En €
ZA Escarnotières
ZA Recy T1 T2
2020
2021
2020
2021
Recettes réelles de fonctionnement
Prévisions (BP+DM)
4 946 760
4 946 760
8 624 530
7 946 847
Exécution (CG, y c. produits rattachés)
0
2 491 611
822 488
516 086
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
0 %
50 %
10 %
6 %
Dépenses réelles de fonctionnement
Prévisions (BP+DM)
500 105
500 105
8 624 530
254 000
Exécution (CG, y c. charges rattachées)
0
81 812
8 515 335
226 476
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
0 %
16 %
99 %
89 %
Recettes réelles d'investissement
Prévisions (BP+DM)
1 814 130
Exécution (CG, hors RAR)
0
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
0 %
Dépenses réelles d'investissement
Prévisions (BP+DM)
1 814 130
Exécution (CG, hors RAR)
1 814 128
Taux d'exécution prévisions CG / (BP + DM)
100 %
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion (BP =
budget primitif ; DM =
décision modificative ; CG = compte de gestion).
Ces budgets ont été construits
sur la base d’
une hypothèse irréaliste prévoyant la vente de
l’intégralité des terrains durant l’exercice en cours. Ainsi, l
e principe de sincérité budgétaire
n’a pas été respecté. La chambre
rappelle
à la CAC son obligation d’évaluer de façon sincère
les recettes et les dépenses, conformément à l’article L.
1612-4 du CGCT.
Rappel du droit n° 3 : Présenter des prévisions budgétaires sincères pour les budgets
dédiés aux zones d’activité, conformément aux dispositions de l’article L. 1612
-4 du code
général des collectivités territoriales (
CGCT).
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45/75
4.3
La fiabilité des comptes
4.3.1
Le processus de clôture des comptes
En vertu du principe d’indépendance des exercice
s, les comptes doivent assurer la cohérence
des informations fournies au cours des exercices successifs. Il est donc nécessaire de
rattacher les opérations à l'exercice auquel elles se rapportent
119
. L’instruction M14 consacre
le principe du rattachement à l'exercice
120
, tout comme l’instruction M57 désormais appliquée
par la communauté d’agglomération
121
.
La CAC dispose d’
une note de procédure relative aux
opérations de fin d’exercice
, assortie
d’une cartographie sur les pièces justificatives de rattachement.
Au cours de
l’exercice 2019, certaines charges ont fait l’objet d’un rattachement à l’exercice
2020, sans pièce justifiant la réalité du service fait
. L’EPCI établit souvent pour un même
engagement un jeu d’écritures de rattachements et d’annulations de r
attachements sur
plusieurs exercices.
Ces observations permettent d’établir que le processus de rattachement est
insuffisamment
maîtrisé.
L’ordonnateur s’est
néanmoins
engagé à l’améliorer
et assure que, dès 2022, aucun
rattachement n’a été effectué sans
justificatif de service fait.
Les instructions M14 et M57 autorisent des aménagements au principe du rattachement
lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d'avoir une incidence
significative sur le résultat de l'exercice
122
. Chaque collectivité ou établissement public peut
ainsi déterminer, par la voie d’une délibération de son assemblée délibérante, un seuil à partir
duquel il va rattacher, compte tenu du volume de ses produits ou charges.
Le conseil communautaire n’a pas adopté une telle délibération et ne dispose donc pas d’un
montant plancher. Dès lors,
l’établissement
procède au rattachement des charges et des
produits dès le premier euro. Un nombre important de rattachements concernent des montants
mineurs
123
, qui s’avèrent
non significatifs. Aussi, la chambre recommande à
l’EPCI
de
concentrer ses efforts sur les rattachements des charges et des produits d’un montant
significatif en excluant les rattachements de faible montant.
Fixer, par délibération, un seuil de rattachement des charges et des
produits à l’exercice, comme l’autorise l’instruction M57.
4.3.2
L’actif immobilisé
4.3.2.1
L’absence de concordance
entre l’inventaire du patrimoine et l’état de l’actif
Les instructions comptables M14 et M57 indiquent que l’ordonnateur
est chargé
«
(…) du
recensement des biens et de leur identification avec :
–
la tenue de l’inventaire physique,
registre justifiant la réalité physique des biens et qui permet de connaître précisément ses
immobilisations ;
–
la tenue de l’inventaire compta
ble qui permet de connaître ses
immobilisations sur le volet financier
124
»
. Pour sa part, le comptable public est chargé de
119
4° de l’article 57 du décret n° 2012
-1246 du 7 novembre 2012.
120
Instruction M14, tome 2, titre 3, chapitre 4, §1.1.1.
121
Instruction M57, tome 2, titre 3, chapitre 1, §2.3.2.5. et §5.2.
122
Instruction M14, tome 2, titre 3, chapitre 4, §1.1.1. Instruction M57, tome 1, titre 7, §1.1.
123
Moins de 500 €.
124
Instruction M14, tome 2, titre 4, chapitre 3 : l
a tenue de l’inventaire
–
Instruction M57, Tome 1, titre 3,
chapitre 1, §1.
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46/75
l’enregistrement comptable des immobilisations et de leur suivi à l’actif du bilan de la
collectivité. L’inventaire établi par la collectivité et l’état de l’actif doivent ainsi être concordants.
Tableau 15 : Situation patrimoniale du budget principal au 31 décembre 2020 et 2021
En M€
Valeur brute
Valeur nette comptable
Solde 2020 Solde 2021 Solde 2020 Solde 2021
Inventaire de l'EPCI
221,8
237,6
193,3
196,6
État de l’actif du comptable
303,9
310,1
282,4
282,2
Écart
82,2
72,5
89,1
85,7
Source : inventaire communautaire
–
é
tat de l’actif
La valeur brute des immobilisations aux deux états susmentionnés diverge de 72
M€ au
31 décembre 2021, bien que cet écart diminue sensiblement entre 2020 et 2021.
Sept catégories
d’immobilisations
expliquent les principales divergences entre les deux états
comptables, dont une différence de 16 M€ sur les bâtiments administratifs et près de 20
M€
sur les constructions en cours.
Tableau 16 : Comparaison des sept lignes de différences les plus importantes - valeur brute -
Inventaire comptable et état de l’actif (budget principal 2021 en M€)
Compte
Intitulé
Inventaire
de l'EPCI
État de
l’actif du
comptable
Différence
21312
Bâtiments scolaires
8,1
15
- 6,9
21318
Autres bâtiments publics
29,9
33,5
- 3,5
2141
Constructions sur sol d'autrui
–
bâtiments publics
0,4
11
- 10,6
217311 Bâtiments administratifs
1,4
17,3
- 15,9
21751
Réseaux de voirie
7,8
12,7
- 4,9
2313
Constructions - en cours
16,4
35,9
- 19,5
2315
Installations, matériel, outillage techn.
–
en cours
18,3
24,6
- 6,3
Total
- 67,6
Source : inventaire communautaire
–
é
tat de l’actif
Par ailleurs,
l’état de l’actif de l’exercice
2021 du budget principal comporte les immobilisations
du centre aquatique « Aquacité ». Or, un budget annexe dédié a été créé en juin 2017 à
l’occasion de l’ouverture de cet équipement.
À ce jour, aucun transfert de biens du budget
principal vers le budget annexe
correspondant n’a été effectué dans l’état de l’actif tenu
par le
comptable, alors même que ce dernier en a été informé par
l’EPCI
.
Enfin, aucun amortissement ne figure à l’état de l’actif du
budget annexe
transport pour l’année
2020, établi par le
comptable, alors qu’au même exercice, le compte de gestion de ce budget
a enregistré 735
380 €
au titre des dotations aux amortissements.
La chambre
rappelle l’obligation de
tenir un inventaire actualisé du patrimoine communautaire
et
invite l’ordonnateur
à poursuivre le travail initié avec le comptable public pour éliminer les
discordances avec l’état de l’actif établi par ce dernier.
Rappel du droit n° 4 : Mettre en concordance
l’inventaire et l’état de l’actif, conformément
aux dispositions de l’instructi
on comptable M57 (Tome 1, titre 3, chapitre 1, §1).
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4.3.2.2
Un compte d’immobilisations en cours à apurer
L’instruction
M14 prévoit que le compte 23
« enregistre à son débit, les dépenses afférentes
aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice »
et que
« lorsque
l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont virées au
compte 21 par opération d’ordre non budgétaire
125
»
. L’instruction M57, applicable à compter
de l’exercice 2021 par l’EPCI
, consacre également ce principe. Le défaut ou le retard
d’apurement du compte 23 a pour conséquence de présenter une situation patrimoniale
erronée de l
’EPCI
.
Les immobilisations en cours au budget principal représentent en moyenne 13 années de
dépenses
d’équipement.
Entre
2017
et
202
0,
un montant marginal
(324 900
€)
d’immobilisations en cours a été viré
au compte 21. En 2021,
un travail d’apurement a été
entrepris, des immobilisations en cours pour 25,9
M€ ont été transféré
es. Toutefois, le montant
à classer s’élève toujours à 63,2
M
€ à la clôture de l’exercice 2021.
Par ailleurs, l’état de l’actif 2021 du budget principal continue d’enregistrer au compte 2313,
une somme de 15,2 M€ au titre du centre aquatique Aquacité, alors que cet équipement est
achevé et fonctionne depuis 2017, e
t qu’un certificat administratif a été
transmis par la CAC
au comptable public en 2020.
Le même constat s’applique au budget annexe assainissement
: les immobilisations en cours
équivalent à cinq années de dépenses
d’équipement, très peu de transferts
ayant été
constatés entre 2017 et 2020, avant la réalisation
d’
un apurement en 2021. Cependant, le
montant des immobilisations en cours demeure à un niveau élevé à la clôture de l’exercice
2021.
L’ordonnateur s’engage à procéder aux écritures comptables adéqua
tes.
