25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DU MANS
(Département de la Sarthe)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DU MANS
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
9
INTRODUCTION
.........................................................................................................
10
1
LES SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
.....................................................
11
2
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
................................................................
11
2.1
Situation géographique
.....................................................................................
11
2.2
Caractéristiques sociodémographiques
............................................................
12
2.3
Un pôle économique et universitaire
................................................................
13
2.4
La Gouvernance
...............................................................................................
14
2.4.1
L’organisation politique
..........................................................................
14
2.4.1.1
Le fonctionnement des instances de décision
.........................................................
14
2.4.1.2
Les délégations de fonction et de signature
............................................................
14
2.4.1.3
Les indemnités des élus
..........................................................................................
16
2.4.2
L’organisation administrative
.................................................................
17
2.4.2.1
Une organisation regroupant trois entités
...............................................................
17
2.4.2.2
Le rattachement de certains services a été clarifié
..................................................
18
2.4.2.3
Le recrutement récent de deux emplois fonctionnels
.............................................
18
2.4.2.4
Les référents et les dispositifs destinés à épauler les services
................................
24
2.4.3
Transparence et prévention des atteintes à la probité
..............................
25
2.4.3.1
La prévention des atteintes à la probité
..................................................................
25
2.4.3.2
La mise en place d’un référent déontologue
...........................................................
26
2.4.3.3
Le référent et la procédure de recueil et de traitement des alertes éthiques
............
27
2.5
Les relations avec la communauté urbaine
.......................................................
27
2.5.1
La commune et la gouvernance communautaire
.....................................
27
2.5.2
Les relations financières entre les deux entités
.......................................
28
2.5.2.1
La dotation de solidarité communautaire
...............................................................
29
2.5.2.2
Les fonds de péréquation
........................................................................................
30
3
LE SYSTÈME D’INFORMA
TION
.......................................................................
32
3.1
La gouvernance du système d’information
......................................................
32
3.1.1
L’organisation de la fonction informatique et son périmètre
..................
32
3.1.1.1
Une direction en reconstruction
..............................................................................
32
3.1.1.2
Un périmètre ne couvrant pas tout le champ numérique de la collectivité
.............
33
3.1.2
Une absence de feuille de route stratégique
............................................
33
3.1.3
Un budget dédié aux SI ne reflétant pas l’intégralité des dépenses
numériques
..............................................................................................
34
3.2
Un système d’information sujet à une forte obsolescence
...............................
35
3.2.1
Un environnement numérique de travail des agents dégradé, en
cours d’évolution
.....................................................................................
35
3.2.2
Un patrimoine applicatif important, mal connu et non urbanisé
.............
36
3.2.3
L’infrastructure technique, sujet à une forte dette technique
..................
37
3.3
La sécurité du système d’information
..............................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.3.1
Une gouvernance de la sécurité informatique en cours
d’implémentation et de formalisation
.....................................................
37
3.3.2
Une sécurité logique formalisée mais lacunaire, devant être
renforcée
..................................................................................................
38
3.3.2.1
La gestion des comptes utilisateurs et des habilitations
.........................................
38
3.3.2.2
La sécurisation des postes de travail, des serveurs et des applications
...................
38
3.3.2.3
Une sécurité physique à renforcer
..........................................................................
39
3.3.3
Des plans de continuité et
de reprise d’activité à définir
........................
39
3.3.4
Une mise en conformité en cours au RGPD
...........................................
39
3.4
Le plan numérique des écoles, un projet ambitieux dont il reste à
mesurer les effets
..............................................................................................
40
4
UN CONTRÔLE INTERNE QUI RESTE A CREER
...........................................
41
4.1
Les moyens humains consacrés au contrôle interne
.........................................
41
4.1.1
Un service et une démarche en construction
...........................................
41
4.1.2
Des missions stratégiques à mettre en œuvre
..........................................
42
4.1.3
Un contrôle interne qui ne repose pas sur une cartographie générale
et hiérarchisée des risques
.......................................................................
42
4.2
Le processus d’attribution d
es subventions
......................................................
43
4.2.1
Pas de critères d’attribution mais peu de subventions reconduites à
l’identique cependant
..............................................................................
43
4.2.2
Des subventions en nature non mentionnées dans les données
essentielles
...............................................................................................
43
4.2.3
Un conventionnement non globalisé pour les subventions
.....................
43
4.2.4
Une mise à disposition à régulariser
.......................................................
44
5
LA QUALITÉ DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
................
45
5.1
L’organisation de la fonction comptable
..........................................................
45
5.1.1
Un circuit comptable à améliorer
............................................................
45
5.1.2
Les moyens humains
...............................................................................
46
5.2
La fiabilité des comptes
....................................................................................
46
5.2.1
La sincérité des prévisions budgétaires
...................................................
46
5.2.1.1
Le poids des décisions modificatives
.....................................................................
46
5.2.1.2
Les taux d’exécution budgétaire
.............................................................................
46
5.2.2
La comptabilité des dépenses engagées et les délais de
mandatement
...........................................................................................
47
5.2.3
Les provisions
.........................................................................................
48
5.2.4
Les informations patrimoniales
...............................................................
49
5.2.4.1
L’inventaire et l’état de l’actif
................................................................................
49
5.2.4.2
Les amortissements
................................................................................................
51
5.2.4.3
Les immobilisations en cours
.................................................................................
51
5.2.4.4
Les immobilisations financières
.............................................................................
52
5.3
La
qualité de l’information financière
..............................................................
52
5.3.1
Le budget de la commune
.......................................................................
52
5.3.2
Les documents budgétaires et leurs annexes
...........................................
53
5.3.2.1
Le calendrier budgétaire
.........................................................................................
53
5.3.2.2
Les états annexés aux documents budgétaires
........................................................
53
COMMUNE DU MANS
4
5.3.3
Le rapport d’orientations budgétaires
.....................................................
53
5.3.4
Le rapport sur l’égalité entre les femmes et les hommes
........................
54
5.3.5
Le rapport sur la situation en matière de développement durable
...........
54
5.3.6
La publicité des données
.........................................................................
55
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
56
6.1
La formation de l’autofinancement
..................................................................
56
6.1.1
Les produits de gestion en progression sur la période
............................
56
6.1.1.1
Des ressources fiscales en hausse
...........................................................................
56
6.1.1.2
Des ressources institutionnelles maintenues
...........................................................
57
6.1.1.3
Des ressources d’exploitation en légère progression
..............................................
57
6.1.2
Des charges de gestion qui progressent plus vite que les produits de
gestion
.....................................................................................................
57
6.1.2.1
Les charges de personnel
........................................................................................
58
6.1.2.2
Les autres charges
..................................................................................................
58
6.1.3
Un autofinancement qui s’amenuise «
significativement »
....................
59
6.2
La politique d’investissement mancelle
...........................................................
59
6.2.1
Le financement des investissements par la dette et le fonds de
roulement
.................................................................................................
59
6.2.2
Les dépenses de la section d’investissement
...........................................
60
6.2.2.1
Les dépenses réalisées
............................................................................................
60
6.2.2.2
La programmation pluriannuelle des investissements
............................................
60
6.2.3
Le fonds de roulement et la trésorerie
.....................................................
61
7
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................
62
7.1
La stratégie de gestion des ressources humaines
..............................................
62
7.1.1
L’organisation de la fonctio
n ressources humaines
................................
62
7.1.2
Les lignes directrices de gestion stratégique
...........................................
64
7.2
Les effectifs
......................................................................................................
65
7.2.1
La répartition des effectifs et leur évolution
...........................................
65
7.2.2
La procédure et les conditions de recrutement
........................................
66
7.2.2.1
Une procédure formellement perfectible
................................................................
66
7.2.2.2
La mise en œuvre pour les recrutements ouverts à des contractuels
......................
66
7.2.2.3
Des recrutements sur des emplois non créés
..........................................................
68
7.2.3
Les mutualisations de personnels avec la communauté urbaine
.............
70
7.3
Le temps de travail
...........................................................................................
71
7.3.1
La durée du travail
...................................................................................
71
7.3.2
Les heures supplémentaires
.....................................................................
72
7.3.3
Les astreintes
...........................................................................................
72
7.3.4
Les comptes épargne-temps
....................................................................
73
7.3.5
Les absences au travail
............................................................................
74
7.4
Les règles de promotion et d’avancement
........................................................
74
7.5
Le régime indemnitaire
....................................................................................
75
7.5.1
Un régime indemnitaire enfin harmonisé
................................................
75
7.5.2
La dotation complémentaire de rémunération
.........................................
76
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
.............................................................................
78
8.1
L’organisation de la commande publique
........................................................
78
8.1.1
Un service dédié, mutualisé avec la communauté urbaine
......................
78
8.1.2
Les procédures et outils
...........................................................................
78
8.2
La publicité des données essentielles et des achats issus du réemploi ou
de la réutilisation ou intégrant des matières recyclées
.....................................
79
8.3
L’examen d’un échantillon de marchés publics
...............................................
80
8.4
L’examen des dépenses hors marché en 2022
..................................................
80
8.5
La stratégie d’achat de la commune «
en projet »
............................................
81
8.6
Les délégations de service publics mancelles
..................................................
81
8.6.1
Les raisons et l’évaluation de la pertinence du
recours à une DSP
.........
81
8.6.1.1
La définition du besoin
...........................................................................................
81
8.6.1.2
Des études préalables réalisées en interne
..............................................................
82
8.6.1.3
Les motifs du choix d’une DSP
..............................................................................
82
8.6.2
Le suivi de la qualité du service rendu
....................................................
83
8.6.2.1
Une restitution des informations sur la qualité du service à améliorer
...................
83
8.6.2.2
Le dispositif de suivi et de contrôle mis en place au sein de la commune
..............
83
8.6.3
Les motivations financières du choix d’une SEM et les résultats
financiers
.................................................................................................
84
8.6.4
La délégation de service publique de l’espace Antarès
...........................
84
ANNEXES
......................................................................................................................
87
Annexe n° 1. Étendue et conformité des délégations du conseil au maire
.............
88
Annexe n° 2. Organigramme de la commune du Mans en janvier 2023
...............
91
Annexe n° 3. Organigramme de la commune du Mans en février 2023
................
92
Annexe n° 4. Nouvelle organisation de la DSI
......................................................
93
Annexe n° 5. Montants de subvention élevés et identiques en 2021 et 2022
........
94
Annexe n° 6. Calendrier budgétaire 2018 à 2023
..................................................
95
Annexe n° 7. Évolution de la masse salariale
........................................................
96
Annexe
n° 8. Évolution de l’effectif par catégorie au 31 décembre.
.....................
97
Annexe n° 9. Marchés notifiés en 2021
.................................................................
98
Annexe n° 10. Synthèse des procédures de marchés
.............................................
99
COMMUNE DU MANS
6
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commune du Mans à compter de l’exercice 2018.
Ville centre de la communauté urbaine Le Mans Métropole et plus importante
commune du département de la Sarthe, avec 147 983 habitants au 1
er
janvier 2023, elle occupe
historiquement une position de carrefour.
Une situation financière qui appelle une certaine vigilance
Les produits de gestion progressent entre 2018 et 2022, portés par l’augmentation des
ressources fiscales propres, des ressources institutionnelles
et des ressources d’exploitation,
mais les charges de gestion augmentent plus vite, de 5,5 points de pourcentage, principalement
en raison de l’évolution des charges de personnel et des autres charges de gestion. En
conséquence, la capacité d’autofinancement (CAF) nette s’est réduite de 8,4
M€ en début de
période à 2,7
M€ en 2022, un niveau très préoccupant. Selon l’ordonnateur, il ressort des
projections de la commune actualisées à octobre 2023 un retour de la CAF nette au-dessus de
6
M€ en 2023.
Le taux
d’autofinancement moyen des investissements est insuffisant ce qui a
contraint la commune à mobiliser son fonds de roulement pour 9,1
M€ et à souscrire pour
43,1
M€ d’emprunts entre 2018 et 2022. De ce fait, l’encours de dette
augmente de 10,5
M€
et la capacité de désendettement atteint 7,1 ans en 2022, en
deçà du seuil d’alerte de 12
ans.
Compte tenu de son niveau d’investissement pendant la période, en très forte
augmentation depuis 2022, la chambre recommande à la commune d’améliorer la gestion
pluriannuelle de ses investissements (PPI) en utilisant leur programmation comme un
véritable outil de pilotage physico-
financier. En écho à l’invitation de la chambre
l’ordonnateur s’engage à présenter cette programmation chaque année au conseil municipal,
conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales.
Un retard organisationnel en cours de rattrapage
La commune a connu
des difficultés à adapter son organisation aux exigences d’une
gestion moderne et maîtrisée comme aux évolutions légales et technologiques. Ainsi,
elle n’a
engagé la mise en place d’un contrôle interne qu’en 2023. En outre, sa gestion des ressources
humaines pourrait être améliorée pour l’exécution des tâches courantes et plus encore en
matière de pilotage stratégique.
Elle n’a notamment
commencé à définir ses lignes directrices
de gestion stratégiques et à renforcer le suivi de sa masse salariale
qu’
au milieu de
l’année
2023.
Ce n’est que le 9
septembre
2022 qu’une note de cadrage a permis de lancer la
réflexion pour la
mise en place d’un dispositif de signalement et de traitement des atteintes
volontaires à l’intégrité physique, des actes de violence, de discrimination, de harcèlement,
d’agissements sexistes de menaces ou de tout autre acte d'intimidation dont seraient
victimes
ou témoins les agents, pourtant obligatoire depuis le 8 août 2019. Celle-ci a abouti à
l’instauration d’une procédure par délibération du 6
juillet 2023 qui sera fixée par un arrêté
du président de la communauté urbaine, le dispositif étant mutualisé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
Elle a désigné un référent laïcité un an et demi après l’instauration de cette obligation.
Les nominations des référents déontologues des agents communaux et des élus ont été
également tardives, en particulier celle du référent des agents qui a pris plus de six ans.
L’instauration d’une procédure de recueil et de traitement des alertes éthiques est en cours,
conformément à la recommandation de la chambre et aux obligations légales de la commune.
Il lui faudrait disposer d’une feuille de route assortie d’objectifs dotés de moyens
appropriés pour piloter ses systèmes d’information, manque que la chambre lui recommande
de combler dès 2024. Il conviendrait également de mettre en place une programmation
pluriannuelle de ses investissements dans ce domaine, d
’accélérer le renforcement de
la
direction concernée et de résorber le
retard technique en s’appuyant sur un plan de
modernisation financé sur deux ans.
Une gouvernance perfectible
Le fonctionnement du conseil municipal et des instances est marqué par un fort
présentéisme aux réunions. En revanche, certaines des délégations de fonctions du conseil
municipal au maire demandent à être clarifiées et les délégations de fonctions et de signature
du maire aux élus municipaux sont trop imprécises, ce que la chambre recommande de
régulariser.
La qualité de l’information financière est convenable mais le contenu du rapport
supportant le débat d’orientations budgétaires et du rapport sur la situation en matière de
développement durable gagneraient à être enrichis, ce
que l’ordonnateur s’est engagé à faire
pour le premier, dans sa réponse à la chambre. En outre, la commune doit poursuivre le travail
entrepris, selon l’ordonnateur, à l’occasion de la mise en place de conventions pluriannuelles
,
pour compléter les informations concernant les subventions par la publication des aides en
nature attribuées aux associations percevant plus de 23 000
€ de subventions de sa part.
La mutualisation des personnels entre la commune et Le Mans Métropole a été très
poussée dès l’origine
de la communauté urbaine en 1972. Concernant la commune,
l’intégration forte de son organisation administrative avec celles de son CCAS et de la
communauté urbaine Le Mans Métropole pourrait générer de la confusion en interne comme
en externe sur les compétences respectives des trois entités. Conformément aux observations
de la chambre l’organigramme
général mis à jour au 15 janvier 2024 montre désormais
clairement le rattachement de chaque service à
la compétence d’
une voire deux
d’entre elles
.
Des irrégularités dans différents domaines
La délibération définissant les
conditions d’attribution des indemnités de fonctions
des élus présente des irrégularités mineures que
l’ordonnateur s’engage
à corriger
comme l’y
invitait la chambre dans ses observations provisoires. Par ailleurs, un rattachement irrégulier
de services au cabinet du maire
a été régularisé pendant l’instruction
, ce que la commune
devra traduire dans son fonctionnement administratif quotidien.
COMMUNE DU MANS
8
Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, les recrutements de deux
membres de la direction générale de la communauté urbaine en CDD pour accroissement
temporaire d’activité présentent de nombreuses irrégularités. En réponse à la
recommandation
que lui a adressée la chambre avec ses observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’il a
été mis fin aux contrats concernés. De façon générale, les recrutements de contractuels pour
accroissement temporaire d’activité pour répondre à d
es besoins permanents contreviennent
aux dispositions statutaires. De plus, la commune ne crée pas toujours les emplois par
délibération, ce qu’elle s’engage à faire
selon la réponse
de l’ordonnateur
à la chambre. Pour
l’avenir, elle devra veiller au respe
ct des textes statutaires.
Elle n’assure pas totalement ses obligations réglementaires de publicité des données
essentielles de ses marchés. À
l’invitation de
la chambre
elle s’est
engagée à procéder,
conformément à la règlementation, à la publication de ces données sur son
« profil acheteur »
.
Elle devra renforcer sa vigilance à propos du respect des règles de publicité du code de la
commande publique pour les marchés d’un montant supérieur à 90
000
€
HT et plus
globalement les règles de mise en concurrence.
Concernant les relations de la commune avec les associations, la chambre l’encourage
à indiquer dans les conventions avec celles-
ci toutes les catégories de subventions qu’elle leur
verse, ce qui, selon la réponse de l’ordonnateur, est entrepris à l’occ
asion de la mise en place
de conventions pluriannuelles. À
l’invitation de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à
mettre un terme à la compensation illégale du remboursement des mises à disposition de ses
agents auprès d’une
association.
Des atouts pour faire face à ces enjeux
Le changement d’une partie de l’équipe de direction générale accompagné d’un projet
d’administration et de la remise à plat de l’organisation et d’un certain nombre de processus
est susceptible d’impulser une nouvelle dynamique au service du programme d’in
vestissement
ambitieux de la municipalité.
Le recrutement d’un acheteur devrait aussi permettre de formaliser rapidement une
stratégie d’achat. De plus, la commune dispose d’un service des marchés étoffé qui lui a
permis de sécuriser ses procédures de pas
sation et de concevoir des documents d’appui de
bonne facture, mis à la disposition des autres services sur son intranet. Il a également élaboré
un guide très complet pour les élus de la commission d’appel d’offres.
En matière de qualité de la gestion budgétaire et comptable, le service des finances
mutualisé avec Le Mans Métropole
est bien structuré. La commune pourra s’appuyer sur ses
compétences pour améliorer la qualité et la sincérité des prévisions et de l’exécution
budgétaire en investissement. D’ore
s et déjà, ses délais de paiement sont satisfaisants et se
réduisent pendant la période contrôlée, tandis que sa comptabilité d’engagement s’améliore et
que ses restes à réaliser sont sincères.
En outre, elle s’est engagée avec volontarisme dans la mise en
conformité avec le
RGPD ce qui devrait lui permettre d’assurer un bon niveau de protection de ses données. En
ce qui concerne les délégations de service public, leur activité, les questions patrimoniales et
les finances font l’objet d’un suivi
organisé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Régulariser sans délai les situations des deux agents occupant les
emplois de DGS et de DGA ressources de la communauté urbaine Le Mans Métropole recrutés
par la commune au motif d’un accroissement temporaire d’activité.
Recommandation n° 2.
:
Mettre en place en 2024 la procédure de recueil et de traitement des
alertes éthiques, conformément aux dispositions de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016
modifiée et du décret n° 2022-1284.
Recommandation n° 3.
: Accélérer le renforcement des moyens de la direction des systèmes
d’information dès
2024.
Recommandation n° 4.
: Doter dès
2024 la commune d’une feuille de route pour le
développement du numérique et d’instances stratégiques pour son pilotage
Recommandation n° 5.
: Faire de la résorption de la dette technique une priorité en établissant
un plan financé sur deux ans pour moderniser et sécuriser les systèmes d’information.
Recommandation n° 6.
: Mettre en œuvre, au premier semestre 2024, un contrôle in
terne
reposant sur une cartographie générale et hiérarchisée des risques, en le distinguant du contrôle
de gestion.
Recommandation n° 7.
: Achever la comptabilisation des immobilisations au niveau de
l’inventaire conforméme
nt aux prescriptions des instructions budgétaires et comptables M14
puis M57 et harmoniser les inventaires physiques.
Recommandation n° 8.
: Améliorer la gestion pluriannuelle des investissements en utilisant la
PPI comme un véritable outil de pilotage physico-
financier des projets d’investissement.
Recommandation n° 9.
: Conserver dans les dossiers individuels des agents les pièces attestant
de l’effectivité des vérifications imposées par les dispositions des articles L.
137-1 du CGFP et
L. 133-
6 du CASF, dans les conditions prévues par l’arrêté du 21
décembre 2012 et les
recommandations de la CNIL, concernant les antécédents judiciaires des agents.
Recommandation n° 10.
: Instaurer au plus tard au premier semestre 2024 la stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans le cadre des lignes directrices de
gestion, conformément aux dispositions des articles L. 413-1 et L. 413-3 du CGFP et du décret
n° 2019-1265.
Recommandation n° 11.
: Procéder, dès 2024, aux recrutements ouverts à des contractuels
dans le respect des dispositions du CGFP, en particulier des articles L. 313-1 et L. 332-23 1° et
du décret n° 88-145 du 15 février 1988 et régulariser la situation des agents dont les contrats
pour accroissement temporaire d’activité répondant à des besoins permanents sont encore en
cours.
Recommandation n° 12.
: Respecter les dispositions de l’article L.
313-1 du CGFP concernant
la création des emplois par délibération, dès 2024.
COMMUNE DU MANS
10
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son programme annuel
2023 l’examen
des comptes et
de la gestion de la commune du Mans à compter de l’exercice
2018.
L’ouverture du contrôle a été notifiée par courrier du
18 janvier 2023,
à l’ordonnateur
en fonctions. Il a été élu le 14 juin 2018 puis réélu le 3 juillet 2020. Son prédécesseur est décédé
le 31 mai 2018.
L
’intervention d’un
auditeur des systèmes d’information à la direction des méthodes et
données de la Cour des comptes a été annoncée à l’ordonnateur par courrier du
8 février 2023.
L’entretien de début de contrôle a été réalisé le
2 février 2023
avec l’ordonnateur
.
L’entretien
de fin de contrôle
prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 15 juin 2023 avec
l’ordonnateur
en fonctions. La chambre a délibéré ses
observations provisoires lors de sa séance du 29 août 2023. Celles-ci ont été notifiées le
19 septembre
2023 à l’o
rdonnateur, ainsi que, pour celles les concernant, aux tiers
nominativement ou explicitement mis en cause. Une communication administrative a été
transmise le 21 septembre 2023 au comptable public concerné, le directeur départemental des
finances publiques de la Sarthe en étant informé le même jour.
Après avoir examiné l
’
ensemble des réponses écrites, la chambre, lors de sa séance
du 25 janvier 2024, a arrêté les observations définitives reproduites dans le présent rapport.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur
l’efficacité et l’efficience de
l’organisation
de la commune par le biais de sa gouvernance, ses relations avec la communauté
urbaine,
l’information financière et la qualité comptable, la situation financière ainsi que
les
fonctions supports : ressources humaines,
systèmes d’information
et commande publique.
L’examen de délégations de service public s’inscrit dans l’enquête de la forma
tion
inter-juridictions sur les finances publiques locales relative à la gestion déléguée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1
LES SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
Le précédent contrôle des comptes et de la gestion portait sur les exercices 2012 à 2017.
Le rapport du 7 juin 2018 a été publié le 20 septembre 2018. Il comportait trois
recommandations dont le suivi par la commune a été examiné.
La commune s’est attachée dès 2018 à
déterminer le coût que représente un élève
scolarisé au Mans en école publique, durant le temps scolaire. Elle a ainsi totalement mis en
œuvre la recommandation que la chambre lui avait adressée à ce sujet.
Dans sa réponse aux observations de la chambre l’ordonnateur atteste la présentation au
conseil municipal du 19 octobre
2023 d’un nouveau règlement de travail applicable au
1
er
janvier 2024 qui répond à la seconde recommandation de la chambre (voir infra partie 7.3.1).
Il devra
veiller à la mise en œuvre effective des stipulations de ce règlement dans les s
chémas
de fonctionnement horaire des différents services.
Des écarts significatifs demeure
nt entre l’inventaire de son patrimoine dressé par la
commune et l’état de l’actif tenu par le comptable (voir infra partie 5.2.4.1). Le maire déclare
dans sa réponse que la prochaine convention des services comptables et financiers prévoira un
ajustement de l’inventaire
,
avec l’appui d’un chargé de mission de la direction départementale
des finances publiques.
En l’absence de mise en œuvre effective, l
a chambre réitère néanmoins,
en l’actualisant, sa recommandation de rapprocher les deux documents dans le respect des
dispositions de l’instruction budgétaire et comptable applicable à la commune.
2
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
2.1
Situation géographique
La commune du Mans, ville centre de la communauté urbaine Le Mans Métropole, est
située dans le département de la Sarthe, dont elle est la préfecture, à mi-chemin entre Paris et
Nantes. Au sein de ce département soumis à un climat plus continental que les autres
départements de l’Ouest et à un régime de précipitations de type océanique, Le Mans fait partie
des communes sarthoises assujetties au risque inondation, pour les rivières Sarthe et Huisne
1
.
Au confluent de ces deux rivières, Le Mans occupe une position de carrefour
au cœur
des campagnes du Haut Maine. Celle-
ci s’est renforcée au 19
ème
siècle avec le chemin de fer
puis l’automobile qui lui confèrent un rôle majeur, industriel et plus encore te
rtiaire. Positionnée
au centre d’un nœud de communication routier
et ferroviaire, elle est desservie par une ligne à
grande vitesse qui la place à une heure de Paris. Deux lignes de tramway la traversent,
complétées par un réseau de 27 lignes de bus.
1
Source : plan de prévention
du risque inondation de l’agglomération du Mans (PPRI).
COMMUNE DU MANS
12
Carte n° 1 :
Situation géographique
Source : Carte géographique, touristique et plan de la Sarthe, 72, Le Mans (canalmonde.fr)
2.2
Caractéristiques sociodémographiques
Au 1
er
janvier 2023
2
, la population totale de la ville était de 147 983 habitants
, près d’un
quart de celle du département
3
. En considérant la population municipale, Le Mans se situait en
2017
4
au 23
ème
rang français, au 3
ème
rang régional, après Nantes et Angers, et au premier rang
du
département
de
la
Sarthe.
Avec
347 626 habitants, l'aire
urbaine du
Mans est
la 28
ème
française et la 3
ème
de la région.
La population est restée stable entre 2008, où elle atteignait 143 547 habitants, et 2019
où elle n’en comptait que 300 de plus. C’est le solde migratoire qui a pénalisé la commune
comme, dans une moindre mesure toutefois, la communauté urbaine Le Mans Métropole et le
département de la Sarthe. Ces territoires ne paraissent pas bénéficier
de l’attractivité de la région
Pays de la Loire.
L’impact sur la commune de l’existence de
lignes à grande vitesse qui la
relient à Paris, Rennes ou Nantes
n’est pas non plus perceptible.
Toutefois, à partir de 2022 et surtout de 2023 s’est enclenchée une progression
plus
significative qui génère une hausse de + 3,25 % durant la période contrôlée.
2
Insee, populations légales des communes en vigueur à compter du 1
er
janvier 2023, date de référence statistique :
1
er
janvier 2020.
3
PPRI de l’agglomération du Mans.
4
Insee, recensement de la population de 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Sur le plan social, en 2019, 45,7 % de la population est propriétaire de son logement ce
qui est très inférieur à son intercommunalité de rattachement (51,4 %) et surtout au département
et à la région qui se situent respectivement à 64,6 % et 64,1
%. Ce signe d’une population
modeste est confirmé par la part des ménages fiscaux imposés, le revenu disponible et le taux
de pauvreté
ainsi qu’il suit
:
Tableau n° 1 :
Situation économique et sociale des ménages de la commune en 2019
Le Mans
Le Mans
Métropole
Sarthe
Pays de la
Loire
France
Part des ménages fiscaux imposés, en %
54%
55,1%
53,6%
55,2%
57,6%
Médiane du revenu disponible / unité de
consommation, en €
20 480
€
21 130
€
21 210
€
21
850€
21 930
€
Taux de pauvreté, en %
21%
17,9%
13,2%
10,7%
14,6%
Source : INSEE, comparateur de territoire, pour la France : données France métropolitaine.
2.3
Un pôle économique et universitaire
Son tissu économique est constitué majoritairement en
2019 d’établissements de moins
de 10 salariés (67,8
%). Il se caractérise par un taux d’emploi dans le sec
teur du commerce, des
transports et des services (74,1
%) beaucoup plus élevé qu’au niveau régional (61,6
%) et
départemental (58,1
%). La part de l’agriculture est nulle alors qu’elle est de 8,5
% dans la
Sarthe et de 4,8 % en France.
L’image de la cité
dans ce domaine est associée notamment à l'assureur MMA, dont le
sigle signifiait en 1842 mutuelle mobilière du Mans, à l'industrie automobile (usine Renault
ACI du Mans) et au
quartier d’affaire
s Novaxis.
Entre 2013 et 2019
l’indice de concentration de l’emploi s’est accru de
2,7 %,
aboutissant à un taux très élevé de 157,5 % qui révèle un territoire dont la fonction de pôle
d’emploi s’amplifie
5
. Celui de la communauté urbaine Le Mans Métropole est de 143,3 % en
2019, inférieur de plus de 14 points à celui de la ville centre. Le Mans joue ainsi un rôle
économique moteur au sein de son territoire.
La communauté urbaine accueille près de 12 800 étudiants, en majorité sur la commune
du Mans dont l’Université en compte 7
900
6
. Celle-ci
possède un pôle d’excellence en
acoustique et fait partie des quatre premières universités à recevoir le label développement
durable et responsabilité sociétale. Ce tissu universitaire comprend également quatre écoles de
commerce, trois écoles d’ingé
nieurs et trois instituts de formation en soins infirmiers.
5
Définition de l’observatoire des territoires
: l’
indice de concentration de l'emploi mesure le rapport entre le
nombre d’emplois total proposés sur un territoire et le nombr
e d'actifs occupés (actifs en emploi) qui y résident. Il
permet d'apprécier la fonction de pôle d'emploi ou la fonction résidentielle d'un espace. Si cet indice est supérieur
à 100 le territoire considéré occupe une fonction de pôle d'emploi.