Tableau 17 : Situation des immobilisations en cours - budget principal et budget annexe
assainissement
en M€
2017
2018
2019
2020
2021
Budget principal
Immobilisations corporelles en cours
- Solde du c/231 (A)
70
73,1
77,4
86,1
63,2
Dépenses d'équipement (B)
9,5
2,5
6,8
11
7,6
Ratio du solde des immobilisations
en cours / Dépenses d'équipement
de l'année (A/B)
7
29
11
8
8
Budget annexe - Assainissement
Immobilisations corporelles en cours
- Solde du c/231 (A)
18,8
21,8
24,1
24,4
17,8
Dépenses d'équipement (B)
4
4
4
4
4
Ratio du solde des immobilisations
en cours / Dépenses d'équipement
de l'année (A/B)
5
5
6
6
4
Source : traitements CRC sur la base des comptes de gestion
Rappel du droit n° 5 : Actualiser sans délai les immobilisations en cours (compte 23) en
passant les
écritures adéquates, conformément aux dispositions de l’instruction comptable
M57, tome 1, titre 3, chapitre 2, §4.
4.3.2.3
L’amortissement des immobilisations
Pour son budget principal, la communauté d’agglomération a pratiqué l’amortissement linéaire
sans faire usage du
prorata temporis
comme le permettent les dispositions de l’article
125
Instruction M14, tome 1, chapitre 2, §2.
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R. 2321-
1 du CGCT et de l’instruction M14, appliquée par la communauté d’agglomération
jusqu’en 2020.
À la suite de l’adoption de l’instruction M57
en 2021, la CAC a défini de nouvelles durées
d’amortissement proches de celles utilisées jusqu’alors. En outre, l’instruction M57 impose de
débuter l’amortissement des immobilisations
« à la date de début de consommation des
avantages économiques ou du potentiel de service qui lui sont attachés »
et précise que
« cette date correspond à la date de mise en service, conformément à la règle du prorata
temporis »
.
La délibération n° 2020-200 du 12 novembre 2020 définissant les nouvelles durées
d’amortissement des immobilisations
,
suite à l’
adoption du nouveau référentiel comptable, a
eu pour effet de poursuivre la pratique d’amortissement sans introduire la méthode du
prorata
temporis
. À la suite du contrôle de la chambre, cette méthode est désormais appliquée pour
les biens acquis à compter du 1
er
janvier 2023.
Par ailleurs, l’instruction M4
,
comme l’instruction M57
, prévoien
t l’amortissement par
composant. Ainsi
, «
si un ou plusieurs éléments constitutifs d’une immobilisation corporelle ont
chacun des utilisations différentes, ou procurent des avantages économiques selon un rythme
différent, chaque élément est comptabilisé séparément et un plan d’amortissement propre à
chacun de ces éléments est retenu. Les éléments principaux d’immobilisations corpo
relles
devant faire l’objet de remplacement à intervalles réguliers, ayant des utilisations différentes
ou procurant des avantages économiques à l’entité selon un rythme différent et nécessitant
l’utilisation de taux ou de modes d’amortissement propres, do
ivent être comptabilisés
séparément dès l’origine et lors des remplacements
»
126
.
La décomposition des immobilisations est, notamment, applicable aux autobus agrégeant, par
nature,
différents composants. La communauté d’agglomération n’a pas mis en œuvre une
telle méthode, elle amortit ainsi ses matériels de transport sur une durée unique de 15 années
sans différencier les composants (structure, moteur, sièges, etc.),
dont la durée d’utilisation
est pourtant différente.
L
e plan d’amortissement doit traduire la répartition de la valeur d’une immobilisation selon le
rythme de consommation des avantages économiques. Il s’agit généralement d’étaler, sur la
durée probable d’utilisation, la valeur de l’immobilisation.
Au budget transport, la durée d’amortissement
des autobus de 10 années pratiquée
(jusqu’en
2020) est similaire pour les biens acquis neufs et ceux
acquis d’occasion, alors même que la
durée probable d’utilisation
ne peut être identique
. Elle n’est d’ailleurs pas en cohérence avec
certains travaux réalisés sur les autobus (tels que l
’ajout de climatise
urs ou des modifications
électriques en 2019
) qui ont une durée d’amortissement supérieur
e (15 ans) à celle des bus.
Dès lors, la communauté d’agglomération devrait réviser
ses plans
d’amortissement.
À la suite
du contrôle de la chambre, l
’ordonnateur
a prévu
«
d’appliquer l’amortissement par
composants au cas par cas et à condition que l’enjeu soit significatif
»
.
4.3.2.4 Les immobilisations financières
Au 31 décembre 2021, des immobilisations financières sont inscrites au bilan de la CAC pour
un montant de 5,8
M€. Elles comprennent notamment des
avances accordées à une société
d’aménagement, la
société anonyme d'économie mixte de Châlons-en-Champagne
(SEMCHA),
et des parts sociales dans un bailleur social, Nov’Hab
itat.
126
Instruction M4, p. 50.
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4.3.2.4.1 Le recouvrement aléatoire des avances accordées à la SEMCHA
Les immobilisations financières comprennent notamment des avances accordées à la
SEMCHA, dont la CAC est actionnaire. Au 31 décembre 2021, le montant des sommes dues
par la société s’élève, d’après l’inventaire
de la CAC, à 2,1 M
€.
Les avances restant à rembourser ont été consenties dans le cadre de contrats de concession.
Ce
type d’
avances est
encadré par le 4° de l’arti
cle L. 1523-2 du CGCT, elles doivent faire
« l'objet d'une convention approuvée par l'organe délibérant du concédant et précisant leur
montant, leur durée, l'échéancier de leur remboursement ainsi que leur rémunération
éventuelle »
.
Le 26 septembre 2019, le conseil communautaire a décidé de verser la somme de 30 000
€ à
la SEMCHA
et de l’imputer au compte 274 «
Prêts
» signifiant la volonté de l’organe délibérant
que cette somme soit remboursée par son bénéficiaire. L’avenant 10 en annexe de la
délibération qualifie de façon contradictoire cette somme
de subvention et d’avance
:
« article 2
–
Montant et modalités de versement d’une
subvention / Le montant de
l’avance
que réalise la CAC au concessionnaire est fixé à 30 000
€ et payable à la signature de cet
avenant »
.
Ces termes ne peuvent être synonymes puisqu’une subvention n’est pas
remboursable,
au contraire d’une avance
. Lors du
versement de cette somme, la CAC l’
a
finalement imputée au compte 204 «
subventions d’équipement
». Cette qualification
comptable n’est pas conforme à la délibération précitée et prive la CAC du remboursement de
cette somme.
Par une délibération du 8 décembre 2022, la CAC a décidé, par ailleurs, de ne pas demander
le remboursement de l’une des avances consentie
s en 2016 à la SEM, d
’un montant de
914 600
€
,
pour l’aménagement du parc technologique et tertiaire du Mont
-Bernard et ainsi de
la transformer en subvention.
Enfin, pour une avance de 823 000
€ consentie en 2013
pour la pépinière technologique de
ce même parc
, la CAC n’est pas en mesure de déterminer la date de remboursement
et
indique que celui-ci
« devra intervenir avant la clôture de la concession prévue, au plus tard,
en 2031 »
. Toujours pour cette pépinière, le 4 septembre 2020, la CAC a versé une avance
de 170 000
€ à la SEMCHA. Si une convention a bien été conclue pour cette avance, elle ne
précise ni la durée de l’avance, ni l’échéancier de remboursement. Dans le compte rendu
fi
nancier de la convention d’aménagement et de l’exercice 2021
, présenté en 2022, la
SEMCHA propose de transformer ces deux avances
en subventions d’équilibre.
La chambre constate que les avances versées à la SEMCHA sont remboursées de manière
aléatoire. Elle invite la CAC à assurer le suivi du remboursement de ces avances et à les
déprécier dès lors que leur recouvrement serait compromis. Elle rappelle, par ailleurs,
l’obligation de prévoir un échéancier de remboursement de manière contractuelle
conform
ément à l’article L. 1523
-2 du CGCT. La chambre
prend note de l’engagement de
l’ordonnateur à formaliser par convention les avances consenties à la SEMCHA
.
4.3.2.4.2 Les titres détenus dans des bailleurs sociaux
La CAC possède actuellement des parts sociales dans un bailleur social dénommé
«
Nov’Habitat
», société anonyme d’HLM (SA HLM)
127
issue d’une fusion avec un autre
opérateur de logements sociaux (cf.
infra
), pour un montant de 220 691
€
128
selon
l’inventaire
de la CAC établi au 31 décembre 2021.
127
Catégorie également dénommée «
entreprise sociale pour l’habitat
» (ESH).
128
35
200 € inscrits lors de la constitution de Renaissance Immobilière Châlonnaise (RIC) en 2005 et 195
491 €
lors de la constitution de Nov’Habitat.
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La création irrég
ulière d’un fonds de pérennité dans un contexte de fusion des
bailleurs sociaux
Châlons-en-Champagne Habitat
et
la
Renaissance Immobilière Châlonnaise
(RIC),
respectivement office public de l’habitat (OPH) et SA HLM
, dont la communauté
d’agglomération était structure de rattachement pour le premier et actionnaire de référence
avec la ville de Châlons-en-Champagne pour la seconde, ont été contraints de fusionner.
En effet, l
’article L.
423-2 du code de la construction
et de l’habitation
(CCH), dans sa rédaction
issue de la loi dite « ELAN » de 2018
129
, a imposé, à compter du 1
er
janvier 2021, le
regroupement des organismes d'habitations à loyer modéré
130
gérant moins de
12 000 logements sociaux. Gérant moins de 10 000 logements au 1
er
janvier 2018,
l’OPH
châlonnais et la RIC ont donc été autorisés, par une délibération n° 2019-290 du conseil
communautaire en date du 11 décembre 2019, à étudier les modalités de leur fusion.
Cette délibération précise que le
« projet devra être élaboré dans le souci de préserver une
entière égalité »
entre l’EPCI et la commune et qu’i
l prendra
« pour des raisons techniques et
juridiques, la forme d’une fusion au sein de la RIC
»
.
La question de la répartition du capital
131
est inscrite
à l’ordre du jour d’une réunion du
24 septembre 2020 consacrée à la gouvernance du futur bailleur social issu de la fusion,
associant notamment le président de la CAC et le maire de la commune de
Châlons-en-Champagne. Ces deux actionnaires de référence envisagent de céder
38 624 actions « en surnombre » appartenant à la commune et la CAC soit à une association
de salariés de « type loi 1901 »
132
soit à un « fonds de pérennité », nouvel outil juridique créé
par le législateur en mai 2019
133
.
La notion d’actions
en « surnombre » fait ici
référence au plafond imposé par l’article L.
431-4
du CCH qui dispose que :
« les régions, les départements et les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale peuvent : […]
Souscrire ou acquérir
des actions de sociétés d'habitations à loyer modéré et de crédit immobilier, lesdites actions
devant être entièrement libérées et ne devant pas dépasser les deux tiers du capital social »
.
Une note du 30 juin
2020, produite par un cabinet d’avocats
en amont de la réunion, conseillait
d’écarter la piste de l’association de salariés
au motif que cela
«
n’assurerait pas la pérennité
de détention des titres alors qu’un fonds de pérennité apporterait cette garantie
»
mais
précisait néanmoins que :
« la loi prévoit que le fonds de pérennité ne peut percevoir aucun
fonds public, de quelque nature que ce soit »
et ajoutait que
«
l’apport de titres de [Nov’Habitat]
au fonds de pérennité ne paraît pas pouvoir être assimilé à l’apport de fonds publics
»
.
Malgré ce doute, la solu
tion du fonds de pérennité est retenue à l’issue de la réunion du
24 septembre 2020.
À la CAC, cette décision est validée par une délibération n° 2020-220 du 19 novembre 2020
qui approuve la fusion entre les deux bailleurs sociaux, consistant en une absorp
tion de l’OPH
par la SA HLM
, et la création d’un fonds de pérennité
. La délibération souligne que
« la
composition du capital de « La RIC » devenue « Nov’Habitat », à l’issue de la fusion
nécessitera des adaptations pour, d’une part, respecter le plafond de détention par les
129
Article 81 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du
numérique (ELAN).
130
Au sens de l’article L.
411-2 du CCH.
131
Les règles encadrant la répartition du capital d’une SA HLM sont codifiées à l’article L.
422-2-1 du CCH.
132
Loi du 1
er
juillet 1901 relative au contrat d'association.
133
Article 177 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises
(PACTE) :
« un fonds pérennité est constitué par l'apport gratuit et irrévocable des titres de capital ou de parts
sociales d'une ou de plusieurs sociétés
[…]
réalisé par un ou plusieurs fondateurs afin que ce fonds gère ces titres
ou parts, exerce les droits qui y sont attachés et utilise ses ressources dans le but de contribuer à la pérennité
économique de cette ou de ces sociétés et puisse réaliser ou financer des œu
vres ou des missions d'intérêt
général »
.
Observations définitives - ROD
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collectivités territoriales des deux tiers du capital d’une ESH et, d’autre part,
établir, à terme,
une parité de participation entre la ville et la communauté
d’agglomération
»
.
Pour ce faire, l
’EPCI
cèdera à la commune de Châlons-en-Champagne 50 810 actions, pour
un montant total de 81 296
€
, et ces deux actionnaires de référence alimenteront, à titre gratuit,
un fonds de pérennité en le dotant, chacun, de 19 312 actions, soit un total de 38 624 actions
valorisées à leur nominal de 1,60
€
et une dotation totale de 61 798
€.
Enfin, la délibération
indique
qu’une action de la CAC sera cédée au département de la Marne pour permettre à ce
dernier d’être actionnaire
de Nov’Habitat
.
Il était donc prévu
, à l’issue de ces différentes opérations, que
les deux actionnaires de
référence détiennent 66,5 % du capital
de Nov’Habitat, qu’
une commune membre de la CAC
en possède 0,2 %, et que le département de la Marne détienne une action, soit un capital
détenu à 66,7 % par des collectivités territoriales et un de leurs groupements, conformément
à la règle des deux tiers
fixée par l’article L.
431-4 du CCH.
Le fonds de pérennité, dénommé «
Nov’Participation
» et administré par des salariés de
Nov’Habitat,
a été quant à lui déclaré en préfecture le 17 décembre 2020 et a
fait l’objet d’une
insertion au Journal officiel de la République française du 2 novembre 2021, ce qui marque le
début de son existence juridique
134
.
Comme l’indique l’
annonce légale, le fonds a pour objet
de
«
gérer des titres de capital de [Nov’Habitat], exercer les droits qui y sont rattachés, utiliser
ses ressources pour contribuer la pérennité économique de l'ESH, contribuer au financement
d'activités d'utilité social ».
Conformément à la délibération du 19 novembre 2020, les titres «
Nov’Habitat
» ont été
transférés de la CAC vers la commune et le département de la Marne, le 23 novembre 2021.
Des échanges entre la CAC et les services de l’
État concernant les écritures comptables à
passer pour le transfert des titres vers le fonds de pérennité vont avoir lieu. Mais en raison de
l’interdiction
selon laquelle
« aucun fonds public, de quelque nature qu'il soit, ne peut être
versé à un fonds de pérennité »
,
soulevée par les services de l’
État, aucun mandat portant
transfert des titres ne sera émis.
La chambre constate que
l’EPCI
a entrepris des démarches ayant à terme pour objet de
transférer certains de ses titres à un fonds de pérennité,
malgré l’interdiction
précitée. Elle
souligne que cette interdiction est rédigée en des termes identiques à celle applicable aux
« fonds de dotation », créés par la loi dite « LME »
135
et pour laquelle la doctrine administrative
retient une interprétation stricte. Selon cette doctrine,
le financement d’un fonds de dotation
ne peut reposer sur des subventions publiques, l'interdiction de versement des fonds publics
s'appliquant tant à la dotation initiale qu'aux fonds reçus ultérieurement. Elle considère
également que tout apport indirect par prêt gratuit de personnel, de locaux ou de moyens
quelconques, constitue un financement public interdit
136
.
S’appuyant sur
une note
de l’avocat ayant
recommandé la création du fonds de pérennité, la
CAC, Nov’Habitat et la commune de Châlons
-en-Champagne soulignent que les autorités de
contrôle n’ont pas
, à cette date, remis en question le montage juridique. Elles estiment que les
actions ne sont pas assimilables à des « fonds » publics mais constituent des valeurs.
Néanmoins, pour
la chambre, l’interdiction
prévue pour les fonds de dotation étant identique à
celle applicable aux fonds de pérennité, il y a lieu, par analogie, de retenir la même
134
En application du III de l’article 177 de la loi n° 2019
-486 du 22 mai 2019, le fonds de pérennité jouit de la
personnalité morale à compter de la date de publication au Journal officiel de la déclaration faite en préfecture.
135
Article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Toutefois, à la différence des
fonds de pérennité, le ministre chargé
de l’économie et le ministre
chargé du budget, peuvent autoriser, par arrêté,
un fonds d
e dotation à recevoir des fonds de nature publique, pour une œuvre ou un programme d’actions
déterminé, au regard de son importance ou de sa particularité.
136
Courrier juridique des finances et de l’industrie
(CJFI), numéro spécial « fonds de dotation », décembre 2010 ;
CE, avis, 27 octobre 2010, n° 384577 ; Site internet de la direction des affaires juridiques des ministères
économiques et financiers, rubrique « fonds de dotation ».
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interprétation restrictive. Comme précité, la doctrine administrative considère que le prêt à titre
gratuit d’éléments d’actifs ou de personnel
constitue un fonds public, et ce même
en l’absence
de versement effectué au bénéficiaire. La chambre considère donc que la remise à titre gratuit
et irrévocable d’éléments d’actif
137
dans le cadre d’une dotation initiale d’un fonds de pérennité
,
en l’occurrence des actions d’une société anonyme
détenues par des personnes publiques,
est une sortie
d’actifs
sans contrepartie réduisant le patrimoine de ces dernières, assimilable
à un fonds public au sens de la loi PACTE.
En l’espèce
, l
’apport gratuit et
irrévocable par la CAC de certaines de ses actions, valorisées
à 1,60
€ l’unité
, représente un montant total de 30 899
€
et, au regard de ce qui précède, est
donc bien assimilable à des fonds publics.
C’est pourquoi, la chambre
invite
l’EPCI
à ne pas
procéder aux écritures de transfert
au profit de Nov’Participation
.
Par ailleurs, la chambre rappell
e à la CAC la règle prévue à l’article L.
431-4 du CCH selon
laquelle les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent détenir plus des deux
tiers du capital d’une SA HLM. Or, en l’état actuel
du capital, les collectivités territoriales et la
CAC, actionnaires de Nov’Habitat, détiennent ensemble plus de 85
% de cette dernière.
Par conséquent, elle invite l’ordonnateur à
céder les actions détenues afin de respecter les
dispositions de l’article L. 431
-4 du CCH et à étudier les solutions permettant la dissolution du
fonds
138
.
Rappel du droit n° 6 :
Respecter la règle prévue par l’article L.
431-4 du code de la
construction et de l’habitat (
CCH) selon laquelle les départements et les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale peuvent souscrire ou acquérir des
actions de SA HLM, lesdites actions ne devant pas dépasser les deux tiers du capital social.
4.3.3
Les provisions
Le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence prévu par les
instructions M4, M14 et M57
139
. Il permet de constater une dépréciation ou un risque (dès son
apparition) ou bien encore d’étaler une charge.
Les dotations aux provisions sont des dépenses obligatoires en application de l’article
L. 2321-
2 du CGCT. L’article R.
2321-2 du même code
précise qu’une provision doit être
constituée, par délibération de l'organe délibérant, dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture
d'un contentieux
en
première
instance
contre
la
commune
(provisionnement constitué à hauteur du risque financier encouru) ;
-
dès l'ouverture d'une procédure collective, pour les garanties d'emprunts ou les prêts
accordés à l'organisme faisant l'objet de ladite procédure (provisionnement constitué à
hauteur du risque d'irrécouvrabilité ou de dépréciation de la créance ou de la
participation) ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur comptes de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public (provisionnement constitué à
hauteur du risque d'irrécouvrabilité).
En dehors de ces cas obligatoires, il peut être décidé de constituer une provision dès
l'apparition d'un risque avéré.
137
Instruction M57, Tome 1, 1
er
janvier 2023, p. 25 et suivantes (par le débit du compte 1021 et le crédit du
compte 261).