6
Diagnostic du
plan local d’urbanisme
du Mans Métropole approuvé le 30 janvier 2020, page 32.
COMMUNE DU MANS
14
La ville, labellisée « Ville d'art et d'histoire », possède un important patrimoine
historique
. Elle bénéfice en outre de la notoriété d’évènements centrés sur les sports
mécaniques : 24 heures du Mans automobiles et moto, grand prix de France moto.
2.4
La Gouvernance
2.4.1
L’organisation politique
2.4.1.1
Le fonctionnement des instances de décision
L’ordonnateur
de la commune du Mans durant le contrôle est en fonctions depuis le
14 juin 2018. Son prédécesseur a occupé la fonction de premier édile de la ville pendant 17 ans
(2001 à 2018).
Conformément aux dispositions de l’article
L. 2121-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), le conseil municipal est composé de 55 membres
: au maire s’ajoutent
16 adjoints et 38
conseillers municipaux, dont 7 sont titulaires d’une délégation
contre 5 lors
du mandat précédent. Il comporte 17
élus d’opposition.
De 2018 à 2022
, le conseil s’est réuni
neuf fois par an en moyenne, en conformité avec
les dispositions
de l’article L.
2121-7 du CGCT,
hormis en 2020 où la crise sanitaire n’a pas
permis de réunion au second trimestre. Important pendant la période sous contrôle, le
présentéisme s’est encore accentué à partir de
2020. Le maire, les adjoints et les conseillers
délégués constituent le bureau municipal
, instance facultative qui s’est réunie
en moyenne huit
fois par an.
Pour le mandat en cours, le conseil municipal a adopté son règlement intérieur par
délibération du 17 décembre 2020, dans le délai légal. Il prévoit la création de sept
commissions, en plus
de la commission d’appels d’offres (CAO), de la commission de
délégation de service public et de la commission consultative des services publics locaux qui
sont légalement obligatoires.
2.4.1.2
Les délégations de fonction et de signature
L’article
L. 2122-22 du CGCT prévoit la possibilité pour le conseil municipal de
déléguer au maire la totalité ou une partie des fonctions
qu’il liste exhaustivement. Par
délibération du 3 juillet 2020, le conseil municipal a délégué au maire
« la totalité des
attributions énumérées à l’article L
2122-22
…
»
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
L
e rapprochement avec le texte de l’article L.
2122-22 du CGCT en vigueur au moment
du vote de la délibération (voir annexe 1) montre que le conseil municipal ne fait pas toujours
droit à l’obligation fixée à l’article L.
2122-22 du CGCT de délimiter la compétence consentie
au maire. Ainsi, c’est en des termes généraux ou confus que sont circonscrites les compétences
des 2°, 17°et 22°. Dans sa réponse l’ordonnateur s’engage à s’y conformer
« dans les meilleurs
délais »
pour le 2° qui concerne la fixation des tarifs des droits non-fiscaux prévus au profit des
communes.
En revanche, pour le 17° relatif au règlement des conséquences dommageables des
accidents impliquant des véhicules municipaux, il indique que,
«
dans l’attente d’une
jurisprudence précisant les limites attendues,
la commune prend note qu’elle pourrait ajouter,
dans l’intitulé de la délégation, un montant maximal par sinistre
»
. La chambre lui rappelle
qu’il s’agit d’une obligation, le 17° de l’article L.
2122-
22 précité conditionnant l’exercice de
cette délégation à sa limitation par le conseil municipal. Le jugement du tribunal administratif
de Versailles cité par l’ordonnateur le confirme en considérant qu’il
«
(…) n’appartient pas au
juge administratif de substituer son appréciation à celle du conseil municipal, qui est compétent
pour décider de cette limite. »
Par ailleurs, l’ordonnateur
indique
à juste titre que si les dispositions du 22° de l’article
précité restreignent la délégation de l’exercice du droit de priorité sur tout projet de cession de
certains immeubles aux
«
… cas définis par le conseil municipal
»
cette limitation ne concerne
qu
e l’hypothèse où le maire délèguerait à son tour l’exercice de ce droit. La chambre lui précise
néanmoins que cette possibilité étant prévue par la délibération du 3 juillet 2020, la commune
a l’obligation de définir
les cas concernés.
En accordant au maire des délégations de fonctions illimitées ou en les limitant de façon
imprécise, le conseil municipal fait une application irrégulière de l’article L.
2122-22 du CGCT
retirant ainsi tout fondement aux décisions prises par le maire dans les domaines concernés et
exposant la commune à des recours potentiellement pénalisants (CE,
commune de Saint-Joseph
,
n° 117920 du 2 février 2000
). La chambre l’invite à abroger ladite délibération dans le respect
des dispositions de l’article L.
243-2 du code des relations e
ntre le public et l’administration et
d’en prendre une nouvelle respectant les dispositions de l’article L.
2122-22 du CGCT.
Par ailleurs, l'article L. 2122-18 du CGCT ouvre la possibilité pour le maire «
de
déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des
membres du conseil municipal »
, sous sa surveillance et sa responsabilité. Le champ de la
délégation doit donc être précisé de façon limitative par l’arrêté. La jurisprudence
administrative a non seulement confirmé la nécessité de mentionner les fonctions déléguées
mais aussi de définir
«
…avec une précision suffisante les limites de la délégation donnée
…
»
7
.
7
CE,
commune des Loges Margueron
, n° 93439 du 12 mars 1975 et
commune de Conflans-Sainte-Honorine
,
n° 152572 du 18 février 1998. Voir également : CE,
commune de Grasse
, n° 82231 du 1
er
février 1989 et
commune
de Boulogne-sur-Mer
, n° 279504 du 21 juillet 2006.
COMMUNE DU MANS
16
La chambre a examiné les dix-huit arrêtés du maire accordant délégation à des adjoints
ou conseillers municipaux pour le mandat en cours qui lui ont été produits. Plus de 72 %
respectent les conditions fixées par l’article L.
2122-18 du CGCT et la jurisprudence précitée.
Il en va différemment des arrêtés n° 492 du 3 juillet 2020 et n° 856 du 9 juillet 2021 le
modifiant, relatifs aux délégations de fonction et de signature aux adjoints, et des arrêtés n° 493
du 3 juillet 2020, n° 536 du 13 juillet 2020 abrogeant et remplaçant le précédent et n° 857
modifiant ce dernier, relatifs aux délégations de fonction et de signature aux conseillers
municipaux délégués.
En effet, les arrêtés initiaux listent les secteurs d'activité (droits des femmes,
architecture, cultures urbaines, etc.) et ne précisent que très rarement le champ d'intervention
(suivi de la charte LGBT).
Les arrêtés modificatifs n’apportent pas plus de précision, se
contentant d’actualiser la liste des délégataires.
Dans sa réponse l’ordonnateur
estime ne pas
devoir modifier son arrêté de délégations aux adjoints car il
permet d’apprécier la consist
ance
de celles-
ci en précisant qu’elles comprennent une délégation de signature et
en énonçant
«
…
en des termes précis, les matières comprises dans le domaine délégué…
»
.
La chambre relève qu’a
ucun des arrêtés
qu’elle cite ci
-dessus ne comporte de précision
correspondant aux exigences de la jurisprudence administrative mentionnée
par l’ordonnateur
telle que, pour les délégations de signature :
« tous actes, arrêtés, et décisions en matière de
finances et de budget »
(Conseil d’
État,
commune Le Cendre
, n° 208543 du 19 mai 2000). Cette
situation irrégulière recèle des possibilités de recours contre les décisions prises en application
de ces arrêtés, créant une insécurité juridique qui fragilise la commune. La chambre invite en
conséquence le maire à rapporter lesdits arrêtés pour en prendre de nouveaux conformes aux
dispositions de l’article L.
2122-18 du CGCT, et à débuter sans délai pour ce faire le travail
auquel il s’engage dans sa réponse
.
2.4.1.3
Les indemnités des élus
Les articles L. 2123-20 à L. 2123-24-2 et R. 2123-23
du CGCT encadrent l’attribution
des indemnités aux élus communaux, ceux-ci pouvant exercer des fonctions exécutives directes
ou déléguées ou, dans certains cas, uniquement délibératives. Ces indemnités sont établies par
délibération et leur
montant est fixé en pourcentage d’un terme de référence qui est le montant
correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique. Elles
constituent une dépense obligatoire pour la commune.
Pendant la période contrôlée, deu
x délibérations s’appliquaient à la commune du
Mans :
la première du 11 avril 2014 et, pour le mandat en cours, une seconde du 10 juillet 2020. En
2022, le coût total
des indemnités versées telles qu’elles figurent au compte
de gestion, incluant
les cotisations de retraite et de sécurité sociale,
s’élève à
0,98
M€
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
La délibération du 10 juillet 2020 définissant les
conditions d’attribution des indemnités
de fonctions des élus ne respecte pas les dispositions du CGCT sur deux points formels mineurs.
Tout d’abord, la majoration de 25
% prévue par les articles L. 2123-22 et R. 2123-23 du CGCT
pour les communes chefs-lieux de département doit, depuis le 29 décembre
2019, faire l’objet
d’un vote distinct de celui relatif au montant des indemnités elles
-mêmes. Or, la délibération
précitée fixe à la fois les indemnités des membres du conseil municipal et ladite majoration.
En second lieu, cette délibération indique que
«
… l’enveloppe des indemnités du maire
et des adjoints majorée de 25% sera de 60 820,61
€ mensuels
»
. Or, ce montant est supérieur
au plafond autorisé par les dispositions combinées du
III de l’article L.
2123-24-1 et du II de
l’article L.
2123-24 du CGCT. Néanmoins, en appliquant les montants des indemnités votés par
le conseil municipal, la chambre obtient une enveloppe de 51 778
€ qui respecte bien ce plafond
comme le confirme l’ordonnateur dans sa réponse
à la chambre. Le montant figurant dans la
délibération est matériellement erroné car il correspond en fait au total des indemnités versées
à l’ensemble des élus municipaux comme en convient l’ordonnateur qui ajoute que les
indemnités de chacun des élus,
«
… à l’exception du maire, sont précisées individuellement
dan
s l’annexe à la délibération, conformément à l’article L.
2123-20-1 »
du même code.
Conformément à l’invitation de l
a chambre la commune
s’est engagée dans la réponse
qu’elle lui adresse
à abroger la délibération du 10 juillet 2020 définissant les conditions
d’attribution des indemnités aux élus
municipaux
, dans le respect des dispositions de l’article
L. 243-
2 du code des relations entre le public et l’administration, et en prendre une nouvelle
conforme aux dispositions du CGCT précitées et une seconde pour voter la majoration de 25 %.
2.4.2
L’organisation administrative
2.4.2.1
Une organisation regroupant trois entités
L’organigramme des services de février
2023 (voir annexe 3) produit par la commune
décrit l’organisation de ses services mais aussi de ceux de la communa
uté urbaine Le Mans
Métropole
et du centre communal d’action sociale (CCAS) du Mans. Aucun signe particulier
ne permet de différencier le rattachement de chacun d’entre eux à l’une ou l’autre de ces trois
entités pourtant juridiquement distinctes. Conformément aux observations de la chambre
l’organigramme mis à jour au 15
janvier 2024 montre,
à l’aide d’
un code couleur, à la
compétence de quelle collectivité chaque service est rattaché.
L’organisation décrite repose sur la direction générale des services
et cinq directions
générales adjointes : ressources ; éducation, culture et sports ; gestion durable, services urbains
et patrimoine ; solidarité et santé ; développement. Elle a été modifiée à de nombreuses reprises
durant la période sous contrôle.
Le management stratégique de la commune est assuré principalement par des directeurs
généraux mis à disposition par Le Mans Métropole
, c’est le cas notamment
pour la direction
générale des services (DGS) excepté pendant la période du 1
er
octobre 2021 au 31 mars 2022
comme cela est précisé infra dans la partie 2.4.2.3. Seuls les directeurs généraux « éducation,
culture et sports » et « solidarité et santé » sont employés par la commune.
COMMUNE DU MANS
18
2.4.2.2
Le rattachement de certains services a été clarifié
L’article L.
333-1 du code général de la fonctions publique (CGFP) dispose que les
collaborateurs de cabinet sont recrutés et nommés librement par l'autorité territoriale qui peut
mettre fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions. La jurisprudence administrative a déduit
de ces dispositions et de celles du décret du 16 décembre 1987
8
relatif à ces emplois que les
fonctions des collaborateurs de cabinet
«
… ne leur permettent pas d'être regardés comme
intégrés à la hiérarchie des administrations de la collectivité concernée…
»
(CAA Paris,
27 novembre 2003, n° 03PA01312,
Ville de Paris
).
L
’ensemble des organigrammes de
novembre 2018 à janvier 2023 (voir annexe 2)
transmis à la chambre montre le rattachement au cabinet mutualisé entre la commune et la
communauté urbaine de services administratifs : « protocole relations extérieures », incluant le
développement
touristique
à
partir
d’avril
2021,
« courrier »,
« évènementiel »
et
« communication externe
». Ce dernier service était jusqu’en avril
2021 l’objet d’un double
rattachement au cabinet et au DGS. Eu égard aux dispositions du CGFP et du décret du
16 décembre 1987 et à la jurisprudence rappelées ci-dessus, un tel rattachement est irrégulier.
En réponse à la recommandation que la chambre lui avait adressée à ce sujet avec ses
observations provisoires, l’ordonnateur a démontré que cette situation est en cours de
régularisation. Deux rapports en ce sens ont été soumis au comité social territorial (CST). Le
premier présentant à la réunion du 10 février 2023 le rattachement du service courrier à la
directrice général adjointe (DGA) ressources et le second soumettant à celle du 6 juillet 2023
le rattachement des autres services précités à la DGS.
L’organigramme du 15
janvier 2024 ne
maintient qu’un
lien fonctionnel du service communication externe avec le cabinet mutualisé
mais le service du protocole y est désormais rattaché à la DGA ressources. La chambre invite
la commune à traduire concrètement les changements soumis au CST dans son organisation
administrative, concernant notamme
nt l’évaluation des agents affectés à ces services et les
circuits de prise de décision.
2.4.2.3
Le recrutement récent de deux emplois fonctionnels
2.4.2.3.1
Le cadre juridique du recrutement des emplois fonctionnels
L’article
2 du décret du 30 décembre 1987
9
portant dispositions statutaires particulières
à certains emplois de direction confie au directeur général des services (DGS) des communes
d’au moins 2
000 habitants la charge,
«
… sous l’autorité du maire, de diriger l'ensemble des
services de la commune et d'en coordonner l'organisation. »
Ce même article prévoit la
possibilité dans les communes de plus de 10 000 habitants de créer un ou plusieurs emplois de
directeur général adjoint (DGA)
« chargé de seconder et de suppléer, le cas échéant, le
directeur général des services dans ses diverses fonctions. »
8
Décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
9
Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
L’article
L. 343-1 du CGFP offre la possibilité aux communes de plus de
40 000 habitants de recruter, à titre dérogatoire, des agents contractuels sur les emplois de DGS,
DGA et directeur général des services technique
s. Cela suppose au préalable que l’emploi ait
été créé par délibération du conseil municipal et que celle-
ci prévoie la possibilité que l’emploi
puisse également être pourvu par un agent contractuel, conformément à l’article
L. 313-1 du
CGFP. Dans cette hy
pothèse, la délibération doit comporter un certain nombre d’informations
supplémentaires
10
auxquelles s’ajoutent la nature de l’emploi et la durée des fonctions pour les
emplois fonctionnels.
Le contrat lui-même est tenu de comporter les mentions énumérées par
l’article
3 du
décret du 15 février 1988
11
telles l’article du CGFP sur la base duquel il est établi et l’alinéa
lorsque cet article énonce plusieurs cas, la date d’effet, la durée, les conditions d’emploi et de
rémunération, etc.
2.4.2.3.2
Les modalités de
recrutement mises en œuvre pour deux emplois fonctionnels
À
l’occasion de l’examen sur place de dossiers
individuels des agents, la chambre a
constaté deux recrutements atypiques eu égard aux dispositions précitées, concernant le poste
de DGS,
d’une part
, et celui de DGA ressources,
d’autre part.
Le premier a été précédé du recrutement de la personne concernée en qualité de DGS
par la communauté urbaine Le Mans Métropole à temps complet sur un contrat à durée
déterminée (CDD) du 13 septembre 2021 pour une durée de 17 jours, du 14 au
30 septembres 2021, avec un indice majoré de rémunération de 1173. Le contrat était fondé sur
l’article
47 de la loi du 26 janvier 1984
12
, désormais codifié aux articles L. 343-1 à L. 343-3 du
CGFP, qui traite des emplois fonctionnels de direction.
Il lui était proposé ensuite un second contrat sur des bases similaires mais avec une
baisse du montant mensuel de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), de
4 165
€ à 3
770
€ et un temps non complet à ha
uteur de 21 heures par semaine, pour une durée
de trois ans, du 1
er
octobre 2021 au 30 septembre 2024. Simultanément, la commune du Mans
la recrutait sur le même type de contrat, pour les mêmes durée et période et dans les mêmes
conditions de rémunération
et d’emploi mais à 17h30 par semaine.
Dans un troisième temps, consécutivement à deux lettres
d’observation de la préfecture
du 7 décembre 2021,
elle signait avec la communauté urbaine un nouveau CDD d’emploi de
direction pour la période du 1
er
avril 2022 au 31 mars 2025, soit trois ans, identique au
précédent à deux exceptions près : le retour à un temps complet et à une IFSE mensuelle de
4
165€. Elle
était recrutée concomitamment par la commune en CDD pour accroissement
temporaire d’activité, sur le fonde
ment du
1° de l’article
L. 332-23 du CGFP, à temps non
complet pour 10h45 par semaine, avec pour
« missions principales : directrice générale des
services »
. Conformément aux dispositions de l’article L.
332-23 1°, ce contrat était conclu
pour une durée d’
un an, du 1
er
avril 2022 au 31 mars 2023
. L’indice de rémunération
était
abaissé de 1173 à 472 et il
n’était plus prévu d’IFSE.
Il a été renouvelé pour la période du
10
La dernière phrase du deuxième alinéa de
l’article L.
313-1
du CGFP précise que dans le cas où l’empl
oi peut
être pourvu par un agent contractuel, la délibération indique
«
… le motif invoqué, la nature des fonctions, les
niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé. »
11
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.
12
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
COMMUNE DU MANS
20
1
er
avril 2023 au 31 mars 2024 avec deux modifications importantes : une durée hebdomadaire
de travail de 5h30, diminuée de presque la moitié, et un indice de rémunération presque doublé
à 923 pour une rémunération nette équivalente.
Le recrutement pour le poste de DGA ressources de la communauté urbaine Le Mans
Métropole a été effectué par voie de mutation,
dans le cadre d’emploi des
administrateurs
territoriaux.
L’arrêté de recrutement
du 4 août
2022 indique que l’intéressé
bénéficie de
l’indice
majoré de rémunération 792. Recruté à compter du 16 août 2022,
l’agent
était ensuite détaché
dans l’emploi de DGA des établissements publics de coopération intercommunale de 150
000
à 400 000
habitants avec l’indice majoré de rémunération
830. La commune le recrutait
également sur un CDD pour accroissement temporaire d’activ
ité à temps non complet,
12 heures par semaine, ramenées à 4h par un avenant du 30 septembre 2022, avec pour
« missions principales : expertise et consultation »
, pour un an, du 16 août 2022 au
15 août 2023
. L’indice de rémunération est le même que celui
détenu
dans l’emploi fonctionnel
de la communauté urbaine et il n’est pas non plus prévu de versement d’une IFSE.
Le dispositif décrit ici est contraire à la convention de mutualisation entre la commune,
le CCAS et Le Mans Métropole du 18 décembre 2012, approuvée par délibération du
6 décembre 2012. En effet,
l’
article 1
er
de cette convention précise que la direction générale a
été mutualisée entre la commune et la communauté urbaine depuis 1972. Le tableau permettant
la refacturation des coûts de personnel entre les trois entités en fonction du travail réellement
effectué par chaque agent au profit de chacune d’entre elles mentionne une quotité de 50
% du
temps de travail au profit de la commune pour le poste de DGS en 2021, puis 40 % en 2022
comme pour celui de DGA ressources.
2.4.2.3.3
Les contrats avec la commune présentent plusieurs irrégularités
Compte tenu de la similitude des deux situations, elles sont traitées ensemble. Il faut
toutefois préciser que les irrégularités concernant le recrutement du DGA ressources de la
communauté urbaine sont limitées à un seul contrat avec un surcoût pour la commune inférieur
de plus de la moitié à celui généré par les contrats du DGS de la communauté urbaine.
Le premier contrat du DGS avec la commune qui portait sur un emploi permanent à
temps non complet
est irrégulier en l’absence de délibération
«
créant l’emploi
». Ce point est
démontré infra dans la partie relative aux recrutements sur des emplois non créés. En outre, le
préfet de la Sarthe, dans une des deux lettres
d’obs
ervation du 7 décembre 2021 citées dans la
partie précédente, également adressée au président de la communauté urbaine, confirme
l’obligation, dans un cadre mutualisé, d’un seul emploi de DGS pour celle
-ci et la commune.
Accessoirement, ce contrat ne mentionne pas la catégorie hiérarchique du poste occupé, en
contradiction avec les dispositions de l’article
3 du décret du 15 février 1988 précité.
Le contrat du DGA ressources et les deux derniers du DGS avec la commune du Mans
relèvent du cadre juridique du
cumul d’activité
s. Pendant la période sous revue, les cumuls
d’activités sont régis
successivement par
l’article
25 septies de la loi du 13 juillet 1983 puis par
les articles L. 123-1 à L. 123-10 du CGFP. Le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux
contrôles déontologiques dans la fonction publique précise, depuis le 1
er
février 2020, ces
dispositions. Malgré les possibilités offertes, le principe, fixé par
l’article L.
121-3 du CGFP,
reste que
« l'agent public consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui
lui sont confiées. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Ces contrats s’inscrivent dans le régime des activités accessoires, lucratives ou non, que
l’autorité hiérarchique peut autoriser un agent public à exercer auprès d’une personne ou d’un
organisme public ou privé (article L. 123-7 du CGFP). La commune a produit pendant
l’instruction de
ux autorisations de cumul accordées par le président de la communauté urbaine,
correspondant au premier contrat du DGS
pour accroissement temporaire d’activité
et au contrat
du DGA
, conformément à l’
article 12 du décret du 30 janvier 2020.
La chambre relève que le courrier du président de Le Mans Métropole au DGA
ressources du 16 mai
2022 l’informant de la décision de
le recruter, présentait le contrat pour
accroissement
temporaire d’activité avec la ville du
Mans comme un élément de la
rémunération qui lui était proposée. L’initiative en revient donc à la communauté urbaine et à
la ville du
Mans, ce qui est contraire aux règles en matière d’autorisation de cumul
pour
l’e
xercice
d’une activité accessoire qui requièrent une demande de l’agent
contrairement à ce
qu’affirme l’ordonnateur dans
sa réponse,
en se fondant sur deux arrêts du Conseil d’
État qui
ne sont pas applicables au cas d’espèce
13
.
Au surplus, la demande d’autorisation
est datée du
31 août
2022 et l’autorisation a été accordée le 19
septembre 2022 alors que le contrat prenait
effet le 16 août 2022. Celle du DGS est datée du 18 avril 2022, un peu plus de deux semaines
après la prise d
’effet d
u
contrat, et aucune autorisation de cumul n’a été produite pour le dernier
contrat alors que la première échoyait le 31 mars
2023. Or, l’article 12 du décret du
30 janvier
2020 précité dispose que cette demande doit être adressée à l’autorité hiér
archique
«
préalablement à l'exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation…
».
La chambre relève par ailleurs que la mission « directrice générale des services »
mentionnée dans ceux du DGS ne figure pas parmi les activités accessoires soumises à
autorisation limitativement énumérées par l’article
11 du décret du 30 janvier 2020 précité.
Dans sa réponse à la chambre
, l’ordonnateur affirme d’une part que les activités confiées à cet
agent relèvent du 1° et du 8°
14
de cet article
et, d’autre part,
que les missions de DGS sont
susceptibles d’être autorisées dans le cadre d’un cumul d’activité
. La chambre relève que les
missions des 1° et 8° de l’article
11 précité ne sont pas mentionnées au contrat de la DGS et
que les arrêts du Con
seil d’
État
et de la Cour administrative d’appel de Nantes pris en référence
par l’ordonnateur traitent de situation
s encadrées par un texte abrogé au 1
er
juillet 2007 qui
n’était donc plus applicable lors de la signature des contrats concernés.
De plus, cette mission
concerne un emploi permanent qui ne peut donc être pourvu dans le cadre d’un contrat afférent
à un emploi temporaire.
Dans sa réponse à la chambre, l’ordonnateur
discute le caractère permanent des emplois
fonctionnels de direction en se fondant sur la nature facultative de leur création. La chambre
rappelle qu’une collectivité est
toujours libre de créer
un emploi sans que cela n’emporte de
conséquence sur son caractère permanent et que la jurisprudence administrative évalue ce
caractère sur d
’
autres critères
. Ainsi, le Conseil d’
État considère que
«
… l'existence, ou
l'absence, du caractère permanent d'un emploi doit s'apprécier au regard de la nature du
besoin auquel répond cet emploi et ne saurait résulter de la seule durée pendant laquelle il est
occupé »
15
. Il a également spécifi
é pour les emplois de collaborateurs d’élus, dont
la création
13
Il s’agit de
: CE du 11 décembre 2006, n°281203 et CE du 30 novembre 1994, n°145078 qui concernent des
situations relevant du décret-loi du 29 octobre 1936 lequel a été abrogé à compter du 1
er
juillet 2007.
14
Le 1° de l’article
11 du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 concerne
les activités d’expertise et de consultation
et le 8° les activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique notamment.
15
CE du 14 octobre 2009, n°314722.
COMMUNE DU MANS
22
est présentée comme facultative
par l’
article L. 2121-28 du CGCT
16
, qu
’ils
« contribuent au
bon fonctionnement des assemblées délibérantes, répondent à un besoin permanent des
collectivités territoriales…
»
17
.
C’est a fortiori le cas pour les emplois fonctionnels de direction.
Au surplus, la chambre observe que la commune ne pouvait ignorer que ces emplois sont
permanents puisque la délibération du 16 septembre 2021
qu’elle a
visée au premier contrat
signé avec le DGS actualise le tableau des emplois permanents et que les annexes « état du
personnel
» des documents budgétaires qu’elle établit présentent
les emplois fonctionnels de
direction parmi les emplois permanents.
Le dernier contrat du DGS pour la période du 1
er
avril 2023 au 31 mars 2024, qui ne
relève pas de l’article L.
343-1 du CGFP relatif aux emplois supérieurs,
est frappé d’une
irrégularité supplémentaire. C
omme l’indique
son intitulé et le confirme la commune, il
constitue le renouvellement du contrat conclu pour la période du 1
er
avril 2022 au 31 mars 2023.
Or, aux termes de l’article L.
332-23 du CGFP ce type de contrat ne peut être renouvelé que
dans la limite de 12
mois au cours d’une période de 18
mois consécutifs. Au surplus, le quasi
doublement de l’indice de rémunération semble n’avoir d’autre justification que de compenser
la diminution de la quotité horaire et aboutir à une rémunération identique au contrat précédent.
En outre, en contradiction avec
l’article
3 du décret du 15 février 1988
18
relatif aux
agents contractuels, ces contrats ne mentionnent pas l’alinéa de l’article du CGFP q
ui les fonde,
en l’occurrence le 1° de l’article
L. 332-23, ancien article 3 de la loi statutaire du
26 janvier 1984, ni
«
… la définition précise du motif du recrutement
»
.
L
’objet réel de ce montage inédit semble être l’attribution d’un complément de
rémunération aux deux cadres concernées. Les explications de la commune
durant l’instruction
comme les arguments, non-
étayés par des pièces, figurant dans la réponse de l’ordonnateur
pour
démontrer que les missions qui auraient été confiées aux deux agents concernés ne relèvent pas
de leur activité principale
n’ont pas convaincu la chambre. Concernant
le DGS, le pilotage de
projets et de services nouveaux est une situation ordinaire pour un cadre supérieur, a fortiori
lorsqu’il
occupe un emploi de direction. À
l’identique, confier à
un DGA ressources ou à un
DGS mutualisés
des missions d’amélioration de la gestion administrative et financière de la
ville, de construction de solutions stratégiques dans le cadre du temps de travail
qu’
ils effectuent
pour le compte de celle-ci ne constituerait en rien une situation exceptionnelle. Au surplus,
l’ordonnateur n’apporte aucune pièce susceptible d’attester la réalisation par ces agents
eux-mêmes de
« missions propres de conseil
(et)
d’audit
»
selon les termes de sa réponse. Ainsi,
soit les missions citées sont inhérentes à leurs fonctions mutualisées soit leur réalité est
incertaine.
Dans les deux cas, les conditions d’un accroissement temporaire d’activité ne sont
pas réunies.
L’ordonnateur reconnaît d’aill
eurs dans sa réponse à la chambre que ce motif
« peut
apparaître inadapté »
en l’espèce
. En toute hypothèse, ces situations ne sauraient conduire à
proposer à ces agents des contrats manifestement irréguliers.
16
L’alinéa
4 de l’article L.
2121-28 du CGCT dispose en effet que
« le maire
peut
, dans les conditions fixées par
le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou
plusieurs personnes »
17
CE du 6 novembre 2013, n°366309.
18
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la
fonction publique territoriale
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Le surcoût pour la commune généré
par l’exécut
ion des contrats irréguliers décrits
ci-dessus est estimé par la chambre à 35 500
€
, charges patronales comprises, du
1
er
octobre 2021 au 31 décembre 2023.
S’y
ajoutent pour les contrats du DGS avec Le Mans
Métropole et la commune du Mans courant à compter du 1
er
octobre 2021 un surcoût de 4 300
€
pour la première et de 870
€ pour le CCAS du
Mans, soit un total d
’un peu plus
de 40 700
€
pour les trois entités
19
.
La chambre invite la commune à procéder à la répétition des sommes indûment versées
au titre des trois contrats passés avec le DGS et le DGA ressources pour accroissement
temporaire et des remboursements réciproques générés par les contrats conclus avec le DGS
par la commune et Le Mans Métropole, effectifs à compter du 1
er
octobre 2021
20
, soit au total
11 200
€
pour le DGS et 4 100
€
pour le DGA, correspondant à la rémunération nette indue
selon les estimations de la chambre. Le délai de prescription de recouvrement de deux ans, fixé
par l’article 37
-1 de la loi du 12 avril 2000
21
n’
est
, en l’espèce,
dépassé que pour la rémunération
perçue par le DGS en 2021. Elle rappelle
que l’exemplarité attendue de cadres supérieurs
occupant des emplois de direction implique une grande rigueur dans la gestion de telles
situations.
L’ordonnateur déclare dans sa réponse à la chambre que les rémunérations versées à ces
deux cadres correspondent à des missions effectives qui les justifient et ne peuvent donc donner
lieu à remboursement. Il in
voque notamment à l’appui un arrêt du Conseil d’
État
22
et un arrêt
de la
Cour administrative d’appel de Paris
23
. La chambre lui précise que ses observations
provisoires n’évoqu
ai
ent pas l’absence de service fait mais
soulignaient que les missions
effectuées relèvent des missions normales d’un DGS ou d’un DGA et
peuvent être réalisées
dans le cadre de leurs fonctions pour le compte des directions générale et ressources
mutualisées. Elle note
par ailleurs qu’un arrêt très récent du Conseil d’
État
24
vient de spécifier
que
« sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000
sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs
agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la
rémunération, les contributions ou cotisations sociales. »
.
La chambre observe par ailleurs que la commune du Mans et la communauté urbaine
ont mis en place, pour le recrutement de la nouvelle DGS, trois dispositifs de recrutement
différents en dix-huit mois
sans que leur intérêt pour ces deux collectivités n’apparaisse
clairement.
19
Concernant les contrats courant à compter du 1
er
octobre 2021, le surcoût a été calculé sur la base du temps de
travail excédant la durée légale hebdomadaire soit 3h30 (21 h + 17h30
–
35h) et des refacturations effectuées entre
les trois entités dans le cadre de la convention de mutualisation.
20
Le montant de l’avantage injustifié découlant de l’exécution des contrats
courant à compter du 1
er
octobre 2021
est calculé sur les mêmes bases que leur surcoût pour les trois entités concernées.
21
Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
22
Dans son arrêt du 17 février 2010, n° 308852
, le Conseil d’État considère que lorsque l’existence d’un contrat
de travail non formalisé est attestée par des éléments qui le caractérise tel un préavis de deux mois avant que
l’agent puisse cesser ses fonctions, une rémunération est due
.
23
Le 5 décembre 2006 (n° 04PA02604) la CAA de Paris a jugé
qu’un contrat d'engagement entre une collectivité
et un agent public annulé pour excès de pouvoir n'a pu faire naître aucune obligation à la charge des parties mais
que, quel que soit le degré de connaissance par l'agent public de l'irrégularité de son engagement, les sommes dues
par la collectivité au titre du service fait lui demeurent acquises.
24
CE du 9 novembre 2023 n°469144.
COMMUNE DU MANS
24
Dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre l’ordonnateur s’engage à
faire droit à la recommandation qu’elle lui adresse
de régulariser les situations de ces deux
agents «
en mettant fin au dispositif critiqué avec prise d’effet immédiat, en accord avec les
agents concernés ».
Recommandation n° 1.
: Régulariser sans délai les situations des deux agents occupant
les emplois de DGS et de DGA ressources de la communauté urbaine Le Mans Métropole
recrutés par la commune au motif
d’un accroissement temporaire d’activité.
2.4.2.4
Les référents et les dispositifs destinés à épauler les services
La désignation de référents pour conseiller et accompagner les services lorsqu’ils sont
confrontés à certaines problématiques complexes a été rendue obligatoire par différents textes.
Il s’agit des référents déontologue, alerte éthique, laïcité et de la personne responsable
de l’accès
aux documents administratifs. Seuls les deux derniers cités sont étudiés ici ainsi que le dispositif
de signalement d’actes de violence, de discrimination ou de harcèlement notamment. Les deux
autres référents sont abordés dans la partie suivante consacrée à la transparence de la vie
publique et à la prévention des atteintes à la probité.
L’article
3 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la
République
25
a introduit dans la loi du 13 juillet 1983
26
fixant les droits et les obligations des
fonctionnaires un article 28
ter imposant la désignation d’un
référent laïcité par les collectivités
territoriales. En vigueur depuis le 26 août 2021 cette disposition, désormais codifiée aux
articles L. 124-3 et L. 124-26 du CGFP, fixe pour rôle à ce référent
«
(…) d'apporter tout
conseil utile au respect du principe de laïcité à tout fonctionnaire ou chef de service qui le
consulte. »
Ses missions, les modalités et les critères de sa désignation sont définies par un
décret du 23 décembre 2021
27
.
La commune du Mans a désigné un référent laïcité par arrêté du 28 juin 2023.
Auparavant, plusieurs études avaient été conduites à ce sujet et ces questions étaient prises en
charge par le service juridique. Celui-ci a recensé dix questions durant la période sous revue,
dont quatre ont été posées par le cabinet du maire. La désignation de ce référent est obligatoire
depuis la parution du décret du 23 décembre 2021.
Depuis le 1
er
janvier 2016, les dispositions combinées des articles L. 330-1 et R. 330-2
du code des relations entre le public et l’administra
tion prescrivent la désignation par les
communes de 10 000
habitants ou plus d’une personne responsable de l’accès aux documents
administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques. La
commune du Mans a satisfait à cette obligation et respecté les règles de publicité et
d’information des agents et du public.
25
Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
26
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
27
Décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Les agents publics bénéficient par ailleurs de deux dispositifs d’alerte et de signalement
lorsqu’ils sont confrontés à des situations critiques. La procédure de r
ecueil et de traitement des
alertes éthiques fait l’objet d’une partie dédiée infra. Le second dispositif porte sur les atteintes
volontaires à l’intégrité physique, les actes de violence, de discrimination, de harcèlement,
d’agissements sexistes de menace
s ou de tout autre acte d'intimidation dont seraient victimes
ou témoins les agents. Il a été rendu obligatoire à compter du 8 août 2019 pour tous les
employeurs publics par l’article
80 de la loi de transformation de la fonction publique du
6 août 2019. C
ette disposition est codifiée à l’article
L. 135-6 du CGFP. Le dispositif a pour
objet de recueillir les signalements des agissements précités et d’orienter les victimes vers les
autorités compétentes pour les accompagner, les soutenir, les protéger et traiter les faits
signalés.
Une note de cadrage du 9 septembre 2022 suivie
par la mise en place d’un groupe de
travail
a abouti à l’instauration d’u
ne procédure transitoire le 3 février 2023. Après
consolidation, la procédure définitive a été établie par une délibération du 6 juillet 2023. Elle
sera fixée par un arrêté du président de la communauté urbaine, le dispositif étant mutualisé
comme la DRH qui en est chargée, en conformité avec les observations provisoires de la
chambre.
2.4.3
Transparence et prévention des atteintes à la probité
En matière de transparence, la chambre a pu s’assurer du respect de l’obligation de
déclaration d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par
les élus et les agents qui y sont soumis.
2.4.3.1
La prévention des atteintes à la probité
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique et les décrets n° 2017-519 du
10 avril 2017 et n° 2017-564 du 19 avril 2017
28
ont renforcé les dispositifs applicables aux
collectivités en matière de transparence et de prévention des atteintes à la probité des élus et
des agents territoriaux. Ils ont été complétés par la loi du 21 mars 2022
29
, relative à la protection
des lanceurs d’aler
te et le décret du 3 octobre 2022
30
abrogeant celui du 19 avril 2017.
En ce qui concerne les obligations de transparence, la totalité des délibérations depuis
le 29 janvier 2009, y compris celles relatives aux rapports et aux débats
d’orientation
s
budgétaires, sont accessibles aisément sur le site internet de la commune.
28
Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique et décret
n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au
sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'État.
29
Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
30
Décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil et de traitement des signalements émis
par les lanceurs d'alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022
visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
COMMUNE DU MANS
26
Dans ses recommandations
31
en date de décembre 2017, élaborées conformément aux
dispositions du
2° de l’article
3 de la loi du 9 décembre 2016 précitée,
l’Agence française
anticorruption (AFA) expose que
« l
a stratégie de gestion des risques doit s’appuyer sur une
cartographie des risques. »
La commune n
’
a pas instauré une telle cartographie ni,
a fortiori
,
de stratégie de prévention et de détection des atteintes à la probité. Toutefois, elle a mis en place
des mécanismes de prévention spécifiques notamment par une note du 12 juillet 2022 adressée
par le maire aux élus.
Concernant les agents, la commune déclare que lors de leur recrutement sur emploi
permanent ils sont reçus par une gestionnaire carrière-paie qui procède à un rappel des devoirs
des agents publics, notamment en matière de
cumul d’activités.
Ils sont également sensibilisés
collectivement à la question du cumul
lors de la journée d’accueil
des nouveaux agents.
La chambre encourage la commune à aller au bout de la démarche engagée en
définissant une cartographie des risques d’atteinte à la probité et en élaborant, sur cette base,
une stratégie de gestion de ces risques, conformément aux recommandations de l’AFA de
décembre 2017 fondées sur le
2° de l’article
3 de la loi du 9 décembre 2016 précitée. Dans sa
réponse l’ordonnateur
indique que le travail de cartographie des risques est engagé et montre
qu’il rel
èvera du service juridique dès sa réorganisation, effective au 1
er
janvier 2024.
2.4.3.2
La mise en place d’un référent déontologue
L’article
L. 124-2 du CGFP dispose que tout agent public a le droit de consulter un
référent déontologue. Celui-ci a pour mission de conseiller les agents sur le respect des
obligations et des principes déontologiques auxquels ils sont soumis en vertu des articles
L. 121-1 à L. 124-26 du CGFP.
En application de l’article L.
124-26, le décret n° 2017-519 du
10 avril 2017 précise en son article 4 que le référent déontologue est
«
(…)
désigné par
l'autorité territoriale (…)
»
.
Plus récemment, l’article
218 de la loi du 21 février 2022 dite 3DS
32
a étendu cette
obligation au bénéfice des élus en ajoutant deux alinéas à l’article
L. 1111-1-1 du CGCT qui
sont en vigueur depuis le 23 février 2022. Ce référent déontologue doit apporter tout conseil
utile aux élus locaux pour respecter les principes déontologiques fixées par la charte de l’élu
local. Ces dispositions ont été précisées par décret le 6 décembre 2022
33
.
Bien que tardivement
34
, en particulier pour le référent des agents, la commune a mis en
place ces deux référents déontologues. Un arrêté du 28 juin 2023 a désigné le référent des
agents et une délibération du 21 septembre 2023 a désigné une référente pour les élus.
31
Recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter
les faits de corr
uption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds
publics
et
de
favoritisme,
_Recommandations_AFA.pdf
.
32
Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant
diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
33
Décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l'élu local.
34
Le décret du 10 avril 2017 concernant les agents est entré en vigueur le 13 avril 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
2.4.3.3
Le référent et la procédure de recueil et de traitement des alertes éthiques
L'article 8 de la loi du 9 décembre 2016 précitée impose, notamment aux
«
(…)
personnes morales de droit public employant au moins cinquante agents (…)
»
, la
formalisation d’une
procédure de recueil et de traitement des signalements émis par les
membres de leur personnel ou par leurs collaborateurs extérieurs et occasionnels. Le décret
n° 2017-564 du 19 avril 2017
précise les conditions de mise en œuvre de cette obligation
. Ces
dispositions ont été complétées respectivement par la loi du 21 mars 2022 et le décret du
3 octobre 2022 évoqués supra dans la partie relative à la prévention des atteintes à la probité.
Ce même article
prévoit également la possibilité pour l’employeur de désigner un
référent auprès duquel les signalements peuvent être effectués. Depuis le 1
er
septembre 2022,
cette possibilité est ciblée sur les entités dans lesquelles il n’existe pas de procédure interne de
recueil et de traitement de ces signalements. Le signalement peut aussi être effe
ctué auprès d’un
supérieur hiérarchique ou de l’employeur.
À
l’occasion du contrôle de la chambre,
la commune a
engagé la mise en place d’une
procédure de recueil de ces signalements et a désigné
un référent dans l’attente de son
élaboration. D
ans sa réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
produit, en effet,
un projet de procédure et un projet de délibération afférent.
La chambre recommande à la commune de mettre en place en 2024 la procédure de
recueil et de traitement des alertes éthiques, conformément aux dispositions de la loi du
9 décembre 2016 modifiée
et note l’avancement de ce travail
.
Recommandation n° 2.
:
Mettre en place en 2024 la procédure de recueil et de
traitement des alertes éthiques, conformément aux dispositions de la loi n° 2016-1691 du
9 décembre 2016 modifiée et du décret n° 2022-1284.
2.5
Les relations avec la communauté urbaine
2.5.1
La commune et la gouvernance communautaire
Créée le 19 novembre 1971
35
, la communauté urbaine Le Mans Métropole, dont
le Mans est la ville centre, comporte 20 communes pour une population totale au
1
er
janvier 2023
36
de 213 834 habitants. Le Mans représente un peu plus de 69 % de ce total.
Parmi les autres communes, seule Allonnes dépasse 10 000 habitants (11 207) et trois ont plus
de 5 000 habitants
37
. Cela confère de fait au Mans une position dominante au sein de la
communauté urbaine.
35
Décret n° 71-922 du 19 novembre 1971 portant création de la communauté urbaine
avec prise d’effet au
1
er
janvier 1972.
36
INSEE, recensement de la population 2020 en vigueur à compter du 1
er
janvier 2023.
37
Coulaines 8 076, Arnage 5 647 et Mulsanne 5 295.
COMMUNE DU MANS
28
En termes de gouvernance, la communauté urbaine est présidée par le maire du Mans.
Sur les 74 conseillers communautaires
38
, la moitié est issue du conseil municipal du Mans. En
outre, huit élus manceaux détiennent une des 15 vice-présidences.
En plus des sept groupes de compétences
39
rendus obligatoires par l’article
L. 5215-20
du CGCT qu’elle exerce
«
… au lieu et place des communes…
»
, Le Mans Métropole assure
par délég
ation des conseils municipaux une douzaine d’autres compétences, listées par un arrêté
préfectoral du 28 décembre 2022.
La commune du Mans est représentée par la communauté urbaine Le Mans Métropole
au sein des syndicats mixtes du Pays du Mans et du Pôle métropolitain Le Mans Sarthe. Elle
n’a aucune relation juridique ou financière directe
avec ce dernier mais elle verse au Pays du
Mans deux contributions :
une participation annuelle de 5 000
€
au titre
d’une convention
annuelle de partenariat pour des actions de promotion, de communication et de valorisation
dans les domaines patrimoniaux et touristiques ; le financement du reste à charge pour la
réalisation d’audits énergétiques sur des bâtiments municipaux.
2.5.2
Les relations financières entre les deux entités
Le Mans Métropole est, en tant que communauté urbaine, un établissement public de
coopération intercommunale (EPCI)
40
en vertu de l’article
L. 5210-1-1 A du CGCT. Elle
appartient à la catégorie des EPCI à fiscalité propre, c’est
-à-
dire qu’en matière fiscale elle
détient le pouvoir de
voter les taux de certains impôts qu’elle perçoit
. Parmi les EPCI à fiscalité
propre, les dispositions combinées des articles 1379-0 bis et 1609 nonies C du code général des
impôts (CGI) indiquent que les métropoles, les communautés d'agglomération et certaines
communautés urbaines et communautés de communes sont placées sous le régime de la fiscalité
professionnelle unique (FPU).
Le Mans Métropole a été la dernière
41
communauté urbaine de France à ne pas être
soumise au régime de la FPU mais à celui de la fiscalité additionnelle, avec une fiscalité de
zone. Ainsi, Le Mans a conservé son
pouvoir de taux non seulement sur les bases d’imposition
des ménages mais aussi sur les bases de la cotisation foncière des entreprises présentes sur son
territoire. En conséquence, Le Mans Métropole ne lui versait
pas d’attribution de compensation
pour
garantir la neutralité budgétaire des transferts de ressources opérés à l’occasion du passage
sous le régime de la FPU. Toutefois, des dotations ont été instituées pour compenser certains
38
Nombre fixé par arrêté préfectoral du 23 septembre 2019.
39
Il s’agit du
développement et d
e l’
aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire ; de
l’
aménagement de l'espace communautaire (notamment schéma de cohérence territoriale (SCOT) et organisation
de la mobilité)
; de l’
équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire ; de la politique de la ville ; de la
gestion des services d’intérêt collectif tels l’assainissement, les cimetières et sites cinéraires d’intérêt
communautaire, les services d’incendie et de secours, la contribution à la transition énergétique…
; de la protection
et de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie ; de la création,
de l’
aménagement, de
l’
entretien et de la gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs.
40
EPCI : établissement public de coopération intercommunale. Les communautés urbaines, communautés
d'agglomération, communautés de communes, syndicats d'agglomération nouvelle, syndicats de communes et les
syndicats mixtes sont des EPCI.
41
Le bilan statistique des EPCI à fiscalité propre au 1
er
janvier 2023 de la DGCL montre que depuis 2016 une
seule communauté urbaine n’est pas sous le régime de la FPU.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
transferts à la communauté urbaine ou à la commune.
Dans sa réponse l’ordonnateur indique
que la communauté urbaine a conduit un travail en 2023 pour instaurer la FPU au
1
er
janvier 2024, en associant les communes.
La chambre a pu retracer la totalité des flux financiers de la section de fonctionnement
entre le Mans et la communauté urbaine. Pour la commune ils ont représenté pendant la période
sous revue un total de 113,4
M€ en dépenses e
t 35
M€ en recette, avec une moyenne annuelle
de respectivement 22,7
M€ et 7
M€, soit un solde négatif moyen de 15,7
M€. En 2022 ces flux
représentaient respectivement 14,4 % des dépenses réelles de fonctionnement du compte
administratif provisoire au 5 mai 2023, ce qui est significatif, et 3,9 % des recettes réelles de
fonctionnement.
Les mises à disposition réciproques de personnels représentent en moyenne 70,6 % du
total des flux en dépenses pour la commune et 40,6 % en recettes. Les autres postes de dépenses
importants sont les autres charges de gestion courante (10,6 %) et les remboursements de frais
(7,1 %). La dotation de solidarité communautaire (DSC) représente en moyenne 22 % des
recettes et les participations en constituent 18 %.
2.5.2.1
La dotation de solidarité communautaire
La communauté urbaine Le Mans Métropole a instauré la DSC par délibération du
21 décembre
2000, en utilisant la faculté ouverte par l’
article 11-III
42
de la loi n° 80-10 du
10 janvier 1980
43
. En vigueur depuis le 30 décembre 2019,
l’art
icle L. 5211-28-4 du CGCT a
abrogé cette disposition
et impose désormais l’instauration de cette dotation par les
communautés urbaines
. Il précise qu’elle
a pour objectif de
« réduire les disparités de
ressources et de charges »
entre les communes qui en sont membres.
La communauté urbaine délibère chaque année pour déterminer la répartition de la DSC
entre les communes. Elle est constituée de deux parts. La première est assise sur la fiscalité
professionnelle des zones qu’elle gère
à l’exception de
la zone industrielle sud au Mans, et
constituée principalement par le retour à chaque commune de la fiscalité professionnelle de
zone (cotisation foncière des entreprises de zone et cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises de zone) prélevée sur son territoire. Certaines communes perçoivent une ou
plusieurs enveloppes complémentaires en raison de l’importance du nombre de logements
sociaux sur leur territoire, de la perception de la dotation de solidarité urbaine (DSU) alliée à
un niveau de revenu par habitant inférieur à 11 800
€ et un effort fiscal inférieur à 1,2 ou de la
perception de la dotation de solidarité rurale (DSR). Le
Mans ne perçoit pas d’enveloppe
complémentaire.
42
Cette disposition a été abrogée par l’article
256 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances
pour 2020
qui a créé l’article L.
5211-28-4 du CGCT.
43
Loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale.
COMMUNE DU MANS
30
La seconde part est assise sur le solde net perçu par Le Mans Métropole du fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), présenté dans la partie
suivante. La répartition de ce solde est effectuée selon des règles définies en 2015 : une
enveloppe de neutralisation des diminutions des montants nets de droit commun communal du
FPIC par rapport à l’année n
-1, le reste à 80 % selon des indicateurs utilisés pour la première
part, dénommée dotation de solidarité complémentaire, et 20 % ciblé sur les communes
percevant la DSU ou la DSR dont l’effort fiscal
est supérieur à
l’effort moyen des communes
membres de Le Mans Métropole et dont le potentiel fiscal est inférieur à leur potentiel fiscal
moyen.
Pendant la période, la DSC du
Mans a évolué ainsi qu’il suit
:
Tableau n° 2 :
Évolution de la dotation de solidarité communautaire du Mans.
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
2022/2018
Tx variat.
Montant de la DSC
1 417 717
1 432 536
1 591 105
1 614 243
1 657 447
1 542 610
239 730
16,9%
Sources : commune du Mans, retraité CRC.
En 2022, la DSC du Mans représente 27,6 % de la DSC totale de 6
M€ versée par la
communauté urbaine, ce qui est très inférieur à son poids démographique puisqu’elle
représentait 69,4
% de la population totale de l’EPCI. Le
Mans perçoit la deuxième dotation
par habitant la plus faible à 11,30
€, juste
derrière Fay avec 8,89
€
.
Toutefois l’ordonnateur a
informé la chambre dans sa réponse
d’une refonte de la DSC à compter de 2024 qui devrait
aboutir à réduire les écarts de dotations par habitant. La chambre lui précise que cette évolution
ne doit pas rem
ettre en cause l’objectif
de
« réduire les disparités de ressources et de charges »
fixé par
l’article
L. 5211-28-4 du CGCT précité.
2.5.2.2
Les fonds de péréquation
Le FPIC,
encadré par l’a
rticle L. 2336-3 du CGCT, constitue le premier mécanisme
national de
péréquation horizontale, c’est
-à-dire entre collectivités de même niveau, pour le
secteur communal. Sont contributeurs les ensembles intercommunaux ou les communes isolées
dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 0,9 fois le potentiel financier
moyen agrégé par habitant constaté au niveau national.
Pendant toute la période sous contrôle, l’ensemble intercommunal du
Mans Métropole,
c’est
-à-dire la communauté urbaine et les communes qui la composent, est bénéficiaire net du
FPIC. C’est la répartition de droit commun définie par le premier alinéa du II de l’article
L. 2336-
3 du CGCT qui s’applique, conformément au
choix de la communauté urbaine. Ainsi,
en 2022, le montant net perçu par la communauté urbaine était de 2 101 859
€ tandis que
les
communes recevaient 1 975 418
€, dont 1
174 580
€ pour Le
Mans soit 28,8 % du total et
59,5 % de la part communale. Cette dernière représente 48,4 % du montant perçu par
l’ensemble intercommunal
.
De 2018 à 2022 les montants versés au Mans au titre du FPIC ont progressé de 20,7 %.
Par ailleurs, l’article 78
de la loi de finances pour 2010 a instauré un fonds national de
garantie individuelle de ressources (FNGIR) qui permet d’assurer à chaque collectivité
territoriale, par l’intermédiaire d’un prélèvement ou d’un reversement, que les ressources
perçues après la suppression de la taxe professionnelle sont identiques à celles perçues avant
cette suppression.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
En 2022, le versement du FNGIR représente près de 4,4
M€ pour la commune.
Le
FNGIR étant une ressou
rce figée à son niveau de 2010 par l’article
40 de la loi de finances pour
2012, ses bénéficiaires comme la commune du Mans sont pénalisés. En effet, depuis 2010 seule
la part du montant
de fiscalité professionnelle qu’elle continue à percevoir bénéficie d
e
l’évolution des taux et des bases.
Tableau n° 3 :
Évolution des versements au titre des fonds de péréquation
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
2022/18
Tx var.
Montant net du FPIC
973 521
873 314 1 052 719 1 119 553 1 174 580
1 038 737
201 059
20,7%
Montant du FNGIR
4 349 171 4 352 499 4 352 499 4 352 499 4 352 499
4 351 833
3 328
0,08%
Sources : notifications de la préfecture, retraité CRC.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune du Mans, ville centre de la communauté urbaine Le Mans Métropole et
plus importante commune du département de la Sarthe, avec 147 983 habitants au
1
er
Janvier 2023, occupe historiquement une position de carrefour confirmée par son
positionnement au centre d’un nœud de communication routier
et ferroviaire et son rôle de pôle
économique et universitaire.
Le fonctionnement du conseil municipal et des instances est marqué par un fort
présentéisme aux réunions. En revanche, certaines des délégations de fonctions du conseil
municipal au maire demandent à être clarifiées et les délégations de fonctions et de signature
du maire aux élus municipaux sont trop imprécises sur le champ d’intervention délégué. La
chambre recommande à la commune de régulariser cette situation.
L’organisation administrative de la commune est marquée pa
r une intégration forte
avec celles de son CCAS et de la communauté urbaine Le Mans Métropole. Elle a été ramenée
en 2021 de sept à cinq directions générales adjointes, regroupées autour des priorités du
mandat. Les recrutements par la commune de deux membres de la direction générale de la
communauté urbaine en CDD pour accroissement temporaire d’
activité présentent de
nombreuses irrégularités.
L’ordonnateur s’engage, dans sa réponse, à suivre la
recommandation formulée par la chambre de régulariser ces deux situations.
La commune a mis en place des mécanismes de prévention des atteintes à la probité
qu’elle devra intégrer au sein d’une stratégie de gestion des risques en la matière après avoir
défini une cartographie de ceux-
ci. La chambre lui recommande d’instaurer une procédure de
recueil et de traitement des alertes éthiques conformément à ses obligations légales
, ce qu’elle
a commencé à faire.
La commune du Mans est membre de la dernière communauté urbaine de France à se
soumettre au régime de la FPU, depuis le 1
er
janvier 2024
. En l’absence d’attribution de
compensation, la commune versait et recevait tout de même des dotations de compensation de
certains transferts de compétence. Les flux financiers entre la commune et Le Mans Métropole
représentent pour la commune en 2022 plus de 24
M€ en dépense et de 7
M€ en recette. Les
principaux concernent les mises à disposition réciproques de personnels et la DSC.
COMMUNE DU MANS
32
3
LE SYSTÈME D’INFORMA
TION
3.1
La gouvernance du système d’information
3.1.1
L’organisation de la fonction informatique et son périmètre
3.1.1.1
Une direction en reconstruction
Rattachée à la direction générale adjointe des ressources, la DSI est une entité
mutualisée entre la commune, la communauté urbaine du
Mans et le centre communal d’action
sociale (CCAS). Son effectif théorique est passé depuis 2018 de 40 à 50 agents. Toutefois, en
date du contrôle, 10 postes restent non pourvus (Cf. organigramme en annexe 4).
La DSI a connu une période difficile entre 2020 et 2023. Son organisation a été affaiblie
par des départs, des difficultés de recrutement et une instabilité au niveau de l’encadrement. En
effet, deux services de la DSI sont restés sans responsable pendant plus d’un an, à cela s’
est
ajouté
e l’absence
prolongée du directeur. Cette situation a engendré un retard sur les évolutions
techniques du système d’information.
Par ailleurs, la commune fait appel à un cabinet de conseil, à raison de 2,5 jours par
semaine, pour pallier le manque d’effectif
, notamment pour la conduite du projet de passage à
la M57 et le maintien en condition opérationnelle de certaines applications.
En janvier 2023, un nouvel organigramme été présenté au CST (comité social territorial)
avec pour objectif principal
de stabiliser l’o
rganisation et de reconstruire un cadre de travail
apaisé en vue de gérer les urgences et rattraper les principaux retards techniques. Cette nouvelle
organisation distingue clairement les missions de conduite de projet de celles dévolues à la
maintenance des applications existantes. Le pôle « SIG et valorisation de la donnée
» s’est vu
confier une nouvelle mission liée à la gouvernance de la donnée et une mission transversale a
été dédiée à la sécurité du système d’information. En revanche, la répartition d
es tâches entre
le centre de service et l’infrastructure n’a pas été formalisée.
Si ces évolutions sont de nature à consolider l’organisation de la DSI, l’absence d’un
plan de formation des agents basé sur un diagnostic des compétences présentes et des besoins
dans le cadre de la nouvelle organisation ainsi que d
’une meilleure répartition des rôles entre
les différents services de la direction,
constituent des obstacles à la mise en œuvre de toute
nouvelle organisation.
Dans sa réponse à la chambre
l’ordon
nateur déclare que le recrutement du directeur a
été finalisé en aout
2023 et s’engage à poursuivre le renforcement de la direction.
La chambre
recommande néanmoins à la commune d’accélérer le renforcement de cette direction dès
2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Recommandation n° 3.
: Accélérer le renforcement des moyens de la direction des
systèmes d’information
dès 2024.
3.1.1.2
Un périmètre ne couvrant pas tout le champ numérique de la collectivité
La commune s’est engagée
, dès 2016, dans un plan numérique pour les écoles (PNE)
décrit plus précisément infra dans une partie dédiée. C’est la direction de l’éducation qui a
assuré la maîtrise
d’ouvrage interne
tandis que la maîtrise
d’œuvre pour l’installation et la
maintenance a été confiée à un prestataire extérieur. Ce marché a été renouvelé en 2022. La
DSI n’a pas pu l’accompagner par manque de moyens. Il en de même pour l’équipement de la
commune en matière de vidéoprotection (1
M€ de 2018 à 2022).
Si l’implication des directions métiers ou le choix de l’infogérance
relèvent de choix
d’opportunité
, la DSI, garante des SI de la collectivité, doit en avoir la maîtrise complète. A
contrario, la DSI réalise des prestations informatiques
pour d’autres communes de la
communauté urbaine ou pour des organismes locaux dans le cadre de conventions.
Au regard de ses besoins, la chambre invite la commune
à recentrer l’activité de la DSI
prioritairement sur les services internes.
3.1.2
Une absence de feuille de route stratégique
Entre 2018 et 2020, la
stratégie informatique de la collectivité s’articulait autour de cinq
axes
44
, différentes instances ont été mises en place afin
d’assurer le suivi du schéma directeur
des systèmes d’information (SDSI). Le bilan effectué en 2021 fait ressortir que l’absence
d’investissements pour le renouvellement de l’infrastructure technique a accentué son
obsolescence, occasionnant une trop grande mobilisation des équipes de la direction des
systèmes d’information (DSI) pour la maintenance de l’existant. Le manque d’impli
cation des
maîtrises
d’ouvrages (directions métiers) a été également identifié comme une faiblesse.
En 2021, tenant compte de ces constats, une nouvelle stratégie a été proposée. Elle
repose sur deux piliers
: le comité de gouvernance du système d’informa
tion (CGSI) avec un
rôle de décisions stratégiques et le comité des changements (CAB)
45
. Plusieurs comités ont été
proposés (comités de pilotages, comités de projets notamment) ainsi qu’un projet de service
ambitieux et une trajectoire, visant à adapter la DSI aux besoins des métiers. La direction
générale a validé la stratégie de transformation et les scénarios budgétaires.