138
Soit en application des dispositions de l’article
177 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019, soit en application de
l’article 26 des statuts de Nov’Participation qui prévoient le cas d’une dissolution volontaire.
139
Instruction M14, Tome 2, titre 3, chapitre 4, § 3 - Instruction M4, Titre 2, chapitre 2 - Instruction M57, Tome 1,
titre 2, § 3.1.
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Au 31 décembre 2021, deux provisions sont inscrites dans les comptes du budget principal de
l’EPCI
:
-
une première est consacrée aux comptes épargne temps (46 745
€)
;
-
la seconde concerne un risque lié à un contentieux (111 500
€).
A
ucune provision n’a été enregistrée au titre de la dépréciation des comptes de tiers.
4.3.3.1
Les provisions pour litiges et contentieux
Selon les instructions M14 et M57,
« le compte 1511 enregistre les provisions destinées à
couvrir la sortie de ressources probable résultant des litiges (dommages et intérêts,
indemnités, frais de procès). Cette provision est constituée dès l’ouverture d’un contentieux
en première instance contre l’entité, à hauteur du mo
ntant estimé de la charge qui pourrait en
résulter, en fonction du risque financier encouru. Elle est maintenue, et ajustée si nécessaire,
jusqu’à ce que le jugement soit devenu définitif
»
.
Sur la période de contrôle, l
’EPCI
a été partie de plusieurs litiges. Malgré les risques associés,
aucune provision n’a été constituée
avant
l’exercice 2021.
En 2021, un recensement des
procédures contentieuses concernant relatives au possible surfinancement des services
d’ordures ménagères par la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères (TEOM), a conduit à
la constitution
d’
une provision pour un montant de 111
500 €.
En 2023, deux provisions ont
été constituées, pour un total de 100
000 €
, pour prise en compte du risque lié à deux
contentieux.
Au sein de la CAC
, il n’ex
iste ni estimation financière des conséquences des différents
contentieux, ni coordination entre la direction des finances et le service juridique chargé du
suivi de ces litiges.
Conformément aux dispositions du CGCT, les risques encourus pour tout litige doivent être
estimés puis
provisionnés, et ce, dès l’ouverture d’un contentieux. La chambre invite
l’ordonnateur
à élaborer une procédure associant les services financier et juridique pour lister
les litiges en cours et en estimer les conséquences financières.
4.3.3.2 La sous-estimation d
es provisions pour la mise en œuvre du compte épargne temps
(CET)
L’instruction M14 pré
voit la possibilité de constituer des provisions au titre de la charge liée au
CET, dans un compte de provisions diverses (c/158). L’instruction M57 reprend le même
principe, en consacrant un compte dédié (c/154). Les deux instructions comptables précisent
que
« ces provisions sont ajustées à chaque clôture, notamment pour couvrir le coût que
l’entité supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels
concernés (indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de
la fonction publique…) ».
La communauté d’agglomération a opté pour le provisionnement des charges liées au CET.
Par une délibération du 17 décembre 2020 (n° 2020-243), la CAC a constaté que son
engagement au titre des CET s’est accru de 7
000
€ au titre de l’exercice 2020 et, en
conséquence, a augmenté
la provision au cours de l’exercice 2021. La chambre constate que
cette provision aurait dû être ajustée dès la clôtu
re de l’exercice 2020
.
Cette provision ne comprend
qu’une part de l’engagement de la CAC et
ne tient pas compte
de toutes les modalités de consommation des droits ouverts (indemnisation, congés, etc.).
La chambre invite l’EPCI à
provisionner
l’intégralité de la charge représentée par le volume
des CET.
Si l’ordonnateur indique que des crédits budgétaires sont prévus pour faire face
à
Observations définitives - ROD
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l’
indemnisation des CET au
départ des agents, la chambre rappelle que l’inscription de tels
crédits ne peut pas se substituer à la constatation de provisions.
4.3.3.3 L
’absence de
dépréciation des comptes de tiers
Selon les instructions M14 et M4, les provisions pour dépréciation des comptes de tiers sont
prévues pour constater l’amoindrissement d’une créance dont les eff
ets ne sont pas
nécessairement irréversibles. Ainsi,
« de telles provisions doivent être constituées lorsque le
recouvrement des restes à recouvrer sur comptes de tiers est compromis malgré les diligences
faites par le comptable public. Les provisions doivent être constituées à hauteur du risque
d’irrécouvrabilité estimé par la commune, à partir des éléments d’information communiqués
par le comptable public
140
»
. L’instruction M57 reprend la même logique comptable du
provisionnement, en consacrant la notion de dépréciation.
« Les dépréciations procèdent de
la constatation d’un amoindrissement de la valeur d’un élément de l’actif résultant de causes
dont les effets ne sont pas irréversibles. Elles sont réajustées au fur et à mesure de la variation
de la perte de valeur »
.
Sur la période, aucune
dépréciation des comptes de tiers n’a été constituée, quel que soit le
budget. Pourtant, l’EPCI a enregistré certaines pertes sur créances au budget principal
(notamment 45
832 € en 2020) et au budget annexe assainissemen
t (notamment 10
579 € en
2021), qui auraient dû être couvertes par de telles dépréciations. Il appartenait
à l’EPCI
de
déterminer le risque de non recouvrement
et d’estimer
la dépréciation à inscrire aux budgets
concernés.
Par ailleurs, le budget annexe régie eau potable, créé en 2020, enregistre déjà un triplement
de ses créances douteuses, malgré les diligences opérées par le comptable. Aucune
dépréciation
n’a été
constituée.
Tableau 18 : Situation des comptes de redevables
–
Budget régie eau potable
en €
2020
2021
Redevables
–
Amiable (compte 4111)
1 922 053
1 998 691
Redevables
–
Contentieux (compte 4161)
54 988
144 017
Part des clients douteux
3 %
7 %
Source : comptes de gestion
La chambre rappelle
à l’EPCI l’obligation d’évaluer
en collaboration avec le comptable, le
risque de non recouvrement des créances et de constituer des provisions en conséquence.
Rappel du droit n° 7 : Constituer des provisions au titre de la dépréciation des comptes de
redevables, en application de l’article R. 2321
-2 du CGCT et selon les dispositions prévues
par les instructions comptables.
Les observations de la chambre en matière de fiabilité des comptes ne sont pas de nature à
nécessiter des retraitements préalables à l’analyse
de la situation financière de la CAC.
140
Instruction M14, Tome 1, titre 1, chapitre 2, §4
–
instruction M4, tome 2, titre 2, § 1.4 et 1.6.
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5.
LA SITUATION FINANCIÈRE
5.1
Périmètre de l’analyse financière
Au 31 décembre 2021, la CAC
dispose d’un budget principal et de 14 budgets annexes (BA)
(cf. annexe 5).
Le budget principal représente un peu plus des trois quarts des ressources de fonctionnement
de l’exer
cice.
L’analyse financière se concentre sur ce budget.
Le budget annexe lié au
transport est analysé dans la partie dédiée aux mobilités. Les budgets assainissement, régie
eau potable et celui dédié à la zone d’activité de Recy (tranches 1 et 2) sont égale
ment
analysés.
Depuis le 1
er
janvier 2021, les comptes du budget principal et des budgets annexes à caractère
administratif sont établis suivant la nomenclature M57. En conséquence, l’analyse financière
ci-
après a été retraitée afin de disposer d’une
présentation homogène sur la période.
Tableau 19 : Produits de gestion du budget principal et des quatre budgets annexes principaux
Type de budget
Libellé du budget
Nomenclature
Produits de gestion
2021
(en €)
%
Budget principal
Châlons-en-Champagne
M57
48 753 673
77,7 %
Budget annexe
Régie eau potable
M49
5 113 182
8,1 %
Budget annexe
Transports
M43
4 660 822
7,4 %
Budget annexe
Assainissement
M49
2 510 192
4,0 %
Autres budgets annexes
1 712 653
2,7 %
Total des produits de gestion
62 750 521
100 %
Source
: comptes de gestion de la communauté d’agglomération de Châlons
-en-Champagne
Enfin, certaines données financières de l’entité sont comparées à celles des
communautés
d’agglomération
comptant 50 000 à 100 000 habitants
141
.
5.2
La situation financière du budget principal
5.2.1
Un excédent brut de fonctionnement confortable
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) résulte de la différence entre les produits de gestion
et les charges de gestion. Il mesure l’excédent (ou le déficit) né de l’activité courante de la
structure. Ce solde ne comprend ni les dotations aux amortissements, ni les produits et
charges à caractère financier et spécifique
142
.
Depuis la fusion-création de la CAC en 2017, les produits de gestion du budget principal ont
augmenté de 1,5 % par an, tandis que les charges ont connu une progression annuelle plus
soutenue de 3,6
%. L’
EBF
s’est ainsi contracté jusqu’en 2020, avant de progresser à nouveau
141
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142
La nomenclature M57, appliquée par la CAC depuis le 1
er
janvier 2021, a supprimé la notion de charges et
produits exceptionnels existante en M14. Les charges et produits classés dans cette catégorie sont à présent
inscrits en exploitation pour certaines et en charges et produits spécifiques pour d’autres. Afin de permettre la
comparaison des données financières, les charges et produits exceptionnels des exercices 2017 à 2020 (sous
nomenclature M14) ont été retraités en les inscrivant en exploitation conformément à l’instruction M57.
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en 2021 à hauteur de 6,9 M€, sous l’effet conjugué d’une
réduction
des charges et d’une légère
hausse des produits.
Figure 7 :
La formation de l’EBF (en M€)
Source : Comptes de gestion
–
Budget principal (retraitement CRC pour les exercices 2017 à 2020).
L’EBF s’élève à 7,4 M€ en moyenne, soit 16
% des produits de gestion sur la période.
Rapporté au nombre d’habitants, il représente 72,8 € en 2020, contre 69,5 € pour
des
groupements de strate identique
143
.
5.2.1.1 Les produits de gestion
Entre 2017 et 2021, les produits de gestion sont passés de 46 à 48,8 M€. Cette progression
de 1,5 % des produits
s’explique
pour 60 %
par l’augmentation des ressources d’exploitation
(+ 1,7
M€).