44
Simplifier et moderniser le parcours usagers, renforcer le pilotage de l’activité et favoriser la prospective,
fl
uidifier l’organisation et améliorer l’efficience, déployer des infrastructures durables au service du territoire,
moderniser le poste de travail et les outils des agents.
45
Change Advisory Board, issu de la méthodologie ITIL, cette instance a vocation à valider tous les changements
à intervenir sur le système d’information.
COMMUNE DU MANS
34
Consécutivement au départ du directeur et d’autres agents de la direction, cette stratégie
n’a pu être mise en œuvre. La DSI est demeur
ée confrontée à la fois aux demandes croissantes
des services, à la dette technique accumulée et aux difficultés organisationnelles. Les membres
de la DSI ont alerté la direction générale sur les risques en matière de continuité de service et
sur l’impossi
bilité de réaliser dans un délai court les projets de transformation proposés. Un
cabinet extérieur a été missionné pour accompagner la collectivité dans la prise de décision afin
de stabiliser le SI et d’épauler le collectif de direction assurant le management de l’équipe par
intérim dans l’attente du recrutement d’un DSI.
La chambre recommande à la commune de se doter formellement d’une feuille de route
en matière numérique, traduisant des objectifs précis et basée sur une évaluation des moyens
nécessaires à sa réalisation.
Recommandation n° 4.
: Doter dès 2024
la commune d’une feuille de route pour le
développement du numérique et d
’
instances stratégiques pour son pilotage
3.1.3
Un budget dédié aux SI ne reflétant pas l’intégralité des dépenses numériques
Les dépenses annuelles (hors masse salariale) consacrées au
système d’information
ont
connu une augmentation entre 2018 et 2022, passant de 1,4
M€ à 2
M€, soit une progression de
+ 41 %. Cette hausse est concentrée sur la fin de la période sous revue (2022). De 2018 à 2021,
les dépenses sont restées stables.
Les dépenses d’investissement
ont connu une forte augmentation en fin de période. Le
rattrapage en 2022 est essentiellement porté par
l’achat de matériel pour le renouvellement d
es
postes de travail. En
revanche le taux d’exécution s’est dégradé, passant de 73
% en 2018 à
60 % en 2022 (Cf. Graphique n°1). Les dépenses de fonctionnement ont connu une évolution
similaire, avec toutefois une augmentation plus modérée en 2022 (+ 26 %) due aux
refacturations de la communauté urbaine.
S’agissant de la masse salariale, les difficultés de recrutement ont contribué à une
relative stabilité. La baisse constatée en 2022 est due à une répartition entre Le Mans Métropole
et la commune tenant compte d’un temps passé plus important sur le système d’information
du Mans Métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Graphique n° 1 :
Exécution du budget d’investissement
Source : commune,2023
Au regard de l’absence d’un plan pluriannuel d’investissement
(PPI), de la dispersion
des budgets informatiques et de la forte mutualisation, le budget actuel de la DSI ne reflète pas
les dépenses réelles de la commune en matière numérique. Celle-ci gagnerait à réaliser une
présentation consolidée des moyens financiers dédiés au numérique. Dans sa réponse,
l’ordonnateur déclare qu’un PPI est en cours d’élaboration et que le budget de la direction sera
augmenté.
3.2
Un système d’information sujet à une forte obsolescence
Le système d’information de la commune
est mutualisé avec la communauté urbaine
Le Mans Métropole (LMM) et le centre
communal d’action sociale (CCAS). Sur le plan
technique, il s’agit d’une seule entité. En effet, le réseau informatique, les serveurs, les
applications et les équipes sont communs.
3.2.1
Un environnement numérique de travail des agents dégradé, en cours
d’évolution
Le parc informatique est composé de 1 483 ordinateurs dont 419 portables. Entre 2018
et 2023, on observe une augmentation de 19
%, portée essentiellement par l’achat de postes
portables depuis 2020. L
a chambre a formulé des observations sur l’o
bsolescence des
application bureautiques qui donnent lieu à des actions en cours.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
0,00
500 000,00
1 000 000,00
1 500 000,00
2 000 000,00
2018
2019
2020
2021
2022
Voté
Réalisé
taux de réalisation
COMMUNE DU MANS
36
L’obsolescence et l’hétérogénéité du parc informatique crée des difficultés majeures
lors du déploiement de nouvelles applications et des montées de version du système
d’
exploitation ou des applications bureautiques. Elle crée aussi une charge importante
d’interventions de techniciens pour les résolutions de pannes (équivalente à 2,5
ETP). En
réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué que la mise à jour
du parc
informatique est en cours et devrait s’achever en juin 2024. Ce rythme de mise en place ne
paraît pas adapté.
En 2022, un projet de renouvellement des postes a été lancé afin de résorber le retard
d’investissement et d’améliorer les conditions de
travail des agents. À la date du contrôle,
seulement 50
% des postes ont été renouvelés en raison de l’obsolescence de certaines
applications, devenues incompatibles avec les nouveaux postes.
S’agissant des moyens d’impression, la collectivité dispose encore d’un nombre
important d’imprimantes individuelles. La chambre invite la commune à mettre en place des
copieurs multifonctions dotés d’un outil de contrôle d’accès et de supervision afin de
rationaliser les moyens d’impression et de réduire substantielle
ment leur coût unitaire. Dans sa
réponse
, l’ordonnateur
affirme qu’une étude est en cours afin de doter
la collectivité
d’un outil
de gestion centralisée des impressions. Cette acquisition est prévue en 2025.
3.2.2
Un patrimoine applicatif important, mal connu et non urbanisé
Plusieurs applications métiers ne sont pas clairement identifiées.
L’
inventaire des
applications, réalisé dans une optique de changements des postes de travail, ne tient pas lieu de
cartographie applicative selon les préconisations de l’
agence nationale de la sécurité des
systèmes d’inf
ormation (ANSSI)
46
. Dans sa réponse à
la chambre l’ordonnateur fait part du
lancement d’un marché multi
-attributaires pour les différentes prestations informatiques, dont
la cartographie du patrimoine applicatif
et l’urbanisation.
Plusieurs applications ne sont pas affectées à un gestionnaire au sein de la DSI. La
collectivité ou l’organisme utilisateur n’est pas mentionné. De nombreuses applications ne sont
pas connectées à l’annuaire central de gestion des util
isateurs (AD), engendrant ainsi une
gestion décentralisée des utilisateurs
47
. Cette lacune concerne également des applications
identifiées comme « critiques ».
De nombreuses applications s’échangent des données entre elles par des interfaces plus
ou moins automatisées. Ces interactions ne sont ni recensées ni documentées. De façon
générale, la documentation permettant de décrire le fonctionnement des applications est
manquante, chaque service utilisateur dispose de ses propres procédures sans mise en commun
dans le cadre d’une base de connaissance.
46
47
L’ajout ou la suppression d’utilisateurs se fait directement dans l’application.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
L’état des lieux du patrimoine applicatif laisse ap
paraît
re une absence d’organisation du
système d’information. La démarche d’urbanisation
48
permettra à la collectivité d’identifier les
fonctions et les processus supportés par chaque application, les regrouper par domaine
fonctionnel, rationaliser l’accès aux données de référence
, etc.
Suite aux observations de la chambre
, l’ordonnateur déclare dans sa réponse qu’u
ne
refonte complète des droits d’accès et d’habilitations
va être initiée en 2024.
3.2.3
L’infrastructure technique, sujet à une forte dette technique
49
Le système d’information mutualisé comprend 315
serveurs pour l’hébergement de
l’intégralité des ressources in
formatiques. Ces équipements sont répartis sur les deux sites
principaux permettant ainsi une continuité d’activité en cas de panne de l’un des deux sites. Le
taux de disponibilité des équipements s’établi
t à 99,99 %.
Le système de téléphonie présente une
obsolescence avérée, l’autocommutateur
principal ne bénéficiant plus de contrat de support de la part du constructeur. Le contrat de
maintenance est échu depuis fin 2020. Cette situation présente un fort risque d’interruption de
service en cas de panne.
Recommandation n° 5.
: Faire de la résorption de la dette technique une priorité en
établissant un plan financé sur deux ans pour moderniser et sécuriser les systèmes
d’information.
3.3
La sécurité du système d’information
3.3.1
Une gouvernance de la sécurité informatique en cours d’impl
émentation et de
formalisation
La sécurité des SI constitue une préoccupation majeure de la commune. La DSI dispose
d’une mission transversale dédiée à la sécurité d
es SI. Un poste de responsable de la sécurité
des SI (RSSI) a été également créé. Ce dernier a été pourvu de façon temporaire et demeure
vacant à l’heure actuelle en raison de
difficultés de recrutement. Dans ce contexte marqué par
le manque de ressources disponibles, il paraît complexe de mener à bien l’ensemble des actions
nécessaires à la con
struction d’une sécurité robuste.
48
D
iscipline d’ingénierie informatique consistant à faire évoluer le
SI
d’une organisation
afin qu'il soutienne et
accompagne efficacement ses missions et anticipe ses transformations.
49
Le terme est employé ici pour souligner l’obsolescence du matériel et des applications.
COMMUNE DU MANS
38
Néanmoins, et malgré les difficultés rencontrées, un audit en cybersécurité a été réalisé.
Il a révélé que l
a sécurité informatique souffre notamment d’un manque de documentation et
de procédures adaptée. À
l’issue de cet audit, des mesures qualifiées comme urgentes ont été
prises et un plan d’action à moyen terme a été élaboré
.
La commune ne dispose pas non plus d’une
cartographie des risques pesant sur ses SI.
L’audit a mis en lumière la nécessité de s’en
doter. Consciente des enjeux, la commune a engagé
ce travail, accompagnée par une société spécialisée en cybersécurité, travail qui devra être
poursuivi.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique avoir
procédé à l’externalisation de la prestation
de pilotage
de la sécurité informatique en attendant le recrutement d’un RSSI. Par ailleurs, des
actions de sensibilisations ont été menées à destination des utilisateurs.
3.3.2
Une sécurité logique formalisée mais lacunaire, devant être renforcée
3.3.2.1
La gestion des comptes utilisateurs et des habilitations
Le patrimoine applicatif important de la commune du Mans, le grand nombre
d’utilisateurs du SI ainsi que la criticité de certaines applications nécessitent une gestion
rigoureuse à la fois des comptes des utilisateurs et des habilitations attribuées. Pour ce faire, la
commune dispose d’un Active Directory (AD)
50
qui permet de centraliser les identités des
utilisateurs et des matériels informatiques du réseau de la commune. Les administrateurs de
l’AD peuvent ainsi définir les autorisations d’accès aux différentes ressources du SI. La
commune a procédé à un audit de son AD en 2021, par un prestataire spécialisé.
Le prestataire a estimé que l’architecture de l’AD était
globalement robuste et maîtrisée
par les équipes en charge
de l’administration des SI. Cependant, des faiblesses ont été relevées
.
Des actions correctives à poursuivre ont été menées.
3.3.2.2
La sécurisation des postes de travail, des serveurs et des applications
Des tests diligentés
dans le cadre de l’audit
font ressortir plusieurs lacunes en matière
de sécurisation du poste de travail des agents ainsi que sur certains serveurs. Le principal
vecteur identifié est lié à des systèmes obsolètes.
Par ailleurs, le dispositif technique retenu pour le travail à distance nécessit
erait d’être
revu.
50
Selon l’ANSSI «
L'annuaire Active Directory, centre névralgique de la sécurité des systèmes d'information
Microsoft, est un élément critique permettant la gestion centralisée de comptes, de ressources et de permissions.
L'obtention de privilèges élevés sur cet annuaire entraîne une prise de contrôle instantanée et complète de toutes
les ressources ainsi administrées ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
De plus, les postes de travail ne répondent pas aux préconisations de durcissement de
l’ANSSI
51
.
3.3.2.3
Une sécurité physique à renforcer
La commune a procédé à la sécurisation des salles hébergeant le centre de données ainsi
qu
’à
leur climatisation et à
leur protection incendie. En revanche, le contrôle d’accès aux
différents bâtiments administratifs présente des points de vulnérabilité. La chambre invite la
commune à poursuivre le renforcement du
contrôle d’accès
à ses sites.
3.3.3
Des plans de
continuité et de reprise d’activité à définir
La commune procède à des sauvegardes de façon régulière. Néanmoins, ces dernières
ne sont pas documentées. Les
tests de restauration sont réalisés après la suppression d’un
élément ou un incident. Ils ne sont toutefois pas conduits de façon complète et régulière.
La commune ne
s’est pas
dotée
d’un plan de continuité d’activité (PCA) ni d’un plan de
reprise d’activité (PRA)
qui lui permettraient de définir les processus à suivre et les moyens
disponibles afin d’assurer le maintien des activités essentielles lors d’un incident puis la reprise
progressive de l’ensemble des activités. La DSI a mis en place un système de redondance pour
assurer la disponibilité des données
en cas de panne sur l’un des deux sites
, mais cette mesure
demeure insuffisante, certains systèmes ne bénéficiant pas de cette redondance.
3.3.4
Une mise en conformité en cours au RGPD
Le 25 mai 2018, le règlement européen n° 2016/679 sur la protection des données
(RGPD) est entré en vigueur. Depuis, il garantit aux citoyens européens la protection de leurs
données à caractère personnel et de leur vie privée. La commune a initié sa mise en conformité
à l’égard de ce règlement,
dans le respect de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la
protection des données personnelles.
Elle a ainsi
procédé à la nomination d’un
délégué à la protection des données (DPD)
auprès de la commission informatique et libertés (CNIL) dès septembre 2019. Le DPD a depuis
procédé à la formalisation d’un registre des traitemen
ts de données qui suit majoritairement les
recommandations de la CNIL. Elle a également formalisé un plan fondé sur une stratégie de
mise en conformité.
Dans ce cadre, elle a mis à jour ses marchés publics et ses formulaires de recueil de
données. Un registre de violations des données a été instauré pour assurer la traçabilité des
incidents. Plusieurs actions de sensibilisation à la réglementation relative à la protection des
données ont été menées par la commune via
l’intranet, de
s plaquettes, des mails ou encore des
séminaires de sensibilisation.
51
COMMUNE DU MANS
40
La commune travaille également au développement d’un outil d’évaluation de sa
conformité au RGPD. Dans l’attente de la mise en production de cet outil, l’organisme effectue
des audits de ses fichiers de façon
régulière afin de s’assurer à la fois de leur disponibilité et de
leur conformité. Elle souligne néanmoins que par manque de ressources seules les erreurs les
plus critiques font l’objet d’une intervention.
3.4
Le plan numérique des écoles, un projet ambitieux dont il reste à
mesurer les effets
En 2016, le conseil municipal a voté la mise en place d’un plan numérique à destination
des écoles publiques de la commune. Les écoles ont ainsi été raccordées au réseau haut débit
(fibre) et dotées de matériels numériq
ues. Le chantier s’est déroulé pour l’essentiel entre 2017
et 2021. Faute d’un accompagnement interne en assistance à
maîtrise
d’ouvrage la commune a
dû recruter un chef de projet. La réalisation technique a été confiée à plusieurs prestataires. Un
contrat
d’infogérance a également été conclu pour la gestion de l’ensemble du système mis en
place. Le coût total s’élève à 5,8
M€.
Le bilan réalisé début 2021 auprès des directions d’écoles
montre une satisfaction
concernant le matériel pour 63 % des répondants tandis que la solution logicielle mise en place
génère 60
% d’insatisfaction. Par ailleurs
, des besoins de formation ont été exprimés. En effet,
l’éducation nationale, compétente en matière de formation des enseignants, n’
accompagne pas
ce déploiement par
la formation à l’usage pédagogique du numérique
.
L
a commune n’est pas
encore
en mesure d’apprécier
le niveau
d’utilisation du matériel
car celui-
ci n’est pas équipé d’un outil de supervision
qui permettrait de disposer de statistiques
précises. Elle envisage de mettre en place un tel outil.
Après l’équipement des écoles élémentaires, la commune envisage d’étendre le
dispositif aux écoles maternelles. Un comité de pilotage a été mis en place à cet effet.
Parallèlement, elle devra commencer le renouvellement du matériel des écoles élémentaires
installé dès 2019, la durée de vie du matériel étant fixée à quatre ans. Ce projet constitue un
engagement important qui mobilise des ressources financières non négligeables. Faute de
moyens suffisants, la gestion des équipements a été entièrement déléguée à un prestataire.
La chambre encourage
la commune à s’assurer de l’utilisation effective du matériel mis
à la disposition des équipes pédagogiques, à en évaluer les effets et à obtenir des engagements
conventionnels
de l’éducation nationale en matière de formation
des enseignants avant tout
renouvellement ou extension du dispositif.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La c
ommune gagnerait à disposer d’une feuille de route fixant des objectifs dotés de
moyens appropriés. L’absence d’un directeur pour la DSI
, comblé depuis août 2023, et le
départ de certains agents ont contribué à ce manque que la chambre recommande à la
commune de pallier en 2024
. En attendant, elle doit concentrer prioritairement l’activité de la
DSI sur les services internes.
Le budget de la DSI ne représente qu’une partie des dépenses réelles de la commune en
matière numérique. Le plan numérique des écoles symbolise cette situation. La chambre incite
la commune à réaliser une présentation consolidée des moyens financiers dédiés au numérique.
Le retard technique accumulé par la commune est tel que les services doivent travailler
avec du matériel et des appli
cations frappés d’obsolescence. La chambre lui recommande de
prioriser le comblement de ce retard et d’établir pour ce faire un plan de modernisation financé
sur deux ans.
En revanche, elle s’est engagée avec volontarisme dans la mise en conformité avec le
RGPD.
4
UN CONTRÔLE INTERNE QUI RESTE A CREER
La mise en
place d’un contrôle interne n’est pas une obligation
réglementaire mais
relève d’une pratique de bonne gestion. La
charte nationale du 21 mars 2014 relative à la
fiabilité des comptes publics locaux le présente comme un
« axe privilégié de fiabilisation des
comptes publics locaux »
. Elle le définit comme
«
(…) l’ensemble des dispositifs, organisés,
formalisés et permanents, choisis par l’encadrement,
mis en œuvre par les responsables de tous
niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités financière et patrimoniale. »
La commune n’a pas encore mis en place de contrôle interne formalisé mais des
démarches existent dans ce sens qui tendent à se structurer depuis 2023. Le suivi des
subventions illustre ce mouvement.
4.1
Les moyens humains consacrés au contrôle interne
4.1.1
Un service et une démarche en construction
À
la fin de l’année
2022, une nouvelle direction « coordination, appui, pilotage »,
rattachée à la DGS, a été créée. Elle est scindée en deux services : « conseils, organisation,
pilotage » qui préexistait auprès de la DGA ressources (7 agents) et « relations aux territoires
et aux usagers » (une trentaine à terme).
Le premier est composé d’une entité conseils et d’une
entité pilotage en charge du contrôle de gestion et du contrôle interne. La commune a créé pour
cette dernière deux postes nouveaux : contrôleur de gestion, pourvu par une mobilité interne, et
contrôleur interne. Le contrôleur d
e gestion a notamment pour mission la mise en place d’un
contrôle interne.
COMMUNE DU MANS
42
La chambre rappelle que l’organisation de la maîtrise des risques dans une collectivité
repose sur trois niveaux
: les services opérationnels qui s’assurent du respect des objectifs
opérationnels qui leur ont été fixés
; les services fonctionnels et transversaux qu’ils concourent
aux opérations en tant que support (finances, SI, contrôle de gestion, etc.) ou qu’ils pilotent des
processus spécifiques dédiés à la maîtrise des risques (gestion des risques, contrôle interne,
conformité, assurance)
; l’audit interne qui vérifie l’adéquation du contrôle interne aux risques
qui pèsent sur les deux premiers niveaux ainsi que la bonne évaluation de ces derniers. Le
contrôle de gestion est mal positionné pour mettre en place le contrôle interne. Dans sa réponse,
l’ordonnateur précise que le rôle du contrôleur de gestion dans ce domaine se limite à définir le
profil du futur contrôleur interne, la commune ayant fait le choix d’une mise en place
progressive de cette fonction.
4.1.2
Des missions stratégiques à mettre en œuvre
La répartition des charges entre la commune du Mans et la communauté urbaine
Le Mans Métropole est définie par un nombre important de conventions de mutualisation
thématiques :
personnel, systèmes d’information, etc
. Les principaux services mutualisés datent
de la création de la communauté urbaine en 1972.
Le service « conseils, organisation, pilotage » a engagé un travail pour améliorer les
modalités de refacturation des charges, en revoyant notamment la définition des charges de
structures et des charges indirectes. Parmi les objectifs qui lui ont été fixés, le contrôleur de
gestion doit réaliser une analyse approfondie des flux croisés et déterminer des clés de
répartition, en se fondant sur le développement déjà amorcé de la comptabilité analytique.
À défaut de comptabilité analytique
centralisée, l’ordonnateur indique dans sa réponse
à la chambre que des études sont effectuées par les services finances et « conseils, organisation,
pilotage » en la matière, et que les services ont développé des outils spécifiques que le
contrôleur de gestion est
chargé d’harmoniser
.
En 2023, la consultante en gestion a mis en place des revues de gestion et des synthèses
de gestion en amont des commissions de préparation budgétaire : analyse des dépenses et
recettes par mission et un premier travail sur les charges indirectes. L’objectif est de donner aux
élus une visibilité pour chaque politique communale.
4.1.3
Un contrôle interne qui ne repose pas sur une cartographie générale et
hiérarchisée des risques
Si un
contrôle interne n’
est pas encore formalisé, la commune précise être engagée dans
la structuration des activités correspondantes. Elle indique que la réorganisation des services de
la direction générale, validée par le comité social territorial du 24 janvier 2023, répond à cette
volonté. Une entité « pilotage » a ainsi été créée au sein du service « conseil organisation
pilotage », comprenant un volet gestion et un volet contrôle interne.
Au moment du contrôle, les procédures financières et comptables ne sont pas présentées
sous la forme d’une cartographie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
La chambre invite la commune à renforcer les dispositifs de maîtrise des risques en
application de
l’article
3 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les
exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres. Elle lui recommande pour ce
faire d
’instaurer
un contrôle interne reposant sur une cartographie générale et hiérarchisée des
risques, en le distinguant du contrôle de gestion.
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’engage à
mettre en place dès que possible un contrôle interne dissocié du contrôle de gestion
conformément à l’organisation
présentée au CST le 24 janvier 2023.
Recommandation n° 6.
: M
ettre en œuvre,
au premier semestre 2024, un contrôle
interne reposant sur une cartographie générale et hiérarchisée des risques, en le
distinguant du contrôle de gestion.
4.2
Le processus d’attribution des subventions
4.2.1
Pas de critères d’attribution mais peu de subventions reconduites à l’identique
cependant
L
a commune n’a pas défini de critères d’attribution des subventions. Elle étudie chaque
demande au cas par cas. Quelques services opérationnels ont développé des critères, comme le
service des sports, mais la démarche demande à être généralisée.
Néanmoins, entre 2021 et 2022, seules 143 subventions sont attribuées pour un montant
identique
,
soit près de 30 % en nombre et 18 % en montant, ce qui reste relativement faible et
montre un examen sérieux des dossiers et la volonté de la commune de conserver une souplesse
dans l’utilisation de ces crédits
(voir annexe 5).
4.2.2
Des subventions en nature non mentionnées dans les données essentielles
En application de l
’article
10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations et du décret n° 2017-779 du
5 mai 2017 qui le précise, la commune publie sur son site internet les données essentielles des
conventions des subventions supérieures à 23 000
€. Toutefois, seules les subventions en
numéraire sont mentionnées. Ce point est développé infra dans la partie consacrée à la publicité
des données.
4.2.3
Un conventionnement non globalisé pour les subventions
L’article
10 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations et le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 imposent une
convention pour toute subvention supérieure à 23 000
€.
Elle doit en définir
l’objet, la durée, le
montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation
.
COMMUNE DU MANS
44
La commune du Mans signe des conventions pour les subventions en numéraire sans
prendre en compte les autres types d’aides. Ce
choix ne permet pas une vision globale du
soutien apporté alors même que des conventions pour la mise à disposition des locaux sont
élaborées par le service des affaires foncières.
La chambre encourage la commune à concevoir des conventions globalisant
l’ensemble
des aides qu’elle apporte aux
associations
. L’ordonnateur déclare dans sa réponse à la chambre
que ce travail est engagé
à l’occasion de la mise en place de conventions pluriannuelles
et que
les délibérations relatives aux manifestations sportives comportent déjà une présentation
globalisée
. Il s’engage à
rendre plus lisibles les aides aux associations.
4.2.4
Une mise à disposition à régulariser
Les mises à disposition d’agents de la commune auprès d’une
des association
s qu’elle
subventionne
font l’objet d’un remboursement par celle
-ci, conformément aux dispositions de
l’article
L. 512-15
du CGFP et à l’article
2 du décret du 18 juin 2008 régissant les mises à
disposition par les collectivités territoriales
52
.
Or, la subvention à cette association compense ce remboursement. Cette façon de
pr
océder n’est pas régulière car elle revient à contourner les dispositions de l’article L.
512-15
du CGFP en organisant une mise à disposition à titre gratuit.
L’ordonnateur s’engage
dans sa réponse à proposer rapidement un avenant à la
convention de cette association. La chambre invite la commune à mettre un terme par cet
avenant à la pratique décrite, dès 2024.
Tableau n° 4 :
Tous types de subventions versées à l
’association
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Subvention en numéraire
327 700
327 700
327 700
315 600
324 500
Dont fonctionnement / vie associative
214 700
214 700
214 700
224 500
224 500
Dont concertation jeunesse
35 000
35 000
35 000
35 000
35 000
Dont financement personnel mis à disposition
78 000
78 000
78 000
56 100
60 000
Subvention en nature (mise à disposition de locaux)
146 467
144 194
146 328
147 059
147 059
Source : Commune du Mans.
52
Décret n° 2008 580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités
territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune n’a pas mis en place de contrôle interne mais elle a commencé à structurer
ses services pour ce faire.
L’exemple du contrôle des associations montre les marges de progrès existantes dans
ce domaine. La chambre encourage la commune à publier et à indiquer dans les conventions
avec les associations toutes les catégories de subventions qu’elle leur verse. Elle
invite la
commune à mettre un terme à la compensation illégale du remboursement des mises à
disposition de ses agents auprès d’une
association,
dans le cadre de l’avenant modifiant la
convention avec cette structure,
que l’ordonnateur s’est engagé à lui p
roposer rapidement.
5
LA
QUALITÉ
DE
LA
GESTION
BUDGÉTAIRE
ET
COMPTABLE
5.1
L’organisation de la fonction comptable
5.1.1
Un circuit comptable à améliorer
L
’émission et la validation
des bons de commande ainsi que certification du « service
fait », sont des étapes qui ne sont pas encore dématérialisées.
Par ailleurs, en moyenne, une quarantaine de factures de la commune arrivent
quotidiennement en anomalie dans le logiciel comptable, ce qui représente 36 % du total des
factures réceptionnées. Depuis octobre
2022, la saisie du numéro d’engagement et du code
service a été rendue obligatoire pour le dépôt des factures. À défaut, le dépôt par le fournisseur
est bloqué. En revanche, si les éléments saisis ne sont pas au format demandé ou si le tiers qui
dépose n’est pas reconnu, la facture arrive
en anomalie.Enfin, la migration des données de la
V4 du logiciel finances vers la V5
s’est déroulée courant février
2023. La mise en production
de l’application a débuté le 27
février, et le dép
loiement dans les services opérationnels s’est
achevé le 9 mars.
Des dysfonctionnements ont ensuite été constatés. Dans l’attente d’une
résolution définitive par le prestataire informatique, un contrôle accru des opérations
comptables considérées est nécessaire. La commune reconnaît une période très difficile pour le
service des finances en termes de fonctionnement : blocage des mandatement, défauts de report,
anomalies, etc.
COMMUNE DU MANS
46
5.1.2
Les moyens humains
Le service des finances est mutualisé entre la commune et Le Mans Métropole. Il
compte 34 agents répartis en trois directions : Fiscalité Prospective, Budget, Comptabilité.
Le comité social territorial du 10 février 2023 a validé la composition et le
fonctionnement du service des finances avec une entité de préparation du budget et un pôle
comptabilité pour l’exécution des dépenses et des recettes. Un troisième pôle s’y ajoute
,
l’ancien pôle prospective, stratégie financière, appelé désormais pôle fiscalité, prospective.
Le service des finances est garant de la fiabilité et de la sécurité des procédures
budgétaires, de la
préparation, de l’exécution et du contrôle des budgets. Il assure un rôle
transversal de conseil et
d’assistance aux services de la
ville du Mans et de la communauté
urbaine
. Pour ce faire, il s’app
uie sur 20 équipes de comptables de services opérationnels.
Dénommée GFA (Gestion Finances Achat), cette organisation a été mise en place en 2018.
5.2
La fiabilité des comptes
5.2.1
La sincérité des prévisions budgétaires
5.2.1.1
Le poids des décisions modificatives
Le poids des décisions modificatives dans les crédits votés sur la période examinée est
très limité.
5.2.1.2
Les taux d’exécution budgétaire
Les taux d’exécution budgétaire sont satisfaisants en fonctionnement. S’agissant de la
section d’investissement
, restes à réaliser (RAR) compris, ils sont peu élevés en dépenses,
oscillant entre 61,15 % et 80,15 %. En recettes ils sont faibles pour tous les exercices de la
période, fléchissant à 52 % en 2022 après avoir atteint en 2021 leur maximum à 84 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Tableau n° 5 :
Les taux d’exécution
budgétaires du budget principal
En €
2 018
2 019
2 020
2 021
2 022
Dépenses réelles de fonctionnement
Dépenses prévues
(BP+BS+DM)
158 499 199
161 772 187
160 761 504
165 045 431
172 587 053
Dépenses réalisées (y
compris
rattachements)
150 719 245
156 077 690
152 510 108
159 662 422
167 178 822
Taux d’exécution
95,09%
96,48%
94,87%
96,74%
96,87%
Recettes réelles de fonctionnement
Recettes prévues
(BP+BS+DM)
180 520 722
180 711 972
172 869 404
183 310 331
192 380 253
Recettes réalisées
167 543 805
170 669 349
170 466 857
171 865 883
179 044 732
Taux d’exécution
92,81%
94,44%
98,61%
93,76%
93,07%
Dépenses réelles d’investissement
(hors opérations de gestion de la dette)
Dépenses prévues
(BP+BS+DM)
44 113 336
52 314 057
55 833 405
45 263 140
72 268 550
Dépenses réalisées
y compris RAR
26 975 242
38 305 737
35 472 109
36 280 645
49 400 386
Taux d’exécution
yc RAR
61,15%
73,22%
63,53%
80,15%
68,36%
Recettes réelles d’investissement (hors compte 1068
, produits des cessions et opérations de gestion de la dette)
Recettes prévues
(BP+BS+DM)
6 245 322
18 950 395
22 574 376
27 343 925
50 027 656
Recettes réalisées y
compris RAR
4 001 665
12 987 059
17 183 822
22 985 194
26 045 218
Taux d’exécution
yc RAR
64,07%
68,53%
76,12%
84,06%
52,06%
Source : commune du Mans.
Ces faibles
taux d’exécution
en investissement révèlent une prévision budgétaire
perfectible.
Même en considération des seules dépenses d’équipement
, comme le propose
l’ordonnateur dans sa réponse,
les taux d
’exécu
tion restent faibles à 67,37 % en moyenne sur
la période. La chambre invite la commune à améliorer la qualité de ses prévisions budgétaires
et le suivi de l'exécution budgétaire, en estimant précisément le volume des dépenses et recettes
d’investissement
.
5.2.2
La comptabilité des dépenses engagées et les délais de mandatement
Selon les termes de l’article
30 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique :
«
L’engagement est l'acte juridique par lequel une
personne morale
[dont les collectivités territoriales]
crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle il résultera une dépense. L'engagement respecte l'objet et les limites de
l'autorisation budgétaire. ».
Au sein de la commune, le maire est chargé, en application de
l’article L.
2342-2 du CGCT
, de la tenue de la comptabilité d’engagement, selon
les modalités
COMMUNE DU MANS
48
fixées par la M14
53
. La comptabilité administrative doit ainsi permettre de déterminer, en
fonctionnement et en investissement, le total des crédits ouverts, les mandats émis, ainsi que
les dépenses engagées non mandatées, dont le total est constaté en reste à réaliser, et doit être
inscrit au budget de l’exercice suivant.
Le 15 décembre 2021, la DGS a produit une note pour rappeler les règles et les enjeux
de la comptabilité d’engagement et mobiliser les services pour sa mise en œuvre conforme. Elle
mentionnait
«
le constat de nombreuses anomalies dans l’exécution de la dépense …/… tout
particu
lièrement l’obligation de tenir une comptabilité d’engagement
»
.
La chambre a examiné la réalité des engagements comptables à partir des fichiers
comptables produits par la commune, pour l’exercice 2022. En fonctionnement, le taux
d’engagement des dépenses
apparaît satisfaisant.
Par ailleurs, la commune respecte le délai réglementaire de paiement de ses dépenses.
S
es délais s’améliorent continument à partir de 2019.
5.2.3
Les provisions
En
application de l’article L.
2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions constituent
des dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales. L
’article R. 2321
-2 du même code
précise les cas dans lesquels la constitution de provisions est obligatoire. Les collectivités ont
aussi la faculté d’en constituer dans d’autres c
as :
dépréciation d’actifs ou dès l’apparition d’un
risque avéré. L’article R. 2313
-
3 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’un
état des provisions permettant d’en suivre la nature, l’emploi et l’évolution est annexé au budget
primitif et au compte administratif. Par délibération du 30 mars 2006, les provisions sont
budgétaires.
Tableau n° 6 :
État des provisions au 31 décembre 2021
Nature de la provision
Montant des provisions
constituées au 01/01/2021
Montant des
reprises
Soldes
Provisions pour risques et charges
582
900 €
0 €
582
900 €
Provisions pour garanties d’emprunts
177
700 €
0 €
177
700 €
Provisions pour risques et charges
exceptionnelles
405
200 €
0 €
405
200 €
Provisions pour dépréciation
210
000 €
0 €
210
000 €
Provisions pour dépréciation des comptes de tiers
210
000 €
0 €
210
000 €
Total des provisions budgétaires
792
900 €
0 €
792
900 €
Source :
annexe A4, compte administratif 2021
53
Instruction budgétaire et comptable M14 au 1
er
janvier 2023, tome 2
–
Le cadre budgétaire, p. 137 et suivantes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
La commune a indiqué que les provisions seraient ajustées prochainement car celles
concernant les
garanties d’emprunt
ont été constituées en 2016 et celles destinées à couvrir les
dettes en risques d’insolvabilité l’ont été
par délibération du 21 décembre 2017.
La commune ne constitue pas de provision au titre des comptes épargne-temps (CET)
alors que des agents en ont ouverts. La délibération du 5 avril 2012 mettant en place le CET et
le protocole d’accord qui lui est annexé n’autorisaient
pas à indemniser les jours épargnés.
Néanmoins, comme le précisent les instructions budgétaires et comptable M14 et M57
54
, ces
provisions couvrent
«
…
le coût que le service supporte du fait des conditions de consommation
des droits ouverts
(…)
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite
additionnelle de la fonction publique...) »
.
Les données produites par la commune montrent un stock de 2 114 jours épargnés au
31 décembre 2021. À cette date, et compte tenu de la répartition des jours épargnés par
catégorie d’agent, la valeur de l’indemnisation du stock de comptes é
pargne-temps est estimée
par la chambre à 180 840
€
.
Tableau n° 7 :
Estimation du passif social constitué au titre des comptes épargne-temps
Nombre de jours
€/jour
Montant de la provision
Nombre de jours épargnés en 2021
2 114
180
840 €
Agents de catégorie A
266
135 €
35
910 €
Agents de catégorie B
422
90 €
37
980 €
Agents de catégorie C
1426
75 €
106
950 €
Source
: CRC d’après
les données transmises par la commune du Mans.
L
’article 6 du décret du 26
août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction
publique territoriale dispose que
« l'employeur supporte une cotisation dont le taux est identique
à celle mise à la charge du bénéficiaire »,
le montant de la provision doit donc tenir compte de
ladite cotisation. En conséquence, la chambre invite la commune à provisionner à hauteur du
nombre de jours épargnés sur les CET de ses agents sur la base du montant brut des indemnités
et des charges employeurs.
5.2.4
Les informations patrimoniales
5.2.4.1
L’inventaire et l’état de l’actif
Selon les dispositions des instructions M14 et M57
55
« La responsabilité du suivi des
immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. (…)
.
L’inventaire comptable et l’état de l’actif ont des finalités
différentes mais doivent, en toute
logique, correspondre. »
.
54
Instructions budgétaires et comptables au 1
er
janvier 2023 : M14, tome 1
–
le cadre comptable, titre 1, chapitre2,
compte 158 en page 20 ; M57 tome 1, titre 2, chapitre 2, compte 154 en page 48.
55
Instructions budgétaires et comptables au 1
er
janvier 2023 : M14 tome 2, titre 4, chapitre 3 page 181 et M57
tome 1, titre 3, chapitre 1, pages 69 et 70.
COMMUNE DU MANS
50
À
l’occasion de son précédent contrôle, la chambre avait relevé des insuffisances dans
le suivi des immobilisations
et avait adressé une recommandation à la commune, l’appelant à
«
rapprocher l’inventaire de la ville et l’état de l’actif du comptable conformément aux termes
de l’instruction M14
... »
.
Il n’existe pas d’écart
au 31 décembre
2022 entre l’actif établi par le
comptable et la balance des comptes mais l’inventaire de la collectivité n’e
st pas encore fiabilisé
et présente des discordances.
Ainsi, la commune a produit un
rapprochement entre l’inventaire et le compte de gestion
au 31 décembre 2021. Il en ressort un écart significatif de près de 66
M€, corrigé en 2022 de
-
0,42
M€.
Les éléments de réponse de
l’ordonnateur
, en lien avec le comptable, montrent que
des régularisations sont en cours pour un montant de 13,32
M€.
Tableau n° 8 :
Écart inventaire et Compte de gestion en 2021
Synthèse
Inventaire 31/12/2021
Compte de
Gestion 2021
Ecart Initial
Inventaire /
Compte gestion
Ecart Corrigé
Inventaire /
Compte gestion
TOTAL 20
66 799 027,11 €
66 515 156,71 €
283 870,40 €
175 413,98 €
TOTAL 21
739 195 156,40 €
773 822 257,36 €
-
34 627 100,96 €
-
522 804,22 €
TOTAL 23
22 632 748,65 €
37 035 062,01 €
-
14 402 313,36 €
0,00 €
TOTAL 24
-
€
16 148 654,45 €
-
16 148 654,45 €
-
€
TOTAL 26
1 272 093,85 €
2 274 671,53 €
-
1 002 577,68 €
-
1 002 573,68 €
TOTAL 27
600 000,00 €
611 892,26 €
-
11 892,26 €
-
€
TOTAL
830 499 026,01 €
896 407 694,32 €
-
65 908 668,31 €
-
1 349 963,92 €
Source :
commune du Mans
En ce qui
concerne l’inventaire de l’exercice 2022, celui
-
ci n’
était pas encore finalisé
en mai 2023. Selon la commune,
« le document complet nécessite encore des vérifications afin
de
s’assurer de la fiabilité
des éléments. ».
Les éléments transmis font ressortir un écart de près
de 45
M€ au 31
décembre
2022, ainsi qu’il suit
:
Tableau n° 9 :
Écart inventaire et Compte de gestion en 2022
Synthèse
Inventaire 31/12/2022
Compte de
Gestion 2022
Ecart Initial
Inventaire /
Compte gestion
Ecart Corrigé
Inventaire /
Compte gestion
TOTAL
877 095 742,79 €
922 049 149,53 €
-
44 953 406,74 €
0 €
Source : commune du Mans
Par ailleurs, aucun inventaire physique globalisé
n’a été produit mais
des documents de
forme variable : état pour le patrimoine
immobilier, l’immobilier bâti, inventaire pour le
mobilier, etc. La chambre rappelle que
pour chaque bien, un numéro d’inventaire
, la date et la
valeur d’acquisition, la durée de l’amortissement ainsi que la valeur nette comptable au
1
er
janvier et au 31 décembre de même que
l’amortissement de l’exercice
doivent être
mentionnés.
Le type d’amortissement pratiqué
doit aussi être indiqué. Au regard de ces
prescriptions,
la commune ne dispose pas d’un inventaire conforme
aux instructions
budgétaires et comptables M14 et M57.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Malgré les efforts fournis par la commune depuis 2018, que rappellent
l’ordonnateur et
le comptable dans leurs réponses,
la recommandation adressée à l’occasion du précédent
contrôle
n’a
pas été
mise en œuvre.
La chambre la renouvelle
et prend acte de l’engagement de
l’ordonnateur de résorber les écarts
.
Recommandation n° 7.
: Achever la comptabilisation des immobilisations au niveau de
l’inventaire conformément aux prescriptions des instructions budgétaires et comptables
M14 puis M57 et harmoniser les inventaires physiques.
5.2.4.2
Les amortissements
Conformément aux dispositions du 27° de l’article
L. 2321-2 du CGCT, précisées par
l’instruction budgétaire et comptable M14, l
e conseil municipal du Mans a fixé les durées
d’amortissement
de
ses
immobilisations
par
délibérations
des
19 décembre 1996,
19 décembre 1997,
26 mars 2002,
21 novembre 2002,
5 avril 2012
et
29 juin 2016.
L’amortissement pratiqué est linéaire.
La chambre a constaté des anomalies dans les durées effectivement pratiquées par la
commune, consta
tées au vu de l’état de l’actif
, au regard d
es durées d’amortissement
réglementaires et de celles décidées par le conseil municipal. La commune a indiqué que «
cela
concerne des fiches d’immobilisations qui ont été transférées d’un compte à un autre pour
leurs
durées
d’amortissement résiduelles
»
afin d’harmoniser les imputations avec celles de l’état de
l’actif du comptable
.
Par ailleurs, des immobilisations anciennes devraien
t être retirées de l’actif, notamment
des véhicules imputés au compte 2182 qui ne sont plus utilisés. La commune fait valoir
qu’elle
a conduit en 2022 un
important travail d’analyse
sur les immobilisations acquises durant la
période 2012 à 2021.
Elle affirme que des procédures de mises à la réforme ont été réalisées pour toutes les
immobilisations qui avaient été détruites ou mises hors service depuis leur entrée dans son
patrimoine.
Au cours de l’année
2023, ce travail d’analyse des immobilisations sera prolongé
pour
les années d’acquisitions antérieures à 2012.
5.2.4.3
Les immobilisations en cours
Selon les dispositions des instructions M14 et M57
56
, les immobilisations non achevées
sont enregistrées au compte 23 : à son débit, pour les dépenses réalisées et à son crédit pour le
montant total des travaux achevés. La valeur des immobilisations non achevées en fin
d’exercice apparaît ainsi au solde du compte 23. Lorsque l’immobilisation est achevée, les
56
Instructions budgétaires et comptables au 1
er
janvier 2023 : M14 tome 1, titre 1, chapitre 2, pages 34
et 35 et M57, tome 1, titre 3, chapitre 2 pages 109 à 112.
COMMUNE DU MANS
52
dépenses portées aux comptes 231 « Immobilisations corporelles en cours » et 232
« Immobilisations incorporelles en cours » sont virées aux comptes 21 ou 20 au moyen
d’opérations d’ordre non budgétaires. L’amortissement de l’immobilisation ne peut s’effectuer
qu’à compter de son enregistrement dans les comptes d’immobilisations définitives.
Les immobilisations corporelles en cours augmentent durant la période de 51,4 %,
notamment en raison de la forte augmentation des investissements en 2022 constatée infra dans
la partie relative aux dépenses d’investissement
:
Tableau n° 10 :
Immobilisations en cours
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Immobilisations corporelles
en cours (solde) A
28 281 483
€
33 706 960 €
37 979 976 €
37 035
062 €
42 808 892
€
Immobilisations corporelles
(solde) B
732 522 559
€
744 148 559
€
755 256 330
€
773 822 257 €
794 778 236 €
A / B
3,86%
4,53%
5,03%
4,79%
5,39%
Source
: CRC, d’après les
comptes de gestion
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique que les régularisations des stocks
d’immobilisations anciennes demandées par la chambre ont débuté en
2023. Il s’engage à
poursuivre ces régularisations
et à améliorer le processus d’intégration
dès 2024. Le comptable
précise que ce travail conjoint bénéficiera de
l’aide du service départemental d’appui aux
services de gestion comptable de la direction des finances publiques de la Sarthe.
5.2.4.4
Les immobilisations financières
Toutes les immobilisations financières ne sont pas inscrites dans les comptes. Au
31 décembre 2022, il existe un écart de - 537 021
€ au compte
261 entre les soldes justifiés par
la commune et la balance des comptes. Par délibération du 29 juin 2022 la commune a engagé
la régularisation en apurant les comptes 266 et 274. Dans sa réponse à la chambre, le comptable
l’
informe
que, comme elle l’avait suggéré,
ce travail a été poursuivi et devrait aboutir
rapidement.
5.3
La qualité de l’information financière
5.3.1
Le budget de la commune
Le budget de la commune, voté par nature et au niveau du chapitre, est composé du seul
budget principal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
5.3.2
Les documents budgétaires et leurs annexes
5.3.2.1
Le calendrier budgétaire
La commune a respecté, sur la période examinée, les règles applicables en matière de
calendr
ier budgétaire, en particulier s’agissant des dates de
vote du budget primitif, de tenue du
débat d’orientations budgétaires et de vote du compte administratif
(voir annexe 6).
5.3.2.2
Les états annexés aux documents budgétaires
Les états annexés au budget primitif et au compte administratif apportent des
informations complémentaires à celles contenues dans les documents budgétaires, notamment
sur les éléments du bilan et du hors bilan, et permettent d’appréhender de façon globale la
situation de la commune. Leur liste est fixée, pour les communes de 3 500 habitants et plus, aux
articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT.
L’examen des annexes budgétaires au compte administratif 2021 a révélé qu’elles sont
tenues de façon satisfaisante. Quelques
points d’amélioration
ont été relevés que la commune
s’est engagée à corriger. La plus significative concerne l’annexe
B1.7 relative à la liste des
concours attribués à des tiers en nature ou en numéraire. En effet, celle-ci ne précise pas la
valorisation des aides en nature co
ntrairement à ce qu’impose l’article
L. 2313-1 du CGCT, ce
qui peut fausser le calcul du seuil de 23 000
€ au
-
delà duquel l’attribution d’une subvention
doit donner lieu à la conclusion d’une convention.
5.3.3
Le rapport d’orientations budgétaires
L’article L.
2312-1 du CGCT
prévoit la tenue d’un débat sur les orientations budgétaires
de la commune, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget. Depuis l’entrée en
vigueur de la loi n° 2005-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (NOTRé), le maire doit présenter au conseil municipal un rapport
« sur les
orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et
la gestion de la dette »
qui doit donner lieu à débat, dont il est pris acte par une délibération
spécifique.
Pour les communes de plus de 10 000 habitants le rapport doit également comporter
« une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs »
et préciser
« notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des
rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail »
. Le contenu du rapport est fixé
par
l’article D.
2312-3 du CGCT.
COMMUNE DU MANS
54
Les rapports de présentation des orientations budgétaires de la commune comportent un
certain nombre d’éléments d’informations générales intéressant les collectivités territoriales.
Ils
présentent aussi les objectifs généraux d’évolution des dépenses et recettes, les données
budgétaires relatives aux charges, produits et encours de
dette ainsi que les facteurs d’évolution
de la situation de la commune. Ils contiennent également des données spécifiques relatives aux
effectifs et aux dépenses de personnel. Ces éléments apparaissent toutefois insuffisants à
plusieurs égards :
-
les rappo
rts n’apportent pas d’information claire sur les engagements pluriannuels
envisagés et l’évaluation des dépenses prévues sur plusieurs exercices
malgré l’existence
de
projets d’investissements pluriannuel
s ;
-
le montant global, comprenant les aides en nature, des subventions versées pourrait être
rappelé et les principaux bénéficiaires mentionnés ;
-
les éléments relatifs aux effectifs et aux dépenses de personnel
n’évoquent ni la
nouvelle
bonification indiciaire (NBI) ni les heures supplémentaires ;
-
les principales évolutions relatives aux relations financières avec Le Mans Métropole sont
abordées dans
le rapport relatif à l’exercice
2023 sans mentionner le montant de la dotation
de solidarité communautaire.
La chambre invite la commune à compléter l
e contenu des rapports d’orientation
s
budgétaires afin de satisfaire totalement aux exigences posées par les dispositions précitées.
L’ordonnateur s’est engagé en ce sens dans sa réponse
à la chambre.
5.3.4
Le rapport sur l’égalité entre les femmes et les hommes
L
’
article L. 2311-1-2 du CGCT dispose que
« le maire présente un rapport sur la
situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes intéressant le fonctionnement de
la commune, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de
nature à améliorer cette situation. ».
Le conseil municipal a pris acte du rapport 2022 le 8 février 2023. Il présente les
politiques menées par la collectivité sur son territoire en faveur de l’égalité entre les femmes et
les hommes. La commune du Mans soutient et accompagne des associations qui contribuent à
la lutte contre les discriminations et les violences faites aux femmes. Par ailleurs, elle est
signataire de la Charte pour l’égalité et contre les discriminations en lien avec le coll
ectif
« TouSexplique » et participe au projet « Charte des Allié-e-
s pour l’
Égalité ».
5.3.5
Le rapport sur la situation en matière de développement durable
En application de l’article
L. 2311-1-1 du CGCT, «
le maire présente un rapport sur la
situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement de la collectivité,
les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à
améliorer cette situation »
.
Le conseil municipal a pris acte de ce rapport pour 2022 le 8 février 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
La chambre rappelle que le contenu obligatoire de ce rapport a été enrichi notamment
en imposant depuis le 17 novembre 2021 la présentation du
«
… bilan annuel de la stratégie
numérique responsable mentionnée au I de l'article 35 de la loi n° 2021-1485 du
15 novembre 2021 visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en
France
(…)
»
. L’article D.
2311-15-
1 du CGCT précise notamment les modalités d’élaboration
de la stratégie numérique et indique des thèmes sur lesquels elle peut porter. Elle observe
l’absence de ce bilan dans le rapport
2022.
5.3.6
La publicité des données
L’article R.
2313-8 du CGCT impose aux communes de 3 500 habitants et plus
disposant d’un site internet de mettre en ligne, dans le délai d’un mois suivant l’adoption des
délibérations y afférentes, les documents d’informations budgétaires et financières énumérés à
l’avant dernier alinéa de l’article L.
2313-
1 du même code. Il s’agit d’une présentation
synthétique retraçant les informations financières de la commune, du rapport adressé au conseil
municipal à l’occasion du débat d'orientation budgétaire et
de la note explicative de synthèse
annexée au budget primitif et au compte administratif.
Par
ailleurs, la commune est tenue d’assurer une publicité des subv
entions attribuées
comme cela est montré supra à propos du
processus d’attribution des subventions (parties 4.2.2
et 4.2.3). Comme cela est indiqué dans cette partie du rapport le site internet de la commune
comporte une liste des subventions attribuées qui ne mentionne pas les subventions en nature.
Or, l’annexe du compte administratif dresse une liste de ces dernières aussi importante que celle
des subventions en numéraire.
La commune estime que seules les aides versées sur la base de conventions signées
devaient être publiées. Or, l’arrêté du Premier
ministre du 17 novembre 2017
57
qui fixe les
conditions de mise à disposition de ces données essentielles prévoit bien les aides en nature
dans son annexe. La chambre invite donc la commune
à s’y conformer.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Structuré et fort de 34 agents rattachés à Le Mans Métropole, le service des finances
mutualisé est garant de la fiabilité et de la sécurité des procédures budgétaires. En s’appuyant
sur ses compétences la commune devra améliorer la qualité et la sincérité des prévisions et de
l’exécution budgétaire en investissement comme le lui recommande la chambre.
Ses délais de paiement sont satisfaisants et se réduisent pendant la période contrôlée,
tandis que sa comptabilité d’engagement s’amé
liore et que ses restes à réaliser sont sincères.
Il lui reste néanmoins des marges de progression : provisionnement des jours épargnés sur les
CET, tenue de son inventaire et apurement des immobilisations en cours
que l’ordonnateur
s’est engagé à améliore
r en lien avec le comptable public, etc.
57
Arrêté du 17 novembre 2017 relatif aux conditions de mises à disposition des données essentielles des
conventions de subvention NOR : PRMJ1713918A JORF n°0270 du 19 novembre 2017.
COMMUNE DU MANS
56
La qualité de son information financière est convenable mais le contenu du rapport
supportant le débat d’orientations budgétaires et du rapport sur la situation en matière de
développement durable gagnerait à être enrichi. En outre, elle doit compléter les informations
concernant les subventions par la publication des aides en nature attribuées aux associations
percevant plus de 23 000
€ de subventions.
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
6.1
La formation de l’autofinancement
6.1.1
Les produits de gestion en progression sur la période
Les produits de gestion augmentent de 9,2
% sur la période sous revue et s’établissent à
177
M€ en 2022.
Ils sont principalement composés des ressources fiscales propres pour
96,6
M€
, soit 54,6 % des produits, et des ressources institutionnelles qui progressent de + 8,3 %
pour atteindre 54 ,7
M€
en 2022, représentant une part de 30,9 %.
Graphique n° 2 :
Évolution des produits de gestion
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
6.1.1.1
Des ressources fiscales en hausse
Les ressources fiscales nettes des restitutions ont progressé de + 7 % entre 2018 et 2022
pour s’établir à 96,6
M€ en 2022, notamment grâce aux impôts locaux qui ont engendré 4,4
M€
de recettes supplémentaires sur la période. Les taux sont restés stabl
es jusqu’en 2021. La
progression des produits est ainsi dû essentiellement au dynamisme des bases de taxe foncière,
particulièrement marqué en 2020 et en 2022.
90,22
91,72
89,51
94,31
96,55
4,71
4,86
5,51
7,60
7,74
50,49
50,41
52,11
52,72
54,67
16,29
16,95
13,35
15,18
17,76
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2018
2019
2020
2021
2022
Millions d'€
Ressources d'exploitation
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
Fiscalité reversée
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
En 2021, le produit de la taxe d’habitation perçue par les communes a été remplacé par
la part d
e taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu’alors perçue par les départements, affectée
d’un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation liés à ce transfert.
Surcompensée, la commune
s’est vue appliquer un coefficient correc
teur de 0,929971, porté à
0,930802 en 2022.
En 2022, les impôts locaux, nets des restitutions, représentent 88,5 % du total des
revenus fiscaux de la collectivité, soit un produit de 85,5
M€, en progression
de + 5,4 % sur la
période.
Les taxes foncières et d’habitation
constituent presque 90 % de ce montant.
En matière de fiscalité reversée, la commune perçoit 7,7
M€ en 2022, soit une
augmentation légèrement supérieure à 1
M€
depuis 2018, après avoir neutralisé, selon les
informations
données par l’ordonnateur dans sa réponse à la chambre, le
changement
d’imputation
à partir de 2021 des dotations pour transferts de compétences versées à la
communauté urbaine.
6.1.1.2
Des ressources institutionnelles maintenues
Entre 2018 et 2022, les ressources institutionnelles ont augmenté de + 4,2
M€
. Les
dotations sont restées stables, à l’exception de la dotation d’aménagement qui augmente de
+ 1,3
M€
, ce qui
s’explique par l’augmentation de la dotation de solidarité urbaine et de
cohésion sociale permise
par le renforcement de l’enveloppe nationale accordée à la
péréquation,
comme l’indique l’ordonnateur dans sa réponse
. Les participations baissent de près
d’1
M€, principalement celles de Le
Mans Métropole
et de l’
État qui en représentent près de la
moitié.
A contrario
, les dotations de compensation fiscale augmentent de + 2,2
M€. Il s’agit
notamment de la compensation des exonérations de taxes foncières et de la compensation de
l’ancienne taxe professionnelle
.
6.1.1.3
Des ressources d’exploitation en légère
progression
Les ressources d’exploitation progressent de
+ 9,1 % pour atteindre 17,76
M€ en 2022.
L’ensemble des redevances
58
en représentent 46,5 % en 2022, soit 8,3
M€. Viennent ensuite les
mises à disposition de personnel et remboursement de frais (3,9 M
€), les revenus des immeubles
et les ventes de marchandises, chacun à hauteur de 2,3
M€.
6.1.2
Des charges de gestion qui progressent plus vite que les produits de gestion
Les charges de gestion sont en nette augmentation : + 14,7 % entre 2018 et 2022. Elles
s’é
lèvent à plus de 156,4
M€ en 2022. La
maîtrise de leur évolution représente un enjeu majeur
pour la commune.
58
Redevances et droits des services à caractère culturel, sportif, de loisirs, social, périscolaires et d’enseignement…
COMMUNE DU MANS
58
Graphique n° 3 :
Évolution des charges de gestion
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
6.1.2.1
Les charges de personnel
Les charges de personnel représentent 99,76
M€ en 2022 soit près de 64
% des charges
de gestion. Cette situation conduit à un ratio de rigidité
59
de 59,4 %, qui baisse toutefois entre
2018 et 2021. La commune indique à ce propos que ce niveau reflète une gestion en régie directe
de nombreux services publics à la population.
L’évolution de
+ 9,1
% entre 2018 et 2022 s’explique
à la marge
par l’évolution des
ETPT de + 0,7 % et surtout par le glissement vieillesse technicité (évolutions des carrières par
avancements d’échelon et de grade
et promotion interne).
De plus, si les rémunérations des agents titulaires évoluent peu, celles des agents non
titulaires progressent de + 3,3
M€ entre 2018 et 2022. L’évolution des effectifs de la commune
est examinée infra dans la partie traitant des ressources humaines.
6.1.2.2
Les autres charges
Les charges à caractère général progressent de + 6,2
M€ entre
2018 et 2022, + 5,9 % en
moyenne annuelle, et s’établissent à 30,
4
M€ en 2022.
Elles comprennent notamment les
dépenses d’énergie et d’alimentation.
Les autres charges de gestion augmentent de + 16,9 % entre 2018 et 2022. En 2022,
elles comprennent notamment les contributions aux organismes de regroupement (4,04
M€) et
les contributions obligatoires (1,55
M€).
Les subventions représentent 15,8
M€ en
2022 dont
10,5
M€
au CCAS et 5,1
M€ aux associations.
59
Ratio de rigidité = dépenses de personnel / dépenses réelles de fonctionnement.
24,13
26,85
22,61
26,57
30,36
91,41
93,75
92,50
93,79
99,76
18,23
18,65
18,21
16,35
15,79
2,59
2,88
2,82
9,21
10,53
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2018
2019
2020
2021
2022
Millions d'€
Autres charges de gestion
Subventions de
fonctionnement
Charges de personnel
Charges à caractère général
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
6.1.3
Un autofinancement qui s’amenuise «
significativement »
Les charges augmentent plus rapidement que les produits entraînant une baisse de
l’excédent brut de fonctionnement de
- 5
M€. Il s’établit à 20,65
M€ en 2022. Après
réfaction
des résultats financiers et exceptionnels, il conduit à une capacité d’autofinancement (CAF)
brute qui baisse dans les mêmes proportions, soit - 28 % pendant la période sous revue. Elle
s’établit à 11,36
M€ en 2022, représentant à peine 6,4
% des produits de gestion.
La CAF nette, c’est
-à-
dire la CAF brute moins l’annuité en capital de la dette, a baissé
à 2,7
M€ en 2022. Cette insuffisance de l’autofinancement est un enjeu de gestion pour la
collectivité, notamment pour soutenir ses futurs investissements. Dans sa réponse à la chambre
l’ordonnateur rappelle le contexte économique qui a généré cette évolution et signale qu’il
ressort des projections de la commune, actualisées à octobre 2023, un retour de la CAF nette
au-dessus de 6
M€.
Graphique n° 4 :
L’évolution
de l’excédent brut de fonctionnement et de la CAF (brute et nette)
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
6.2
La politique d’investissement mancelle
6.2.1
Le financement des investissements par la dette et le fonds de roulement
En cumul de 2018 à 2022, le financement propre disponible tiré principalement de la
CAF nette (30,5
M€), du fonds de compensation de la TVA (13
M€), des subventions
d’investissement
(9,6
M€) et des produits de cessions (8,8
M€) s’est élevé à près
de 67,3
M€
pour des dépenses d’invest
issement cumulées de 114,3
M€, hors subventions d’équipement
versées. Le taux d’autofinancement moyen des investissements sur la période s’établit ainsi à
près de 59
%. Il s’est nettement dégradé entre 2018 (87,76
%) et 2022 (32,44 %).