Tableau 20 : Détail des produits de gestion
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017/2021
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
32 274 116
31 843 780
32 647 730
32 472 347
32 301 310
+ 27 195
+ Fiscalité reversée
- 3 925 110
- 3 560 881
- 3 422 970
- 3 321 267
- 3 079 410
+ 845 700
= Fiscalité totale (nette)
28 349 006
28 282 899
29 224 760
29 151 080
29 221 900
+ 872 895
+ Ressources d'exploitation
(retraitement M57)
6 799 784
7 722 913
7 866 284
8 220 535
8 470 905
+ 1 671 121
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
10 815 603
10 819 940
10 595 598
10 664 422
11 060 868
+ 245 265
= Produits de gestion
retraités pour 2017 à 2020
45 964 393
46 825 751
47 686 643
48 036 038
48 753 673
+ 2 789 280
Source : comptes de gestion
–
budget principal
143
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.
46,0
46,8
47,7
48,0
48,8
36,3
39,0
41,0
42,1
41,9
9,7
7,8
6,7
5,9
6,9
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
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Les recettes fiscales de la CAC
(290 € par habitant) sont inférieures à celles des
EPCI de
même strate (333 € par habitant)
144
.
Depuis la création de la communauté d’agglomération, les taux d’imposition
n’ont pas été
modifiés, hormis
pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
. Ils demeurent
inférieurs à la moyenne nationale des groupements de communes à fiscalité propre (hors
TEOM).
La CAC
dispose de deux taux de TEOM, en raison d’un taux déjà en vigueur
dans six
communes issues, avant 2017, d’une ancienne communauté de communes
145
. Ce taux a
quasiment baissé de six points en 2019, convergeant ainsi vers le niveau de l’au
tre taux. En
2022,
l’EPCI
a uniformisé le taux de TEOM à 10,12 % sur son territoire. Ce taux est légèrement
supérieur au taux national moyen
45
.
Tableau 21 : Fiscalité locale de la communauté d'agglomération de Châlons-en-Champagne
Taux (en %)
2017
2018
2019
2020
2021
Taxe d'habitation
8,61
8,61
8,61
8,61
Moyenne des EPCI à fiscalité propre
9,07
9,21
9,13
9,13
Taxe foncière sur propriétés bâties
1,24
1,24
1,24
1,24
1,24
Moyenne des EPCI à fiscalité propre
3,10
3,22
3,22
3,25
DND
Taxe foncière sur propriétés non bâties
4,90
4,90
4,90
4,90
4,90
Moyenne des EPCI à fiscalité propre
11,26
11,42
11,54
11,57
DND
(A) Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (hors B)
10,12
10,12
10,12
10,12
10,12
(B) Taxe d’enlèvement des ordures ménagères de
l’ancienne communauté
de communes de la région de
Mourmelon
16,24
16,24
10,44
10,44
10,44
Moyenne des EPCI à fiscalité propre
9,82
9,72
9,55
9,55
DND
CFE
19,70
19,70
19,70
19,70
19,70
Moyenne des EPCI à fiscalité propre
25,76
26,04
26,09
26,13
DND
Source : CAC - DGCL. Données DGFiP
–
DND : donnée non disponible
En application de la réforme fiscale liée à la suppression de la taxe d’habitation
(TH) sur la
résidence principale, les EPCI ne perçoivent plus, à compter de 2021, la part du produit de
cette taxe qui leur était dévolue. Cette perte est compensée par la perception d'une fraction
des recettes de TVA. Pour la CAC
, cette réforme s’est traduit
e en 2021 par une compensation
de 8,4
M€.
La fiscalité reversée est négative en raison des reversements d’attribution
s de compensation
à destination des communes membres (6
,3 M€ en moyenne sur la période).
Compte tenu des
transferts de certaines compétences des communes membres vers l
’agglomération
, ces
reversements diminuent chaque année depuis 2017 (- 20 % sur la période).
Les ressources d’exploitation représentent environ 16
% des produits de gestion. Elles
proviennent essentiellement de la facturation de la mise à disposition de personnel qui
144
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.
145
l
l s’agit de la
communauté de communes de la région de Mourmelon, composée de huit communes (Baconnes,
Bouy, Dampierre-au-Temple, Livry-Louvercy, Mourmelon-le-Grand, Mourmelon-le-Petit, Saint-Hilaire-au-Temple et
Vadenay).
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progresse favorablement sur la période (+
1,2 M€). Ces ressources sont en pr
ogression de
25 % entre 2017 et 2021.
Enfin, les ressources institutionnelles
146
évoluent peu sur la période (+ 2 %).
5.2.1.2 Les charges de gestion
Entre 2017 et 2020, les charges de gestion ont significativement progressé (+ 5,8
M€), avant
de baisser en 2021 (- 200
000 €). Ces dépenses concernent principalement les charges de
personnel (38
% de l’ensemble) et les charges à caractère général (32 %).
Tableau 22 : Détail des charges de gestion
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017/2021
Charges à caractère général
11 425 248
12 697 737
12 783 557
13 330 462
13 438 968
17,6 %
+ Charges de personnel
13 593 163
14 748 224
15 343 908
16 344 099
16 252 748
19,6 %
+ Subventions de fonctionnement
retraitées
5 707 954
6 007 514
7 242 710
7 109 087
6 789 801
19,0 %
+ Autres charges de gestion
retraitées
5 578 721
5 574 888
5 595 459
5 308 619
5 394 676
- 3,3 %
= Charges de gestion
36 305 086
39 028 363
40 965 634
42 092 267
41 876 193
15,3 %
Source : comptes de gestion
Rapportées au nombre d’habitants,
les dépenses
de fonctionnement s’élèvent à 516 € en
2020. Elles sont nettement supérieures à celles des groupements de même strate sur le même
exercice (soit 391 €)
147
.
Ce constat s’explique
pour près de la moitié par la mutualisation des
services et les coopérations : la CAC supporte les charges liées aux services de ses membres
qu’elle refacture en moyenne pour 4,7
M€ (moyenne des soldes des comptes 70845 et 70875).
En 2021, les services généraux et l’environnement
(pour la collecte et le traitement des
déchets) occupent une place prépondérante dans les postes de dépenses (avec une part
respective de 22 et 26 %).
146
Composées notamment par la dotation globale de fonctionnement (DGF), les dotations de compensation et le
fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
147
Source : DGFiP-Comptes de gestion - budgets principaux - opérations réelles. Données DGCL. Finances
locales - Intercommunalité | collectivites-locales.gouv.fr
.
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Figure 8 : Les charges de gestion classées par fonction (exercice 2021 hors opérations non ventilées)
Source : comptes administratifs
Entre 2017 et 2021, les charges à caractère général ont progressé de près de 18 %, pour
atteindre 13,4
M€ en 2021 (soit +
2
M€ sur la période). Les deux tiers de ce
s charges et de
cette hausse sont liés aux dépenses de contrats de prestations de services (8,6
M€ en 2021
).
I
l s’agit notamment de
s contrats liés au traitement des ordures ménagères.
La CAC a par ailleurs recours à des conseils et études pour un montant annuel moyen de
310 000
€
(moyenne des soldes des comptes 617 et 6226). Elle a notamment fait réaliser
plusieurs études visant à analyser la reconversion économique de son territoire. La chambre
observe que l’une d’entre d’elle
s, portant sur
l’économie des s
eniors, n
’a pas été suivie d’effet
malgré un coût significatif de 210 577
€.
Les effectifs et les charges de personnel évoluent dans les mêmes proportions. À la suite de
l’intégration d’
agents scolaires et périscolaires (+ 31 agents), du transfert de compétence de
la distribution de l’eau
(+ 13 agents) et de la mutualisation des services (+ 21 agents), les
effectifs communautaires ont augmenté de 54 agents sur la période.
Tableau 23 : Charges de personnel : dépenses et effectifs
en euros
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017/2021 %
Charges de personnel
13 593 163
14 748 224
15 343 908
16 344 099
16 252 748
19,6 %
Effectifs (décembre)
282
310
295
301
336
19,1 %
Équivalent temps plein
276
295,3
287,0
295,6
330,6
19,8 %
Source : CAC
Services
généraux
22%
Sécurité
11%
Enseignement,
formation
8%
Culture, sport,
jeunesse
12%
Santé, action
sociale
1%
Action
économique
5%
Aménagement
des territoires et
habitat
9%
Environnement (dont ordures ménagères)
26%
Transport
6%
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Entre 2017 et 2021, les subventions de fonctionnement versées par la communauté
d’agglomération
s’élèvent à 4,7
M€ en moyenne par an. Les cinq
principaux bénéficiaires ont
reçu, durant cette période, 15,7 M€
, soit plus de 70 % du montant total de subventions versées.
Tableau 24 : Les cinq principaux bénéficiaires entre 2017 et 2021
Bénéficiaire (en euros)
Total
2017-2021
La Comète (scène nationale - salle de spectacle)
5 569 765
Agence urbanisme de développement - Agglomération de Châlons
3 325 643
Champagne Châlons-Reims Basket CCRB (association sportive)
3 072 500
Office de tourisme de Châlons-en-Champagne (public)
1 884 014
Aéroport de Vatry (établissement public)
2 120 833
Total des cinq bénéficiaires (A)
15 972 755
Part des cinq bénéficiaires / subventions totales versées (A/B)
71 %
Total des subventions versées (B)
22 346 843
Source : comptes administratifs de la CAC
Les autres charges de gestion sont de l’ordre de 5,3
M€ en moyenne par an. Il s’agit pour
l’essentiel de la contribution communautaire due au titre du service incendie, dont
le montant
diminue progressivement chaque année pour atteindre 4,4
M€ en 2021.
5.2.2
Une capacité d’autofinancement permettant de faire face aux emprunts et à une
partie des investissements
La capacité d’autofinancement (CAF) représente l’ensemble des ressources de financ
ement
internes dégagées par l’activité et dont l’EPCI
pourrait se servir pour assurer les besoins
financiers inhérents à son développement et à sa pérennité. À la différence de la CAF brute,
la CAF nette tient compte des annuités en capital de la dette.
Tableau 25 :
De l’EBF à la capacité d’autofinancement nette
–
budget principal
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Total
2017-2021
Excédent brut de fonctionnement
9 659 307
7 797 388
6 721 009
5 943 771
6 877 480
36 998 955
+/- Résultat financier (hors dotations
et reprises aux provisions)
- 353 788
- 281 283
- 244 882
- 270 814
- 213 085
- 1 363 851
+ Titres et mandats annulés sur
exercices antérieurs
- 262
7 462
9 083
- 22 028
- 105 229
- 110 975
= CAF brute
9 305 257
7 523 567
6 485 211
5 650 929
6 559 165
35 524 129
en % des produits de gestion
20,2 %
16,1 %
13,6 %
11,8 %
13,5 %
- Annuité en capital de la dette
2 532 949
2 322 124
1 986 202
1 616 785
1 607 830
10 065 890
= CAF nette
6 772 308
5 201 443
4 499 009
4 034 144
4 951 335
25 458 239
Source : comptes de gestion
Sur la période 2017 à 2021, la CAC a disposé
d’une CAF brute
totale de 35,5
M€, qui
représente 15 % des produits de gestion. Ce montant lui permet de faire face au
remboursement du capital de sa dette (10,1
M€)
et des intérêts (1,4
M€)
.
Le solde confortable qui en résulte représente la CAF nette (soit 25,5
M€)
, affectée au
financement de nouveaux investissements.
Observations définitives - ROD
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Sur la période, les remboursements de la dette diminuent régulièrement, au regard du profil
d’extinction de la dette.
5.2.3
Des dé
penses d’investissement élevées subventionnées
à hauteur d’un
tiers
Au cours de la période sous contrôle, les dépenses d’investissement
(hors remboursement
d’emprunt)
se sont élevées à 59,1
M€
.
Pour les financer, la CAC a mobilisé sa CAF pour 25,5
M€, reçu 18,2
M€ de subventions
afférentes aux équipements prévus, perçu des recettes de FCTVA de 5,8 M€
; elle a dû
mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 4
M€
148
, les cessions d’immobilisation
s
complètent ces financements pour 1,1
M€
149
.
L’établissement
a souscrit un seul emprunt d
’un montant de
4
M€ en 2021.
Figure 9 : Répartition des investissements et de leurs financements sur la période 2017-2021 (en
M€)
au budget principal
Source : comptes de gestion
La politique d’investiss
ement est dynamique sur le territoire communautaire, dans un contexte
marqué par l’obtention de subventions d’investissement
dans le cadre du CRSD. En 2020, les
dépenses d'équipement brutes ont représenté 135 € par habitant, contre une moyenne
nationale de 92
€ pour les groupements de même strate
150
.
148
Ce montant est retraité des cessions d’immobilisations entre le budget principal et les budgets annexes.
149
Les cessio
ns précitées n’ont pas été retenues.
150
Finances locales - Intercommunalité | collectivites-locales.gouv.fr
CAF
25,5
Investissements
59,1
Subventions
18,2
FCTVA
5,8
Emprunts
4,1
Fonds propres
4,0
Cessions 1,1
Dépenses
Recettes
Observations définitives - ROD
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Tableau 26 :
Les dépenses d’investissement
En €
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Dépenses d’investissement
(hors emprunt)
12 011 723
6 176 937
11 438 199
19 032 412
10 445 922
59 105 193
Source : comptes de gestion
Les investissements les plus importants ont été réalisés en 2020. Sur la période, la
construction d’un campus ch
â
lonnais a mobilisé environ 10 M€.
Tableau 27 : Les cinq principaux investissements lancés entre 2017 et 2021
Libellé de l'investissement
Montant
(en M
€
)
Construction du Campus 3000 (CRSD)
10
Construction d'un pôle technique environnemental
2,8
Aménagement son et lumière Métamorph"eau"ses
2,6
Restauration de l'église de Baconnes
1,1
Aménagement de la véloroute Recy / Condé-sur-Marne
1
Source : CAC
Après la CAF, les subventions reçues constituent la deuxième source de financement de ces
investissements (soit 18,2
M€ sur 2017
-2021). Les contributions perçues dans le cadre du
CRSD sont significatives : ces sommes représentent un tiers des subventions reçues en 2021.
Tableau 28 : Le
CRSD dans les recettes d’investissement
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Total
2017-2021
Recettes d'investissement (A)
3 541 328
2 431 833
10 510 280
15 560 958
6 491 696
38 536 095
dont subventions
d’investissement reçues (B)
1 674 081
2 585 199
4 466 934
5 071 536
4 367 299
18 165 049
dont CRSD ( C)
15 175
650 284
1 608 264
1 269 509
1 443 218
4 986 450
Part CRSD / subventions
d'investissement reçues (C/B)
1 %
25 %
36 %
25 %
33 %
27 %
Source : comptes de gestion - CAC - rapport comptes administratifs
5.2.4
Un EPCI faiblement endetté
5.2.4.1
Le fonds de roulement et le besoin en fonds de roulement
Le fonds de roulement net global (FRNG) correspond à la différence entre les ressources
stables et les emplois immobilisés et fournit une information sur les réserves financières dont
dispose
l’établissement
.
Observations définitives - ROD
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63/75
Tableau 29 :
Évolution du fonds de roulement, du BFR et de la trésorerie
–
budget principal
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
Fonds de roulement net global
5 664 180
5 975 398
5 047 826
- 2 789 486
2 211 898
- Besoin en fonds de roulement global
342 362
- 1 868 301
- 3 044 657
- 4 393 347
- 3 096 172
= Trésorerie nette
5 321 818
7 843 699
8 092 483
1 603 861
5 308 069
en nombre de jours de charges courantes
53,2
73,2
72,3
13,9
46
dont trésorerie active
5 321 818
7 843 699
8 092 483
4 603 861
5 308 069
dont trésorerie passive
0
0
0
3 000 000
0
Source : comptes de gestion. Le fonds de roulement et le besoin en fonds de roulement ont été retraités des
cessions entre le BP et les BA intervenues en 2019 et 2020 pour un montant total de 13
M€.
Corrigé des cessions entre les budgets, le fonds de roulement net global devient négatif en
2020 du fait d’opérations d’investissement supérieures à l’augmentation des ressources
stables de l’EPCI (ressources propres et dettes financières). La trésorerie a
bondante en 2018
et 2019 a chuté à un niveau faible en 2020 (seulement 13 jours de charges courantes), ce qui
a nécessité le recours à des lignes de crédits. Ce fonds de roulement a été reconstitué en
2021 par la souscription d’un emprunt de 4
M€. La tréso
rerie est alors revenue à un niveau
acceptable.
5.2.4.2 La trésorerie
Le compte de trésorerie du budget principal affiche au 31 décembre 2021 un solde positif de
5,3
M€.
La CAC a eu recours sur la période, et de façon ponctuelle, à des lignes de trésorerie sur le
budget principal à trois reprises. En 2017, deux lignes de 2 M€ et 3 M€ ont été respectivement
souscrites les
19 avril et 16 novembre, en raison d’un retard de subventions à recevoir dans
le cadre de la construction de la piscine Aquacité, et d’un décala
ge de trésorerie faisant suite
à la fusion avec la communauté de communes de la région de Mourmelon. Ces deux lignes
ont été remboursées quelques jours après leur souscription. En 2020, la ligne de 3 M€ a été
souscrite le 3 décembre (et remboursée début 2021), pour financer la phase transitoire liée au
transfert du budget eau à la CAC, et pour pallier un retard de subventions à recevoir pour
plusieurs investissements en cours (dont le Campus 3000 et le pôle technique
environnemental).
5.2.4.3 La dette consolidée
Pl
usieurs budgets sont concernés par l’endettement, même si les trois quarts de l’encours de
dette se concentrent sur le budget principal.
Tableau 30 : É
volution de l’encours de dette de l’EPCI
Au 31 décembre N, en €
2017
2018
2019
2020
2021
Part dans
l’encours
total
Budget principal
18 292 941
16 051 615
14 069 613
12 753 168
15 134 738
72 %
BA Transports
2 008 142
1 735 323
1 459 084
1 177 074
890 354
4 %
BA Eau potable Régie
1 986 347
1 721 498
8 %
BA Eau potable DSP
120 063
108 193
96 324
84 454
72 584
0 %
BA Assainissement
2 454 979
3 159 982
3 654 189
3 336 241
3 421 321
16 %
TOTAL
22 876 126
21 055 113
19 279 210
19 337 285
21 240 495
100 %
Source : comptes de gestion
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64/75
L’endettement au budget principal diminue entre 2016 et 2020, avant de progresser en 2021
(en raison de la souscription d’un nouvel emprunt de 4
M€ en 2020).
La communauté
d’agglomération était
déjà faiblement endettée en début de période et le faible recours à
l’emprunt
a permis une réduction de 1,8
% de l’endettement entre 2017 et 2021. L’encours de
dette du budget principal s’établit en 2020 à 156
€ par habitant contre 288
€ pour les
groupements de taille similaire
151
.
L’EPCI présente une bonne capacité de
désendettement sur l’ensemble de la période
: au
31 décembre 2021, il ne lui faudrait
qu’une année et demie d’autofinancement pour
rembourser intégralement sa dette.
Tableau 31 : Capacité de désendettement (tous budgets)
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Encours de la dette consolidée (tous budgets)
23 202 104
21 056 357
19 280 454
19 338 839
21 241 574
CAF brute consolidée tous budgets
12 006 037
9 966 223
9 865 511
12 246 784
12 570 466
= Capacité de désendettement en années (dette
consolidée/CAF brute consolidée)
1,93
2,11
1,95
1,58
1,69
Intérêts des emprunts et dettes
389 015
312 092
272 132
315 802
244 165
Source : comptes de gestion (tous budgets)
En
2021, les trois quarts de l’encours de dette
(74 %)
sont constitués d’emprunts à taux fixe.
Tous les emprunts de
la communauté d’agglomération
sont classés en catégorie A-1 de la
charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités (dite charte
Gissler), hormis deux emprunts souscrits en 2008 sur le budget principal représentant moins
de 2 % de l’endettement
.
Il s’agit en premier lieu, de l’
emprunt n° 5951
d’1 M€, classé E
-
1 : l’indice 1 représente un
risque limité, puisqu’il s’agit d’un indice de référence de la zone euro (Eurib
or 3 mois) ; en
revanche, la côte
E indique un risque de coefficient multiplicateur jusqu’à 5, en cas de variation
importante de l’Euribor (ce qui ne s’est jamais produit). Au 31 décembre 2021, cet emprunt
a
été reclassé A-1, conformément à une clause du contrat de prêt, qui stipule qu
’un taux simple
de 3,80 % est applicable au-delà de la 45
ème
échéance.
Un deuxième emprunt n° 5950 a été souscrit pour 527
249,88 €,
et classé B-4. La cote B
signifie une barrière simple, sans effet multiplicateur, ce qui limite les risques inflationnistes
des annuités de cet emprunt. L’indice 4
représente
un risque probable sur la base d’un indice
de référence en dehors de la zone euro
; il s’agit
ici du Libor dollar américain à 3 mois, indice
n’ayant plus cours
(la CAC attend la notification par la banque de
l’indic
e de remplacement).
Remboursé entièrement dans sept ans, cet emprunt, bien que structuré, présente à ce jour un
risque limité, compte tenu du faible encours (1 % de
l’ensemble de la dette de l’EPCI au
31 décembre 2021, soit 246
216 €).
5.3
Les budgets annexes
5.3.1
La régie eau potable
La CAC dispose de deux budgets annexes consacrés à l’eau. L’un d’
eux concerne la
distribution de
l’eau gérée directement par l’EPCI (en
régie), qui englobe la quasi-totalité des
151
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pr
oduits issus de la gestion de l’eau.
Ce budget a été créé le 26 septembre 2019, dans la
perspective de la reprise de la compétence eau potable par l’EPCI au 1
er
janvier 2020.
Tableau 32 : Situation financière du budget annexe
–
eau potable en régie
en €
2020
2021
Total
Produits de gestion (A)
4 591 488
5 304 649
9 896 137
Charges de gestion (B)
2 540 350
2 396 359
4 936 709
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
2 051 138
2 908 290
4 959 428
CAF brute
2 807 235
2 889 591
5 696 826
- Annuité en capital de la dette
364 082
353 652
717 734
CAF nette ou disponible (C)
2 443 153
2 535 939
4 979 092
Recettes d'inv. hors emprunt (D)
44 800
348 126
392 926
Financement propre disponible (C+D)
2 487 953
2 884 065
5 372 018
- Dépenses d'équipement
1 782 986
2 570 346
4 353 332
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
704 967
313 718
1 018 686
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
0
68 798
68 798
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
622 523
382 516
1 005 040
Fonds de roulement net global
1 186 438
1 568 954
2 755 392
Trésorerie nette
- 317 616
- 244 351
- 561 967
Encours de dette au 31 décembre
2 303 964
1 965 849
4 269 813
Source : comptes de gestion
En 2021, les charges de gestion
s’élèvent à 2,4
M€ et se composent pour l’essentiel des
dépenses de personnel (0,8 M€) et de dépenses d’entretien et réparation sur les réseaux
(0,8
M€). La quasi
-totalité des produits de gestion
provient de la vente d’eau et des prestations
de service associées.
Pour les deux premiers exercices de ce budget annexe
, une CAF nette de 5 M€ a été dégagée,
couvrant ainsi les premiers travaux initiés par l’EPCI sur les réseaux d’eau (soit 4,4
M€). Si un
nouvel emprunt a été souscrit en 2021
prenant la forme d’une avance de l’agence de l’eau
Seine-Normandie (pour un montant de 68
798 €
), la capacité de désendettement reste de
moins d’un
an fin 2021.
5.3.2
L’assainissement
Ce budget annexe retrace les opérations comptables du service assainissement sur
l’ensemble du
territoire communautaire.
Au 31 décembre 2021, l’exploitation de ce service est organisée sur l’aire communautaire par
le biais de deux délégations de service public
152
:
l’une pour 20 communes de l’EPCI
153
(contrat
152
Nb : la régie SPANC gère les autres communes non reliées au réseau collectif (cf. budget annexe SPANC
dédié).
153
Aigny, Châlons-en-Champagne, Compertrix, Condé-sur-Marne,
Coolus, Fagnières, Jalons, Juvigny, La Veuve,
Les Grandes-Loges, L'épine, Matougues, Moncetz-Longevas, Recy, Saint-Étienne-au-Temple, Saint-Gibrien,
Saint-Martin-sur-le-Pré, Saint-Memmie, Sarry et Vaux.
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CA de Châlons-en-Champagne
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RAND
E
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66/75
conclu jusqu’au 30
juin 2028) ;
l’autre
pour
les communes de l’ancienne communauté de
communes de la région de Mourmelon
154
(contrat conclu du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2028).
Tableau 33 : Situation financière du budget annexe - assainissement
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2017/2020
en %
Produits de gestion (A)
2 568 031
2 556 093
2 645 986
2 922 457
3 233 891
25,9 %
Charges de gestion (B)
638 874
701 457
634 252
585 858
676 006
5,8 %
Excédent brut de fonctionnement (A-
B)
1 929 156
1 854 636
2 011 734
2 336 599
2 557 884
32,6 %
CAF brute
1 846 310
1 823 970
2 097 602
2 360 504
2 667 876
44,5 %
- Annuité en capital de la dette
413 216
460 962
306 985
360 398
383 541
- 7,2 %
CAF nette ou disponible (C)
1 433 095
1 363 008
1 790 616
2 000 106
2 284 336
59,4 %
Recettes d'inv. hors emprunt (D)
662 721
1 294 964
529 971
126 369
1 703 326
157 %
Financement propre disponible
(C+D)
2 095 816
2 657 972
2 320 588
2 126 475
3 987 662
90,3 %
- Dépenses d'équipement
4 006 438
2 374 103
3 775 257
2 424 179
2 726 187
- 32 %
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature
- 662 506
0
0
0
0
- 100 %
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
- 1 248 116
283 868
- 1 454 670
- 297 704
1 261 475
- 201,1 %
+/- Solde des opérations pour
compte de tiers
- 77 490
61 489
83 923
- 318 309
- 74 000
- 4,5 %
Nouveaux emprunts de l'année
214 468
841 540
801 193
42 450
468 620
-
Source : comptes de gestion
Entre 2017 et 2021, les recettes sont constituées pour l’essentiel de
s reversements des
concessionnaires
. Une subvention d’exploitation (14
% des produits) est également perçue au
titre de la prime d’épuration (agence de l’eau Seine
-Normandie).
Les charges de personnel représentent le premier poste de dépenses (55 %), suivies des
charges à caractère général (44 %). Ces dernières comportent essentiellement la
rémunération du délégataire (au titre de la prime de performance).
Les investissements entrepris sur la période recouvrent essentiellement des travaux de
réhabilitation du réseau d’assainissement. Sur la période, la CAF a financé près de 60
% de
ces investissements. Le complément du financement a été assuré par des subventions
d’investissement (reçues notamment par l’agence de l’eau). Enfin, plusieurs emprunts ont été
souscrits. Comme évoqué
supra
, la part de la dette assainissement entre pour 15 % dans
l’encours total de la communauté d’agglomération.
5.3.3
La zone d’activité de Recy (tranches 1 et 2)
En 2013,
il a été mis fin aux concessions d’aménagement conclu
es avec la SEMCHA pour
l’aménagement de la zone d’activité de Recy (tranches 1 et 2)
: 36,6 ha ont été repris par la
CAC,
dont 5 ha s’avérant non commercialisables en raison de servitude
s et de cavités
souterraines
. L’EPCI a versé à la SEM un montant de 8,5 M€
, soit environ 270 000
€ par
hectare commercialisable.
154
Comprenant les huit communes suivantes : Mourmelon-le-Grand, Baconnes, Bouy, Dampierre-au-Temple,
Livry-Louvercy, Mourmelon-le-Petit, Sait-Hilaire-au-Temple et Vadenay.
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67/75
Un budget annexe a été créé pour cette zone. Son actif est essentiellement composé du stock
de terrains restant à vendre pour une valeur à fin 2021 de 7,4
M€.
La surface commercialisable
restante était alors de 25,9 ha, soit une valorisation des terrains à hauteur de 286 000
€ par
hectare.
Au cours de l’année 2022, deux compromis de vente ont été conclus pour des terrains
de près de 10 ha cédés à 230 000
€ l’hectare.
La chambre constate que la valeur de sortie
des terrains en stock lors des cessions déjà intervenues ont été minorées (à ti
tre d’illustration,
celle de 2021 a été valorisée à 240 671
€/ha
155
) majorant artificiellement la valeur de l’actif.
Ainsi, la valeur comptable des stocks est surestimée de 1,47
M€ et nécessitera une subvention
du budget principal
d’un même montant.
L’instruction M57 applicable à ce budget annexe prévoit que
« dans le cas où la valeur
d’inventaire [à savoir la valeur la plus élevée entre valeur vénale et la valeur d’utilité] est
inférieure au coût d’entrée, une dépréciation est constatée et donne lieu
à comptabilisation
d’une charge de l’exercice
»
156
. Dès lors, la chambre invite la CAC
d’une part,
à régulariser les
valeurs de sortie des stocks
, d’autre part,
à constater une dépréciation du stock de terrains.
155
Le terrain de 1,9 ha a été sorti des stocks pour 457 275
€.
156
Instruction M57, Tome 1, Titre 4
–
classe 3 : les comptes de stocks et en-cours.
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Composition de la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne
Source : avis
délibéré sur le projet d’élaboration du plan climat, air, énergie territorial (mission régionale d’autorité
environnementale)
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Compétences de la CAC (délibération n° 2021-132 du
23 septembre 2021 et arrêté préfectoral du 7 mars 2022)
Compétences obligatoires :
La c
ommunauté d’
agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes
membres les compétences obligatoires suivantes :
1. En matière de développement économique : actions de développement économique
dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et
gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique,
portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités
commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices
de tourisme, sans préjudice de l'animation touristique qui est une compétence partagée,
au sens de l'article L. 1111-4, avec les communes membres de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre ;
2. En matière d
’
aménagement de l
’
espace communautaire : schéma de cohérence
territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en
tenant lieu et carte communale ; définition, création et réalisation d'opérations
d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; organisation de la
mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, sous
réserve de l'article L. 3421-2 du même code ;
3. En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du
logement ; actions et aides financières en faveur du logement social ; réserves foncières
pour la mise en
œuvre
de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ;
action en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc
immobilier bâti ;
4.
En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des
orientations du contrat de ville, animation et coordination des dispositifs contractuels de
développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale
ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance, programmes d'actions
définis dans le contrat de ville ;
5. Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions
prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement ;
6.
En matière d'accueil des gens du voyage : création, aménagement, entretien et gestion
des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de
l'article 1
er
de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens
du voyage ;
7.
Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
8. Eau ;
9. Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article L. 2224-8 du
CGCT ;
10. Gestion des eaux pluviales urbaines, au sens de l'article L. 2226-1 du CGCT.
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Compétences à titre supplémentaire :
La communauté
d’agglomération
exerce par ailleurs, en lieu et place des communes
membres, les compétences relevant des groupes suivants :
1. Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire, création ou
aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ;
2.
En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie :
lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions
de maîtrise de la demande
d’énergie
.
3. Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs
d'intérêt communautaire.
Compétences facultatives :
1. Constitution de réserves foncières afin de permettre la réalisation d'opérations
d’am
énagement, et la mise en place de compensations agricoles pour les projets de
l'agglomération ;
2. Participation au développement de l'enseignement supérieur et de la recherche,
accompagnement de la vie étudiante ;
3. La construction, la réhabilitation, le fonctionnement et la gestion des équipements et
services scolaire et périscolaire de
l’e
nseignement préélémentaire et élémentaire des
écoles ou regroupements scolaires suivants :
•
Commune de Bussy-Lettrée : école élémentaire, 4 rue Haute, 51320
BUSSYLETTREE (qui sera restituée à la commune après la livraison du groupe
scolaire de Soudron) ;
•
Commune de Condé-sur-Marne : école primaire « Confluence », 7 rue du
11 Novembre, 51150 CONDE-SUR-MARNE ;
•
Commune de Dampierre-au-Temple : groupe scolaire « Noblevesle », rue des
Sportifs, 51400 DAMPIERRE-AU-TEMPLE ;
•
Commune de Jâlons: école primaire des Cinq Villages, 1 ruelle des Amours,
51150 JALONS ;
•
Commune de Matougues : école primaire (2 bâtiments), 13 Grande Rue et le
périscolaire, 5 rue de Hauts, 51510 MATOUGUES ;
•
Commune de Mourmelon-le-Grand : groupe scolaire Saint-Exupéry, rue Saint
Exupéry, 51400 MOURMELON-LE-GRAND ;
•
Commune de Mourmelon-le-Grand : groupe scolaire Terme-Hilaire, 9 rue Terme
Hilaire, 51400 MOURMELON-LE-GRAND ;
•
Sommesous : école maternelle, rue du Foyer de l’Avenir, 51320
SOMMESOUS ;
•
Sommesous : école élémentaire, 9 rue Chauffry, 51320 SOMMESOUS ;
•
Soudron : école primaire, 2 rue Principale, 51320 SOMMESOUS (qui sera
restituée à la commune après la livraison du groupe scolaire de Soudron) ;
•
Soudron : périscolaire, ruelle du Menuisier, 51320 SOMMESOUS qui sera
restituée à la commune après la livraison du groupe scolaire de Soudron) ;
•
Soudron : groupe scolaire et accueil périscolaire à construire, 35 Chemin des
Hauts, 51320 SOUDRON ;
•
Vraux : école primaire « Les Carrières », 168 rue Basse, 51150 VRAUX ;
4. Fourrière pour animaux ;
5.
Aménagement, entretien et gestion du relais nautique de Châlons-en-Champagne et de
la halte fluviale de Condé-sur-Marne ;
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6. Participation aux actions en faveur du sport de haut niveau : subventions aux clubs
pratiquant un sport collectif et participant à un championnat professionnel de 1
er
ou
2
ème
niveau ;
7. Culture : participation aux actions développées par la scène Nationale de
Châlons-en-Champagne ;
8.
Mise en place et promotion d’actions en faveur de la transition écologique
:
-
aménagement du patrimoine naturel préservant et valorisant la biodiversité des
écosystèmes sur le territoire de l’Agglomération :
aménagement et entretien paysager
s des berges des cours d’eau gérés par
la
Communauté d'agglomération (la Blaise, la Coole, la Marne, le Mau, la Moivre,
le Nau, le Voué), des berges des canaux et les espaces jouissant
d’une
convention de gestion ou de partenariat avec Voies Navigables de France
entretenues par la Communauté d’Agglomération (rive gauche du
canal latéral à
la Marn
e (côté chemin de halage), rive droite de l’anse du Jard jusqu’au relais
nautique, canal Louis XII, canal de jonction, canal Saint-Martin (frayère et
dégrillage récupérant les déchets flottants)
–
plan en annexe.
Les berges entretenues correspondent aux espaces végétalisés avant débordement
de la rivière soit le haut des talus.
Les ouvrages (quais, ponts, passerelles et galeries) dont la propriété
n’est
pas
communautaire ne sont pas inclus ;
aménagement, entretien et gestion du domaine de Coolus ;
animation et concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la
ressource en eau et des milieux aquatiques, sur le territoire de l'ensemble des
communes de la Communauté d'Agglomération : gestion et protection de la
ressource en eau des captages d'eau potable situés sur les masses d'eau
souterraines "Craie de Champagne Nord", Craie de Champagne Sud et Centre"
et "Alluvions de la Marne", et des milieux aquatiques des unités hydrographiques
"Marne Craie" (VM.3), "Marne vignoble" (VM.4) et "Aisne Vesle Suippe"
(VO.5)."- plan en annexe ;
protection et préservation de la biodiversité sur le territoire de la Communauté
d’agglomération : mieux conna
ître la faune, la flore et les habitats (réalisation
d'un atlas de la biodiversité inter-communale), sensibiliser la population, les élus,
les acteurs publics et les gestionnaires privés, mettre en place un plan
d’actions
pour les propriétés de l’agglomération (gestio
n des espaces, foncier, urbanisme,
communication) et
coordonner la mise en œuvre du plan d’actions de l’atlas sur
le territoire intercommunal ;
-
animation, sensibilisation
et soutien d’actions
:
-
pour la transition écologique et énergétique, et de
l’économie
circulaire ;
-
pour l'environnement et le développement durable ;
9.
Aménagement et entretien du réseau cyclable (y compris mobilier) ;
10.
L’aménagement numérique du territ
oire : établissement, exploitation, acquisition et mise
à disposition d’infras
tructures et réseaux de télécommunications à très haut débit, ainsi
que toutes les opérations qui y sont liées pour faciliter et accélérer le déploiement de la
fibre optique jusq
u’à l’abonné
et pour
mobiliser l’e
nsemble des technologies disponibles
afin d’
améliorer la connectivité des territoires qui ne bénéficieraient pas immédiatement
d’un accès à très haut
-débit ;
11. Culture : participation aux actions développées par la Scène Nationale de
Châlons-en-Champagne ;
12. Tourisme : participation au financement de l'office de tourisme, financement d'actions de
promotion en faveur du tourisme
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Modalités de la reconnaissance d'intérêt communautaire :
Lorsque l'exercice des compétences mentionnées précédemment est subordonné à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé par le conseil de la
communauté d'agglomération à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il peut être
modifié à tout moment dans les mêmes conditions.
Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée après une prise de compétence. À défaut, la
communauté d'agglomération exerce l'intégralité de la compétence transférée.
Autres attributions :
Les attributions de la communauté d'agglomération peuvent être étendues dans le cadre de
l'article L. 5211-17 du CGCT.
Le transfert d'une compétence des communes vers la c
ommunauté d’
agglomération est
exécuté conformément aux dispositions des articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT, et
accompagné du transfert des ressources correspondantes (article 1609 nonies C du code
général des impôts).
Il entraîn
e de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et s
ervices publics
nécessaires à leur exercice,
ainsi qu’à l’ens
emble des droits et obligations qui leur sont
attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas d
e l’article
L. 1321-1,
des deux premiers alinéas de l’article L.
1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 13214 et
L. 1321-5.
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Participation des membres à des groupements de
commandes (en %)
Source
: Géoclip, CRC d’après données CAC
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Règles applicables aux contrats mixtes mêlant droit des
concessions et droit des marchés
Source : DAJ des ministères économiques et financiers « Contrats de la commande publique et autres contrats »,
1
er
avril 2019
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Liste des budgets de la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne
Type de budget
SIRET
Libellé du budget
Nomenclature
Recettes de
fonctionnement 2021
(en €)
%
Budget principal
20 006 687 600 018
Châlons-en-Champagne
M57
48 753 673
77,7 %
Budget annexe
20 006 687 600 158
Régie Eau potable
M49
5 113 182
8,1 %
Budget annexe
20 006 687 600 034
Transports
M43
4 660 822
7,4 %
Budget annexe
20 006 687 600 026
Assainissement
M49
2 510 192
4 %
Budget annexe
20 006 687 600 133
Aquacité
M57
983 398
1,6 %
Budget annexe
20 006 687 600 125
Eau potable DSP
M49
424 601
0,7 %
Budget annexe
20 006 687 600 042
ZA Recy T1 T2
M57
180 986
0,3 %
Budget annexe
20 006 687 600 075
SPANC
M49
77 480
0,1 %
Budget annexe
20 006 687 600 083
Espace J-P Trenti
M57
35 654
0,1 %
Budget annexe
20 006 687 600 059
ZA Recy
M57
10 130
0 %
Budget annexe
20 006 687 600 067
Parc industriel III
M57
402
0 %
Budget annexe
20 006 687 600 166
Réhab friches industr. TR1
M57
1
0 %
Budget annexe
20 006 687 600 091
ZA Escarnotières
M57
0
0 %
Budget annexe
20 006 687 600 109
ZA Condé sur Marne
M57
0
0 %
Budget annexe
20 006 687 600 141
Parc industriel Matougues
M57
0
0 %
Total des recettes de fonctionnement
62 750 521
100 %
Source : comptes de gestion
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est