15,72
12,54
15,00
15,89
11,36
8,36
5,02
7,06
7,40
2,71
0
5
10
15
20
25
30
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2018
2019
2020
2021
2022
Millions d'€
Millions d'€
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de
fonctionnement (axe
secondaire)
CAF brute
(axe secondaire)
CAF nette ou disponible
(axe
secondaire)
COMMUNE DU MANS
60
En conséquence, la commune a mobilisé son fonds de roulement pour compléter le
financement de ses investissements à hauteur de 9,1
M€ et a souscrit pour 43,1
M€ d’emprunt.
Au 31 décembre 2022
, l’encours de la dette est de
81,12 M
€
, son montant par habitant
est de 553
€
. Cependant
ce ratio ne peut être comparé en raison de l’appartenance de la
commune à une communauté urbaine qui
n’était encore
pas en FPU. Sa capacité de
désendettement (encours de dette/épargne brute), permettant d’évaluer sa solvabilité,
passe de
4,5 ans en début de période à 7,1 ans en 2022. Elle ne franchit toutefois pas le
seuil d’alerte de
12 ans
60
.
6.2.2
Les dépenses de la section d’investissement
6.2.2.1
Les dépenses réalisées
Au cours des années 2018-
2022, la commune a réalisé près de 114,32 M€ de dépenses
d’équipemen
t, avec une très forte augmentation en 2022 à 32,34
M€ soit 57,9
% de plus que la
moyenne des quatre années précédentes. Pendant la période sous revue, ces dépenses ont
concerné essentiellement des travaux dans les bâtiments municipaux. Les plus significatifs
sont les suivants : plan numérique des écoles (5,8
M€)
,
création d’une salle de tennis de table
(4,8
M€) à l’emplacement d’un ancien gymnase détruit par un incendie,
reconstruction du
multi-accueil des Sablons (3,6 M
€),
jardins de la cathédrale (3,6
M€),
construction de la
Maison de quartier de La Madeleine (2 M
€)
et rénovation de la maternelle George Sand (1
M€)
.
6.2.2.2
La programmation pluriannuelle des investissements
La mise en place d’une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) n’est
exigée par aucun texte. Toutefois,
l’article
L. 2311-2 du CGCT
impose l’inscription au budget
des ressources pour couvrir les dépenses d’investissement de l’exercice assortie d’un ordre de
priorité et d’une évaluation de la dépense globale correspondante le cas échéant répartie par
exercice
. En outre, l’élaboration d’une PPI constitue une pratique de bonne gestion qui permet
aux collectivités territoriales de planifier leurs
investissements, le plus souvent sur la durée d’un
mandat, et d’en assurer un pilotage stratégique et un suivi plus efficace. Il permet également de
donner aux élus et aux citoyens plus de visibilité et de lisibilité sur les réalisations prévues par
l’équi
pe municipale.
La commune du
Mans dispose d’une PPI
sur trois exercices durant toute la période
contrôlée. Celle-ci est présentée au b
ureau municipal en fin d’année
N mais seule une synthèse
est communiquée au c
onseil municipal à l’occasion du débat d’orie
ntations budgétaires avec
les limites soulignées supra à propos du rapport qui présente ces orientations. Cette pratique
n’est pas conforme aux dispositions de l’article L.
2311-2 du CGCT. En outre, les montants
affichés ne sont pas cohérents avec ceux figurant aux comptes administratifs.
60
La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 fixe dans son article 29 un plafond national de
référence de capacité de désendettement de 12 années pour les communes et les EPCI à fiscalité propre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Les montants prévus à la PPI ont nettement augmenté à partir de 2021. En moyenne, la
progression est de + 54,4 % entre les montants cumulés de la période 2018 à 2020 et ceux des
années 2021 et 2022. La même comparaison po
ur les dépenses d’équipement effectivement
réalisées montre une évolution moins marquée mais toujours importante de + 27,7 %.
La chambre invite la commune à améliorer cet outil de programmation financière et de
pilotage des investissements en le concevant
sur une durée d’au moins cinq années et à le
présenter pour information au conseil municipal
comme l’ordonnateur s’engage à le faire dans
sa réponse
, par exemple en l’annexant au rapport d’orientation budgétaire, afin d’améliorer la
transparence
de l’info
rmation donnée à
l’ensemble des élus et
aux citoyens et de se conformer
aux dispositions du CGCT précitées.
Elle lui recommande d’améliorer la gestion pluriannuelle
de ses investissements en utilisant la PPI comme un véritable outil de pilotage physico-financier
de ses projets d’investissement.
Recommandation n° 8.
: Améliorer la gestion pluriannuelle des investissements en
utilisant la PPI comme un véritable outil de pilotage physico-financier des projets
d’investissement.
6.2.3
Le fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement, largement utilisé pour les investissements, a perdu 6,7
M€ entre
2018 et 2022, soit une diminution de - 46 % intervenue presque exclusivement entre 2021 et
2022. Il s’établit en fin de période à 7,9
M€, couvrant seulement 18,3
jours de charges
courantes. Toutefois, la trésorerie reste stable, à hauteur de 29,3
M€ en 2022 couvrant 68
jours
de charges courantes, ce qui reste satisfaisant grâce à un besoin de fonds de roulement
constamment négatif tout au long de la période et qui baisse même de - 42,4 %.
Graphique n° 5 :
Évolution de la trésorerie
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
14,64
11,95
15,03
14,16
7,89
-15,05
-14,44
-16,84
-10,50
-21,44
29,69
26,39
31,87
24,66
29,33
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
2018
2019
2020
2021
2022
Millions d'€
Fonds de roulement
net global
Besoin en fonds de
roulement global
Trésorerie nette
en nombre de jours
de charges courantes
(axe secondaire)
Jours
COMMUNE DU MANS
62
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les produits de gestion progressent entre 2018 et 2022. Ils bénéficient de
l’augmentation des ressources fiscales propres, principalement grâce au
dynamisme des bases
fiscales, et de la progression des ressources institutionnelles et des ressources d’exploitation.
Néanmoins, les charges de gestion progressent plus vite, de 5,5 points de pourcentage,
principalement en raison de l’évolution des charge
s de personnel et des autres charges de
gestion. En conséquence, la CAF nette s’est réduite de 8,4
M€ en début de période à 2,7
M€ en
2022, un niveau préoccupant qui, selon la réponse de l’ordonnateur, s’améliorerait dès 2023.
Compte tenu de son niveau d’i
nvestissement pendant la période, en très forte
augmentation depuis 2022, la chambre lui recommande d’améliorer la gestion pluriannuelle
de ses investissements en utilisant la PPI comme un véritable outil de pilotage physico-financier
de ses projets d’investissement. L’ordonnateur en a pris l’engagement dans sa réponse
à la
chambre.
Le taux d’autofinancement moyen des investissements sur la période se situe à près de
59 %. Pour compléter le financement de ses investissements la commune a dû mobiliser son
fonds de roulement pour 9,1
M€ et souscrire pour 43,1
M€ d’emprunt entre 2018 et
2022. Il en
résulte un encours de dette en hausse de + 10,5
M€ et une capacité de désendettement
qui passe
de 4,5 ans en début de période à 7,1 ans en 2022
.
Elle reste toutefois en
deçà du seuil d’alerte
de 12 ans.
7
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
7.1
La stratégie de gestion des ressources humaines
7.1.1
L’organisation de la fonction ressources humaines
Au 31 décembre 2022, la commune déclare employer 1 620,07 ETPT
61
d’agents
sur
emploi permanent. La gestion de l’ensemble de ces ressources humaines repose en
2022 sur
65 ETPT, dont 9,28 de catégorie A. Les agents de la direction des ressources humaines (DRH)
sont employés par Le Mans Métropole et mis à disposition de la commune. Ils sont répartis en
quatre pôles et une mission dédiée aux projet stratégiques. Cette dernière comprend deux
chargés de mission : projets RH et gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC).
61
ETPT : équivalent temps plein travaillé = somme des quotités mensuelles divisée par 12. Un mi-temps
sur 6 mois compte 0,25 par exemple.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
La tenue des dossiers des agents est un signe
de la bonne gestion d’une DRH. L’article
L. 137-1 du code général de la fonction publique (CGFP) dispose que
« Le dossier individuel
de l’agent public doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de
l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. »
Les dossiers examinés par la chambre sont bien tenus et, hormis ceux des personnels
vacataires, complets avec les pièces relatives à la carrière numérotées.
Par ailleurs, 72,5
% seulement de l’échantillon
contient une pièce attestant de la
vérification du bulletin n°
2 du casier judiciaire. Or, l’article L.
321-1 du CGFP dispose que nul
ne peut avoir la qualité de fonctionnaire
«
(…) si les mentions portées au bulletin n°
2 de son
casier judiciaire sont incompatibles avec l'exercice des fonctions. »
. Deux des agents concernés
étant responsables d’accueil de mineurs l’absence de cette pièce contrevient aussi aux
dispositions de l’article L.
133-
6 du code de l’action sociale et des familles (CASF) avec un
haut niveau de risque. Pour ceux-
ci, il n’existe pas non plus de preuve de la consultation du
fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes. Si les
vérifications effectuées par la commune, selon la réponse de l’ordonnateur, n’ont pas révélé
d’incompatibilité, il est nécessaire de maintenir un haut niveau de vigilance en la matière.
La chambre rappelle en effet,
qu’il revient à l’employeur public de vérifie
r si les
conditions posées par les dispositions précitées sont remplies
et d’en conserver la trace dans le
dossier afin de pouvoir en justifier si nécessaire. Contrairement à la pratique de la commune, il
ne peut s’agir d’une copie du
bulletin lui-même dont la CNIL
et l’a
rrêté du 21 décembre 2012
précité proscrivent la conservation au-
delà d’un délai de
trois mois, sauf exception légale. La
chambre recommande à la commune de se mettre en conformité avec les dispositions des
articles L. 137-1 du CGFP et L. 133-6
du CASF, de l’arrêté du 21
décembre 2012 et les
recommandations de la CNIL. En répondant aux observations
provisoires l’ordonnateur s’est
engagé à revoir dans ce sens
« la procédure de gestion du bulletin n° 2 du casier judiciaire dans
les dossiers individuels »
.
En outre, la commune pourrait améliorer la tenue et le suivi des dossiers en assurant leur
gestion dématérialisée, permise par l’article L.
137-3 du CGFP, dans les conditions définies par
le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011, relatif au dossier individuel des agents publics et à sa
gestion sur support électronique,
et l’arrêté du 21
décembre 2012 qui en arrête la composition.
Dans sa réponse à la chambre l’ordonnateur signale qu’il s’agit d’un projet de la commune qui
a été retardé dans l’attente du comblement de postes vacants à la DRH et à la
DSI qui en ont la
charge.
Un autre indicateur de qualité du pilotage est le suivi de la masse salariale.
L’ordonnateur
évoque
dans sa réponse l’engagement d’une démarche en ce sens
. Les revues de
gestion, mentionnées supra à propos du contrôle interne, que la commune organise dans le cadre
de la préparation budgétaire y contribuent. Elle envisage de mettre en place à partir de 2024,
dans le cadre de son projet d’administration, des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens
(CPOM) par direction portant sur leurs effectifs et leur masse salariale. Dès à présent, des
tableaux de bord et de suivi, comprenant une synthèse, sont édités mensuellement de façon
automatique et adressés aux directions et aux chefs de service. Toutefois, si la masse salariale
a été
effectivement contenue jusqu’en 2021, elle a crû de plus de 6
M€ en 2022 (voir annexe
7),
conduisant à une augmentation de 9 % durant la période contrôlée.
La chambre encourage la commune à poursuivre la mise en place des CPOM qui lui
permettront l’organisation d’un
véritable dialogue de gestion avec ses services en lien avec les
lignes directrices de gestion pour sa dimension stratégique.
COMMUNE DU MANS
64
Recommandation n° 9.
: Conserver dans les dossiers individuels des agents les pièces
attestant de l’effectivité des vérifications imposé
es par les dispositions des articles
L. 137-1 du CGFP et L. 133-
6 du CASF, dans les conditions prévues par l’arrêté du
21 décembre 2012 et les recommandations de la CNIL, concernant les antécédents
judiciaires des agents.
7.1.2
Les lignes directrices de gestion stratégique
Les articles L. 413-1 et L. 413-3
du CGFP imposent à l’autorité territoriale d’arrêter des
lignes directrices de gestion. Celles-ci doivent notamment déterminer
« la stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, notamment en matière de gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences. »
La commune déclare avoir instauré des lignes directrices de gestion en matière de
promotion et d’avancement mais
pas ce volet stratégique. Néanmoins, parmi les sept
thématiques identifiées par le
projet d’administration «
TEAM » lancé en octobre 2021 et en
cours de finalisation, certaines recoupent les objectifs des lignes directrices de gestion
stratégiques telles la GPEC et la politique de recrutement et de développement des
compétences.
En outre, l’ordonnateur a démontré dans sa réponse que ce travail est engagé.
La chambre relève toutefois que cette situation est irrégulière car les dispositions du
décret du 29 novembre 2019
62
pris en application des articles précités du CGFP sont entrées en
vigueur le 2 décembre 2019. Un délai de quatre ans pour établir une stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines paraît excessif,
a fortiori
pour une commune comme Le Mans
qui dispose de services structurés.
Cette absence de stratégie pluriannuelle prive la commune
d’un outil pertinent de
pilotage opérationnel et prospectif de la gestion de son personnel. La chambre recommande au
maire du Mans
d’arrêter
les lignes directrices de gestion relatives à la stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines au plus tard au premier semestre 2024.
Recommandation n° 10.
: Instaurer au plus tard au premier semestre 2024 la stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans le cadre des lignes directrices de
gestion, conformément aux dispositions des articles L. 413-1 et L. 413-3 du CGFP et du
décret n° 2019-1265.
62
Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des
attributions des commissions administratives paritaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
7.2
Les effectifs
7.2.1
La répartition des effectifs et leur évolution
Les données concernant ses effectifs fournies par la commune ne sont pas cohérentes
avec les annexes budgétaires C1.1. De 20
18 à 2020, l’effectif budgétaire déclaré par la
commune est supérieur de 2 postes à celui des annexes C1.1 puis de 3 en 2021.
L’écart est plus
grand en ETPT, allant jusqu’à 8,97 en
2020. La chambre invite la commune à rectifier ces
erreurs dans les prochains documents budgétaires.
Les données en ETPT fournies par la commune montrent une augmentation de l’effectif
limitée à + 0,71 % sur la période sous revue. Comme le précise
l’ordonnateur dans sa réponse
à la chambre, entre 2021 et 2022 elle est principalement
due à l’intégration de salariés
de
l’Union
mancelle des centres sociaux lors de la reprise en régie des
établissements d’accueil
des jeunes enfants gérés auparavant par cette association. Dans le même temps, le nombre
d’ETPT des agents titulaires
baisse de - 3,2 %, soit - 49,88 ETPT, tandis que celui des
non-titulaires a presque triplé.
Tableau n° 11 :
É
volution de l’effectif déclaré au 31 décembre
.
Emplois permanents (au 31/12)
2018
2019
2020
2021
2022
Evol. 22/18
%
Effectif budgétaire déclaré
1 704
1 744
1 741
1 765
1 799
95
5,6%
Effectif pourvu en nbre d’agents déclaré
1 656
1 681
1 663
1 648
1 696
40
2,4%
Effectif pourvu en ETPT déclaré :
1 608,57 1 628,08 1 615,98 1 591,19 1 620,07
11,5 0,71%
Dont agents titulaires 1 574,43 1 580,01 1 557,72 1 533,02 1 524,55
-49,88
-3,2%
Dont agents non-titulaires
34,14
48,07
58,26
58,17
95,52
61,38
179,8%
Part des non-titulaires
2,1%
3%
3,6%
3,7%
5,9%
3,8
181%
Source : Commune du Mans.
L
’évolution des effectifs par catégorie
(voir annexe 8) dénote une hausse du taux
d’encadrement
63
de 2,1 points de pourcentage le portant à 8,5 %, pour une moyenne nationale
dans la fonction publique territoriale de 14,1 % en 2020. Cette évolution est susceptible de
renforcer la structuration des services
pour peu qu’elle
soit
accompagnée d’une stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines,
manquante aujourd’hui
.
63
Taux d’enca
drement = effectifs cadres (catégorie A) / (effectifs de catégorie B + effectifs de catégorie C).
COMMUNE DU MANS
66
7.2.2
La procédure et les conditions de recrutement
7.2.2.1
Une procédure formellement perfectible
La commune du Mans a mis en place une procédure présentant les différentes étapes du
processus de recrutement. Celle-ci est en cours de refonte dans la continuité de la création du
pôle mobilités, emplois et compétences en juin 2022. Pour ce faire, une méthode et un
calendrier ont été mise en œuvre. D’ores et déjà, le
s avis de postes à pouvoir ont été simplifiés
et modernisés. Le jury de recrutement dispose de modèles de
grille d’entretien
et rédige un
compte rendu
indiquant la proposition qu’il adresse au maire.
Si la procédure existante est structurée, elle ne respec
te qu’en partie les obligations
relatives aux modalités de recrutement des agents contractuels fixées par le décret n° 88-145 du
15 février 1988
. En effet, si l’établissement d’un compte rendu transmis à l’autorité territoriale
est conforme à
l’
article 2-9 du décret précité, celui-ci impose une formalisation des
appréciations portées sur chacun des candidats présélectionnés
« au regard de ses compétences,
aptitudes, qualifications et expérience professionnelles, potentiel et capacité à exercer les
missions dévolues à l'emploi permanent à pourvoir »
.
La chambre
relève que l’exemple de compte rendu du jury transmis par la commune ne
détaille pas ces appréciations et observe que la procédure actuelle ne prévoit pas de disposition
particulière pour les recrutements ouverts aux contractuels. Elle encourage la commune à y
remédier dans le cadre de la refonte de la procédure de recrutement.
7.2.2.2
La mise en œuvre pour les recrutements ouverts à des contractuels
Le CGFP autorise de
manière dérogatoire le recrutement d’agents contractuels sur des
emplois permanents, notamment pour assurer le remplacement temporaire d
’agents publics
territoriaux (article L. 332-13) ou en cas de vacance temporaire d'emploi dans l'attente du
recrutement d'un fonctionnaire (article L. 332-14). En outre,
l’article
L. 332-8 prévoit que
« des
emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels »
lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois
permettant d’assurer les fonctions
correspondantes
(L. 332-8-1°) ou lorsque les besoins du service ou la nature des fonctions le justifient et sous
réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté (L. 332-8-2°).
Il est
possible de recruter des agents contractuels pour d’autres motifs
tels les emplois
fonctionnels de direction (L. 343-1). Ils peuvent également occuper des emplois temporaires au
titre de l’article
L. 332-23
du CGFP en cas d’accroissement d’activité temporaire (1° de
l’article) ou saisonnier (2° de l’article)
.
Pendant la période sous revue, 4 507 contrats ont été signés pour recruter des agents non
titulaires. Il a été observé une utilisation importante
des contrats pour remplacement d’un
fonctionnaire autorisé à servir à temps partiel au titre du 1° de l’article L.
332-13 du CGFP,
42 % des contrats signés durant la période contrôlée, ou pour accroissement temporaire
d’activité sur la base de l’article
L. 332-23 1° du CGFP, 39,4 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
La chambre a examiné les contrats de 16 agents conclus pour accroissement temporaire
d’activité
. Ces contrats à durée déterminée (CDD) sont irréguliers car le cumul des durées des
contrats successifs de chacun de ces agents excède largement le maximum prévu par l’article
L. 332-23
1° en cas de renouvellement, c’est
-à-dire 12 mois sur une même période de 18 mois
consécutifs.
Trois cas de figure ont été constatés :
-
les agents de catégorie
C intervenant dans le cadre périscolaire et susceptibles d’effectuer
des remplacements en accueils de loisirs ou, pour certains, d’a
gents territoriaux spécialisés
des écoles maternelles (ATSEM) et ce dans la limite de 25 heures hebdomadaires
(7 agents) ou dans celui de la restauration scolaire (4 agents) : recrutés pour des durées
d’un peu plus de 10
mois correspondant à la période scolaire, ils ont été reconduits entre
cinq et six fois consécutivement pendant la période contrôlée, le dernier de leur contrat
produit à la chambre
allant jusqu’en juillet
2023
64
;
-
les agents d’entr
etien (deux agents de catégorie C), recrutés par contrats
successifs d’une
année, l
’une à temps complet du début de la période sous revue jusqu’au 31
décembre 2022
et l’autre, dont le troisième contrat était en cours durant l’instruction, pour 19
heures
hebdomadaires en moyenne, depuis le 1
er
janvier 2021 ;
-
les agents employés dans les services culturels et sportifs (trois agents) dont les situations
sont plus hétéroclites.
Outre leur durée, lesdits contrats présentent deux autres anomalies. Ainsi, aucun ne
précise l’alinéa de l’article
3 (actuels articles L. 332-23 et L. 332-24 du CGFP) de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui
le fonde, en contradiction avec les dispositions de
l’article
3 du décret du 15 février 1988
précité. De plus, neuf d’entre eux, dont tous ceu
x des intervenants périscolaires, présentent une
définition du poste insuffisamment précise.
L’ordonnateur a
indiqué dans sa réponse que la
DRH a entrepris une étude pour actualiser les modèles d’actes
, corriger les anomalies relevées
par la chambre et préciser la définition des postes.
Les difficultés de recrutement dans certains secteurs dont fait état à juste titre
l’ordonnateur dans sa réponse ne peuvent justifier ces pratiques. Compte tenu du caractère
réitéré de l’utilisation détournée de contrats pour accroissement temporaire d’activité pour
répondre à des besoins manifestement permanents puisqu’ils correspondent à l’activité normale
et habituelle de la commune, la chambre recommande à la commune de mettre fin sans délai à
cette pratique et de régulariser les contrats encore en cours conformément aux dispositions du
CGFP. L’ordonnateur s’est engagé à étudier la création de postes à temps non complet dans les
secteurs les plus en tension, ce qui ne régulariserait que partiellement la situation.
Par ailleurs, en complément de l
’examen des
dossiers de huit autres agents contractuels
qui occupent un emploi permanent,
la commune n’a pu produire d’
annonces dans une
publication professionnelle pour trois de ceux qui bénéficient de contrats fondés sur le 2° de
l’article L.
332-8 du CGFP, lequel
conditionne le recrutement d’un contractuel à l’impossibilité
de recruter un fonctionnaire. Pour le quatrième,
l’ordonnateur a attesté dans sa réponse
à la
chambre
l’intervention d’un cabinet de recrutement.
Certes, co
mme le rappelle l’ordonnateur,
la publication d’une annonce dans une revue professionnelle
est facultative mais elle pourrait
contribuer à toucher un public plus large et aider ainsi au recrutement. De plus, la commune
n’a
64
Une des agents (53020) est en contrat pour remplacement d’un agent indisponible depuis le 5
décembre 2022.
COMMUNE DU MANS
68
fourni des comptes rendus de jury
de recrutement, dont le contenu s’approche de
s exigences
réglementaires présentées dans la partie précédente, que pour trois
d’entre eux. Au surplus, ces
trois comptes rendus ne comportent pas le détail des appréciations portées sur les candidats. Ce
faisant, elle
n’est pas en mesure de justifier d’une recherche sérieuse de candidats fonctionnaires
pour trois de ces postes, ni des raisons pour lesquelles ceux qui auraient postulé, malgré une
publicité limitée aux obligations réglementaires, auraient été écartés.
La chambre rappelle le
principe constitutionnel d’égale admissibilité aux emplois
publics
65
et invite en conséquence la commune à élargir la publicité de ses offres pour des
emplois ouverts à des contractuels sur le fondement du
2° de l’article L.
332-8 du CGFP, en
particulier auprès des fonctionnaires.
Recommandation n° 11.
: Procéder, dès 2024, aux recrutements ouverts à des
contractuels dans le respect des dispositions du CGFP, en particulier des articles L. 313-1
et L. 332-23 1°, et du décret n° 88-145 du 15 février 1988 et régulariser la situation des
agents dont les contrats
pour accroissement temporaire d’activité
répondant à des besoins
permanents sont encore en cours.
7.2.2.3
Des recrutements sur des emplois non créés
Aux carences relevées dans la partie précédente concernant les recrutements des
contractuels sur emploi permanent s’ajoute une anomalie
: l’absence de délibération créant
lesdits emplois. Certes, des délibérations ont été produites par la commune à la demande de la
chambre pour quatre
d’entre eux mais deux ne répondent pas au formalisme exigé par l’
article
L. 313-1 du CGFP. Il en est de même des délibérations censées créer les emplois des deux
directeurs généraux adjoints employés par la commune et de la délibération du
16 septembre 2021 censée créer celui de DGS.
En effet, ces délibérations portent mise à jour du tableau des emplois permanents. Or,
une telle
délibération ne comporte pas toutes les mentions imposées par l’
article L. 313-1 du
CGFP. Ainsi, les délibérations du 26 juin 2019 et du 9 décembre 2021 concernant
respectivement une directrice et une directrice adjointe de crèche n’i
ndiquent pas le motif du
recours à un contractuel et les niveaux de recrutement et de rémunération. Celle concernant
l’emploi de DGS
ne précise en outre pas le ou les grades correspondant, la durée des fonctions
s’agissant d’un emploi fonctionnel
et s
’il
peut être pourvu par un contractuel. Surtout, leur objet
n’est pas de
créer
l’emploi mais
, selon leurs propres termes,
d’
adapter le tableau des emplois
permanents afin de tenir compte des
« mouvements et actualisations »
intervenus au sein des
services de la commune.
65
Article 6 de la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789
:
«
(…)
Tous les Citoyens étant égaux
à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans
autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
La pratique, reconnue par la commune, de créer des emplois par des délibérations
relatives au tableau des emplois permanents est donc irrégulière. Or, il a été procédé ainsi dans
près de 61 % des cas durant la période contrôlée comme le montre un tableau produit par la
commune.
De plus, la chambre observe que la délibération du 22 octobre 2020 autorisant le maire
à recruter
«
… des agents sous contrat, pour une durée maximale de trois ans renouvelable par
reconduction expresse, sur le fondement
de l’article 3
-3 2° de la loi du 26 janvier
1984…
»
(actuel 2° de l’article L.
332-8 du CGFP), pour les emplois de catégorie A toutes filières
confondues et de catégorie B pour les filières technique et culturelle figurant au tableau des
emplois permanents est illégale. En affirmant dans sa réponse à la chambre que cette
délibération se limite à autoriser le maire à recruter dans ce cadre pour une durée de trois ans
au lieu d’un an, l’ordonnateur en
méconnaît
la portée car elle l’autorise aussi à recruter
des
agents sous contrat pour une large catégorie d’emplois vacants, selon ses propres dires, donc
censés être déjà créés. Or,
l’
article L313-1 du CGFP réserve cette faculté à la seule délibération
créant l’emploi en disposant qu’elle indique, le cas échéan
t,
«
… si l'emploi peut également être
pourvu par un agent contractuel territorial. »
. Le recrutement de contractuels restant une
simple faculté pour l’autorité territoriale, il ne saurait être érigé en principe par voie de
délibération.
La chambre recommande à la commune de respecter systématiquement les dispositions
de l’article L.
313-1 du CGFP. Elle lui rappelle
qu’en l’absence de délibération créant les
emplois concernés ceux-ci ne pouvaient être pourvus. En conséquence, le détachement des deux
directeurs généraux et du DGS
sur les emplois fonctionnels qu’ils occupent
, ou
qu’
il a occupé
pour ce dernier, est irrégulier
comme l’est le recrutement d’un agent contractuel sans
autorisation du conseil municipal. Elle invite la commune à régulariser ces situations sans délai.
Concernant les agents contractuels,
l’exécution de
s contrats encore en cours, ainsi dénués de
base légale, ne peut être poursuivie.
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’engage
« à procéder pour
l’avenir à la création par délibération
spécifique et systématique des postes après avis du CST »
et à préciser lorsque l’emploi est ouvert aux contractuels.
En termes de conséquences pour les agents concernés, il a été jugé
66
que
«
sauf s’il
présente un caractère fictif ou frauduleux, le contrat de recrutement d'un agent contractuel de
droit public crée des droits au profit de celui-
ci (…) L'administration est tenue de proposer à
celui-
ci une régularisation…
»
afin que son exécution puisse se poursuivre régulièrement. Si
toutefois l’intéressé refuse la régularisation de son contrat ou qu’elle est impossible et que
l'administration, dans la limite des droits résultant du contrat initial, ne peut proposer à l'agent
un emploi de niveau équivalent, ou, à défaut d'un tel emploi et si l'intéressé le demande, tout
autre emploi régulier,
«
l’administration est tenue de le licencier
»
.
Recommandation n° 12.
:
Respecter les dispositions de l’article L.
313-1 du CGFP
concernant la création des emplois par délibération, dès 2024.
66
Conseil d’État n°
283256, 31 décembre 2008,
publié au recueil Lebon et aussi Cour administrative d’appel de
Marseille, 9
ème
chambre, 18 décembre 2020, n° 18MA05139.
COMMUNE DU MANS
70
7.2.3
Les mutualisations de personnels avec la communauté urbaine
La convention de mutualisation du 18 décembre 2012 rappelle dans son article 1
er
que
l’ensemble des services fonctionnels
67
a été mutualisé dès 1972 entre la commune et la
communauté urbaine. Cette forte intégration, soulignée par le rapport de la chambre du
7 juin 2018
68
, s’est élargi ensuite au CCAS du
Mans.
Comme cela est indiqué supra à propos des relations financières entre les deux entités,
les mises à disposition de personnel représentent en moyenne pour la commune sur la période
contrôlée 70,6 % du total des flux avec Le Mans Métropole en dépenses et 40,6 % en recettes.
Les données de la commune montrent qu’entre 2018 et 2022 ces mises à disposition présentent
un solde négatif cumulé de près de 68,5
M€
qui a augmenté de + 1,4 % entre 2018 et 2022.
Le dernier schéma de mutualisation pour la période 2016-2020, a été approuvé par
délibération de la communauté urbaine du 12 avril 2016 après avis favorable des conseils
municipaux des 14
communes membres à l’époque. Il prévoyait notamment de renfor
cer les
coopérations entre la communauté urbaine et les communes concernant les fonctions supports :
systèmes d’information, ressources humaines, expertise financière et juridique, et de structurer
et développer les coopérations existantes entre services opérationnels.
Un bilan de ce schéma a
été conduit à 2020. Il constate un taux d’avancement moyen
des actions de 33 %. Il
n’a donc été mis en œuvre
que très partiellement. La commune a produit
les bilans de 2019 à 2021 des refacturations encadrées par des conventions spécifiques,
présentés
lors d’une commission annuelle de suivi. Celui de 2019 montre qu
e le solde négatif
pour la commune de ces flux s’était
accru de près de + 54 % depuis 2009.
Depuis le 29 décembre 2019 la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la
proximité de l'action publique
69
a modifié l’article
L. 5211-39-1 du CGCT pour rendre
facultative l’élaboration, par les établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre, d’un rapport
relatif aux mutualisations de services comportant un projet de
schéma de mutualisation dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils
municipaux. Néanmoins, la communauté urbaine a souhaité réaliser un nouveau schéma pour
la période 2023-2026. Dans sa réponse,
l’ordonnateur
déclare que des mutualisations de
moyens entre la communauté urbaine et les communes membres sur certaines activités sont en
discussion et étudiées dans ce cadre.
67
Le premier alinéa de cet article cite ainsi de façon non-exhaustive : la direction générale, les ressources
humaines, les finances, le service marchés et affaires juridiques, informatique, des assemblées, de la
communication, des bâtiments, les ateliers, la maintenance du parc automobile, le nettoyage des locaux.
68
Rapport de la CRC Pays de la Loire du 7 juin 2018, pages 8 et 10 notamment.
69
Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action
publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
7.3
Le temps de travail
7.3.1
La durée du travail
La durée annuelle légale de travail pour un agent à temps complet est fixée à
1 607 heures. Elles correspondent aux 1 600 heures prévues par le décret n° 2000-815 du
25 août 2000, précisé pour la fonction publique territoriale par un décret du 12 juillet 2001
70
,
auxquelles ont été ajoutées sept heures au titre de la journée de solidarité. La base légale
hebdomadaire est fixée à 35 heures, mais la réglementation précise que le décompte du temps
de travail s'effectue sur une base annuelle de 1 607 heures. La jurisprudence a établi que cette
base de 1 607 heures est à la fois un plancher et un plafond
71
.
L’article
L. 611-2 du CGFP dispose que
« les règles relatives à la définition, à la durée
et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux (…)
»
sont fixées par la
collectivité ou l’établissement. L’article
47 de la loi de transformation de la fonction publique
du 6 août
2019 impose la suppression des régimes dérogatoires et l’alignement de la durée de
travail des agents territoriaux sur 1 607 heures
. Les collectivités concernées disposent d’un
délai d’un an à compter du renouvellement de chacune des assemblées délibérantes.
La commune du Mans a délibéré le 21 décembre 2000 pour instaurer une durée du
travail hebdomadaire de 35 heures et autoriser le maire à prendre toute disposition pour assurer
sa mise en œuvre et à signer tout document nécessaire à leurs modalités d’application. Elle
fixait un cadre très minimaliste en indiquant que
«
…dans un premier temps…
»
les 35 heures
se traduiraient par de
ux modes d’organisation du temps de travail
: 7 heures quotidiennes sur
5 jours ou 7h18 sur 5 jours avec 6 heures de récupération toutes les quatre semaines pour les
agents à temps complet.
C’est donc dans le cadre du dialogue social qu’un
«
protocole d’ac
cord cadre pour la
mise en œuvre de l’ARTT
»,
commun à la commune et à la communauté urbaine, a été signé par
le maire, un conseiller délégué et les organisations syndicales le 1
er
mars 2001. Celui-
ci n’a
toutefois pas été appliqué avant le 1
er
janvier 2024, malgré les demandes de la préfecture de la
Sarthe au maire du Mans du 18 janvier 2022 et du 26 janvier 2023.
Avec sa réponse,
l’ordonnateur
transmet à la chambre une délibération du conseil
municipal du 19 octobre 2023 approuvant un nouveau règlement de travail applicable au
1
er
janvier 2024 qui prend en compte ses
remarques comme elle a pu s’en assurer. La commune
devra porter attention à sa mise en œuvre effective dans les schémas de fonctionnement
horaire
des différents services.
70
Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26janvier 1984
et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
71
CE n° 238461, 9 octobre 2002 et CAA Versailles - 03VE01521, 23 juin 2005,
commun
e d’Evry
.
COMMUNE DU MANS
72
7.3.2
Les heures supplémentaires
Les heures supplémentaires sont des heures effectuées à la demande du chef de service
en dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail
72
. Elles donnent lieu en
priorité à un repos compensateur ou à défaut à une indemnisation. Leur paiement prend la forme
d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS). En application d’un décret du
14 janvier 2002
73
, leur versement est subordonné à la mise en place d’un moyen de contrôle
automatisé des horaires de travail. Le décre
t précité limite le nombre d’heures supplémentaires
à un total mensuel de 25 heures, sauf dérogation.
La commune a mis en place un contrôle automatisé des heures supplémentaires
répondant
aux exigences de l’article 2 du décret d
u 14 janvier 2002 précité. Elle a délibéré, le
16 décembre 2004, pour fixer les modalités de réalisation et de rémunération des heures
supplémentaires. Contrairement
à ce qu’impose l’article
2 du décret du 6 septembre 1991
74
relatif au régime indemnitaire dans la fonction publique territoriale, cette délibération ne fixe
pas
« la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures
supplémentaires ouvrant droit
…
»
aux IHTS,
se contentant d’
énumérer les grades concernés.
Par sa réponse aux observations de la
chambre, l’ordonnateur s’engage à suivre au
1
er
trimestre 2024 son invitation à abroger ladite délibération dans le respect des dispositions
de l’article
L. 243-2
du code des relations entre le public et l’administration et à en prendre une
nouvelle régulière.
Pendant la période contrôlée, 347 agents ont perçu 39 568 IHTS pour un montant
cumulé de 834 525
€.
Si le coût ramené à la masse salariale est en moyenne de 0,18 %, ce qui
est très modéré, il a cependant augmenté de + 9 % et le volume de + 2,2 %, malgré une décrue
importante en 2020 et 2021 au plus fort de la crise sanitaire.
7.3.3
Les astreintes
L'astreinte est une période pendant laquelle l'agent n'est pas à la disposition permanente
et immédiate de son administration, mais doit se trouver à proximité pour pouvoir intervenir
rapidement. Les conditions d'organisation et les emplois concernés sont déterminés par divers
textes en vigueur. Ainsi, l
’article
5 du décret du 12 juillet 2001
75
relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale précise que
« l'organe
délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité social
territorial compétent, les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes, les
modalités de leur organisation et la liste des emplois concernés. »
.
72
Article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature
par renvoi de l’article
1 du décret n° 2001-623 du
12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement
et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
73
Décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
74
Décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
75
Décret n°2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Au sein de la commune, les astreintes sont organisées par une délibération du
2 février 2017. Celle-ci décrit les services et les emplois concernés, les cas de recours et les
modalités d’organisation des astreintes d’exploitation. Elle est plus floue concernant les
emplois pour les astreintes de décision, évoquant
« des personnels de catégorie A de la filière
technique…
»
, et les astreintes de sécurité, indiquant qu’elle
s concernent
« les agents amenés à
intervenir lorsque les exigences de continuité du service ou d'impératifs de sécurité
l'imposent »
. Pour ces dernières, elle ne précise rien sur les modalités de leur organisation et les
cas de recours. Ces lacunes sont en contradiction avec les dispositions de
l’article
5 du décret
du 12 juillet 2001 précité.
La chambre invite la commune à abroger ladite délibération dans le respect des
dispositions de l’article
L. 243-2
du code des relations entre le public et l’administration et à en
prendre une nouvelle régulière.
L’ordonnateur s’y engage
dans sa réponse à la chambre.
7.3.4
Les comptes épargne-temps
Le dispositif du compte épargne-temps (CET) a été transposé au sein de la fonction
publique territoriale par le décret du 26 août 2004
76
. Le compte épargne-temps permet dès lors
de stocker des jours de congé et de réduction du temps de travail (RTT) et, si la collectivité le
prévoit, les jours de repos compensateur des heures supplémentaires ou de sujétions
particulières. Un décret du 20 mai 2010
77
réformait les CET en élargissant les possibilités
d’utilisation des jours épargnés
au-delà de la prise différée de congés. Il devient alors possible
à l’agent d’opter, au plus tard le 31
janvier de l’année suivante, pour l’indemnisation des jours
épargnés excédant vingt jours ou pour leur prise en compte au sein du régime de retraite
additionnelle de la fonction publique. Il faut pour cela que la collectivité ait délibéré
conformément à l’article
L. 621-5 du CGFP.
La commune du Mans a délibéré le 5 avril 2012 pour approuver le protocole
d’accord
sur le compte épargne-temps après avis favorable du comité technique paritaire du
7 février 2012. La délibération et le protocole comprenaient trois mesures irrégulières :
l’exclusion de l’alimentation des CET par des jours RTT
, la possibilité de déposer du
«
… temps
réalisé par l’agent travaillant sur des journées ou demi
-journées où il est normalement absent
pour cause de temps partiel »
et les 2,5 ou 10 jours de congés accordés par la commune aux
récipiendaires de la médaille d’honneur régionale, départementale et communale.
Dans sa réponse à la chambre,
l’ordonnateur
démontre qu
’avec
le règlement de travail
adopté par le conseil municipal le 19 octobre 2023 il a mis un terme à ces irrégularités, comme
elle l’y invitait
, à compter du 1
er
janvier 2024.
76
Décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale.
77
Décret n° 2010-531 du 20 mai 2010 modifiant certaines dispositions relatives au compte épargne-temps dans la
fonction publique territoriale.
COMMUNE DU MANS
74
7.3.5
Les absences au travail
La commune
dispose d’une bonne connaissance de son absentéisme qu’
elle calcule en
jours calendaires et non en jours travaillés. En 2021, dernière année de disponibilité de données
nationales
, sont taux d’absentéisme est inférieur d’un
point à la moyenne nationale qu
i s’établit
à 9,6 %
78
. Cependant, il est en forte hausse en fin de période, atteignant 10,6 % en 2022. Cette
évolution est due principalement à la maladie ordinaire mais la plus forte croissance touche les
accidents de service et la maladie professionnelle.
Ces données méritent une forte vigilance de la commune, en particulier de sa
gouvernance, car les évolutions les plus préoccupantes affectent l’absentéisme compressible,
celui sur lequel l’employeur dispose de leviers notamment en termes de management,
d’organisation, d’environnement du travail et de prévention des risques psychosociaux.
La commune a produit un rapport de la DRH à la DGS du 10 janvier 2022 concernant
la prévention et la gestion des risques psychosociaux et une description des principales actions
mises en place, montrant son attention à cette problématique.
7.4
Les règles de promotion et d’avancement
Comme cela est indiqué supra, les dispositions des articles L. 413-1 et L. 413-3 du
CGFP, précisées par le décret du 29 novembre 2019
79
, imposent la mise en place de lignes
directrices de gestion par l’autorité territoriale, en l’occurrence le maire
. Au-delà de leur
dimension stratégique évoquée à cette occasion
, l’article
L. 413-
1 prévoit qu’elles
«
(…)
fixent
les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents
publics (…)
»
.
Les dispositions relatives à l’avancement de grade et à la promotion interne d
u
décret précité qui en découlent, ont pris effet à compter du 1
er
janvier 2021.
L
’instauration des lignes directrices en matière d’avancement de grade et de promotion
s’est effectuée par décisions du maire en deux temps
: le 24 décembre 2020 après avis favorable
du comité technique (CT) du 14 décembre 2020 pour les décisions individuelles prises à
compter du 1
er
janvier 2021, puis par deux décisions du 28 juin 2021 (avis du CT du 23 juin) et
du 8 juillet 2022 (avis CT du 30 mai 2022). Le comité technique puis, depuis le renouvellement
des instances consultatives du personnel du 8 décembre 2022, le comité social territorial de la
commune est aussi celui du Mans Métropole et du CCAS du Mans conformément à la
possibilité ouverte par l’article
32 de la loi du 26 janvier
1984, codifié sur ce point à l’article
L. 251-7 du CGFP. Il est compétent pour tous leurs agents.
78
Source : Sofaxis, panorama 2022 (données 2021) « Qualité de vie au travail et santé des agents dans les
collectivités territoriales ».
79
Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des
attributions des commissions administratives paritaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Si la décision de décembre 2020 répondait, dans un contexte de crise sanitaire, à
l’u
rgence
de donner un fondement juridique aux décisions de promotion et d’avancement de
grade en 2021 par une simple reconduction des critères mis en place en 2013, les deux suivantes
sont allées beaucoup plus loin. Elles constituent désormais une base objective pour apprécier
les dossiers des agents éligibles
à l’aide de critères précis et mesurables
. La concertation avec
les responsables de service et les organisations syndicales représentées dans les instances
consultatives du personnel a certes décalé le calendrier de trois mois mais aussi permis une
meilleure appropriation par les managers et les agents.
L’ordonnateur ajoute dans sa réponse à
la chambre que la commune envisage
d’assurer une cohérence entre
ces lignes directrices de
gestion
et l’architecture du RIFSEEP applicable à compter du
1
er
janvier 2024 (voir la partie
suivante).
7.5
Le régime indemnitaire
7.5.1
Un régime indemnitaire enfin harmonisé
Un décret du 20 mai 2014
80
a instauré le nouveau régime indemnitaire tenant compte
des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la
fonction publique de l'État, applicable aux
cadres d’emplois
de la fonction publique territoriale,
en vertu du principe de parité, au fur et à mesure de la parution des arrêtés en ouvrant le bénéfice
aux corps équivalents de la fonction publique de l’
État
81
. Il est complété par un arrêté du
27 août 2015
82
. Il comprend deux parts
: l’indemnité de fonctions, de
sujétions et d’expertise
(IFSE) liée au poste de l’agent et à son expérience professionnelle, et le complément
indemnitaire annuel (CIA) versé selon l’engagement professionnel et la manière de servir de
l’agent.
La commune a délibéré à cinq reprises durant la période pour instaurer le RIFSEEP.
Concernant l’IFSE il s’agit des délibérations du
30 mars 2016 pour les agents de catégorie A,
du 22 septembre 2016 pour ceux de catégorie B, du 21 décembre 2017 et du 29 juin 2022 pour
les agents de catégorie C et du 19 octobre
2023 pour l’ensemble des cadres d’emplois éligibles
.
L
e RIFSEEP n’a
été totalement mis en place au sein de la commune que par la dernière
délibération, applicable au 1
er
janvier 2024. Auparavant, il coexistait avec de nombreuses autres
primes alors même que sa mise en œuvre est exclusive du maintien de la plupart d’entre elles
83
,
dès lors que les arrêtés des corps équivalents sont parus.
80
Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
81
Les tableaux d’équivalence sont annexés au d
écret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du
premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale.
82
Arrêté du 27 août 2015 pris en application de
l’
article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.
83
L’
arrêté du 27 août 2015 énumère de façon limitative les primes et indemnités pouvant être cumulées avec le
RIFSEEP.
COMMUNE DU MANS
76
Ainsi,
l’ordonnateur
a pu répondre aux observations provisoires de la chambre en
indiquant que la commune a fait droit à son invitation de mettre en place le RIFSEEP pour tous
les cadres d’emplois dont les corps équivalents de la fonction publique de l’
État en bénéficient.
Les délibérations de 2016 et 2017 précitées ne prévoyaient pas la mise en place du CIA.
Celle du 29 juin 2022
qui revalorise l’IFSE
perçue par les agents de catégorie C instaurait
également à leur seul profit le CIA.
Ce n’est que par la délibération du 19
octobre 2023 que le
CIA a été établi
pour toutes les catégories d’agents éligibles, dans la continuité de l’invitation
adressée par la chambre à la commune dans ses observations provisoires.
7.5.2
La dotation complémentaire de rémunération
La commune du Mans verse à tous ses agents, sur le salaire du mois de mai, une dotation
complémentaire de rémunération. Son montant, identique pour tous les agents mais proratisé
en fonction du temps de travail de chacun
, s’élevait à 1
607
€ en 20
22 pour un agent exerçant
à temps complet. Cette indemnité est fondée par les dispositions
de l’article
L. 714-11 du CGFP.
Celui-ci dispose que les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de
rémunération peuvent être maintenus au profit de l’ensemble des agents, à la double condition
qu’ils aient
été décidés et mis en place par la collectivité avant le 28 janvier 1
984 et qu’ils aient
été pris en compte dans son budget
84
.
Une collectivité doit donc être en mesure de prouver l’existence d’une délibération
antérieure à cette date instituant expressément un avantage collectivement acquis par les agents.
Les éléments fournis par la commune du
Mans constituent un faisceau d’indices concordants
en ce sens.
Toutefois, à la lecture de la délibération du 25 novembre 2010 visant à réévaluer cette
prime et des fichiers de paye, il apparaît que la commune réévalue régulièrement le montant de
cette prime, la dernière fois en 2022
85
. De plus, deux délibérations du 27 juin 1996 qui
budgétisent les sommes nécessaires à son versement prévoient, en référence à une délibération
du 25 mai 1992, que des abattements pourront être appliqués sur le montant de la dotation
« en
raison de la manière de servir. »
.
La jurisprudence constante du Conseil d’État précise que si les revaloris
ations et
modifications des conditions
d’attribution des avantages acquis sont possibles, elles doivent
cependant être fondées sur une disposition constituant elle-même un avantage acquis maintenu
et prévu dans la délibération initiale, votée avant l’entré
e en vigueur de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984
86
.
84
L’article
70 de la loi du 16décembre
1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures
d’ordre statutaire a obligé les collectivités et les établissements à intégrer dans leurs budgets les avantages du
troisième alinéa de l’a
rticle 111 de la loi du 26 janvier 1984
, aujourd’hui
article L. 714-11 du CGFP.
85
Le montant le plus fréquent constaté sur les fichiers de paye de la commune est, pour un temps complet, de
1 523
€ en 2018, 1
528
€ en 2019, 1
533
€ en 2020
, 1 556
€ en 2021
et 1607
€ en 2022
.
86
Conseil d’État
: 12 avril 1991 (coté A), n° 118653,
préfet du Val-
d’Oise
:
« Considérant que si aucune
disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que soit revalorisée annuellement la prime constituant
un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel communal et qui lui est maintenue en application
des dispositions précitées de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984, une telle revalorisation ne peut résulter que
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
77
La chambre constate au vu des pièces produites que si les délibérations ne permettent
pas d’établir que la délibération d’origine prévoyait un mécanisme de revalorisation
, les notes
de services de 1978 à
1983 mettent en évidence l’existence d’un tel mécanisme. La prime qui
s’élevait à 2
200 F en 1978 a, en effet, été augmentée chaque année pour atteindre 3 936 F en
1983. En revanche,
l’abattement lié à la manière de servir et le changement d’indice de
référence en 2010 ne peuvent pas être considérés comme une restriction ou un avantage acquis
au sens de l’article
L. 714-11 du CGFP.
En conséquence, ils ne peuvent
fonder l’évolution du montant de la dotation
complémentaire de rémunération, en l’absence de mesures similaires antérieures à 1984. La
seule référence possible serait le taux de variation annuel moyen qui a prévalu de 1978 à 1983
révélé par les notes de service du secrétaire général. Après conversion des montants en
Euros 2022, ce taux était de 0,46 %. La chambre souligne que la variation annuelle moyenne
de la dotation a été de 1,35 % de 2018 à 2022, soit près de 0,9 points de pourcentage de plus et
incite la commune à utiliser le taux de référence historique précité. Dans sa réponse,
l’ordonnateur déclare que la commune n’a pas réévalué la dotation en
2023 et s’engage à étudier
la faisabilité de le faire en 2024 en appliquant le taux préconisé par la chambre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En matière de GRH, la
commune présente des carences dans l’exécution des tâches
courantes et plus encore en matière de pilotage stratégique. Elle n’a entrepris de définir ses
lignes directrices de gestion stratégiques et d’améliorer le suivi de la masse salariale qu’au
milieu de l’année 2023.
Elle recrute de nombreux agents contractuels, parfois de façon irrégulière. Ainsi, elle
emploie pour accroissement temporaire d’activité des agents qui répondent en fait à des
besoins permanents, contrevenant aux dispositions du CGFP. De plus, elle ne crée pas toujours
les emplois par délibération,
ce qu’elle s’engage à faire systématiquement selon la réponse de
l’ordonnateur à la chambre, conformément à la recommandation qu’elle lui adre
sse.
La mutualisation des personnels entre la commune et Le Mans Métropole a été très
poussée dès l’origine de la communauté urbaine en 1972. Après l’avoir étendue au CCAS du
Mans, il apparaît désormais que la mutualisation du personnel des communes membres de
Le Mans m
étropole, en dehors de la ville du Mans, n’est plus à l’ordre du jour. Toutefois, selon
l’ordonnateur, des mutualisations de moyens sur certaines activités sont en discussion et
étudiées dans le cadre de l’élaboration du schéma 2023
-2026.
de l'application d'une disposition qui, comme la prime elle-même, constitue un avantage acquis maintenu au profit
de ses bénéficiaires ; »
.
COMMUNE DU MANS
78
8
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1
L’organisation de la commande publique
8.1.1
Un service dédié, mutualisé avec la communauté urbaine
La commande publique repose sur deux pôles au sein du service juridique et commande
publique mutualisé : un pôle DSP/Concessions (2 agents) ; un pôle Marchés et Achats publics
(19 agents, 20 depuis le 1
er
mai 2023
avec l’arrivée d’un acheteur
).
Le service
marché a passé au titre l’année 2021
641 marchés (accord-cadre, marché
subséquent et marché ordinaire, voir annexe 9). En déduisant les marchés subséquents, ce
nombre est ramené à 296. En 2022, le nombre de marchés pour la seule commune du Mans a
atteint 834. Le service ne prenant en charge que les marchés à partir de 40 000
€
HT, il a géré
45 procédures pour la commune en 2021, 153 avec ceux de Le Mans Métropole soit, pour les
10 agents qui les suivent, un peu plus de 15 par agent en moyenne.
8.1.2
Les procédures et outils
Il n’existe
pas de guide de la commande publique à proprement parler mais des
documents de bonne facture regroupés sur le site intranet dénommé « TILT ». La conception
d’un document unique regroupant l’ensemble de ces éléments permettrait une meilleure
lisibilité.
Dans sa réponse, l’ordonnateur déclare que ce travail est en cours de réalisati
on et que
le future guide sera commun à la commune et à la communauté urbaine.
Les projets de contrats et demandes émanent des services gestionnaires et sont adressés
au pôle marchés à partir de 40 000
€
HT (voir annexe 10). Celui-ci est chargé de la rédaction
des pièces administratives et de la publicité à l’aide d’un
logiciel dédié. Le suivi financier est
réalisé via le logiciel finances.
Un guide
à l’usage des membres élus de la commission d’appels d’offres
(CAO) a été
élaboré pour le mandat 2020-2026. Ce dernier, commun avec Le Mans Métropole, est très
complet et aborde toutes les étapes de la commande publique.
Une nomenclature interne
a été créée et se retrouve sur l’intranet
« TILT ». Elle permet
ainsi de consulter la computation des achats réalisés mais ne permet toutefois pas de sécuriser
le respect des seuils comme cela est démontré infra. Le recensement des besoins est effectué
sur la base d’une note adressée en fin d’année aux directeurs des service
s. La traçabilité des
achats de moins de 40 000
€ HT est assurée par le service gestionnaire.
Le fonctionnement de la CAO est régi par le règlement intérieur de la commune. Pour
les marchés inférieurs aux seuils, le p
résident de la CAO associe les élus de l’instance
au choix
des titulaires des procédures adaptées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
79
8.2
La publicité des données essentielles et des achats issus du réemploi ou
de la réutilisation ou intégrant des matières recyclées
Les articles L. 2196-2 et L. 3131-1 du code de la commande publique (CCP) imposent
aux acheteurs et aux autorités concédantes de rendre accessibles sous un format ouvert et
librement réutilisable les données essentielles des marchés publics ou contrats de concession à
l’exception des inform
ations confidentielles. Les articles R. 2196-1 et R. 3131-1 du même code
prévoient ainsi que l’acheteur ou l’autorité concédante doit offrir sur son «
profil d’acheteur
87
»
un accès libre, direct et complet à ces données
, à l’exception des informations dont
la
divulgation serait contraire à l’ordre public. Cette liste n’est pas accessible sur le profil acheteur
L’arrêté du 14
avril 2017 modifié est entré en vigueur le 1
er
octobre 2018, et avec lui
l’obligation de publier
les données essentielles des marchés publics sur le profil d'acheteur dans
les formats réglementaires. La commune a indiqué qu
’elle
n'est pas encore en mesure de publier
ces données conformément aux exigences réglementaires en raison du retard de deux ans pris
pour le projet de migration du logiciel finances. Celle-ci étant effectuée depuis fin février 2023,
cette carence sera comblée selon elle en 2024.
Le site internet de la commune comporte une liste des marchés attribués. Elle est
constituée selon la forme exigée par
l’arrêté du 21
juillet 2011
pris en application de l’ancien
article 133 du code des marchés publics et relatif à la liste des marchés conclus l'année
précédente par les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices
88
. Au moment de
l’instruction, aucun lien n’existe vers le site https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/pes
-marche/,
plateforme ouverte des données publiques françaises.
La chambre rappelle que l
’
arrêté n° ECOM2235715A et l
’
arrêté n° ECOM2235716A
du 22 décembre 2022 pris pour harmoniser et renforcer la publication des données essentielles
de la commande publique
prévoient qu’à compter
du 1
er
janvier 2024, les données devront être
publiées sur le portail national des données ouvertes « data.gouv.fr ».
Par ailleurs, la commune du
Mans a déclaré sur l’espace dédié de l’Observatoire
économique de la commande publique ses achats de biens issus du réemploi ou de la
réutilisation ou intégrant des matières recyclées (article 58 de la loi AGEC
89
). Ils sont limités à
1,29 % des dépenses annuelles.
87
Les articles R. 2132-3, R. 2332-5 et R. 3122-10 du code de la commande publique disposent que
« le profil
d’acheteur est la plateforme de dématérialis
ation permettant notamment aux acheteurs/autorités concédantes de
mettre les documents de la consultation à disposition des opérateurs économiques par voie électronique et de
réceptionner par voie électronique les documents transmis par les candidats et les soumissionnaires
»
.
88
NOR : EFIM1119976A - JORF n°0179 du 4 août 2011.
89
Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.
COMMUNE DU MANS
80
8.3
L’examen d’un échantillon de marchés publics
La chambre a examiné vingt marchés dont un seul appelle des observations.
Il concerne la prestation de communication, affichage, visibilité lors de manifestations
sportives sur le circuit des 24 Heures ou lors des épreuves du FIA Word Endurance
Championship. La procédure de passation est sans publicité ni mise en concurrence en
application de l’article R.
2122-
3 du CCP. La commune s’appuie sur le droit d’exclusivité
de
l’Automobile Club de l’Ouest (ACO).
L’objectif de ce marché est qu’à travers les diffusions organisées à l’occasion de ces
évènements internationaux une visibilité de la Ville du Mans soit assurée avec la promotion de
ses actions. Le contrat en cours dure 5 années, pour les éditions 2021 à
2025. Selon l’article 5.1
du contrat
«
en contrepartie, la ville s’engage sans réserve à régler au concédant une redevance
annuelle forfaitaire de …/… 230
000
€
TTC ».
Deux remarques peuvent être faites sur cette
disposition :
-
la formule « sans réserve
» semble disproportionnée par rapport à l’objet du contrat. Elle
est aussi engageante pour la commune en cas de difficulté d’exécution et pourrait la
conduire à effectuer un paiement sans cause ;
-
la notion de « redevance
» n’est pas appropriée pour une prestation
de service. La
commune confirme le caractère inadapté.
La chambre invite la commune à clarifier la rédaction des clauses du contrat concerné
comme elle s’y est engagé
e
durant l’instruction.
Dans sa réponse l’ordo
nnateur signale que ce
dossier a été transféré à Le
Mans métropole qui aurait pris en compte l’invitation de la chambre
dans le cadre de la passation d’un avenant.
8.4
L’examen des dépenses hors marché en 2022
L’article
R. 2122-8 du CCP fixe à 40 000
€
HT le seuil de dispense de mise en
concurrence pour l’ensemble des acheteurs
soumis au code. Pour les achats d’un montant
inférieur à ce seuil, qui doit être estimé conformément aux dispositions des articles R. 2121-1
à R. 2121-7 du CCP, les acheteurs peuvent ainsi passer un marché sans publicité ni mise en
concurrence préalables. La
chambre a examiné un certain nombre d’achats d’un montant
supérieur à ce seuil.
Parmi eux, deux ensembles
contreviennent à l’article R.
2131-12 du CCP qui impose
une publicité réglementée à partir de 90 000
€
HT
. Il s’agit de
certains des achats passés avec
deux sociétés qui sont effectués hors des marchés dont elles sont titulaires, pour des montants
de respectivement 194 053,74
€
HT, dont 152 444,67
€
HT
pour du matériel et de l’outillage
techniques, et 109 770
€
HT pour la « propreté des espaces verts » et «
l’entretien ménager
»
des bâtiments
. La commune l’explique par
la période transitoire
entre la fin d’un
marché et la
passation d’un nouveau. La chambre l’invite néanmoins à respecter les dispositions de l’article
R. 2131-12 précité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
81
D’autres
achats, inférieurs à 90 000
€
HT mais supérieurs au seuil de dispense de mise
en concurrence respectent le CCP mais contreviennent au guide interne qui prévoit une publicité
sur le profil acheteur à partir de 40 000
€
HT. Dans sa réponse,
l’ordonnateur s’engage à mieux
accompagner les services gestionnaires afin de respecter les stipulations des documents internes
et signale la mise en place de formations internes.
8.5
La stratégie d’achat de la commune «
en projet »
Le service de la commande
publique ne dispose pas, au moment de l’instruction, d’une
fonction achat. Néanmoins, un acheteur a été recruté. Il a pris ses fonctions le 1
er
mai 2023 avec
pour mission
«
la réalisation d’un audit sur les pratiques actuelles des services, leurs attentes
ainsi que les orientations stratégiques à arbitrer. »
Il n’existe
pas non plus de cartographie des
achats
. L’ordonnateur indique dans sa répons
e que la réalisation de celle-ci est en cours.
8.6
Les délégations de service publics mancelles
La chambre a examiné trois délégations de service public (DSP) dans le cadre de
l’enquête de la formation inter
-juridictions sur les finances publiques locales relative à la
gestion déléguée
. Les objectifs de cette enquête sont d’expliciter les raisons qui conduisent les
collectivités territoriales à externaliser certains services et
«
d’en évaluer l’incidence tant en ce
qui concerne les collectivités concernées que les usagers, en portant une attention particulière
aux enjeux budgétaires, comptables et financiers du recours à la gestion déléguée. »
Les trois DSP qui ont été examinées à ce titre sont : le Palais des congrès et de la culture,
le Cinéma d'art et essai les Cinéastes et la fourrière des véhicules.
8.6.1
Les raisons et l’évaluation de la pertinence du recours à une DSP
8.6.1.1
La définition du besoin
La commune déclare que la définition du besoin est effectuée en interne par les services
puis retranscrite dans les parties relatives aux principales caractéristiques des futurs contrats
des rapports soumis à la CCSPL avant d’être précisée dans les cahiers des charges.
L’examen des rapports de la CCSPL pour les trois DSP examiné
es
montre que si l’objet,
la durée et les contr
aintes d’exploitation sont bien
indiqués dans les parties concernées, aucune
précision n’est apportée sur la qualité du service attendu pour le Palais des congrès et de la
culture. Il est toutefois indiqué qu’elle fera partie des critères de sélection des
offres, comme
pour les autres délégations
, ce qui est attesté par le rapport d’analyse des offres
. Des exigences
de qualité sont énoncées dans les rapports de la CCSPL pour la fourrière : accueil physique et
téléphonique continu, délais d’intervention… ain
si que pour les Cinéastes : au moins 65 % de
séances d’art et d’essai, définition d’une ligne éditoriale et artistique, d’actions
d’accompagnement des publics, inscription dans les parcours d’éducation artistique et
culturelle, etc. Elles tiennent une plac
e importante dans les rapports d’analyse des offres des
trois délégations, montrant l’attention de la commune à cette question.
En outre, dans la trame du projet de règlement de consultation figure systématiquement
un critère relatif à la qualité du service public avec des sous-critères. Dans la trame du cahier
des charges un article est également consacré à la qualité du service rendu aux usagers.
COMMUNE DU MANS
82
Ces trames permettent d’échanger avec les services en amont du lancement de la
procédure sur les objectifs en matière de qualité, avec une incitation à prévoir une clause
financière pour mettre en place un bonus/malus sur la qualité du service. Cela se traduit par des
critères relatifs à la qualité du service rendu, soit en sous-critères pour la DSP Palais des congrès
et de la culture, et en critères n°1 pour les renouvellements de DSP plus récentes telles celles
de la fourrière et des Cinéastes.
8.6.1.2
Des études préalables réalisées en interne
Les études préalables sur l’opportunité de recourir à la gestion déléguée sont réalisées
en interne par le Pôle contrôle externe-DSP. Elles sont formalisées uniquement au sein des
rapport de la CCSPL.
Si le rapport concernant l
es Cinéastes est très complet à ce sujet, ce n’est pas le cas de
ceux de la fourrière et du Palais des congrès et de la culture qui n’évoquent que la gestion en
régie et les marchés publics. Aucun ne comporte d’éléments d’analyse comparative chiffrés qui
permettraien
t d’éclairer le choix des élus sur des bases objectives.
La chambre considère que les études préalables pourraient être plus étoffées, en les
assortissant notamment de simulations financières comparatives, et mieux formalisées.
L’ordonnateur déc
lare en répondant aux observations provisoires que cela pourrait être réalisé
dans certains cas telle la création d’un nouveau service public mais que la systématisation
générerait des surcoûts et présenterait peu d’intérêt pour choisir le mode de gestion.
Il n’apporte
toutefois aucun élément pour démontrer le bien-fondé de cette dernière affirmation.
8.6.1.3
Les motifs du choix d’une DSP
Pour les trois DSP, la commune fonde l’intérêt de recourir à la gestion déléguée sur le
transfert d’une part importante du risque d’exploitation. Concernant le cinéma et le Palais des
congrès et de la culture,
elle met en avant l’exposition aux aléas du marché en raison de la
proximité avec des structures concurrentes, le risque majeur de perte en raison de la volatilité
importante
du chiffre d’affaires inhérente à ce type d’activité et la nécessité d’opérateurs
spécialisés disposant d’une bonne connaissance des acteurs et de l’économie du secteur.
Pour la fourrière de véhicules, elle justifie le choix également par le transfert du risque
d’exploitation mais aussi par les contraintes de personnel, la technicité des interventions et les
spécificités des investissements dans les véhicules fourrières puis dans la réalisation des
opérations de maintenance pour ce type d’activité. Elle pr
écise que les moyens techniques à
mobiliser pour une éventuelle régie seraient conséquents : entre 200
000€ et 400
000
€ par
véhicule auxquels s’ajoute
nt le coût du changement régulier des pièces techniques, les
expertises nécessaires des câbles et chariots, etc.
La commune rappelle par ailleurs, que dans le cadre d’une DSP elle conserve
d’importantes prérogatives telle la définition préalable du besoin ou le contrôle du service
rendu.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
83
8.6.2
Le suivi de la qualité du service rendu
8.6.2.1
Une restitution des informations sur la qualité du service à améliorer
Les rapports annuels sont approuvés par le conseil municipal. Chaque citoyen peut
ensuite demander leur transmission. La commune leur communique alors le ou les rapports
auxquels sont enlevés les éventuels éléments non communicables (secrets industriels et
commerciaux notamment).
Il n’existe pas de comités d’usagers spécifiques à ces DSP.
Par ailleurs, la commune considère que la satisfaction des usagers se mesure également
à la fréquentation et cite l’exemple des Ciné
astes dont les chiffres auraient toujours progressé
depuis la première DSP. Le rapport d’activité
2021 de cette DSP montre que sur la période 2016
à 2019 la fréquentation a effectivement augmenté continuellement, passant de 93 105 à 123 327
entrées, soit une augmentation de 32,5 %. Elle a évidemment fortement fléchi en 2020 à 51 182
puis elle est légèrement remontée en 2021 pour atteindre 54 646.
C’est moins le cas pour le Palais des congrès et de la culture dont la fréquentation de la
dernière saison avant la crise sanitaire, en 2018/2019, était quasi identique à celle de la saison
2011/2012 avec 13 069 billets vendus contre 13 325. Elle est loin du pic de la saison 2012/2013
pendant laquelle 16 277 billets avaient été vendus.
Des enquêtes de satisfaction sont aussi réalisées, notamment par la SEM Le Mans
événement qui gère le Palais des congrès. Le questionnaire de l’un d’entre eux est annexé au
bilan d’activité de la saison 2021/2022 et le résultat est présenté en fin de rapport. Toutefois,
seuls 18 client
s avaient retourné le questionnaire remis aux spectateurs à l’issue de chaque
manifestation.
La chambre encourage la commune à revoir avec les délégataires les modalités de
l’évaluation de la qualité du service en fixant avec eux des indicateurs pertinents
et une
méthodologie plus efficace du recueil des avis des usagers.
8.6.2.2
Le dispositif de suivi et de contrôle mis en place au sein de la commune
Selon la commune, deux agents sont affectés à ces missions au sein du pôle contrôle
externe-DSP, pôle mutualisé entre la commune et Le Mans Métropole, en lien avec les services
gestionnaires des activités et les autres services support.
Une analyse globale de l'activité est menée préalablement à l’engagement des
procédures de renouvellement ainsi qu’avant la passation
de chaque avenant. Pour chaque
délégation de service public, cette analyse peut être complétée par une réunion de présentation
du rapport annuel et des visites sur site.
Le contrôle portant sur le patrimoine est assuré par les services opérationnels et
techniques compétents.
Le contrôle des aspects qualitatifs est effectué par les services gestionnaires dans un
objectif d'appropriation interne et de suivi de l'activité concernée
, ainsi que par l’élu référent,
le service pilote et les services concernés.
COMMUNE DU MANS
84
Le suivi financier, en particulier le respect des clauses contractuelles relatives aux
indexations, aux redevances et/ou intéressement versés par les délégataires, est réalisé par les
services de la direction des finances et le pôle contrôle externe. Des tableaux de suivi des trois
DSP ont été transmis par la commune.
8.6.3
Les motivations financières du choix d’une SEM et les résultats financiers
En ce qui concerne la gestion du Palais des Congrès, la chambre a interrogé la commune
sur les motivations qui l’ont poussé à choisir une société d’économie mixte locale
(SEM). Elle
avance des motivations relatives à
l’externalisation du service et non
à la gestion a priori par
une SEM, en considération des motifs exposés supra dans la partie 8.6.1.3.
L’objectif initial était
selon elle
de positionner durablement l’équipement face aux
autres acteurs du secteur tout en garantissant le maintien de la qualité du service rendu aux
usagers.
La chambre nuance toutefois ces affirmations, sans remettre en cause la régularité de la
procédure, car la commune est aussi étroitement liée à la SEM Le Mans évènement dont elle
était actionnaire majoritaire au moment de la procédure, avec 95 582 actions représentant un
peu plus de 59 % du capital
90
, et que son maire de l’
époque en était président.
Sur le plan économique, les résultats financiers de la SEM sont systématiquement
excédentaires :
Tableau n° 12 :
Résultats financiers du Palais des congrès et de la culture
euros HT
mai-19
mai-20
mai-21
mai-22
mai-23
Activité
1 960 400
1 984 900
2 012 600
2 041 200
2 070 400
Frais généraux
1 005 600
1 013 800
1 033 600
1 057 800
1 082 100
Impôts et taxes
11 300
11 500
11 800
12 100
12 400
Frais de personnel
837 600
854 100
871 600
886 900
905 200
Dépenses d'activité
1 854 500
1 879 400
1 917 000
1 956 800
1 999 700
Résultat d'activité
105 900
105 500
95 600
84 400
70 700
Résultat
20 400
20 000
15 900
11 200
5 300
Source : Commune du Mans
8.6.4
La délégation de service publique de l’espace Antarès
Antarès est un espace culturel et sportif propriété de la ville du Mans qui a été créé
en
1995. Il est exploité sous la forme d’une délégation de service public par la société e
n nom
collectif (SNC) Antarès. Une convention de mise à disposition d’une partie de l’équipement à
la SEM Le Mans Sarthe Basket (MSB) a été signée le 1
er
juillet 2018, pour une durée de 10 ans,
90
Rapport de l’Exécutif au Conseil municipal du 31
mai 2018 présentant les motifs du choix du candidat et
l’économie générale du contrat, page
9.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
85
en application de la convention d’affermage avec la commune du
Mans. Son article 6 stipule
que les travaux d’entretien et de réparation seront effectués par le fermier et par la ville
du Mans. Ceux à la charge du fermier sont limitativement énumérés. Le renouvellement des
équipements sportifs revient à la commune dans le cadre du contrat de délégation de service
public.
La chambre a constaté que la SEM MSB a réalisé des travaux d’investissement au sein
des locaux d’Antarès qui ne lui incombaient pas
:
-
aménagement des vestiaires pour un montant à sa charge de 27 760
€ alors que l’article
15
et l’annexe
8 du contrat de délégation de service public et d’exploitation de l’espace
culturel et sportif Antarès conclu entre la commune et la SNC Antarès confie le
financement de ces travaux entièrement à la commune par le biais de subventions
d’investissement au délégataire
;
-
rénovation de l’accueil VIP et du «
bar rond » pour un montant de 100 000
€, travaux
réalisés entre février 2020 et septembre 2022 avec pour seule autorisation un courrier du
28 février 2020 du DGS de la comm
une en poste à l’époque.
Cependant, l’arrêté de délégation de signature du 14
juin 2018 dont bénéficiait à
l’époque le DGS ne délimitait pas le champ de cette délégation, se contentant de mentionner
«
…
tous les actes de l’administration communale dans les conditions prévues à l’article
L. 2122-19
du CGCT…
»
. Ainsi, il n’était pas possible pour un tiers de déterminer avec
certitude les actes pour lesquels le DGS était compétent. La jurisprudence citée à propos des
délégations du maire aux adjoints montre que le juge administratif est particulièrement attentif
à la précision de telles délégations. En conséquence, il n’avait pas le pouvoir d’autoriser ces
travaux.
L’ordonnateur
signale en répondant aux observations provisoires qu
’un avenant n°
3
au contrat de délégation a été passé le 7 juillet 2023 précisant les conditions de réalisation de
ces travaux.
De plus, en l’absence d’inscription de ces deux opérations dans le cadre du contrat de
délégation de service public, la commune du Mans aurait dû soumettre ces commandes aux
dispositions du code de la commande publique,
le seuil d’application d’une procédure de
publicité et mise en concurrence préalable étant atteint.
La chambre appelle la commune à veiller au respect des termes de cette convention de
délégation de service public.
COMMUNE DU MANS
86
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le service de la commande publique est structuré en deux pôles, dont un spécialisé dans
les DSP et les concessions, comprenant 20 agents au 1
er
mai
2023, date à laquelle il s’est doté
des compétences d’u
n acheteur. Rattaché à la communauté urbaine, il est mutualisé avec la
commune pour laquelle il a géré 45 procédures en 2021.
En attendant le guide de la commande publique en cours de rédaction, la commune met
en ligne sur son intranet des documents d’appu
i de bonne facture. Elle a également conçu un
guide très complet pour les élus de la CAO. Cependant, elle n’a pas formalisé de stratégie
d’achat, ce que le recrutement d’un acheteur devrait l’aider à faire
.
La commune n’assure pas totalement ses obligation
s réglementaires de publicité des
données essentielles de ses marchés, ce que la chambre l’invite à faire. En revanche, ses
procédures de passation paraissent sécurisées.
Elle devra renforcer sa vigilance concernant le respect des règles de publicité du CCP
pour les marchés d’un montant supérieur à 90
000
€
HT et plus globalement les règles de mise
en concurrence.
Les trois DSP examinées par la chambre répondent selon la commune à la nécessité de
disposer de compétences spécifiques, d’une souplesse de gesti
on et, pour le cinéma et le Palais
des congrès et de la culture de délégataires mieux à même de faire face à une forte concurrence.
Elle souhaitait également transférer le risque de gestion à des structures capables de l’assumer.
Le suivi de la qualité du
service rendu et l’association des usagers pourraient être améliorés
tandis que l’activité, le patrimoine et les finances font l’objet d’un suivi organisé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
87
ANNEXES
Annexe n° 1. Étendue et conformité des délégations du conseil au maire
......................
88
Annexe n° 2. Organigramme de la commune du Mans en janvier 2023
........................
91
Annexe n° 3. Organigramme de la commune du Mans en février 2023
.........................
92
Annexe n° 4. Nouvelle organisation de la DSI
...............................................................
93
Annexe n° 5. Montants de subvention élevés et identiques en 2021 et 2022
.................
94
Annexe n° 6. Calendrier budgétaire 2018 à 2023
...........................................................
95
Annexe n° 7. Évolution de la masse salariale
.................................................................
96
Annexe n° 8. Évolution de l’effectif par catégorie au 31 décembre.
..............................
97
Annexe n° 9. Marchés notifiés en 2021
..........................................................................
98
Annexe n° 10. Synthèse des procédures de marchés
......................................................
99
COMMUNE DU MANS
88
Annexe n° 1. Étendue et conformité des délégations du conseil au maire
Délégations possibles (article L.2122-22 du CGCT)
Délégations accordées (délibération du 3/07/2020)
1° D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés
communales utilisées par les services publics
municipaux et de procéder à tous les actes de
délimitation des propriétés communales ;
1° D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés
communales utilisées par les services publics
municipaux et de procéder à tous les actes de
délimitation des propriétés communales ;
2° De fixer, dans les limites déterminées par le conseil
municipal, les tarifs des droits de voirie, de
stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et
autres lieux publics et, d'une manière générale, des
droits prévus au profit de la commune qui n'ont pas un
caractère fiscal, ces droits et tarifs pouvant, le cas
échéant, faire l'objet de modulations résultant de
l'utilisation de procédures dématérialisées ;
2° De fixer, les tarifs des droits prévus au profit de la
commune qui n'ont pas un caractère fiscal,
hors
bordereaux et délibérations spécifiques de tarifs
adoptés par le conseil municipal
;
3° De procéder, dans les limites fixées par le conseil
municipal, à la réalisation des emprunts destinés au
financement des investissements prévus par le budget,
et aux opérations financières utiles à la gestion des
emprunts, y compris les opérations de couvertures des
risques de taux et de change ainsi que de prendre les
décisions mentionnées au III de l'article L. 1618-2 et
au a de l'article L. 2221-5-1, sous réserve des
dispositions du c de ce même article, et de passer à cet
effet les actes nécessaires ;
3° De procéder,
dans les limites fixées par une
délibération spécifique du conseil municipal
, à la
réalisation des emprunts destinés au financement des
investissements prévus par le budget, et aux
opérations financières utiles à la gestion des emprunts,
y compris les opérations de couvertures des risques de
taux et de change ainsi que de prendre les décisions
mentionnées au III de l'article L. 1618-2 et au « a » de
l'article L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du
« c » de ce même article, et de passer à cet effet les
actes nécessaires ;
4° De prendre toute décision concernant la
préparation, la passation, l'exécution et le règlement
des marchés et des accords-cadres ainsi que toute
décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits
sont inscrits au budget ;
4° De prendre toute décision concernant la
préparation, la passation, l'exécution et le règlement
des marchés et des accords-cadres ainsi que toute
décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits
sont inscrits au budget ;
5° De décider de la conclusion et de la révision du
louage de choses pour une durée n'excédant pas douze
ans ;
5° De décider de la conclusion et de la révision du
louage de choses pour une durée n'excédant pas douze
ans ;
6° De
passer les contrats d'assurance
ainsi que
d'accepter les indemnités de sinistre y afférentes ;
6° D'accepter les indemnités de sinistre afférentes aux
contrats d’assurances ;
7° De créer, modifier ou supprimer les régies
comptables nécessaires au fonctionnement des
services municipaux ;
7° De créer, modifier ou supprimer les régies
comptables nécessaires au fonctionnement des
services municipaux ;
8° De prononcer la délivrance et la reprise des
concessions dans les cimetières ;
8° De prononcer la délivrance et la reprise des
concessions dans les cimetières ;
9° D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de
conditions ni de charges ;
9° D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de
conditions ni de charges ;
10° De décider l'aliénation de gré à gré de biens
mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;
10° De décider l'aliénation de gré à gré de biens
mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;
11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et
honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et
experts ;
11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et
honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et
experts ;
12° De fixer, dans les limites de l'estimation des
services fiscaux (domaines), le montant des offres de
la commune à notifier aux expropriés et de répondre à
leurs demandes ;
12° De fixer, dans les limites de l'estimation des
services fiscaux (domaines), le montant des offres de
la commune à notifier aux expropriés et de répondre à
leurs demandes ;
13° De décider de la création de classes dans les
établissements d'enseignement ;
13° De décider de la création de classes dans les
établissements d'enseignement ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
89
14° De fixer les reprises d'alignement en application
d'un document d'urbanisme ;
14° De fixer les reprises d'alignement en application
d'un document d'urbanisme ;
15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de
préemption définis par le code de l'urbanisme,
que la
commune en soit titulaire ou
délégataire,
de déléguer
l'exercice
de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un
bien selon les dispositions prévues
à l'article L. 211-2
ou
au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même
code dans les conditions que fixe le conseil municipal
;
15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de
préemption définis par le code de l'urbanisme,
si la
commune est
délégataire de ces droits à l'occasion de
l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au
premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code,
dans toutes les hypothèses où ce droit peut être exercé
;
16° D'intenter au nom de la commune les actions en
justice ou de défendre la commune dans les actions
intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil
municipal, et de transiger avec les tiers dans la limite
de 1 000 € pour les communes de moins de 50 000
habitants et de 5 000 € pour les communes de
50 000
habitants et plus ;
16° D'intenter au nom de la commune les actions en
justice ou de défendre la commune dans les actions
intentées contre elle,
quelle que soit la juridiction et
dans tous les cas susceptibles de se présenter sans
exception, y compris pour la constitution de partie
civile et l’exercice des voies de recours
et de transiger
avec les tiers dans
la limite de 5 000€ ;
17° De régler les conséquences dommageables des
accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules
municipaux dans la limite fixée par le conseil
municipal ;
17° De régler les conséquences dommageables des
accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules
municipaux
pour tous les cas susceptibles de se
produire sans exception
;
18° De donner, en application de l'article L. 324-1 du
code de l'urbanisme, l'avis de la commune
préalablement aux opérations menées par un
établissement public foncier local ;
18° De donner, en application de l'article L. 324-1 du
code de l'urbanisme, l'avis de la commune
préalablement aux opérations menées par un
établissement public foncier local ;
19° De signer la convention prévue par l'avant-dernier
alinéa de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme
précisant les conditions dans lesquelles un
constructeur participe au coût d'équipement d'une zone
d'aménagement concerté et de signer la convention
prévue par le troisième alinéa de l'article L. 332-11-2
du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi n°
2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances
rectificative pour 2014, précisant les conditions dans
lesquelles un propriétaire peut verser la participation
pour voirie et réseaux ;
19° De signer la convention prévue par l’avant dernier
alinéa de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme
précisant les conditions dans lesquelles un
constructeur participe au coût d'équipement d'une zone
d'aménagement concerté et de signer la convention
prévue
par le troisième alinéa
de ce même code, dans
sa rédaction antérieures à la loi n°2014-1655 de 29
décembre 2014 de finances rectificatives pour 2014,
précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire
peut verser la participation pour voirie et réseaux ;
20° De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d'un
montant maximum autorisé par le conseil municipal ;
20° De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d'un
montant maximum autorisé
par délibération spécifique
du conseil municipal ;
21° D'exercer ou de déléguer, en application de
l'article L. 214-1-1 du code de l'urbanisme, au nom de
la commune et dans les conditions fixées par le conseil
municipal, le droit de préemption défini par l'article L.
214-1 du même code ;
21° D'exercer ou de déléguer, en application de
l’article L.214
-1-1 du code
de l’urbanisme, au nom de
la commune, le droit de préemption afférent aux fonds
artisanaux, fonds de commerce et baux commerciaux,
dans toutes les hypothèses où ce droit peut être exercé
;
22° D'exercer au nom de la commune le droit de
priorité défini aux articles L. 240-1 à L. 240-3 du code
de l'urbanisme ou de déléguer l'exercice de ce droit en
application des mêmes articles, dans les conditions
fixées par le conseil municipal ;
22° D’exercer au nom de la commune le droit de
priorité défini aux articles L240-1 à l.240-3 du code de
l’urbanisme ou de déléguer l’exercice de ce droit en
application des mêmes articles,
dans toutes les
hypothèses où ce droit peut être exercé
;
23° De prendre les décisions mentionnées aux articles
L. 523-4 et L. 523-5 du code du patrimoine relatives à
la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive
prescrits pour les opérations d'aménagement ou de
travaux sur le territoire de la commune ;
23° De prendre toutes les décisions mentionnées aux
articles L 523-4 et L523-5 du code du patrimoine
relatives à la réalisation de diagnostics d’archéologie
préventive prescrits pour les opérations
d’aménagement ou de travaux sur le territoire de la
commune ;
COMMUNE DU MANS
90
24° D'autoriser, au nom de la commune, le
renouvellement de l'adhésion aux associations dont
elle est membre ;
24° D'autoriser, au nom de la commune, le
renouvellement de l'adhésion aux associations dont
elle est membre ;
25° D'exercer, au nom de la commune, le droit
d'expropriation pour cause d'utilité publique prévu au
troisième alinéa de l'article L. 151-37 du code rural et
de la pêche maritime en vue de l'exécution des travaux
nécessaires à la constitution d'aires intermédiaires de
stockage de bois dans les zones de montagne ;
26° De demander à tout organisme financeur, dans les
conditions fixées par le conseil municipal, l'attribution
de subventions ;
25°
De demander à tout organisme financeur,
l’attribution de subventions pour les projets
municipaux quels qu’en soient l’objet et le montant ;
27° De procéder, dans les limites fixées par le conseil
municipal, au dépôt des demandes d'autorisations
d'urbanisme relatives à la démolition, à la
transformation ou à l'édification des biens municipaux
;
27° De procéder au dépôt des demandes
d’autorisations d’urbanisme relatives
à la démolition,
à la transformation ou à l’édification des biens
municipaux et ce, dans tous les cas où les textes
législatifs et réglementaires n’imposent pas une
délibération spécifique pour approbation des travaux
ou de l’opération par le conseil munic
ipal ;
28° D'exercer, au nom de la commune, le droit prévu
au I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31
décembre 1975 relative à la protection des occupants
de locaux à usage d'habitation ;
26°
D’exercer, au nom de la commune, le droit prévu
au I de l’
article 10 de la loi n°75-1351 du 31 décembre
1975 relative à la protection des occupants de locaux à
usage d’habitation ;
29° D'ouvrir et d'organiser la participation du public
par voie électronique prévue au I de l'article L. 123-19
du code de l'environnement ;
28° D’ouvrir et d’organiser la participation du public
par voie électronique prévue au I de l’article L123
-19
du code de l’environnement ;
Source : délibération du 3 juillet 2020 de la commune du Mans et code général des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
91
Annexe n° 2.Organigramme de la commune du Mans en janvier 2023
COMMUNE DU MANS
92
Annexe n° 3.Organigramme de la commune du Mans en février 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
93
Annexe n° 4. Nouvelle organisation de la DSI
Source : Commune du Mans
COMMUNE DU MANS
94
Annexe n° 5.Montants de subvention élevés et identiques en 2021 et 2022
Tiers
Nom du tiers
Montant 2021
Montant 2022
31699
UNION MANCELLE DES CENTRES SOCIAUX
288 300,00
288 300,00
500491
COS COMITE OEUVRES SOCIALES DES
AGENTS
205 448,00
205 448,00
905600
CLUB SPORTIF CHEMINOTS
22 000,00
22 000,00
1745
L ELASTIQUE A MUSIQUE
21 000,00
21 000,00
906900
JCM-OMNISPORTS
21 000,00
21 000,00
501103
THEATRE DU RADEAU
18 000,00
18 000,00
502779
ASSOCIATION LOISIRS AGENTS
COMMUNAUX
17 120,50
17 120,50
17961
CINEAMBUL 72
15 000,00
15 000,00
904200
ASSOCIATION JEANNE D
’
ARC LIBERTE TIR
15 000,00
15 000,00
906600
ASSOCIATION SPORTIVE GAZELEC LE MANS
11 000,00
11 000,00
908750
UNION SPORTIVE DES GLONNIERES
10 000,00
10 000,00
42902
ORGANIC ORCHESTRA PRODUCTIONS
10 000,00
10 000,00
60510
PIANOCTAMBULE
10 000,00
10 000,00
908350
LE MANS ATHLETISME 72
10 000,00
10 000,00
32728
SOLIDARITE FEMMES 72
10 000,00
10 000,00
917850
SECOURS POPULAIRE FRANCAIS
10 000,00
10 000,00
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
95
Annexe n° 6.Calendrier budgétaire 2018 à 2023
Budget principal
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Débat d'orientation budgétaire (dans les 2
mois avant l'examen du BP)
30/11/2017
22/11/2018
28/11/2019
18/02/2021
09/10/2021
08/02/2023
Vote du budget primitif
21/12/2017
20/12/2018
19/12/2019
15/04/2021
20/01/2022
06/04/2023
Vote des décisions modificatives
BS
04/07/2018
26/06/2019
29/07/2020
24/06/2021
29/06/2022
DM 1
11/04/2018
30/04/2019
29/07/2020
24/06/2021
29/06/2022
DM 2
04/07/2018
26/06/2019
24/09/2020
21/10/2021
20/10/2022
DM 3
18/10/2018
31/10/2019
26/11/2020
01/12/2022
DM 4
17/12/2020
DM 5
Vote du CA (avant le 30/06/N+1)
26/06/2019
29/07/2020
24/06/2021
29/06/2022
Affectation des résultats
26/06/2019
29/07/2020
24/06/2021
29/06/2022
Source :
Réponse et documents budgétaires
COMMUNE DU MANS
96
Annexe n° 7.Évolution de la masse salariale
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Evol. 22/18
En %
012 - charges de personnel
92 533 931 94 624 964 93 311 987 94 537 740 100 374 093
7 840 162
8%
622 - rémun. d'interméd. & honoraires
385 985
309 736
177 700
52 255
205 916
-180 069 -47%
625 - déplacements, missions, récept.
289 131
359 744
133 366
309 034
441 768
152 637 53%
653 - indemnités des élus
991 849 1 025 003
988 531
985 414
1 005 922
14 073
1%
656 - frais de fonct. groupes d'élus
175 419
167 133
180 412
200 523
170 843
-4 576
-3%
- 6419
–
remb. sur rémunérations
810 500
654 848
585 391
556 696
477 161
-333 339 -41%
- 6459 - remboursements sur charges
311 328
218 962
223 071
190 370
136 854
-174 474 -56%
- 7084 - mise à dispo. pers. facturée
2 737 932 2 796 010 2 906 860 2 818 767
3 180 383
442 451 16%
- 7471 - participation de l'Etat
854 353
495 589
422 730
803 458
649 421
-204 932 -24%
Total masse salariale :
89 662 201 92 321 170 90 653 944
91 715 675
97 754 723
8 092 522
9%
Source : comptes administratifs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
97
Annexe n° 8. Évolution de
l’effectif par catégorie au 31 décembre.
Effectif pourvu par catégorie en ETPT
2018
2019
2020
2021
2022
Agent de catégorie A
84,01
104,25
108,19
103,95
102,77
Agent de catégorie B
214,72
196,80
199,20
197,64
229,27
Agent de catégorie C
1 275,71 1 278,97 1 250,33 1 231,44 1 192,51
Total titulaires :
1 574,43 1 580,01 1 557,72 1 533,02 1 524,55
Agent de catégorie A
13,44
17,43
15,25
14,31
23,77
Agent de catégorie B
11,90
17,24
20,70
20,93
34,50
Agent de catégorie C
8,80
13,40
22,31
22,93
37,24
Total non-titulaires :
34,14
48,07
58,26
58,17
95,52
Total général :
1 608,57 1 628,08 1 615,98 1 591,19 1 620,07
Taux d’administration
11,2‰
11,4‰
11,3‰
11,1‰
11,3‰
Taux d’encadrement
6,4%
8,1%
8,3%
8%
8,5%
Source : Commune du Mans.
COMMUNE DU MANS
98
Annexe n° 9.Marchés notifiés en 2021
Source : réponse de la commune
Nombre de marchés sans les marchés subséquents
Catégorie
Type de contrat
Ville du Mans
Le Mans
Métropole
Nombre de
rédacteurs et
assistantes
Ratio pour la
Ville (VLM)45
Nombre de
marché par agent
Ratio total VLM
et LMM
Nombre de
marché par agent
Fournitures
Accord-cadre
69
36
Marché public
32
36
Services
Accord-cadre
57
35
Marché public
97
45
Travaux
Accord-cadre
3
7
Autre contrat
2
0
Marché public
36
39
296
198
11
27
45
Source :
réponse de la commune
pour LMM
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
99
Annexe n° 10.Synthèse des procédures de marchés
Source : Commune du Mans
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire