3, place des Grands-
Hommes ▪ CS 30059 ▪ 33064 BORDEAUX CEDEX ▪ www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS
NUMÉRIQUES TERRITORIALES
INNOVANTES (SOLURIS)
(Département de la Charente-Maritime)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 28 mars 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
....................................................................................
8
1
PRÉSENTATION DE SOLURIS
............................................................................
9
1.1
Un syndicat gestionnaire d’un service public administratif
...............................
9
1.2
Une constante expansion
....................................................................................
9
1.3
Un vaste champ d’intervention
.........................................................................
10
2
LA GOUVERNANCE
...........................................................................................
13
2.1
Le fonctionnement des instances délibérantes
.................................................
13
2.1.1
Un comité syndical peu mobilisé et peu informé
....................................
14
2.1.1.1
La fréquence limitée des réunions
..........................................................................
14
2.1.1.2
Des attributions fixées par les statuts
.....................................................................
14
2.1.1.3
Des questions abordées ne permettant pas de disposer d’une vision globale de
l’activité
15
2.1.1.4
Le débat sur les orientations budgétaires
................................................................
18
2.1.2
Des délibérations votées n’entrant pas dans le champ de compétence
du bureau syndical
...................................................................................
19
2.1.3
L’absence de présentation des décisions des présidents au comité
syndical
....................................................................................................
20
2.1.4
La large délégation de signature accordée au directeur général des
services
....................................................................................................
21
2.2
L’absence d’indemnités
versées aux élus
.........................................................
21
2.3
Des missions à définir plus clairement
.............................................................
22
2.3.1
Une formulation très large de l’objet social et des missions dans les
statuts
.......................................................................................................
22
2.3.2
Des statuts peu explicites sur les services fournis en contrepartie de
la cotisation syndicale obligatoire
...........................................................
23
2.3.3
Des prestations fournies à des tiers non adhérents, non autorisées par
les textes
..................................................................................................
25
2.4
La gestion administrative des adhérents
...........................................................
29
2.4.1
Le suivi complexe des membres du syndicat
..........................................
29
2.4.2
Une composition du syndicat qui n’autorise pas la perception du
FCTVA par le syndicat
...........................................................................
30
2.4.3
Un suivi satisfaisant des cotisations
........................................................
30
2.5
L’informatio
n restituée aux élus et aux citoyens
..............................................
31
2.5.1
La publicité des budgets et des comptes à améliorer
..............................
31
2.5.2
La publicité des marchés à améliorer
......................................................
32
2.5.3
La cession d’un bien immobilier mal retracée
........................................
33
2.5.4
Des tarifs à clarifier
.................................................................................
34
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
2
2.5.4.1
Des bases tarifaires pour les cotisations et forfaits « métiers » et
« technologies » peu explicites
...............................................................................
34
2.5.4.2
Des tarifs non exhaustifs et peu transparents
..........................................................
37
2.6
La réorganisation en cours
...............................................................................
40
2.6.1
La démarche mise en place
.....................................................................
41
2.6.2
L’organisation de Soluris en 2023 et le bilan de la réorganisation
.........
42
2.7
Un projet stratégique peu formalisé
.................................................................
44
3
LE SUIVI DE L’ACTIVI
TÉ DE SOLURIS
..........................................................
45
3.1
Une présentation de l’offre de service peu transparente
..................................
45
3.2
Des rapports d’activités peu détaillés
...............................................................
46
3.3
Les réalisations en matière d’inclusion numérique
..........................................
47
3.3.1
Le « pass-numérique »
............................................................................
48
3.3.2
Le recrutement de conseillers numériques France-Service
.....................
48
3.3.3
La formation des « aidants connect »
......................................................
49
3.3.4
Les autres interventions
...........................................................................
50
3.4
Les réalisations en matière de sécurité numérique
...........................................
50
3.4.1
Le délégué à la protection des données mutualisé
..................................
51
3.4.2
Les services proposés en matière de cybersécurité
.................................
52
3.4.3
Les relations avec les autres acteurs de la cybersécurité
.........................
54
4
LA PRÉSENTATION DES COMPTES À AMÉLIORER
....................................
55
4.1
La qualité de l’information budgétaire
.............................................................
55
4.1.1
L’architecture comptable
: la suppression récente d’un budget
annexe
......................................................................................................
55
4.1.2
La création du budget annexe « plan de corps de rue simplifié » non
effective
...................................................................................................
55
4.1.3
Le compte administratif de 2022 du budget principal et du budget
annexe « Géoplateforme » incomplet
......................................................
58
4.1.4
Un règlement budgétaire et financier succinct mais conforme au
texte
.........................................................................................................
58
4.2
Une qualité comptable à améliorer
...................................................................
59
4.2.1
La comptabilité d’engagement
................................................................
59
4.2.2
La signature des bordereaux de titres et de mandats
...............................
60
4.2.3
Les achats de logiciels destinés à être revendus
......................................
60
4.2.4
Des erreurs dans la récupération de la TVA
...........................................
62
4.2.5
Un assujettissement récent à la TVA
......................................................
63
4.2.6
De nombreuses erreurs d’imputation comptable
.....................................
64
4.2.7
Des écarts relevés entre l’état de l’actif du comptable et l’inventaire
....
66
5
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
67
5.1
Les ressources de Soluris au budget principal
..................................................
67
5.1.1
Le chiffre d’affaires commercial
.............................................................
69
5.1.1.1
Les ventes de matériel informatique
.......................................................................
69
5.1.1.2
Les prestations de services
.....................................................................................
70
5.1.1.3
La vente de logiciels et de leur maintenance
..........................................................
71
5.1.2
Les cotisations des adhérents et les participations
..................................
71
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
5.1.3
Les revenus immobiliers et exceptionnels
..............................................
72
5.2
Les dépenses de fonctionnement de Soluris au budget principal
.....................
72
5.2.1
Les charges à caractère général
...............................................................
72
5.2.2
Les charges de personnel
.........................................................................
73
5.3
L’excédent de fonctionnement et l’épargne
.....................................................
74
5.4
Les investissements
..........................................................................................
75
5.5
Les résultats et la trésorerie du budget principal
..............................................
77
5.6
La situation financière du budget annexe Géoplateforme 17
...........................
77
5.6.1
Les produits
.............................................................................................
77
5.6.2
Les dépenses de fonctionnement
.............................................................
78
5.6.3
Un résultat d’exploitation positif
.............................................................
78
6
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................
79
6.1
Les outils de gestion
.........................................................................................
79
6.2
L’évolution des effectifs
...................................................................................
79
6.3
Le recours irrégulier à un emploi fonctionnel de direction
..............................
81
6.4
Le respect des obligations en matière de dialogue social
.................................
82
6.5
L’organisation du temps de travail
...................................................................
83
6.5.1
Le temps de travail des agents
.................................................................
83
6.5.2
Les comptes épargne-temps
....................................................................
83
6.6
La politique de rémunération
...........................................................................
84
6.6.1
Le régime indemnitaire
...........................................................................
84
6.6.2
La nouvelle bonification indiciaire
.........................................................
85
6.7
Les situations de cumul d’activité
....................................................................
86
6.8
La gestion de la flotte automobile
....................................................................
87
7
LA COMMANDE PUBLIQUE
.............................................................................
89
7.1
Les achats de matériels et logiciels informatiques
...........................................
89
7.1.1
Une mise en concurrence limitée des achats de matériels
informatiques
...........................................................................................
89
7.1.2
Le manque de suivi
des reconductions du marché d’achat de la suite
logicielle « métiers »
...............................................................................
91
7.2
Des marchés exécutés au-delà de leur échéance
..............................................
92
7.2.1
Les logiciels de gestion des activités petite enfance et périscolaire
........
92
7.2.2
Les logiciels de gestion financière et de gestion des ressources
humaines
..................................................................................................
93
7.2.3
Le logiciel de gestion des déchets
...........................................................
93
7.2.4
Le logiciel de gestion des
autorisations d’urbanisme
..............................
94
7.3
Des achats sans mise en concurrence
...............................................................
94
7.3.1
Les logiciels
Madis RGPD
et
Madis Cyber
............................................
95
7.3.2
Les achats de tickets-restaurant
...............................................................
96
ANNEXES
......................................................................................................................
97
Annexe n° 1. Glossaire
...........................................................................................
98
Annexe n° 2. Évolutions du nombre et de la nature des adhérents de Soluris
.....
100
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
4
Annexe n° 3. Cadre juridique des relations avec les adhérents
............................
101
Annexe n° 4. Applicatifs de la solution logicielle « métiers » inclus dans la
cotisation « solution métiers »
........................................................................
103
Annexe n° 5. Extraits des rapports d’orientations budgétaires
............................
104
Annexe n° 6. É
cart entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’actif du comptable
.. 108
Annexe n° 7. Délégations au bureau et au président depuis le 1
er
janvier 2018 .. 109
Annexe n° 8. Sujets prioritaires du plan stratégique 2021
...................................
111
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
Un opérateur public de service numérique historique
Le syndicat mixte Solutions Numériques Territoriales Innovantes
–
ou Soluris
–
de
Charente-Maritime a pour mission la fourniture de matériel informatique et de logiciels à ses
adhérents ainsi que la réalisation de prestations d’accompagnement, de conseil et de formation
pour aider les collectivités dans leurs activités numériques.
Le nombre des adhérent
s, l’étendue des activités et l’importance des moyens humains et
financiers du syndicat mixte ont progressé depuis sa création en 1985, où il avait vocation à
mutualiser les achats de matériel informatique d’une quarantaine de commune
s. Soluris
rassemble a
ujourd’hui
un peu plus de 560 adhérents, situés principalement en Charente-Maritime
mais aussi dans les départements limitrophes. Il emploie environ 70 agents. La plupart des
collectivités territoriales de Charente-Maritime bénéficie des services de Soluri
s, à l’exception
notable du département.
Des adhérents peu impliqués dans la gouvernance
La participation des collectivités adhérentes à la gouvernance de Soluris est très limitée.
Le nombre restreint de réunions du comité syndical, le manque d
’
information communiquée aux
adhérents sur le projet stratégique, les résultats de l’activité
ou sur
l’
offre peu lisible de services
et de leur tarification, ne favorisent pas leur implication.
Le suivi de l’activité est peu formalisé.
Le
rapport d’activité
, très succinct, ne rend compte que très partiellement des réalisations du
syndicat.
La difficulté à mobiliser les élus du comité syndical a conduit à l
’
octroi d
’
importantes
délégations de fonctions au président et au directeur général de Soluris,
qui n’en rendent que très
partiellement compte au comité syndical.
La diversification des missions et leur manque de définition
Les statuts de Soluris définissent ses missions d’une manière très générale et l’absence de
projet politique clair n’a pas précisé les domaines d’intervention prioritaire. Les services
proposés aux adhérents en contrepartie de leur cotisation sont définis par différentes formules
aux contours et aux tarifs peu explicites.
Au fil du temps, Soluris s’est engagé dans la fourniture de
prestations nouvelles, y
compris à destination de structures non adhérentes
pour lesquelles la législation n’autorise pas le
syndicat à opérer
. Des interventions dans le domaine de l’inclusion numérique
, limitées
cependant, ou de la sécurité informatique, domaine dans lequel le savoir-faire de Soluris est
reconnu au niveau national, ont par exemple été initiées. Un dispositif consacré
à l’information
géographique a également été mis en place par Soluris et financé pour la plus grande part par le
départemen
t qui n’est pourtant pas adhérent du syndicat mixte
.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
6
La chambre régionale des comptes relève le rôle important joué par Soluris en matière de
développement informatique et numérique, mais constate que la large diversification qui a pu
s’opérer ces derniè
res années, notamment avec les interventions spécifiques, a pu, en
contrepartie, faire perdre de vue les missions essentielles du syndicat.
Une situation financière satisfaisante
jusqu’en 2022
Les cotisations des adhérents et les reventes de matériels et prestations de services
assurent à Soluris des ressources dont la progression est régulière (5,2
M€ en 2018 à 7,3
M€ en
2022)
. L’essentiel de ses charges de fonctionnement est constitué de la masse salariale qui a
progressé rapidement au cours de la période examinée, dans des proportions identiques à celle
du nombre d’agent
s employés.
Le syndicat mixte est peu endetté et a dégagé des résultats positifs au cours de chacun des
exercices contrôlés. Ces résultats doivent cependant être considérés avec prudence. Les
excédents ont été largement alimentés par des subventions perçues dans le cadre du plan « France
Relance » en 2021 et 2022. Le caractère ponctuel et exceptionnel de ces aides, combiné à une
incertitude au sujet de sa situation fiscale, faisant suite à
l’assuj
ettissement récent à la taxe sur la
valeur ajoutée d’une partie de ses activités
, font peser un risque sur la durabilité de cette situation
financière.
Une gestion interne à améliorer pour accompagner la croissance de Soluris
La qualité de la gestion interne n
’
a pas progressé au même rythme que l
’
activité de
Soluris.
La présentation des documents budgétaires et la fiabilité comptable nécessitent d
’
être
améliorées. De nombreuses anomalies sont à signaler et leur correction contribuera à la qualité
de
l’information financière.
En matière de gestion des ressources humaines, les outils et méthodes mis en place
doivent progresser pour tenir compte de l
’
importante augmentation des effectifs. Le syndicat doit
par ailleurs se conformer sur plusieurs points aux textes en vigueur, concernant le respect des
obligations en matière de dialogue social, la rémunération des agents ou encore
de l’évolution de
leur situation administrative.
De
même,
la
gestion
de
la
commande
publique
présente
d
’
importants
dysfonctionnements. Une partie significative des marchés ne respectent pas les règles de la
commande publique.
Il en résulte un défaut de mise en concurrence et d’égalité entre les
fournisseurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: présenter en comité syndical le résultat des consultations relatives à la
commande publique et les conventions signées avec des tiers [
non mise en
œuvre
].
Recommandation n° 2.
: mettre en conformité les statuts avec l’article L.
5721-2 du CGCT, et
en conséquence ne plus intervenir pour le compte de tiers non adhérents ou privés, le cas échéant
en promouvant l’adhésion des bénéficiaires actuels non adhérents [
non mise en
œuvre
].
Recommandation n° 3.
: publier les documents budgétaires, les délibérations et les comptes
rendus du bureau syndical ainsi que les décisions de la présidente sur le site internet et plus
généralement tout acte réglementair
e communicable, dans le respect de l’article L.
311-9 du code
des relations entre le public et l’administration [
non mise en
œuvre
].
Recommandation n° 4.
: établir des barèmes explicites des tarifs votés selon le niveau
d’é
quipement et faire figurer cette information sur la facture [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 5.
: revoir les bases de tarification des cotisations et des solutions
« métiers » et « technologies », établir une tarification et détailler le calcul du montant des
cotisations et des solutions « métiers » et « technologies » [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 6.
: mentionner la liste exhaustive des logiciels proposés aux adhérents et
préciser les conditions tarifaires de leur facturation aux adhérents [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 7.
: comptabiliser les achats de licences d’utilisation des logiciels destinées
à ses adhérents en charges de fonctionnement, conformément aux règles comptables en vigueur
[
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 8.
: mettre en place des outils informatiques de suivi de la carrière et des
contrats des agents [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 9.
: régulariser la situation statutaire du directeur général des services en
mettant fin à son détachement sur un emploi fonctionnel irrégulier [
non mise
en œuvre
].
Recommandation n° 10.
: mettre en place un suivi de l’utilisation des véhicules de service et
des consommations de carburant, soumettre au comité syndical les règles de remisage des
véhicules au domicile des agents en tenant compte des réelles contraintes professionnelle et
valoriser les avantages en nature accordés [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 11.
: mettre en place un suivi fiable des échéances des contrats et marchés
[
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 12.
: respecter les seuils de dépenses rendant obligatoire une mise en
concurrence [
non mise en œuvre
].
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
8
ÉLÉMENTS DE PROCÉDURE
Co
nformément à l’article
L. 211-4 du code des juridictions financières (CJF), le contrôle
des comptes et de la gestion du syndicat mixte « Solutions numériques territoriales innovantes »
(Soluris) a été inscrit au programme 2023 de la chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine pour la période courant à partir du 1
er
janvier 2018.
Conformément aux articles L. 211-3, L. 211-4 et R. 243-1 du CJF
, une lettre d’ouverture
du contrôle a été adressée 20 juillet 2023
à l’ordonnatr
ice en fonctions Mme Céline Viollet,
présidente du syndicat mixte et à M. Jean-Marie Roustit, ancien ordonnateur du 1
er
janvier 2018
au 7 octobre 2020. Ils en ont accusé réception le 21 juillet 2023.
L’entretien de début de contrôle a eu lieu avec l’ordonnat
rice le 31 août
2023. L’entretien
de fin de contrôle
, prévu par l’article L.
243-1 du CJF,
s’est déroulé le
30 novembre 2023 avec
l’ordonnatr
ice en fonctions et le 1
er
décembre 2023 avec
l’ancien ordonnateur
.
Les observations provisoires ont été adressées à
l’ordonnateur
et à
l’ancien ordonnateur
le 31 janvier 2024, qui en ont accusé réception le jour même.
Un extrait a été adressé au département de la Charente-Maritime, au directeur général des
services et à un agent
de l’organisme contrôlé, le 31
janvier 2024. Tous en ont accusé réception
le jour même.
Une communication administrative a été adressée au comptable public le 31 janvier 2024,
qui a transmis sa réponse le 6 février 2024.
L’ordonnateur
ainsi que l
’agent
susmentionné ont adressé leurs remarques le
22 février 2024, enregistrées au greffe de la chambre régionale des comptes le 7 mars 2024. Les
autres destinataires n’ont pas transmis de réponse.
Les présentes observations ont été délibérées le 28 mars 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
PRÉSENTATION DE SOLURIS
1.1
Un syndicat gestionnaire d’un service public administratif
Initialement syndicat mixte pour
l’informatisation
communale en Charente-Maritime,
Solutions Numériques Territoriales Innovantes-Soluris (depuis 2015) a été créé par arrêté
préfectoral du 29 janvier 1985. Il siège à Saintes en Charente-Maritime. Il se classe parmi les
établissements publics, en vertu de l’article L.
5721-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT). Son activité, sous réserve
de l’appréciation du juge administratif, relève
d’un service public administratif (SPA).
La jurisprudence
1
pose trois critères pour qualifier un
service public de SPA, qui sont remplis par le syndicat :
-
l’objet
: les activités ne doivent pas
a priori
pouvoir être exercées par une entreprise privée,
la finalité de l’activité n’étant pas commerciale
;
-
le financement doit être issu essentiellement de subventions, sans corrélation entre le prix
payé et le coût réel du service, ce qui est le cas
pour l’essentiel de l’offre de Soluris
;
-
les modalités de fonctionnement du service
s’apparentent
à une administration.
Les relations entre Soluris et ses adhérents sont qualifiées de relations
« in-house »
(cf. annexe n° 3). Soluris intervient dès lors, pour le compte de ses adhérents, dans le cadre de
contrats de quasi-régie ou contrats de prestations intégrées, qui sont exclus du champ
d’application du code des marchés publics.
Soluris est cependant soumis au code des marchés
publics pour le choix de ses fournisseurs.
1.2
Une constante expansion
Soluris
associait, à sa création, une quarantaine d’adhérents, essentiellement des
communes. L’objet du syndicat était d’accompagner ses membres dans le déploiement de
l’informatique
.
À l’origine
son rôle était principalement
celui d’une centrale d’achat
s de matériel
informatique. Très rapidement, face aux enjeux de modernisation des services et de
dématérialisation, ses activités se sont diversifiées et se sont étendues à la fourniture de
prestations informatiques et de revente de logiciels.
Le syndicat s’est ensuite développé et
a franchi le cap des 500 adhérents en 2003, au sein
desquels les communes restent majoritaires.
1
Arrêt du Conseil d’État du 16
novembre 1956,
union syndicale des industries aéronautiques.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
10
Schéma n° 1 :
é
volution de l’activité du syndicat mixte
Source : site Soluris - www.Soluris.fr
Le syndicat comptait, au 1
er
juillet 2023, 563 adhérents
2
, principalement situés en
Charente-Maritime, mais aussi dans les départements limitrophes.
Soluris est un syndicat mixte dit « ouvert
», puisqu’il comprend
, outre des communes et
des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
, d’autre
s personnes publiques
auxquelles les articles L. 5721-1 et suivants du CGCT sont applicables
3
. Il est dirigé par un
comité syndical et une présidente. Un bureau syndical a été mis en place et comprend
18 membres issus du comité syndical. Le directeur général des services du syndicat, agent public,
gère l’activité au quotidien.
1.3
Un vaste champ d’interventi
on
Selon le directeur général des services de Soluris, les activités peuvent être classées en
trois domaines :
-
équipement des collectivités (et de leurs établissements rattachés) : fourniture de matériels
et de logiciels, voire de prestations (ex. télécommunications) permettant d’exercer le service
public de manière efficiente ;
-
soutien opérationnel au quotidien : formation des agents des adhérents
sur l’utilisation des
solutions déployées et assistance en cas de besoin, afin de garantir la maîtrise des outils et
2
Soit la quasi-totalité des communes du département de la Charente-Maritime (440 sur 462), 13 communes du
département des Deux-Sèvres et une commune du département de la Vienne, des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) (14 dont un du département des Deux-Sèvres), des syndicats intercommunaux
(57 dont un du département de la Charente), des syndicats mixtes (neuf dont un du département des Deux-Sèvres),
des centres communaux ou
intercommunaux d’action sociale
(25 CCAS ou CIAS, dont un du département des
Deux-Sèvres), la régie d
’E
xploitation des Services
d
’E
au de la Charente
-
Maritime (RESE), le service
départemental d’incendie et de secours de la Charente
-Maritime (SDIS 17), le centre de gestion de la Charente-
Maritime (CDG 17)
et l’Insti
tution Interdépartementale du Bassin de la Sèvre Niortaise (IIBSN). Soluris compte
en 2023 18 adhérents hors Charente-Maritime (16 dans les Deux-Sèvres, un dans la Vienne et un en Charente).
3
À
l’inverse les syndicats mixtes composés exclusivement de communes ou d’EPCI sont qualifiés de syndicats
mixtes « fermés
» et observent d’autres dispositions du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
garantir la continuité du service public. Il s’agit d’un rôle de support, à l’image d’un service
informatique interne ;
-
conseil et accompagnement des collectivités sur la transformation numérique, sur les aspects
techniques et organisationnels, en particulier pour la préparation et la gestion des
changements induits par la dématérialisation. L
e conseil s’étend à de n
ombreux pans de
l’activité d’une collectivité
: parapheur électronique, référentiel général de sécurité (RGS
4
),
cybersécurité, règlement général sur la protection des données (RGPD), les relations avec
les citoyens (sites web, téléservices, etc.), le domaine social (inclusion numérique), le
domaine scolaire (informatique à l’école), la sécurité (vidéoprotection)
.
Outre son activité historique d’achat et de revente de matériel
et de logiciels bureautiques,
fournis par un prestataire sélectionné après consultation en 2015, Soluris propose une suite
logicielle destinée plus spécifiquement aux activités des petites communes, fournie dans le cadre
d’un forfait
« métiers » depuis 2009 (cf. 2.3.2). Cette suite comprend des outils comptables et
financiers, de gestion des ressources humaines, de l’état
civil, des actes administratifs et du
fonctionnement des instances, des élections (cf. annexe n° 4). Soluris propose également un
service de supervision de la sécurité des serveurs et postes informatiques et de sauvegarde des
données « métiers » (forfait « technologies », cf. 2.3.2).
Soluris fournit de nombreuses autres solutions logicielles : de gestion financière et
comptable, de gestion des ressources humaines pour des collectivités ou organismes publics de
taille plus importante, de gestion des cimetières, des ordures ménagères, des bibliothèques, des
autorisations
d’urbanisme,
ou encore pour le développement de sites web. Soluris distribue
également des logiciels spécifiques pour la gestion de foyers logements,
d’
Ehpad, de crèches et
haltes garderies, le portage de repas, ou enfin pour les écoles (environnement numérique). Ces
solutions sont suivies
dans le temps, les adhérents bénéficiant ainsi d’un renouvellement des
droits d’usage et des mises
à jour.
Soluris
ne développe qu’à la marge des solutions logicielles
en propre
. Le syndicat s’est
toutefois lancé dans le développement
d’un logiciel
libre de gestion d
’
accompagnement à la mise
en conformité de collectivités territoriales au règlement général sur la protection des données
(RGPD),
Madis RGPD
5
, d’un logiciel
libre d
’accompagnement à l’amélioration de la protection
4
Le référentiel général de sécurité (RGS) est pris en application du décret n° 2010-112 du 2 février 2010 pour
l’application des articles 9, 10 et 12 de l’ordonnance n° 2005
-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges
électroniques entre les usagers et les autorités administratives. Le RGS définit un ensemble de règles de sécurité
qui s’impose aux administrations pour la sécurisation de leurs systèmes d’information notamment dans le cadre
des téléservices et des échanges électroniques
qu’elles proposent, entre l’administration et les usagers
ou entre
administrations. De façon générale, pour tout autre organisme souhaitant organiser la gestion de la sécurisation de
ses systèmes d’information et de ses échanges électroniques, le
référentiel général de sécurité se présente comme
un guide de bonnes p
ratiques conformes à l’état de l’art
.
La version initiale du RGS (v.1.0) a été rendue officielle
par arrêté du Premier ministre en date du 6 mai 2010. Une version 2.0 a été publiée par arrêté du Premier ministre
du 13 juin 2014. Elle est applicable depuis le 1
er
juillet 2014.
Voir le site de l’agence nationale de la sécurité des
systèmes d’information (ANSSI). «
Le Référentiel général de sécurité (RGS) »
(https://
cyber.gouv.fr/le-
referentiel-general-de-securite-rgs)
.
5
Soluris a eu recours à des prestataires informatiques pour le développement de
l’outil
Madis RGPD
. Il s’agit
d’
un
logiciel web libre qui s
’
installe sur un serveur web et est accessible via des navigateurs web. Son interface
responsive permet un accès depuis les clients mobiles. Une seule instance installée sur un serveur permet de
déployer plusieurs centaines de collectivités. Chaque collectivité dispose de compte, déclaré sur le serveur, limité
au périmètre de sa collectivité, lui permettant de renseigner les registres (traitements, sous-traitants, demande de
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
12
des collectivités face aux risques informatiques
Madis Cyber
6
et, enfin,
d’un outil de gestion
partagée des agendas, des messageries et des tâches (
GEDEON
, développé en interne). Soluris
gère par ailleurs une plate-forme de mise à disposition de données cartographiques
« Géoplateforme 17 ».
Soluris assure un suivi technique des matériels,
dans le cadre d’un contrat de maintenance
ou sur demande ponctuelle des adhérents
s’ils n’ont pas souscrit de contrat
, et une assistance sur
les logiciels bureautiques et certains logiciels métiers proposés aux adhérents
7
, services assurés
par une direction « Exploitation » (installation de matériel et maintenance), et une direction
« Centre service
» (expertise métier). Les deux services sont organisés en centre d’appel
téléphonique. Concernant la maintenance, Soluris intervient en général sur du
matériel qu’il
commercialise, mais parfois sur du matériel acheté
auprès d’autres prestataires informatiques. Le
directeur de l’exploitation a cependant indiqué que peu d’adhérents y avai
ent recours.
Soluris propose une solution pour le déploiement du Wi-Fi dans les espaces publics et a
récemment développé, avec un parte
naire, une solution pour l’optimisation des dépenses
énergétiques avec le déploiement de capteurs intelligents surveillant en temps réel les flux
énergétiques (température, éclairage, etc.) des bâtiments publics, offrant une visibilité précise de
la consommation, et une solution de vidéoprotection (projet « Smart city » à compter de 2020).
Dans le cadre du développement des téléservices et des échanges électroniques entre
l’administration et les usagers,
celle-ci doit garantir la sécurité de ses systèmes
d’information
,
conformément au RGS. Soluris propose un accompagnement sur site pour
la production d’un
dossier d’analyse des risques et d’un plan de traitement
.
Le syndicat a développé des offres en interne comme des prestations de télé-sauvegarde
de donné
es ou d’accompagnement au développement de sites internet, pour lesquels
Soluris
propose un hébergement chez un prestataire extérieur. Plus généralement, Soluris peut intervenir
sur devis selon les besoins spécifiques des adhérents.
Depuis 2019, Soluris s
’est engagé dans des projets d’inclusion numérique.
Il agit
également, depuis 2018, pour contribuer à la sécurité informatique des collectivités avec par
exemple le déploiement d’un
délégué mutualisé à la protection des données (DPD), la fourniture
de solutions de sauvegarde, d’anti
-virus ou encore
d’anti
-rançongiciel.
Il organise également des formations collectives gratuites pour certains logiciels
qu’il
propose, dont les logiciels de bureautique, ainsi que des cours sur la sécurité numérique et la
protection des données, dans ses locaux ou sous forme de webinaire, ainsi que des formations
payantes, sur devis. Il organise également des sessions de sensibilisation des agents et des élus à
la cybersécurité.
L’activité du syndicat le classe
parmi les opérateurs publics de services numériques
(OPSN),
structures publiques d’accompagnem
ent numérique des collectivités ou autres
organismes publics, qui peuvent être de natures diverses : syndicats, associations, agences
techniques départementales, etc. Soluris adhère à
l’association
Declic, structure qui entend
personnes concernées, violation de données), mesurer sa maturité, identifier et mettre en place des actions de
protection, documenter sa conformité, générer son bilan ou encore accéder à son tableau de bord
.
6
Soluris a fait appel à une entreprise prestataire pour le développement.
7
Suite logicielle du forfait « métiers », logiciel comptable et de gestion des ressources humaines pour les organismes
importants notamment.
Pour d’autres logiciels, l’assistance téléphonique est prévue dans le prix de l’abonnement
annuel, certains éditeurs assurant eux-mêmes cette prestation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
fédérer ces opérateurs. Le directeur du syndicat est vice-
président du conseil d’administration de
cette association.
La plupart des adhérents de Soluris sont des collectivités territoriales de petite taille. La
variété des services,
proposés d’une manière mutualisée
, garantissant ainsi une péréquation
tarifaire,
leur permet d’accéder à des outils et des expertises
, réservés en général à des structures
beaucoup plus importantes, en raison des coûts. Les organismes de taille modeste peuvent ainsi
bénéficier d’un DPD, d’un
anti-
rançongiciel, d’un soutien en cybersécurité dans le cadre des
solutions mutualisées proposées par Soluris
, de l’accès à une centrale d’achat de matériel
informatique, asso
rti d’un conseil technique
.
Soluris essaie, de manière générale,
d’assister au mieux ses adhérents et notamment les
petites collectivités
. À titre d’exemple,
il assure le suivi et la maintenance de logiciels peu
diffusés parmi les adhérents et, par conséquent, peu rentables, dans un souci de préserver au
mieux les intérêts et les finances de ses adhérents en leur évitant des changements de solution
logicielle.
2
LA GOUVERNANCE
Juridiquement, le cadre de gouvernance du syndicat mixte « ouvert » situation de Soluris,
est fixé par les articles L. 5111-1 à -8 (dispositions générales), L. 5721-1 à -7 (organisation et
fonctionnement) et L. 5722-1 à -7 (dispositions financières) du CGCT.
2.1
Le fonctionnement des instances délibérantes
Le CGCT ne procède qu
’
à un encadrement juridique limité de la gouvernance des
syndicats mixtes. Les règles de composition des instances de gouvernance des syndicats mixtes
ouverts sont fixées par leurs statuts et approuvées par le préfet, conformément à l
’
article
L. 5721-2 du CGCT. Le syndicat Soluris est administré par un comité syndical et un bureau. Leur
fonctionnement est décrit à l’article 6 de
ses statuts.
Le comité syndical est constitué d’un représentant de chaque
adhérent, quelle que soit son
importance, renouvelé en début de chaque mandature. Sa composition est modifiée
régulièrement, lors des assemblées du comité syndical, pour tenir compte des nouvelles
adhésions et des retraits. Le bureau comprend un président, six vice-présidents, un trésorier et
dix autres membres, élus par le comité syndical lors de son renouvellement. Il ne compte plus
que 17 membres depuis le 4 décembre 2020, à la suite d
u décès de l’un d’entre eux. Il n’a pas été
procédé à son remplacemen
t. Les statuts n’ont pas prévu expressément une procédur
e de
renouvellement des membres du bureau (décès, retrait de l’adhérent, démission
, etc.) pendant la
mandature en cours.
Il conviendrait d’y remédier.
Les statuts ne décrivent pas les missions du trésorier. Le directeur général des services de
Soluris a transmis un document explicatif des
missions, mais qui n’a pas été validé en
comité
syndical
, ce qu’il conviendrait de faire.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
14
2.1.1
Un comité syndical peu mobilisé et peu informé
2.1.1.1
La fréquence limitée des réunions
La fréquence de réunion du comité syndical et les règles en matière de quorum ne sont
pas prévues par les textes, ni par les statuts. Celui-ci se réunit deux fois par an. La règle en matière
de quorum
, appliquée dans les faits, est l’obligation de
présence d’une majorité de représentant
s
des adhérents. Les élus donnant pouvoir sont considérés comme présents
. Si le quorum n’est pas
atteint les membres sont convoqués à nouveau la semaine suivante et la session se tient dès lors,
même en l’absence de quorum.
À compter de la réunion du comité syndical du 3 décembre
2021, l’identité des personnes
ayant donné un pouvoir est clairement signalée. Les délibérations relatives à la tenue du débat
d’orientation budgétaire
(DOB) ne précisent pas cependant si certains élus ont donné un pouvoir.
Le comité syndical se réunit trois fois par an
à l’issu
e
d’une seconde convocation, le
quorum n’étant jamais atteint
,
sauf lors de l’installation du nouveau
comité syndical le
24 septembre 2020, grâce à la comptabilisation des pouvoirs donnés (288 présents, trois
pouvoirs, soit 291 élus présents ou représentés pour 579 adhérents). La participation est faible,
certaines réunions ayant rassemblé moins de 100 adhérents, alors même que ces derniers peuvent
participer en visioconférence.
2.1.1.2
Des attributions fixées par les statuts
Les attributions du comité syndical sont limitativement énumérées dans les statuts. Il a
compétence pour :
-
le vote du budget et des crédits supplémentaires, l’institution et la fixation des taux ou
tarifs de taxes, redevances, cotisations ;
-
la souscription des emprunts ;
-
l’approbation d
es comptes administratifs ;
-
décider des dispositions à caractère budgétaire ;
-
décider des modifications des conditions initiales de composition de fonctionnement et de
durée du syndicat informatique ;
-
les créations de postes ;
-
les actions judiciaires ;
-
l’adhésion du syndicat à un autre établissement
;
-
l’adoption du règlement intérieur des instances
;
-
l
’établissement de la liste de membres du bureau syndical.
En application des statuts, un certain nombre de compétences ont été déléguées au bureau
et au président.
La chambre observe ainsi que les statuts
n’ont pas prévu que le
comité syndical dispose
d’une clause générale de compétence, comme c’est le cas pour les communes et les EPCI
. Cette
rédaction restrictive, puisque le comité
syndical n’est pas chargé de manière explicite «
de régler,
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
par ses délibérations les affaires »
du syndicat
8
, est susceptible de limiter son intervention et
d’aboutir à des situations de blocages
. En effet, le président et le bureau ne peuvent intervenir
par ailleurs que sur la délégation du comité syndical, fragilisant les décisions des différents
organes, qui peuvent dès lors être contestées plus aisément.
2.1.1.3
Des questions abordées ne permettant pas de disposer d’une vision globale
de l’activité
Une liste restreinte des sujets évoqués en comité syndical
La première réunion
de l’année
concerne le DOB. Lors de la seconde réunion, le mois
suivant, le comité syndical délibère sur le budget principal et les budgets annexes (comptes
administratifs, budgets primitifs, affectation des résultats, comptes de gestion du comptable
public), vote les tarifs, entérine les modifications du tableau des emplois.
En fin d’année,
il
délibère sur les modifications budgétaires et parfois certaines questions tarifaires et le tableau
des emplois. L’évolution du périmètre du syndicat est votée
lors de chaque réunion.
Les délibérations récurrentes susmentionnées ont représenté
l’essentiel des décisions
prises par le comité syndical (127 sur 145, pendant la période examinée). Parmi les autres
délibérations, 14 concernent les élections des instances syndicales en 2020, des questions
d’ordre
budgétaire et comptable (règlement budgétaire et financier, fixation des durées d’
amortissement),
des
délégations de compétence au président et le vote d’une indemnité au comptable. Seule
s
quatre
délibérations se rapportent à l’activité du
syndicat :
-
la décision d’ouverture à la publication des données publiques de
Soluris sur la plate-forme
ouverte des données publiques (data.gouv.fr, 22 mars 2018) ;
-
la décision de participer à l’appel à projet
s lancé par « Hub France Connectée »
9
, dans le
cadre d’une réponse mutualisée avec la coopérative d’intérêt collectif d’innovation sociale
et numérique « Média-Cité » et le réseau « Net-Solidaire » (6 décembre 2018) ;
-
la décision de créer une
régie à l’autonomie financière pour créer et gérer le
« plan corps de
rue simplifié » (PCRS) (30 mars 2022) ;
-
la
décision de créer un budget annexe pour retracer l’activité de la régie à l’autonomie
financière (30 mars 2023).
L’absence de décision en matière de commande publique
Le comité syndical, pendant la période examinée,
n’a lancé aucun marché
. Si le président
a
toujours disposé d’une délégation pour prendre toute décision concernant la préparation, la
passation et l’exécution des marchés et
accords-cadres, y compris pour les avenants (délégations
du 3 juin 2014 et le 24 septembre 2020), pour autant, celui-ci, agissant sur délégation du comité
syndical, aurait dû rendre compte de ses décisions.
8
L’article L.
2122-29 du CGCT dispose que
« le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune »
, clause générale de compétence qui s’applique aux communes et EPCI, mais non directement aux
syndicats mixtes.
9
L’appel à projets est destiné à encourager la coordination de
projets d’inclusion numérique, organisé par la Banque
des territoires en partenariat avec le secrétaire d’État chargé du numérique.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
16
De même la participation à des groupements de commandes, en particulier celui mis en
place avec
l’Agence
landaise
pour l’
informatique (ALPI)
pour l’achat de matériel inf
ormatique
(cf. § 7.1.1)
ou la maintenance d’une solution antivirus mutualisé
e
, n’ont pas fait l’objet de
délibération ou d’information.
À titre d’exemple, un marché pour la numérisation des plan locaux d’urbanisme a été
conclu en 2018. Les comptes rendus du comité syndical ne font pas état de cette nouvelle offre
pour les adhérents, ni du prestataire retenu et des conditions de refacturation du service.
La même remarque peut être faite pour le marché
de numérisation des actes d’état
civil
ou pour le logiciel de gestion des ordures ménagères. Le premier marché comportant deux lots
(numérisation des actes et découpage, retouche, indexation des images numérisées), a été conclu
en 2017 pour une durée
d’un an reconductible trois fois tacitement
. Celui-ci a été reconduit avec
le même fournisseur en 2021.
L’information n’a pas été communiquée
au comité syndical. Pour
le second marché, conclu en 2015 pour une durée de deux ans reconductible une fois, le
fournisseur a été reconduit en 2023, sans que le comité
syndical ait eu l’information du lancement
de la procédure en février 2023.
La chambre régionale des compte
s n’a relevé que la mention du lancement d’un marché
pour la gestion des cimetières (compte rendu du comité syndical du 6 décembre 2018, questions
diverses) et une information sur l’outil sélectionné (compte
rendu du comité syndical du
5 décembre 2019, date de notification du marché au 10 mai 2019). Le renouvellement du marché
en 2023 n’a pas été annoncé au préalable, le précédent marché ayant été conclu pour une durée
de trois ans maximum.
L’absence d’information sur l’évolution de l’offre
Plus généralement le comité
syndical n’est pas toujours informé de l’évolution des
activités développées par le syndicat au fil de l’eau, celles
-
ci n’étant évoquées que partiellement
en fin de comité syndical
ou à l’occasion des
DOB
. L’offre de
Soluris évolue ainsi chaque année
sans que le comité syndical ait une vision exhaustive des prestations proposées aux adhérents.
L’arrêt de certaines solutions
ou le changement de prestataire ne lui sont pas toujours signalés,
les services de Soluris contactant directement les adhérents concernés.
L’ordonnateur, lors de l’entretien de fin de contrôle a précisé que ces questions sur
l’évolution de l’offre étaient abordées par le bureau syndical, le détail des débats étant retranscrit
dans les comptes rendus. L’examen des comptes
rendus du bureau syndical de 2022 et 2023
montre, d’après les ordres du jour, que l’évolution de l’activité est parfois
abordée, mais que lors
de ces réunions, aucune décision ne valide d’éventuelle
s nouvelles offres de service (périmètre
d’intervention, nature et consistance du service, tarification…)
.
Interrogé, le directeur général des services a confirmé que des efforts sont à réaliser dans
ce domaine, et a précisé que les informations relatives à l’évolution de l’offre figuraient sur les
newsletters
publiées sur le site. La chambre régionale des comptes considère que les évolutions
des offres et les choix opérés devraient être présentés et débattus en comité syndical ou lors des
réunions du bureau syndical, ce dernier n
’abordant
pas toujours ces questions (voir
infra
) et invite
Soluris, pour plus de transparence, à présenter son offre de services de manière formelle et
détaillée à l’occasion des réunions des instances de gouvernance
, les
newsletters
ou les contacts
personnalisés ne pouvant être le seul
vecteur de la diffusion de l’information
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
L’absence de présentation des conventions en
comité syndical
Le comité syndical ne valide par ailleurs aucune des conventions conclues avec des tiers,
et signées par les présidents, qui ont été habilités pendant la période examinée à «
souscrire tous
contrats […], représenter le syndicat en justice et dans tous les
actes de la vie civile
».
Il n’est
ainsi pas informé de la nature des collaborations, des conditions tarifaires et des éventuelles
remises, ou encore du déficit de compétence en interne
10
.
Le comité
syndical n’a pas non plus été informé
de la conclusion des conventions
matérialisant le versement de subventions en 2021 et 2022
11
ou de la conclusion de la convention
signée avec la Caisse des dépôts et consignations
pour l’attribution d’une subvention relative au
dispositif « conseiller numérique France Services »
12
.
Par cette convention, le s
yndicat a bénéficié d’une subvention de 1
50 000
€, entre 2021
et 2023
13
, pour le recrutement de trois conseillers numériques chargés
d’apporter un soutien aux
usagers démunis face aux nouveaux usages numériques de neuf
14
puis six
15
communes
16
. Le
comité s
yndical n’a
par la suite pas été informé de la signature des conventions et des avenants
entre Soluris et les communes et notamment des modalités de refacturation des interventions des
agents recrutés (
l’application de 6
% de frais de gestion aux communes).
La chambre régionale des comptes recommande de présenter en comité syndical le
résultat des consultations pris en matière de commande publique et les conventions conclues avec
des tiers, afin d’améliorer l’information restitué
e au comité syndical.
Recommandation n° 1.
: présenter en comité syndical le résultat des consultations
relatives à la commande publique et les conventions signées avec des tiers [
non mise en
œuvre
].
La chambre régionale des comptes invite par ailleurs Soluris à réfléchir à d’autres modes
de représentation, pour obtenir une meilleure implication des représentants des adhérents.
Certains syndicats mixt
es similaires dans leur activité et en nombre d’adhérents ont prévu
par
10
À titre d’exemple
: convention signée en 2019 pour trois ans avec une communauté de communes pour des
prestations d’accompagnement numérique du personnel communal, avec remises tarifaires et recrutement d’un
agent, prestations reconduites en 2023 sans convention, convention d’assistance au déploiement d’un outil de
gestion financière pour Soluris conclue avec un OPSN en 2022.
11
Subvention « France Relance » ANSSI - Cybersécurité mutualisée des territoires, 62 677
€
(fonctionnement) et
72 323
€ (investissement)
, subvention SNCF développement/
soutien à l’attractivité du bassin de vie et d’emplois
de Saintes 60 000
€
, subventions ANSSI projet « cybersécurité interne » 50 000
€
et « acquisitions Mutualisées »
(télé-sauvegarde globale, gestionnaire de mot de passe) 263 984
€
, subvention État « évolution numérique des
territoire » 29 400
€. Subvention de 137
000
€ pour le budget «
Géoplateforme 17 » en 2021.
12
Dispositif
piloté par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), dans le cadre du plan de relance
« France Relance ».
13
20 000
€ en 2021, 95
000
€ en 2022, 35
000
€ en 2023.
14
Communes de la communauté d’agglomération de Royan
: Arvert, Breuillet, Chaillevette, La Tremblade, Les
Mathes, Saint-Augustin-sur-Mer, Saint-Palais-sur-Mer, Saint-Sulpice-de-Royan, Vaux-sur-Mer.
15
Communes de la communauté d’agglomération de Royan
: Arvert, Breuillet, Chaillevette, La Tremblade, Les
Mathes, Saint-Augustin-sur-Mer, Saint-Palais-sur-Mer, Saint-Sulpice-de-Royan, Vaux-sur-Mer.
16
Arvert, Chaillevette, Les Mathes, Saint-Palais-sur-Mer, Saint-Sulpice-de-Royan, Vaux-sur-Mer.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
18
exemple une organisation en collèges, selon la taille des communes, ou la nature des adhérents,
limitant ainsi le nombre de participants
17
, qui sont élus par leur collège respectif.
2.1.1.4
Le débat sur les orientations budgétaires
En vertu de l’article L.
5722-1 du CGCT, les syndicats mixtes ouverts sont soumis aux
dispositions du livre III de la 2
e
partie de ce code applicables aux communes de 3 500 habitants
à 10 000 habitants. En application
de l’article L.
2312-1
18
du CGCT, «
dans les communes de
3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois
précédant l
’
examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu
à un débat au conseil municipal [
…]. Il est pris acte de ce débat par une délibération
spécifique
».
Si aucun délai minimal n’est imposé entre le
DOB et le vote du budget, le juge
administratif a estimé que ce débat ne peut intervenir à une date trop proche du vote du budget
19
.
La tenue des débats a lieu généralement de trois semaines à un mois avant le vote budgétaire,
délai qui peut être considéré comme satisfaisant.
L’artic
le L. 2312-
1 du CGCT, complété des dispositions de l’article D.
2312-3 du même
code
, prévoit la présentation d’un rapport sur les orientations budgétaires (ROB).
Celui-ci doit
porter sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes en investissement et en
fonctionnement, la présentation des engagements pluriannuels et des informations sur la structure
et la gestion de la dette. L’article
13 de
la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022
ajoute que le ROB doit mentionner les
objectifs concernant l
’évolution du besoin de financement annuel de la section d’investissement.
Les ROB produits de 2019 à 2023 ne répondent que partiellement aux exigences
susmentionnées, une dégradation étant constatée entre 2018 et 2019
. L’endettement n’est jamais
évoqué, mais il est vrai que Soluris est très peu endetté depuis plusieurs années. Seul le budget
principal est évoqué. Les données chiffrées sont très peu détaillées.
À titre illustratif, l
e ROB 2020 indique une hausse de l’activité de 15,7
% des prestations
d’achat et de déploiement de solutions (4,703
M€ en 2020 contre 4,064
M€ en 2019), en raison
de l’augmentation des dépenses de ressources humaines, des formations, du système
d’informati
on, des prestations de conseil, sans expliciter les variations par catégorie. Celui de
2021
fait état d’
une augmentation de 12 % (recrutements et formations) sans autre précision tout
comme le ROB de 2022 (8
% d’augmentation en raison de recrutements à ven
ir et de formations).
En 2023, aucune incidence budgétaire n’est signalée (cf. annexe n°
5). Plus généralement, aucun
historique sur au moins trois ans n’est
rappelé.
Le comité syndical dispose
de données plus complètes à l’occasion du vote budgétaire,
grâce à la communication de fiches préparatoires. La chambre a toutefois observé que concernant
le vote du compte administratif, les données financières sont parfois erronées et ne correspondent
pas à celles du compte administratif et du compte de gestion votés.
17
À titre d’exemple
: syndicat mixte SMICA, ALPI, AGPL 64.
18
Version en vigueur à compter du 1
er
août 2015.
19
Tribunal administratif de Versailles, n° 003183, 16 mars 2001.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Le ROB est censé permettre à
l’assemblée délibérante
de prendre connaissance des
évolutions
budgétaires, en amont de la tenue du débat d’orientation
budgétaire, dans un souci
d’efficacité de la réunion, quand bien même une présentation à l’aide de dia
positives est
cependant effectuée en séance. La chambre régionale des comptes rappelle que Soluris doit
produire un ROB détaillé comprenant les mentions légales permettant au comité syndical de
saisir plus précisément les enjeux de la programmation budgétaire.
2.1.2
Des délibérations votées n’entrant pas dans le champ de compétence du bureau
syndical
La fréquence de réunion du bureau n’est pas prévue par les textes, ni par les statuts.
L’instance s’est réunie annuellement de cinq à sept fois
de 2018 à 2022. En 2023 cependant, le
bureau ne s’était réuni que deux fois entre le 1
er
janvier et le 31 juillet.
Du 1
er
janvier 2018 au 3 juin
2020, le bureau s’est réuni à 13 reprises. Seuls
dix membres
étaient généralement présents. Deux membres ont assisté à toutes les sessions, dont le président.
Deux membres n’ont jamais siégé
.
En 2020, huit membres ont été reconduits au sein du nouveau bureau, dont un membre
n’ayant été présent que deux fois
pendant la précédente mandature. Il n’a été présent qu’à trois
sessions, le bureau s’étant réuni
16
fois de fin 2020 à l’été 2023. Un autre membre n’a lui aussi
été présent qu’à trois occasions
. La présidente a présidé toutes les réunions et deux membres
n’ont manqué qu’une seule session
. Les réunions du bureau ont rassemblé en moyenne de 11 à
12 membres pendant la seconde mandature.
Les textes n’ont pas défini de règles applicables en matière de quorum pour un syndicat
mixte ouvert et les statuts du syndicat sont silencieux sur ce point. La chambre a observé que le
bureau délibérait valablement dès lors que le nombre de membres présents ou ayant donné un
pouvoir à un autre membre était supérieur à neuf. Les statuts pourraient préciser ce point.
À compter de la réunion du 10 novembre 2021, les délibérations mentionnent le nom des
personnes ayant donné un pouvoir, qui ne sont plus comptées comme présentes comme
précédemment, et le membre bénéficiaire.
Les attributions du bureau ne sont pas non plus fixées par les textes. Elles doivent donc
être précisées dans les statuts. Ces derniers font ainsi référence à l’article L
. 5211-10 du CGCT,
applicable au bureau d’un EPCI, qui prévoit que
le bureau dans son ensemble peut recevoir
délégation d
’
une partie des attributions de l
’
organe délibérant.
Pendant la période examinée, le bureau s’est vu déléguer des compétences du
comité
syndical par délibérations du 3 juin 2014 et du 24 septembre 2020. Les compétences déléguées
sont restées inchangées pour toute la période (cf. Annexe n° 7).
Les sujets pour lesquels le bureau est autorisé à intervenir sont peu nombreux et encadrés.
L’essentiel de ses délibérations porte sur les questions de recrutement de personnel
(102 délibérations sur 171) et les questions relatives au personnel (27 délibérations sur le
télétravail, le régime indemnitaire, la souscription de contrats de prévoyance, la constitution
d’instances représentatives du personnel, les conditions de travail).
La chambre a cependant
observé que le bureau syndical
s’était prononcé
sur des sujets pour lesquels
il n’avait pas reçu
délégation et avait
autorisé le président à prendre toutes les mesures nécessaires pour l’exécution
des décisions.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
20
Le bureau a ainsi voté sans y être habilité :
-
des délibérations budgétaires ;
-
des autorisations d’adhésion à divers organisme
s, compétence déléguée au président ;
-
des demandes de subventions, compétence déléguée au président ;
-
des réponses à appels à projets (pass numérique) ;
-
des autorisations de renouvellement d’homologation au
RGS ;
-
des décisions tarifaires (fourniture de certificat de clé électronique) ;
-
la création d’une commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
;
-
la signature de conventions avec le centre de gestion de la Charente-Maritime (CDG 17)
pour diverses missions d’accompagnement
.
Le bureau a par ailleurs
adopté des modifications dans l’organisation du travail des agents
de Soluris et a défini la composition des instances paritaires, alors que ses attributions en matière
de ressources humaines se limitent aux recrutements, à la définition du régime indemnitaire et à
la conclusion de contrats de prévoyance.
La chambre régionale des comptes a observé que le bureau a voté le renouvellement de
marchés sans y être autorisé, alors même que le président a reçu délégation du comité syndical
(délégations du 3 juin 2014 et le 24 septembre 2020). La même remarque peut être faite pour les
adhésion
s ou encore pour l’autorisation d’ester en justice,
la présidente étant compétente depuis
le 24 septembre 2020.
Les instructions budgétaires et comptables M14, M57 et M4 applicables aux budgets du
syndicat, ont prévu jusqu’en 2022, que le budget
et les comptes administratifs afférents soient
signés par tous les membres
de l’assemblée délibérante autorisés à voter et présents
physiquement lors de leur adoption y compris ceux qui ont voté contre ou se sont abstenus. La
chambre régionale des comptes a constaté que les comptes administratifs de 2021 et de 2022 ont
été signés par des membres du bureau, y compris ceux absents le jour du vote les documents
pouvant dès lors être considérés comme irréguliers. Depuis 2023 toutefois, la présence de la
signature des membres est facultative.
2.1.3
L’absence de présentation des décisions des
présidents au comité syndical
Pendant la période examinée, le président a reçu délégation du comité syndical
20
. Les
délégations ont été élargies à compter de 2020 lors du renouvellement des instances (cf. annexe
n° 7).
La chambre régionale des comptes observe que les présidents ont agi dans le cadre de
leurs délégations, sauf en ce qui concerne
l’adhésion à de nouvelles structures (seul le
renouvellement est autorisé),
l’aval du
comité syndical étant requis.
Les présidents n’ont jamais rendu compte de
leurs décisions au comité syndical. Si aucun
texte ne leur en fait l’obligation toutefois
la délégation de 2014, visait
l’article
L. 5211-10 du
CGCT qui dispose que lors de chaque réunion de l
’
organe délibérant, le président rend compte
des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l
’
organe délibérant. La
20
Les délégations du 3 juin 2014, du 22 mars 2018 et du 24 septembre 2020 se sont appliquées pendant la période
examinée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
délégation du 18 mars 2018 indiquait que le président était tenu «
d’informer l’assemblée
délibérante, lors de ses réunions obligatoires, de toute mesure prise dans le cadre de la présente
délégation, à l’oral ou à l’écrit
» et la délégation du 24 septembre 2020, en vigueur,
vise l’article
L. 2122-
22 et suivant du CGCT, l’article L.
2122-
23 du CGCT prévoyant que l’ordonnateur
rende compte à chacune des réunions obligatoires de
l’o
rgane délibérant.
La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris qu’elle est tenue de respecter les
règles qu’elle s’est imposé
es.
2.1.4
La large délégation de signature accordée au directeur général des services
Le directeur général des services a bénéficié, par arrêté des présidents successifs, de
délégations de signature pendant la période examinée. Du 1
er
janvier 2018 au 25 juin 2019, il a
été habilité à répondre, pour Soluris, aux seuls appels
d’offre
s, sans limite de montant.
À compter du 25 juin
2019 jusqu’
au renouvellement des instances en 2020 puis à compter
du 20 octobre 2020, une délégation permanente de signature pour les actes pris par la présidente
lui a été donnée
à l’exclusion des actes relatifs au personnel et à la co
mmande publique supérieurs
à 15 000
€
HT. Il restait habilité
à répondre à tout appel d’offre
s, sans limite de montant.
À compter du 24 février 2021, la délégation permanente et intégrale du directeur général
a été étendue à tous les actes de la présidente, sans restriction et interroge, dans la mesure où une
délégation doit, selon les principes qui la régissent, être circonscrite dans le temps et dans les
matières déléguées.
Les pièces que la chambre régionale des comptes a pu examiner n’ont pas toujours été
signées dans le respect des délégations de signature : la chambre régionale des comptes a relevé
la signature d’un devis engageant Soluris auprès d’un fournisseur, du 13
mars
2020, d’un
montant de 36 653
€ HT
21
et la signature, en 2020, de bordereaux validant des dépenses
supérieures de 15 000
€
pour plusieurs éditeurs de logiciels
22
.
La chambre régionale des comptes observe que la très large délégation de signature
accordée au directeur général des services lui transfère une grande partie de la responsabilité de
la gestion syndicale.
2.2
L’absence d’indemnités versée
s aux élus
L’article L.
5271-8 du CGCT dispose que les élus des syndicats mixtes associant des
collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale, des
départements, des régions ou des syndicats mixtes, associant eux aussi exclusivement des
collectivités territoriales, des EPCI, des départements, des régions, peuvent être indemnisés
(syndicats mixtes « fermés »).
21
Engagement auprès du prestataire
en charge jusqu’en 2027 du développement des outils
Madis RGPD
et Cyber.
22
Logiciel de gestion des activités petite enfance et périscolaire, de gestion financière et de gestion des ressources
humaines pour les grandes collectivités, logiciel de gestion des déchets.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
22
Pour les syndicats mixtes qui associent outre les organismes cités précédemment, d’autres
personnes morales de droit public, situation au cas d’espèce du syndicat mixte
Soluris (syndicat
mixte « ouvert »),
le CGCT n’a pas prévu le versement d’indemnités aux élus. L’article
L. 5211-12 du CGCT ne leur est pas rendu applicable. Le syndicat Soluris ne verse aucune
indemnité aux élus du comité syndical, conformément aux textes.
Les membres du bureau sont toutef
ois remboursés des frais qu’ils exposent à l’occasion
de leur participation aux réunions du bureau (repas, frais kilométriques, péages, parking), pour
des montants modiques (moins de 3 000
€
par an), selon les barèmes applicables aux agents de
la fonction
publique territoriale. En l’absence de texte, il conviendrait que le
comité syndical
délibère sur ce point lors du renouvellement des instances ou que les statuts prévoient
explicitement le remboursement des frais de déplacements.
2.3
Des missions à définir plus clairement
2.3.1
Une formulation très large
de l’objet social et des missions dans les statuts
Les statuts de Soluris, dont la dernière version date du 4 mai 2016, décrivent aux articles
2 et 5 l’objet social et les missions du syndicat mixte.
L’article 2
prévoit ainsi que «
Soluris
a pour objet d’assurer le déploiement de solutions
de modernisation des services publics locaux par le biais d’une part des technologies de
l’information
et de communication [TIC], de télécommunications et de réseaux numériques, et
d’autre part
, par un accompagnement adapté aux élus et agents publics
».
L’article 5 détaille les domaines d’intervention et les formes d’interventions dont la
formulation très synthétique permet d’exercer toute sorte d’activités dès lors qu’elles peuv
ent
être reliées au domaine de
l’informatique,
des télécommunications et des réseaux numériques,
comme l’attestent les tableaux ci
-dessous.
Tableau n° 1 :
domaines d’intervention
Article 5 : Domaines
d’intervention
Informatique de gestion et pilotage
Solutions de communication et de relations avec les citoyens et acteurs locaux
Administration électronique, dématérialisation et télétransmissions
Télécommunications et solutions de réseaux à haut débit et très haut débit
Système d’information géographique et cartog
raphie (SIG)
Gestion des données publiques
Sécurités des systèmes d’information
Source : statuts de Soluris
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Tableau n° 2 :
m
odalités d’intervention
Article 5 : formes
d’intervention
Information et aide à la réalisation de projets numériques locaux
Acquisitions
collectives et mutualisées en tant que centrale d’achat ou par groupement de commandes
Mutualisation de ressources humaines dédiées aux services des adhérents
Montage et exploitation de dispositifs techniques et organisationnels mutualisés
Conseil,
expertise, assistance à maîtrise d’ouvrage
Veille, innovation et participation aux dynamiques nationales liées au numérique
Montage, pilotage ou participation à des projets de développement local
Fourniture de tout équipement, matériel, logiciel ou prestation de services relevant des missions du syndicat
Source : statuts de Soluris
2.3.2
Des statuts peu explicites sur les services fournis en contrepartie de la cotisation
syndicale obligatoire
L
’article
2 des statuts stipule que «
le fonctionnement du syndicat repose sur la
mutualisation de moyens humains, financiers et technologies »
et que
« cette mutualisation
s’exerce au bénéfice de la population, dans un but d’efficience globale afin d’apporter aux
décideurs locaux une qualité de service optimale à un coût réduit
»
.
La chambre régionale des comptes observe que les statuts ne décrivent pas les
interventions qui sont attachées au versement des cotisations syndicales obligatoires, et qui ne
font
pas non plus l’objet d’une délibération du
comité syndical, aucun compte rendu du comité
syndical n’évoquant cette thématique. Par ailleurs, les statuts ne détaillent pas les modalités de
calcul de la cotisation obligatoire, qui doit être fixée, chaque année, conformément à l’article
7
des statuts, par délibération du comité syndical.
À défaut d’un rappel en
comité syndical des prestations garanties par la cotisation, lors
du vote des tarifs, il faut se référer aux informations disponibles sur le site internet, à la rubrique
« à propos »
23
, pour disposer du détail des services inclus dans la cotisation à savoir :
-
accès à l
’
ensemble des services de Soluris aux tarifs mutualisés de Soluris ;
-
catalogue de formations, dès lors que la collectivité est équipée des logiciels du « forfait
métiers » de Soluris (cf.
infra
) ;
-
exonération de passation de marchés sur l
’
ensemble des logiciels et des prestations
proposées par Soluris ;
-
accès au service du contrôle de légalité (via une plate-forme de dématérialisation
développé par un syndicat mixte) ;
-
accompagnement et service de mise en conformité RGPD et protection des données de la
collectivité face au risque cyber, qui inclut l
’usage de l’outil
Madis RGPD ;
-
représentation et droit de vote aux assemblées.
L
’article
L. 5721-
2 du CGCT n’apporte pas de précision
quant à la formulation des
missions assurées par un syndicat mixte, se limitant à préciser qu’un
« syndicat mixte peut être
23
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
24
constitué […] en vue d’œuvres ou de services présentant une utilité
» pour chacune des personnes
morales membres du syndicat. Pour autant,
faire figurer dans les statuts ou dans une délibération
annuelle, en rappel, le détail des services dispensés en contrepartie de la cotisation obligatoire
annuelle versée par les adhérents améliorerait la qualité de l’information dispensée au
x membres,
gage de transparence.
Le syndicat propose par ailleurs des prestations dénommées « solutions métiers » et
« solutions technologies » (ou forfait « métiers » ou « technologies ») dont les tarifs sont fixés
selon le nombre d’habitant
s
(strate d’appartenance), selon l
es équipements ou encore selon la
nature juridique de l’adhérent.
Le directeur général des services de Soluris a ainsi expliqué que le forfait « métiers »
regroupe
«
l’ensemble des missions courantes d’un service informatique qui permettent à une
collectivité locale d’exercer son activité réglementaire : fourniture des logiciels métiers
indispensables au fonctionnement d’une collectivité et à l’exercice de ses missions de service
public (état civil, élection, comptabilité, paie, urbanisme, etc.), formation des agents aux
logiciels, assistance à l’utilisation (à distance ou sur site
) ». Le forfait « technologies » fournit
les services qui permettent à un organisme de bénéficier «
d’une infrastructure technique
adaptée »
facilitant la dématérialisatio
n, la télétransmission, l’authentification (certificats de
signature électronique) et la sécurisation du système d’information (antivirus) et des données
métiers (sauvegardes) ou privées (accompagnement RGPD).
Le site internet décrit le contenu de ces services :
LE FORFAIT MÉTIERS :
•
Droit d
’
usage annuel des logiciels de gestion interne du fournisseur de la suite logicielle
« métiers » (logiciels finances, paie, facturation, état civil, recensement, élection...) ;
•
mise à jour des applications « réglementaires et correctives » (suite logicielle « métiers » ) ;
•
accès au service de formations groupées du catalogue (les autres formations, individuelles et
sur site sont payantes) ;
•
assistance téléphonique ou télémaintenance (suite logicielle
«
métiers » et logiciels de
bureautique) ;
•
accès à un tiers de télétransmission (
Actes
,
Hélios
) ;
•
fourniture de certificats électroniques RGS = Référentiel Général de Sécurité ;
•
mise à disposition de la plateforme collaborative
GED&ON
et gestion des courriels,
paramétrage et formation (solution développée par Soluris).
LE FORFAIT TECHNOLOGIES
•
sécurité des postes informatiques (abonnements antivirus payant la 1
re
fois uniquement ou lors
de la 1
re
acquisition/poste, surveillance à distance, mises à jour régulières,) (le déplacement sur
place pour installation est cependant payant) ;
•
sécurité des serveurs (supervision, mises à jour, visite annuelle préventive, etc.) ;
•
sauvegarde automatique des données issues des applications de la suite logicielle « métiers »
(sans les pièces jointes) pour les adhérents disposant de ladite suite (finances, paie, etc.) ;
•
prêts de matériels en cas de panne (si le matériel initial a été acheté chez Soluris) ;
•
assistance téléphonique sur ces solutions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Soluris offre plusieurs niveaux de prestations pour les forfaits « métiers » et
« technologies » qui ne sont pas détaillés sur le site internet ni dans les grilles tarifaires. La
chambre régionale des comptes a cep
endant eu connaissance d’un document interne détaillant
les prestations fournies, pour les forfaits « métiers » et « technologies », selon le niveau choisi,
mais pour les seules communes.
La chambre a par ailleurs observé
, à partir d’éléments de facturatio
n, que certains centres
communaux
d’action sociale
(CCAS) semblaient bénéficier, dans le cadre du forfait « métiers »,
d’une solution
logicielle spécifique adaptée à leur activité, différente de la suite logicielle
« métiers ». Cette particularité devrait être signalée dans le descriptif du forfait « métiers » et
dans les délibérations tarifaires, la base de facturation étant différente.
Interrogé, le syndicat n’a
pas apporté de réponse
sur l’existence effective d’une telle offr
e.
La souscription à ces deux services est optionnelle et dès lors, les recettes générées ne
sont pas considérées comme des cotisations mais bien comme la contrepartie d’un service
24
. Pour
autant, ces prestations sont facturées selon un forfait, le coût des prestations de Soluris étant
mutualisé sur tous les utilisateurs, indépendamment de la sollicitation effective des ressources du
syndicat (personnels, logiciels, etc.). Ces recettes représentent environ 26 % des ressources
d’exploitation
de Soluris, pourcentage important, 583 structures ayant souscrit un forfait
« métiers » en 2022
25
dont une majorité de petites communes (447), et 512, un forfait
« technologies », dont 440 petites communes. Les statuts pourraient utilement préciser la
particularité et le caractère solidaire de ces prestations, eu égard aux recettes générées pour le
syndicat.
La chambre régionale des comptes invite Soluris à détailler les offres pour toutes les
catégories d’adhérent
s
sur le site internet et en comité syndical à l’occ
asion du vote des tarifs.
2.3.3
Des prestations fournies à des tiers non adhérents, non autorisées par les textes
L’article L.
5721-2
26
du CGCT
n’autorise pas les interventions pour des tiers non
membres du syndicat, ce dernier agissant dans le cadre des missions présentant une
« utilité
publique
» pour les personnes publiques qui ont décidé de se regrouper en son sein. Les statuts
de Soluris
ont toutefois prévu l’intervention pour des tiers non adhérents
. L
’article
4 mentionne
que le syndicat «
est habilité à exercer ses compétences et mission
s […] auprès de toutes autres
structures pour lesquelles le syndicat agit comme prestataire dans le cadre de conventions de
prestations de services, de conventions ou marchés publics »
. Cette clause est contraire à l’artic
le
du CGCT susmentionné. Par ailleurs, l’exercice de missions pour les non
-
adhérents s’assimile à
des prestations purement commerciales, relevant d’un service public industriel et commercial
(SPIC), ce qui est
contraire à la gestion d’un
SPA comme Soluris.
24
Imputation au chapitre 70 « produits des services, du domaines et ventes diverses » et non au chapitre 74
« dotations et participations ».
25
D’après les grands livres comptables.
26
Un syndicat mixte peut être constitué par accord entre des institutions d
’
utilité commune interrégionales, des
régions, des ententes ou des institutions interdépartementales, des départements, la métropole de Lyon, des
établissements publics de coopération intercommunale, des communes, des syndicats mixtes définis à l
’
article
L. 5711-1 ou à l
’
article L. 5711-4, des chambres de commerce et d
’
industrie territoriales, d
’
agriculture, de métiers
et d
’
autres établissements publics, en vue d
’œuvres ou de services présentant une utilité pour
chacune de ces
personnes morales.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
26
La chambre régionale des comptes a relevé que le syndicat intervenait pour des tiers non
adhérents (40 en 2021), certains tiers (26 en 2021) pouvant néanmoins régler une cotisation
annuelle en plus du paiement de prestations. Soluris
a expliqué qu’il s’agissait d’une mesure
d’équité, dès lors qu’ils bénéficiaient de solution dont le coût était mutualisé entre les adhérents
.
Soluris a développé, en 2018, le logiciel
Madis RGPD
(cf. §1.3).
.
La cotisation, réglée par
les adhérents,
ouvre droit à la création d’un espace utilisateur sur le serveur de
Soluris abritant la
solution et un suivi assuré par le DPD. Le logiciel
est libre d’utilisation, mais
Soluris propose des
prestations d’accompagnement au déploiement de l’outil
(assistance, paramétrage, hébergement,
mise en service de l’informatique en nuage dédiée
, etc.). Certains organismes peuvent en effet
souhaiter disposer d’un serveur
spécifique pour leurs utilisateurs et ne pas faire appel au service
du délégué à la protection des données mutualisé de Soluris
27
.
En 2021, 18 organismes publics et deux associations, non adhérents
, pour l’essentiel des
OPSN, et en 2022, cinq autres nouveaux organismes ont souscrit aux services de Soluris pour le
déploiement du logiciel
Madis RGPD
. Plusieurs prestations sont proposées pour cette offre :
-
l’installation, le paramétrage, l’assistance, le transfert de compétence, la maintenance (prise
en compte des anomalies de fonctionnement) sur le serveur du demandeur, soit 3 000
€ par
an en 2023 ;
-
l
’hébergement
et la supervision par les services techniques de Soluris de
l’application
(solution « cloud »
28
), 3 600
€ en 2023
;
-
la mise en service de la solution « cloud » (facturée une fois à la souscription de
l’hébergement de la solution)
, 385
€
en 2023 ;
-
la fourniture du certificat RGS
pour l’outil
Madis RGPD
, 475
€ en 2023
.
Les recettes issues des prestations d’accompagnement au déploiement de
Madis RGPD
pour les non-adhérents ont représenté 77 540
€ en 2021, 146
474
€ en 2022.
Ces organismes ne versent pas de cotisation. Soluris
a indiqué qu’ils contribuaient
toutefois
financièrement au développement de l’outil
(53 534
€
en 2022
d’après les grands livres
comptables). La chambre régionale des comptes observe que les évolutions logicielles sont
définies en commun par les OPSN et les services du syndicat
au sein d’un comité d’évolution
, et
ne font pas l’objet d’une
délibération en comité syndical, ces évolutions concernant pourtant
prioritairement les adhérents.
Soluris intervient par ailleurs gratuitement comme DPD pour des organismes non
adhérents qui ne versent aucune cotisation. Il s’agit notamment d’association
s syndicales
autorisées (ASA)
ou d’associations foncières de remembrement
(AFR), dont la gestion est
assurée par des communes adhérentes
29
. Ces organismes étant des structures autonomes
devraient adhérer et payer la cotisation, par ailleurs modique (105
€ en 2023
pour les ASA),
ouvrant droit aux services du DPD mutualisé. Si le comité syndical le décidait, ils pourraient
27
Parmi les adhérents de Soluris, un EPCI a fait ce choix.
28
Le terme « cloud » désigne les serveurs accessibles sur internet, ainsi que les logiciels qui fonctionnent sur ces
serveurs. L
’
utilisation du
cloud
computing
(informatique en nuage) permet aux utilisateurs de s
’
affranchir de la
nécessité de gérer des serveurs physiques eux-mêmes ou d
’
exécuter des applications logicielles sur leurs propres
équipements. Les serveurs déportés « dans le cloud » sont hébergés au sein de datacenters
, en l’espèce Soluris
pour le logiciel
Madis
.
29
La chambre régionale des comptes a relevé trois ASA et trois AFR.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
devenir adhérents et être exonérés de cotisation afin de continuer à bénéficier gratuitement du
service.
Soluris
ne suit pas le chiffre d’affaires et le montant des cotisations versées par les
organismes non adhérents.
Pour l’exercice 2021, la chambre rég
ionale des comptes a estimé ce
chiffre d’affaires réalisé
à 157 229
€ et les cotisations à 7
765
€. À compter de 2023, le montant
des prestations réalisées pour le compte des 23 adhérents qui ont quitté Soluris (cf. § 2.4.2) devra
être pris en considération. Il a été estimé par la chambre, pour 2021, à 234 369
€
d’après les
grands livres, dont 18 855
€ de cotisation
. Ces recettes correspondent à 6 %
du chiffre d’affaires
de 2021.
La chambre a également relevé que le syndicat vend du matériel informatique à une
société privée, qui met à disposition de collectivités adhérentes du syndicat, ledit matériel en
crédit-bail. Cette activité de revente à un
tiers privé n’est pas autorisée par les textes, ni par les
statuts.
L’exemple spécifique de la plateforme «
Géo 17 »
Soluris participe au déploiement de la politique départementale « Géo 17 » de partage
d’un système d’information géographique à l’échelle
du département. Soluris gère ainsi, depuis
le 23 juin 2011, à la demande du département de la Charente-Maritime, la plateforme
« Géoplateforme 17 ». Cette plateforme permet le recensement,
l’échange et le partage de
données cartographiques publiques entre différents organismes du département. Interrogé, le
syndicat a précisé que «
la Géoplateforme 17 est une plateforme technique administrée par
Soluris qui fournit des services multiples aux acteurs publics de Charente-Maritime : un
catalogue de données géographiques
–
majoritairement en opendata (cadastre, photographie
aérienne, …) des applications métiers cartographiques et des ressources documentaires
permettant d’alimenter les systèmes d’informations géographiques et les expertises sur le
territoire. La Géoplateforme 17
est un ensemble d’outils au service d’une politique
départementale autour de l’information géographique menée depuis 2011 nommée
"Géo17" ».
Cette activité, retracée dans un budget annexe, est financée par le département de la
Charente-Maritime, non adhérent, le SDIS de la Charente-Maritime, la régie d
’
exploitation des
services
d
’
eau de la Charente
-
Maritime (RESE), Soluris, et
deux syndicats dont un qui n’est plus
membre de Soluris depuis 2023, le syndicat mixte de la voirie des communes de Charente-
Maritime et le syndicat des eaux de la Charente-Maritime (Eau 17).
Chaque année, les conventions signées avec les financeurs fixent le montant des
participations. La chambre régionale des comptes observe que ces conventions ne sont pas
portées à la connaissance du comité syndical, qui ne les délibère pas. Elles sont visées par la
présidente ou bien le vice-président ou encore le directeur de Soluris par délégation de la
présidente, alors même que
les présidents successifs n’ont pas reçu délégation du comité syndical
pendant la période examinée.
La participation de Soluris
au financement de l’activité (10
000
€) est actée en revanche
lors du vote budgétaire.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
28
Les orientations stratégiques et le
programme d’action
s sont définis par un « comité
stratégique », qui rassemble les financeurs, et sont déclinés par un «
comité d’orientation
» qui
rassemble outre les financeurs, des partenaires, qui ne sont pas tous adhérents de Soluris, et
d’autres membr
es historiques associés
30
.
Les statuts autorisent l’intervention du syndicat dans le domaine des systèmes de données
géographiques et cartographiques (article 5 « missions
»), et n’interdisent pas le financement par
des tiers non adhérents :
l’activité est
donc conforme aux statuts. Toutefois, les orientations qui
débouchent sur des évolutions des services sont définies par des organes décisionnels
qui n’ont
pas d’existence légale
au sein de Soluris et dont les principaux intervenants ne sont pas toujours
adhérents, et sans que le comité syndical se soit prononcé sur leur pertinence. Les évolutions
comme la mise à disposition de nouvelles données ou de nouvelles applications ne sont ainsi pas
votées par le comité syndical, qui en général prend connaissance des réalisations grâce à une
fiche de présentation destinée à
l’
éclairer, lors du vote du compte administratif et du budget
primitif du budget annexe. Il conviendrait que les évolutions soient approuvées et votées par le
comité syndical, seule instance de gouvernance habilitée.
Les partenaires du « comité
d’orientation
» versent une «
contribution à la politique
départementale SIG
», matérialisée par une «
charte d’adhésion
»
, d’une durée illimitée, qui leur
permet d
’
accéder aux services de la plateforme et de participer au «
comité d’orientation
». La
charte signale que le montant de la contribution a été fixée à 1 000
€
par le « comité stratégique »,
par décision du 30 mai 2017. La chambre observe que le montant de la contribution ne peut être
fixée que par le comité syndical, seul organe délibérant du syndicat.
La «
charte d’adhésion
» à « Géo 17 » indique que tous les acteurs publics peuvent
devenir partenaires de la plateforme. En 2021, plusieurs établissements publics non adhérents du
syndicat
ont ainsi versé une contribution en échange de l’accès à la plateforme
31
. Comme
mentionné précédemment, Soluris
n’est censé intervenir que pour ses adhérents
.
L
es chartes, d’une durée illimitée, ne sont pas portées à
la connaissance des membres du
comité syndical. Elles sont signées par les divers partenaires et par le président du « comité
stratégique », qui est un élu du conseil départemental, et qui ne peut aucunement engager le
syndicat
, dont le département n’est pas membre
.
La plateforme permet égaleme
nt d’accéder à l’application cartographique
DECI
(défense
extérieure c
ontre l’incendie). Cette application, administrée par le SDIS
17 et Soluris, a pour
vocation de mettre à disposition la base de données départementale recensant les points d
’
eau
incendie
(PEI), et de faciliter la mise en œuvre du règlement départemental de défense extérieure
contre les incendies par les maires, les présidents d
’
EPCI et plus largement tout acteur intervenant
dans la défense extérieure contre les incendies. L’accès à l’appl
ication se fait moyennant un
versement de 1 000
€
. Cette participation,
dont le montant n’a pas été
délibéré par le comité
s
yndical est versée pour assurer les frais de maintenance et d’hébergement de l’application.
30
La direction départementale des finances publique
–
DDFiP
–
et la direction départementale des territoires et de
la mer
–
DDTM
–
de la Charente-
Maritime, l’Université de La Rochelle.
31
Une organisation interprofessionnelle, un
pôle d’équilibre territorial
et rural (PETR), deux syndicats mixtes et une
entreprise privée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
À ce jour, quelques entreprises privées et publiques exploitant le service public de
distribution de l’eau participent en complément au financement de l’application
. La chambre
régionale des comptes observe que le développement de cette activité n’a pas été décidé par le
comité s
yndical et que par ailleurs, si cette application peut être considérée d’utilité publique par
une majorité des adhérents (communes et EPCI), son accès devrait être gratuit et le financement
assuré par les cotisations des adhérents, les utilisateurs pouvant ensuite décider de verser une
éventuelle subvention de fonctionnement.
Enfin, la chambre régionale des comptes a observé que Soluris réalisait parfois, dans le
cadre du budget « Géo 17 » des prestations pour des entreprises privées, comme en 2022,
(retraitement de fichiers cadastraux pour une société privée). Si cette intervention reste très
marginale, le syndicat
n’est pas autorisé à
intervenir pour des tiers privés.
Le comité syndical de Soluris doit revoir le fonctionnement non conforme de ce budget
annexe « Géo 17 », seul le comité syndical étant habilité à décider des orientations, et clarifier
les relations avec les financeurs, qui doivent adhérer au syndicat
,
ainsi que les partenaires
signataires de la charte.
Soluris doit mettre en conformité ses statuts avec les textes applicables et à ne plus
intervenir pour le compte de tiers non adhérents ou de tiers privés. Les principaux bénéficiaires
de ses services devraient, dans un but de continuité des prestations servies, devenir pleinement
adhérents.
Recommandation n° 2.
: mettre en conformité les statuts avec l
’article L.
5721-2 du
CGCT, et en conséquence ne plus intervenir pour le compte de tiers non adhérents ou
privés, le cas échéant en
promouvant l’adhésion d
es bénéficiaires actuels non adhérents
[
non mise en
œuvre
].
2.4
La gestion administrative des adhérents
2.4.1
Le suivi complexe des membres du syndicat
Le syndicat enregistre des mouvements nombreux d’adhésion, de retrait et de fusion de
collectivités.
Le suivi des membres est réalisé de manière étroite avec les services préfectoraux. La
chambre a relevé que la liste des membres est correctement tenue à jour par les services
administratifs de Soluris et de la préfecture de la Charente-Maritime, malgré les très nombreuses
modifications annuelles. Pendant la période examinée, quelques organismes ont pu être
considérés comme membres alors qu’ils n’avaient plus d’existence légale
. La liste des membres
a cependant été rectifiée lors du comité syndical du 17 mars 2021.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
30
2.4.2
Une composition du syndicat
qui n’autorise
pas la perception du FCTVA par le
syndicat
Le syndicat a bénéficié, de 2018 à 2021, du versement au titre du fonds de compensation
pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
L’article L.
1615-2 du CGCT, dans sa rédaction applicable pour la période examinée
dispose que les ressources destinées au FCTVA, sont réparties entre :
-
les collectivités territoriales ;
-
les groupements des collectivités ;
-
les régies de collectivités ;
-
les SDIS ;
-
les CCAS ou CIAS ;
-
les caisses des écoles ;
-
le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ;
-
les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale (CDG) ;
-
les syndicats mixtes exclusivement composés de membres éligibles au FCTVA.
Pendant la période examinée, le syndicat a compté parmi ses membres, des AFR, des
ASA, des offices de tourisme (OT), des offices publics de l’habitat (OPH), la chambre
d’agriculture de la Charente
-Maritime et un syndicat mixte non composé exclusivement de
membres éligibles au FCTVA. Soluris,
n’étant pas compos
é exclusivement de membres éligibles
au FCTVA,
n’aurait pas dû percevoir de versement
s au titre dudit fonds.
Par un courrier du 17 janvier 2022, la préfecture de Charente-Maritime signalait ainsi à
Soluris
qu’il ne pourrait plus prétendre au versement au titre du FCTVA à compte
r
de l’exercice
2022 pour les dépenses d’investissement acquittées en 2021.
Le 2 décembre 2022, le comité
syndical validait le retrait de 23 adhérents non éligibles eux-mêmes au FCTVA afin de pouvoir
continuer à y prétendre.
Le nombre d’adhérents du syndicat, en régulière progression depuis le 1
er
janvier 2018
(549) jusqu’au 1
er
décembre 2022 (583) (cf. annexe n° 2) a ainsi notablement diminué fin 2022
(560). La délibération du 2 décembre 2022 entérinant la nouvelle composition précise cependant
que les anciens adhérents «
continueront à bénéficier des services de Soluris dans les mêmes
conditions techniques et financières par voie de convention
». En 2023, ces anciens adhérents
ont tous signé une convention. La chambre régionale des comptes rappelle que Soluris ne peut
intervenir pour des tiers non adhérents (§ 2.3.3).
2.4.3
Un suivi satisfaisant des cotisations
La chambre régionale des comptes a vérifié, pour l’année 2021, si les appels à cotisations
étaient bien transmis aux adhérents. Elle
n’a relevé que
cinq omissions : trois organismes publics
étaient toujours adhérents au 29 juin 2023, date du dernier arrêté préfectoral. Un adhérent
s’est
retiré du syndicat tardivement le 4 novembre 2021. Les statuts du syndicat prévoient cependant
que le retrait reste sub
ordonné au versement des contributions jusqu’à sa prononciation par arrêté
préfectoral. Enfin, le cinquième organisme, adhérent à compter du 29 septembre 2021,
n’a pas
payé de cotisation en 2021. Les statuts devraient détailler les dispositions
s’appliquan
t pour les
adhésions
en cours d’année.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
2.5
L’information restituée aux élus et aux citoyens
2.5.1
La publicité des budgets et des comptes à améliorer
Aux termes de l’avant
-
dernier alinéa de l’article L.
2313-1 du CGCT, applicable aux
syndicats mixtes ouverts, en
vertu de l’article L.
5722-1 du CGCT «
Une présentation brève et
synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget primitif et au
compte administratif afin de permettre aux citoyens d'en saisir les enjeux
». Cette présentation,
ainsi que le rapport présenté à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice
,
doivent être mis en ligne sur le site internet du syndicat
, après l’adoption par le
comité syndical
des délibérations auxquelles ils se rapportent. Au surplus, en application
de l’article R.
2313-8
du CGCT, cette mise en ligne doit garantir notamment «
leur accessibilité intégrale et sous un
format non modifiable
» et
« la gratuité et la facilité de leur accès par le public, pour leur lecture
comme pour leur téléchargement
», dans un délai d’un mois à compter de l’adoption des
délibérations correspondantes.
L’exploration du site internet
du syndicat révèle une application partielle de ces
obligations. En effet, les documents budgétaires (compte administratif, budget primitif,
présentations synthétiques)
n’y figurent pas.
Seules les délibérations
sur le rapport d’orientation
budgétaire sont mises en ligne à la rubrique « À propos ».
Afin d’
aider les membres du comité syndical à exercer leur mandat, des fiches
explicatives
des sujets devant faire l’objet d’un vote
en comité syndical sont élaborées par les
services de Soluris et leur sont transmises. Ils disposent
ainsi, à l’occasion du vote du compte
administratif et du budget
d’un document
de présentation succinct, qui pourrait être utilement
annexé aux documents budgétaires et mis en ligne.
La chambre régionale des comptes rappelle par ailleurs que le II de l’article L.
5722-1
susmentionné dispose que pour les syndicats mixtes ouverts «
Les documents budgétaires sont
mis à la disposition du public au siège de l
’
établissement »
.
En application de l’article
L. 3131-1 du CGCT rendu applicable aux syndicats mixtes
ouverts par l’article
L. 5721-4 du CGCT,
« les actes réglementaires et les décisions ne présentant
ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l
’
objet d
’
une publication sous
forme électronique, […], de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à
disposition du public de manière permanente et gratuite
»
. Conformément à l’article R.
3131-2
du CGCT, les actes doivent être mis à la disposition du public sur le site internet, dans leur
intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions propres à en assurer la
conservation, à en garantir l
’
intégrité et à en effectuer le téléchargement
.
Par ailleurs, en
application de l’article L.
5721-6 du CGCT «
Toute personne physique ou
morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux de
l
’
organe délibérant des syndicats mixtes, des budgets et des comptes ainsi que des arrêtés du
président de ces établissements publics
»
.
La communication des documents peut être obtenue
aussi bien du président que des services déconcentrés de l
’
État
,
dans les conditions prévues par
l
’
article L. 311-9 du code des relations entre le public et l
’
administration. Cet article prévoit,
entre autres, une publication en ligne des documents, à
l’
exception de ceux communicables
uniquement à l
’
intéressé
.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
32
Soluris publie les délibérations et les comptes rendus des conseils syndicaux sur son site
internet. Cependant, les délibérations du bureau syndical et les comptes
rendus des séances n’y
figurent pas, ni les décisions de la présidente. Pour plus de transparence et une meilleure
information des citoyens, la chambre régionale des comptes rappelle à Soluris
qu’il doit
publier
ces informations sur son site internet.
Recommandation n° 3.
: publier les documents budgétaires, les délibérations et les
comptes rendus du bureau syndical ainsi que les décisions de la présidente sur le site
internet et plus généralement tout acte réglementaire communicable, dans le respect de
l’article L.
311-9 du code des relations entre le public et l
’
administration [
non mise en
œuvre
].
2.5.2
La publicité des marchés à améliorer
Soluris
dispose d’un
profil d
’
acheteur et
d’
une plateforme dématérialisée d
’
achats publics
à partir de laquelle
il est possible d’avoir connaissance des données essentielles des marchés
,
d’un montant supérieur à 40
000
€ HT
32
, conformément aux articles L. 2196-2 et R. 2196-1 du
code de la commande publique (CCP)
33
. L
’arrêté du 22
mars 2019 relatif aux données
essentielles dans la commande publique recense les éléments devant être communiqués. La
chambre régionale des comptes a identifié l’absence
de certains d’entre eux
34
.
Par ailleurs, la liste des marchés consultable sur le site acheteur ne semble pas exhaustive.
Certains marchés n’y figurent pas
35
.
L’article 7 de l’arrêté susmentionné dispose que
« Les
données essentielles sont maintenues disponibles sur le profil d
’
acheteur pendant une durée
minimale de cinq ans après la fin de l
’
exécution du marché public
» sauf si elles «
sont rendues
publiques sur le portail unique interministériel
», auquel cas la durée est réduite à un an. Soluris
ne
publie
pas
d
’
information
sur
ses
marchés
publics
sur
le site
interministériel
L’article R.
2196-1 du CCP a prévu, à compter du 1
er
janvier 2020, que certaines
informations des marchés conclus sans publicité ni mise en concurrence préalable, dont la valeur
est égale ou supérieure à 25 000
€
(et inférieure à 40 000
€), sont rendues publiques (m
ontant
hors taxes, date de conclusion du marché, nom de l
’
attributaire et son code postal). Dans le cadre
de l’examen des marchés publics (
cf. § 7), la chambre régionale des comptes a observé que
Soluris
n’a pas satisfait à cette obligation en 2020 et 2021 pour deux prestations
36
. Le choix du
32
Seuil à partir duquel il est nécessaire de recourir à des mesures de publicité et de mise en concurrence.
33
En vigueur depuis le 1
er
avril 2019. Article 107 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics
auparavant.
34
Numéro d’identification unique du marché public, de nature du marché, durée initiale du marché,
code CPV ou
« Common Procurement Vocabulary » qui permet de classifier la prestation générale objet du marché. Le code
CPV est un système de classement pour les marchés publics de l’Union Européenne, son
utilisation est obligatoire
pour tous les marchés européens depuis le 1
er
février 2006.
35
Marché du logiciel de gestion funéraire, notifié en mai 2019, marché de nu
mérisation d’actes divers (4 lots) notifié
en 2020, marché de télécommunications et de prestations associées, notifié en septembre 2020, marché relatif au
logiciel de gestion des ordures ménagères, notifié en juillet 2023.
36
Fourniture de certificats électroniques, 35 625
€ HT versés en 2020, hébergement de données pour 28
000
€ HT
en 2020 et 37 354
€ HT en 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
support étant libre, la chambre régionale des comptes invite Soluris à publier les informations sur
son site internet.
2.5.3
La cession d’un bien immobilier
mal retracée
Le syndicat mixte a vendu en 2018 et 2019 une partie du bâtiment constitutif de son siège
social
37
, en raison du départ de locataires. Par délibération du 1
er
décembre 2016, le comité
s
yndical s’est prononcé favorablement sur la vente du bien immo
bilier et a autorisé le président
à signer tout document se rapportant à la vente.
En 2018, Soluris a vendu quatre lots du bâtiment
qu’il occupe pour un
montant de
160 000
€
. Cette opération a permis au syndicat de réaliser une plus-value de 112 453,52
€,
la
valeur comptable des lots ayant été arrêtée à 47 546,48
€. En 2019, le syndicat a vendu à un
second acheteur deux autres lots, pour 110 000
€, réalisant une
plus-value de 72 368,66
€, le bien
étant évalué comptablement à 37 631,34
€. Cette même année, le premier acheteur a
également
acquis un lot pour 4 000
€,
générant une plus-value de 3 095 ,88
€, la valeur nette comptable
étant évalué à 904,12
€. Le
s comptes administratifs de 2018 et 2019 retracent ces opérations.
Ce bâtiment est recensé à
l’inventaire de l’ordonnateur et
à
l’état de l’actif du comptable
par le numéro 2313, d’une valeur nette comptable de 315
701,39
€
, identifié au 31 décembre
2016, par le libellé « Travaux Locaux SMIC ». Toutefois, ce bien apparaî
t à l’état de l’actif du
31 décembre 2019 avec un libellé modifié, « Bâtiment 1571.32-236.65 », attribué précédemment
à
l’immobilisation n°
23131, d’une valeur comptable de 402
013,83
€
, cette dernière étant
rebaptisée « Travaux Locaux SMIC ».
L’inversion des intitulés
a eu lieu en 2018
38
, sans qu’une
explication ait été apportée à cette modification.
L’article L.
5722-3 du CGCT dispose que le comité syndical délibère chaque année un
bilan des cessions et des acquisitions. Le bilan doit être annexé au compte administratif
39
.
À l’issue des cessions, aucune délibération n’est venue en valider le bilan et notamment
le calcul des plus-values. Interrogé, le directeur a expliqué qu
’
« à chaque vente, le calcul a été
fait en se basant sur le nombre des mètres carrés cédés multiplié par le prix du mètre carré
d’achat du bâtiment
». La plus-value a cependant été calculée
sur la seule valeur d’achat
historique du bâtiment (315 701
€). Les travaux (
402 014
€
), réalisés avant la vente des biens
n’
ont pas été pris en compte
alors qu’ils
ont très certainement renchérit la valeur des divers lots.
La chambre régionale des comptes invite
à l’avenir
le syndicat à réaliser un bilan annuel
des acquisitions et des cessions.
37
Bâtiment situé au 2 rue du Rocher à Saintes.
38
D’après les états de l’actif arrêtés au
31 décembre 2018 et au 31 décembre 2017.
39
Par ailleurs, en application du 2
e
alinéa, toute cession d
’
immeubles ou de droits réels immobiliers doit donner lieu
à une délibération motivée du comité syndical portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques
essentielles. La délibération doit être prise au vu de l
’
avis de l
’
autorité compétente de l
’É
tat
, dont l’
avis est réputé
donné à l
’
issue d
’
un délai d
’
un mois à compter de la saisine de cette autorité. Le syndicat a transmis une estimation
des services de l’État en dat
e du 9 janvier 2017, évaluant les biens à 247 000
€.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
34
2.5.4
Des tarifs à clarifier
Chaque année, le comité syndical délibère sur les tarifs appliqués aux adhérents et aux
non-adhérents, qui se décomposent en cotisation et forfaits (solutions « métiers » et
« technologies »), maintenance des matériels et prestations à la carte. La chambre régionale des
comptes a observé que selon les années (2018, 2019, 2021), il semble que
certains tarifs n’aient
pas été votés
: il s’agit des tarifs de maintenance des matériels,
Soluris
n’ayant pas été en mesure
de transmettre les délibérations afférentes.
Depuis 2023, Soluris
précise qu’il
peut intervenir sur devis ou contrat spécifique,
ce qu’il
faisait pourtant auparavant, sans que cette possibilité ait été signalée précédemment dans les
délibérations tarifaires.
La chambre régionale des comptes a observé que les délibérations tarifaires étaient
incomplètes, souvent peu lisibles. Une amélioration a pu être constatée en 2023, faisant suite,
notamment, à des échanges avec les services comptables de la DDFiP, ces derniers soulignant
l’absence de vote
tarifaire de certaines prestations.
Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle des ordres à recouvrer, en application
de l’article 19 du décret n°
2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable. Le comptable doit ainsi s
’
assurer que l
’
autorisation de perception de la recette est
justifiée en la forme par une pièce (une délibération, une convention ou un jugement selon les
cas) fournie à l
’
appui du titre. La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris que le
comptable
public peut ainsi refuser la prise en charge d’un titre lorsque les éléments de
liquidation sont absents ou incomplets
, en application de l’instruction codificatrice
n° 11-022-MO du 16 décembre 2011 (titre 3, chapitre 1). Le comptable public a bien pris note
du fait que sa vigilance était attendue en l’espèce
.
Le syndicat devra poursuivre la
révision de l’ensemble de ses tarifs
, en 2024.
2.5.4.1
Des bases tarifaires pour les cotisations et forfaits « métiers » et
« technologies » peu explicites
Les délibérations tarifaires font apparaître deux niveaux de tarif pour les « solutions
technologies » (ou « forfait ») destinées aux communes, les niveaux « innovation » et
« optimal ». Dans les faits, seul un niveau de service est proposé et facturé. Pour les « solutions
métiers » trois niveaux tarifaires sont prévus pour les communes : les niveaux « minimal »,
« innovation » et « optimal », mais Soluris ne retient que deux niveaux effectivement facturés, le
niveau « minimal » et un niveau « supérieur »
40
.
Le directeur de Soluris a indiqué que les bases de cette facturation datent de 2014, que
dans les faits il s’est avéré difficile de mettre en place
la modulation tarifaire votée, et que «
ces
formules sont destinées à disparaître en 2024 lors d’une
refonte tarifaire
». La chambre régionale
des comptes invite Soluris à simplifier sa grille tarifaire et à la limiter aux offres réellement
proposées aux adhérents.
40
Pour les adhérents, autres que les communes, un seul niveau tarifaire est prévu.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
À partir de 2021, le montant de la cotisation et des solutions « métiers » et
« technologies » a aussi été modulé, pour certains adhérents, selon les équipements possédés.
Ainsi, à titre d’exemple, pour
les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) la
délibération tarifaire de 2021 prévoit une cotisation variant de 169
€ à 1
738
€ s
elon les
équipements. La souscription de la solution « métiers » varie quant à elle de 555
€ à 2
003
€ et
la solution « technologies » de 381
€ à 3
736
€
41
.
Concernant les SIVOM, la chambre régionale des comptes a relevé que le montant des
cotisations et des facturations des solutions « métiers » et « technologies » ne correspondait, en
2018, 2019 et 2020, à aucun tarif voté, la tarification spécifique aux SIVOM n’ayant été définie
qu’à compter de 2021. Dès lors, elle s’interroge sur les éléments pris en co
nsidération pour
arrêter, de 2018 à 2020, le montant des forfaits, montant sur lequel les services de Soluris se sont
ensuite appuyés pour établir celui de 2021, censé être basé sur le niveau d’équipement à partir de
cet exercice.
La chambre régionale des comptes a par ailleurs observé que les factures de 2021
transmises aux SIVOM,
n’explicitaient pas les modalités de calcul, la facture comportant une
somme globale, sans précision du niveau d’équipement et d’un éventuel barème
appliqué.
Interrogé sur l’envoi éventuel d’un courrier d’accompagnement explicatif,
Soluris a précisé que
«
Les factures […] ne sont plus accompagnées d’un courrier explicatif depuis le passage à
Chorus Pro
42
qui ne permet pas d’ajouter des
pièces jointes aux factures envoyées
» et a transmis
le dernier courrier transmis aux adhérents en 2018. La chambre observe que ce courrier
correspond à une lettre
d’information
générale et non à un accompagnement personnalisé. Soluris
a finalement expliqué que les montants des cotisations de
l’année précédente étaient reconduits
et revalorisés éventuellement des augmentations générales votées. La chambre régionale des
comptes recommande à Soluris
d’établir des barèmes explicites
selon le niveau d’équipement et
de faire figurer cette information sur la facture
de l’adhérent
.
Les tarifs apparaissent également incomplets pour les EPCI à fiscalité propre. En 2018,
les modalités de fixation des cotisations et des solutions « métiers » et « technologies » pour ces
structures ne figurent pas dans la délibération tarifaire. De 2019 à 2020, elles sont retracées dans
un tableau commun « communes et EPCI »
. En 2022, elles n’apparaissent plus.
La chambre a
ainsi observé que la présidente a dû rédiger un certificat administratif en 2022
faisant état d’une
ba
se tarifaire à appliquer aux EPCI afin que le comptable procède à l’
encaissement de la
cotisation et de la solution « métiers » pour une communauté de communes
, le tarif n’ayant pas
été voté préalablement en comité syndical. À compter de 2023, la délibération tarifaire définit,
pour les EPCI, une
facturation selon le niveau d’équipement.
L’examen des factures d’une communauté d’agglomération
de 2018 à 2023 a toutefois
révélé que la facturation ne correspondait pas aux critères énoncés, tant pour le calcul de la
cotisation, que pour le forfait solution « métiers ». De 2018 à 2023, la facturation a été établie
sur la base des
montants de l’année précédente, majorée des augmentations annuelles, la base de
facturation de 2017 n’étant pas connue. En 202
2, la chambre régionale des comptes a observé en
41
Les tarifs ont augmenté en 2023 pour les solutions « métiers » et « technologies ».
42
Chorus Pro est la solution mutualisée de facturation déployée pour tous les fournisseurs (privés ou publics) de la
sphère publique (État, collectivités territoriales, etc.) afin de répondre aux obligations légales en matière de
facturation électronique
.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
36
outre que la majoration de 9 % votée par le comité syndical sur les solutions « métiers »
n’a pas
été correctement appliqué, la cotisation ayant été minorée
43
.
La chambre régionale des comptes a observé des anomalies similaires pour les syndicats
à vocation unique (SIVU), les offices de tourisme, les syndicats mixtes et départementaux (pas
de tarification spécifique avant 2020).
Pour les SIVU ayant rejoint Soluris entre 2018 et 2020, les tarifs appliqués correspondent
à ceux définis pour les syndicats intercommunaux à vocation scolaire (SIVOS), sans que la
facture fasse cependant référence à une strate de population, comme prévu par les délibérations
tarifaires. Pour un SIVU toutefois, la chambre régionale des comptes a constaté que la tarification
des solutions « métiers » et « technologies » de 2019 ne correspond à aucun tarif voté (solutions
« métiers » 515
€ et «
technologies » 257
€)
.
À compter de 2022, la tarification des cotisations et solutions a été adoptée pour les
SIVU :
-
105 à 337
€ pour la cotisation
;
-
578 à 908
€ selon les équipements pour la solution «
métiers » ;
-
334
€ pour la solution «
technologies ».
L’examen de la facture
de 2022 transmise à un SIVU nouvellement adhérent mentionne
une cotisation de 337
€ et un abonnement à la solution métier
s de 908
€, sans explication, alors
qu’il s’agit de
s
a première facturation. L’examen d’une convention d’adhésion
montre que ces
documents contractuels ne comportent aucun élément financier justifiant le montant initial de la
cotisation.
La chambre régionale des comptes a demandé à disposer des copies des conventions
conclues avec les nouveaux adhérents depuis 2018, pour en vérifier les termes. Le syndicat n’a
pas été en mesure de les produire, celle-ci s
’interrogeant
dès lors
sur les procédures d’archivage,
voire sur l’existence même de ces documents, matérialisant pourtant la relation contractuelle
entre le syndicat et ses adhérents.
Les non-adhérents peuvent souscrire à un forfait « métiers », dans le c
adre d’une
convention de dématérialisation (« pack dématérialisation »), entrainant par ailleurs le paiement
d
’une cotisation
. Sont concernés des SIVU, des AFR, des SIVOS et des communes. Il leur est
proposé un accès à la plateforme de dématérialisation, pour la télétransmission des actes soumis
au contrôle de légalité ou encore des flux comptables,
et la fourniture d’un certificat de signature
électronique.
Les tarifs n’ont pas été délibéré
s avant 2022. La délibération du 30 mars 2022 indique un
montant pouvant varier de 70
€ à 1
272
€ selon les équipements de l’organisme.
En 2022 et 2023,
les organismes ont cependant continué à être facturés selon une grille ne tenant pas compte du
matériel mais des habitants, revalorisée selon les augmentations votées pour les solutions
« métiers » (3 % en 2020 et 9 % en 2022).
Le syndicat n’a pas été en mesure de transmettre la
grille tarifaire à jour depuis 2019.
43
1 235
€ facturé au lieu de 1
272
€ (1
167
€ x 1,09)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Concernant les cotisations facturées dans le cadre du « pack dématérialisation »,
l’examen des factures émise
s
à la souscription du service, de 2018 à 2023, montre qu’elles n’ont
pas été fixées selon les catégories définies par les délibérations tarifaires pour ces structures
(SIVOS, AFR, communes, etc.). Pour certains SIVU, les cotisations correspondent aux
cotisations définies pour les SIVOS (337)
Pour d’autres SIVU, il n’est pas possible de
comprendre à quelle tarification il est fait référence, les factures
n’étant pas explicites.
La
chambre régionale des
comptes a demandé à disposer d’une copie des conventions de
dématérialisation afin de vérifier si une base tarifaire y
figurait. Le syndicat n’a pas été en mesure
de les produire, alors que les statuts prévoient la conclusion de conventions de prestations de
services pour les non adhérents.
Le directeur, en réponse, a expliqué que : «
Pour les mairies, une grille tarifaire est
appliquée en fonction de la strate d’habitants. En effet, la démographie est en général un
indicateur fiable des capacités financières d’une collectivité (dont sont issues les recettes de
Soluris), et de son besoin en accompagnement par Soluris (qui génère une charge pour Soluris).
Certains de nos adhérents bénéficiant de dotations particulières de l’État en tant que “communes
touristiques”, c’est la population DGF qui nous sert de référence pour évaluer la populat
ion des
communes
», et que,
pour d’autres organismes
:
«
les tarifs résultent d’applications historiques
et empiriques basées sur la grille strate d’habitants ajustée à une consommation similaire de
services générée par une commune
».
Soluris doit revoir la base de tarification des cotisations et des forfaits « métiers » et
« technologies » de ses adhérents et expliciter sur les factures le détail du calcul.
Recommandation n° 4.
: établir des barèmes explicites des tarifs votés selon le niveau
d’équipement et faire figurer
cette information sur la facture [
non mise en œuvre
].
Recommandation n° 5.
: revoir les bases de tarification des cotisations et des solutions
« métiers » et « technologies », établir une tarification et détailler le calcul du montant des
cotisations et des solutions « métiers » et « technologies » [
non mise en œuvre
].
2.5.4.2
Des tarifs non exhaustifs et peu transparents
La chambre régionale des comptes observe que la liste votée des tarifs des prestations à
la carte
n’est pas exhaustive
. De nombreux tarifs de prestations standardisées ne sont pas
mentionnés.
Les bases tarifaires sont suivies dans plusieurs documents informatiques, par trois
services différents : un document, mis à jour par le service conseil et relations aux adhérents,
permet de facturer le prix des prestations (forfaits, hors abonnement à des licences logicielles ou
maintenance matérielle)
44
, un autre, mis à jour par un agent de la direction « ressources »,
l’abonnement annuel aux logiciels commercialisé
s par Soluris, et un troisième, mis à jour par un
agent de la direction de l’exploitation,
la maintenance informatique matérielle. La chambre
régionale des comptes a cependant relevé que la facturation de certains abonnements n’était pas
44
Fichier issu du logiciel de gestion commerciale, mis à jour par le service conseil et relations aux adhérents.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
38
réalisée par la direction « ressources
», sans qu’il
lui ait été possible de connaître le service à
l’origine de l’émission des factures
45
, en l’absence de procédures écrites sur la répartition des
tâches entre services. Elle invite le syndicat à identifier les interventions des différents services
et à formaliser la procédure, après avoir procéder à une rationalisation des diverses interventions.
L
a facturation de la maintenance des matériels n’appelle pas de remarque. L’examen d’un
échantillon de factures a permis de vérifier la correcte application des tarifs votés en 2022 et leur
exhaustivité.
Pour les prestations à la carte en revanche, seule une partie des tarifs afférents est votée.
À titre d’exemple, les
tarifs des prestations fournies par Soluris
pour l’installation du logiciel
Madis RGPD
, n’ont été voté
s
qu’à compter de 2023
, alors que ces prestations existent depuis
2019. En 2022, une cotisation de 3 175
€
pour bénéficier du DPD mutualisé de Soluris a été
proposée à une commune non
adhérente, sans qu’elle fasse l’objet d’un vote en
2023.
À partir du document recensant les prestations à la carte
46
et la tarification afférente, la
chambre régionale des comptes a relevé que sur 1 045 prestations pouvant être réalisées en 2023
s
eulement 200 ont fait l’objet d’un vote tarifaire.
À titre
d’exemple, l
es tarifs des formations
payantes dispensées par Soluris ne sont pas présentés en comité syndical. Ils sont cependant
référencés dans l’outil de gestion commerciale
, comme les tarifs de revente des matériels
informatiques. Pour les matériels informatiques, les bordereaux de prix du fournisseur ne sont
jamais communiqués au comité syndical ou au bureau. Il est vrai cependant
qu’ils sont modifiés
plusieurs fois par an, mais ils pourraient être portés à connaissance du bureau syndical et diffusés
sur le site internet du syndicat.
Les prix de vente des solutions logicielles et des prestations annexes (
prix d’achat,
installation, paramétrage, formation, maintenance, etc.) commercialisées par Soluris ne sont
jamais mentionnés dans les délibérations tar
ifaires. Concernant l’achat
et la maintenance
(maintenance logicielle, usage du logiciel et assistance technique) desdites solutions, le directeur
a précisé que Soluris négociait auprès des fournisseurs des remises sur les prix publics, dans le
cadre de marchés ou de simples tractations
47
et que le gain était partagé entre Soluris et
l’adhérent.
La chambre régionale des comptes observe que le comité s
yndical n’a jamais
connaissance des pourcentages de réduction obtenus ni des conditions de partage des gains, qui
sont très variables selon les produits commercialisés, Soluris pouvant parfois
n’appliquer
aucune
marge
48
.
À
titre d’exemple, pour le logiciel de gestion des cimetière
s, Soluris a obtenu, dans le
cadre d’un marché,
une réduction de 50 % par rapport aux prix publics. Le gain est partagé en
part égale entre Soluris et
l’adhérent
. Pour la maintenance annuelle, la réduction obtenue est de
75 %. Le gain est réparti à hauteur de 74 % pour Soluris et 26 %
pour l’adhérent
. Les conditions
d’achat
et de revente du logiciel, hors maintenance, semblent cependant avoir évoluées en 2023
pour cette solution, la refacturation se faisant à prix coûtant
49
.
45
Facturation
de l’abonnement
à la suite logicielle spécifique des CCAS et CIAS, ou au « pack dématérialisation ».
46
Fichier issu du logiciel de gestion commerciale.
47
Si les besoins sont inférieurs à 40 000
€ HT.
48
À titre d’exemple, pour les projets d’installation de capteurs, du Wi
-Fi (projet « smart city ») de vidéoprotection,
pour une commune en 2022
49
D’après le n
ouveau modèle économique de 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
La chambre régionale des comptes a relevé des applications de marges différentes selon
les collectivités, sans que les différences entre les adhérents soient explicitées. À
titre d’exemple,
Soluris commercialise une suite logicielle de de gestion financière et des ressources humaines
ayant fait l’objet d’une
consultation comprenant quatre modules : gestion de la dette, prospective
financière, gestion de la masse salariale, analyse de la fiscalité.
Aucun adhérent n’a acquis ces logiciels depuis 2018. Toutefois,
huit adhérents
continuaient à les utiliser en 2022 et s’
acquittaient
d’un abonnement annuel.
Le montant des
refacturations dépend de
l’année d’acquisition des logiciels
. Soluris a en effet signé un marché
avec les fournisseurs
avant 2014, et en a signé un nouveau à compter de 2014 d’une durée
de
quatre ans, échu en 2018, mais dont les conditions tarifaires
continuent à s’appliquer, notamment
en matière de révision des prix.
Pour les adhérents (cinq en 2022) ayant acquis les suites logicielles avant 2014, Soluris
refacture la maintenance sans appliquer de marge, mais en contrepartie perçoit une commission
de 5 ou 10 %, selon le module, de la part du prestataire. Pour les adhérents ayant souscrit un
abonnement à compter de 2014, Soluris applique une marge variable selon les adhérents et les
modules. Si pour le module de prospective financière, une marge de 5,56
% s’est appliquée à
tous les adhérents de 2018 à 2023, en 2018, pour le logiciel de gestion de la masse salariale, un
adhérent
s’est vu appliquer un
taux de marge de 12,5 %, et un autre adhérent, un taux de 3,19 %.
Pour le logiciel d’analyse de la fiscalité un adhérent a bénéficié d’un taux de marge de
3 19 %,
un
deuxième d’un taux
de marge de 9,9 % et un troisième un taux de marge de 10,1 % marges
qui se sont reportées les années suivantes pour les adhérents encore abonnés au service.
Il en en de même pour la refacturation
de l’abonnement
annuel à un logiciel de gestion
de l’
état civil, celle-ci variant de 9 % à 145 %, un adhérent bénéficiant même
d’un tarif inférieur
au prix
d’achat
ou à la
suite logicielle de gestion des ressources humaines destinée au grande
collectivité. Une commun
auté d’agglomération
s
’es
t ainsi vu facturer, depuis au moins 2021,
l’abonnement
annuel à prix coûtant, alors qu
’il était appliqué aux
autres adhérents une marge de
16 %
50
.
Interrogé sur les modalités de refacturation des logiciels et de fixation des prestations à la
carte, le directeur a indiqué s’appuyer sur des modèles économiques développés en interne,
présentés en comité de direction. Ces modèles économiques ne sont cependant pas tous
formalisés et sont parfois très anciens.
Les évolutions tarifaires font souvent l’objet de note
s
diffusées auprès des personnes responsables de l’élaboration des factures,
non archivées, dont
aucune n’a été communiquée
à la chambre régionale des comptes. Interrogé, le directeur a
indiqué qu’un des objectifs de
Soluris était de reconstituer, voire d
’élaborer
, les modèles
économiques manquants et de préciser le circuit décisionnel.
La chambre régionale des comptes recommande à Soluris de mentionner la liste
exhaustive des logiciels proposés aux adhérents, les délibérations tarifaires ne citant pas la totalité
de l’offre,
et de préciser les conditions tarifaires (achat des licences, abonnement annuels, etc.).
50
Autre exemple, pour
un logiciel de gestion des dossiers d’urbanisme, un adhérent
a bénéficié
d’une réduction de
50
%, alors qu’un autre adhérent, pour la même solution n’
a eu
d’aucune remise depuis 2014, l’écart étant de
7 328
€ annuel, le tarif de l’abonnement étant fixé à 14
657
€ de 2018 à 2023.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
40
Soluris déroge parfois aux délibérations tarifaires. Depuis 2020, plusieurs adhérents ont
bénéficié de remise sur le tarif de mise à disposition de conseillers techniques
, sans l’aval des
instances décisionnaires. Une convention a été conclue dans un
des cas, mais n’a pas été port
ée
à connaissance du conseil syndical
51
.
La chambre régionale des comptes a également relevé que Soluris avait accordé une
réduction à une communauté de communes pour
l’abonnement
à deux logiciels en 2022
52
, depuis
au moins 2018, sans l’aval des instances
décisionnaires. Le responsable du service conseil et
relations aux adhérents a confirmé que des remises pouvaient être effectivement consenties aux
adhérents, notamment en raison de leur situation financière. La chambre régionale des comptes
rappelle que seul le comité syndical est autorisé à accorder des conditions tarifaires plus
favorables.
Enfin la chambre régionale des comptes a relevé
l’application de tarifs non prévus par
les
délibérations tarifaires ou encore par le document recensant les prestations à la carte pour
l’abonnement à un logiciel de gestion des dossiers d’urbanisme
.
Recommandation n° 6.
: mentionner la liste exhaustive des logiciels proposés aux
adhérents et préciser les conditions tarifaires de leur facturation aux adhérents [
non mise
en œuvre
].
2.6
La réorganisation en cours
Les missions initiales du syndicat mixte sont la fourniture d’outils pour permettre
l’informatisation de la gestion locale ainsi que l’assistance et la formation des agents territoriaux.
Ces missions ont évolué pour intégrer les évolutions techniques survenues depuis
(dématérialisation des documents, développement de l’informatique en nuage, sécurité
numérique par exemple) et pour proposer une offre de services plus large (système d’information
géographique par exemple), nécessita
nt une évolution de l’organigramme, selon le directeur
.
L’organisation de
Soluris,
telle qu’
indiquée
dans l’organigramme des services de
décembre 2017, fait apparaître une structure en neuf pôles à la tête de laquelle se trouve une
équipe de direction de trois cadres (un directeur général, une directrice générale adjointe et une
directrice). Les effectifs du syndicat mixte en 2018 étaient de 49 agents
53
.
51
Une commune a bénéficié de la mise à disposition, à compter d’août 2020 de conseillers techniques selon un tarif
préférentiel (380
€ par jour au lieu de 404
€, pour une remis
e totale de 1
932 €, pour 80,5 jours d’après les factures),
de septembre 2020 à juin 2021. Une communauté de communes a bénéficié du tarif remisé de 380
€ pendant 13
jours, soit 312
€ de ristourne en 2020. En 2022,
un o
ffice public de l’Habitat
a bénéficié du tarifs 404
€ au lieu de
416
€,
soit une ristourne globale de 480
€.
52
6 076
€ pour l’abonnement au logiciel de gestion financière et des ressources humaines destinés aux grandes
collectivités.
53
Nombre mensuel moyen de fiches de paye constaté par la chambre régionale des comptes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Organigramme n° 1 :
organigramme de Soluris
–
décembre 2017
Source
: chambre régionale des comptes d’après les documents transmis par
Soluris
2.6.1
La démarche mise en place
Au cours de la mandature 2014-2020 a été adopté un schéma directeur, dont un des axes
est le développement de la place et de l’efficience de
Soluris. Ce cadre stratégique général a été
conservé pour la mandature 2020-
2026. Il a fait l’objet de men
tions et de rappels réguliers, en
particulier à l’occasion de la présentation
des ROB. Un séminaire organisé en janvier 2021 a
également permis de le rappele
r à l’ensemble des agents et de revenir sur le projet de
transformation organisationnel alors en cours.
Le projet d’évolution de l’organisation interne des services de
Soluris est évoqué dans le
ROB
de 2018 sous la forme du lancement d’une étude de l’organ
isation existante et de ses
possibilités d’adaptation. Au cours des exercices 2018 et 2019, une mission est confiée
à un
cabinet conseil pour un montant total de dépenses de 58 200
€
TTC. Cette mission, intitulée
direction générale
direction générale adjointe
direction de la
performance
direction des ressources
direction des services aux
adhérents
centre d'assistance
pôle infra cloud sécurité
pôle métiers
pôle relations adhérents
pôle solutions
documentaires
électroniques
pôle système d'information
géographique
pôle technologie
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
42
«
mission de conseil pour l’alignement stratégique de l’organisation et de management du
syndicat Soluris
» a été confié à ce
cabinet sans mise en concurrence préalable en dépit d’un
montant de dépenses supérieur à 25 000
€ HT, seuil imposant un marché à procédure adaptée
selon la règlementation alors en vigueur
54
.
L’organisation issue de cette démarche, selon le directeur général de
Soluris, a permis
d’améliorer la transversalité opérationnelle mais a aussi montré des limites en termes de
répartition de l’activité entre les services. En outre, la coexistence d’activité nécessitant de la
réactivité (l’assistance téléphonique par exemple) et d’autres activités nécessitant davantage de
planification (la gestion de projet par exemple) a conduit à la poursuite des démarches
d’évolution de l’organisation.
Dans ce cadre, de nouvelles missions d’accompagnement pour aider à la définition et à la
mise en place d’une nouvelle organisation ont été
confiées, en 2021 et 2022, à trois prestataires
dont le précèdent cabinet : pour des montants respectivement de 38 820
€
TTC, 51 084
€
TTC et
27 680
€
TTC. Pour ces missions, le total des dépenses de Soluris a dépassé le seuil à partir
duquel une mise en concurrence est obligatoire. Le choix de ces prestataires
n’a pas donné lieu à
une procédure de passation des marchés publics.
L’organisation interne voulue par la direction de
Soluris est présentée comme inspirée de
la méthodologie ITIL (pour «
Information Technology Infrastructure Library
», ou
«
bibliothèque pour l
’
infrastructure des technologies de l
’
information
» en français), dont le
déploiement doit permettre de dispenser des services informatiques de qualité
. L’organigramme
cible issu de cette réorganisation est présenté dans un document de travail du 4 mars 2022. Les
principales attentes sont la spécialisation des missions des différents services.
2.6.2
L’organisation de
Soluris en 2023 et le bilan de la réorganisation
La réorganisation des services de Soluris a abouti en 2023, le conseil de direction ayant
été élargi et regroupant quatre directions autour du directeur général, contre deux auparavant.
Outre les fonctions supports nécessaires à l’activité en interne, l’
organigramme mis en place est
structuré autour des missions et des services rendus aux adhérents :
-
la fourniture des services au quotidien ;
-
les mises en production spécifiques ;
-
la conception des offres aux clients ;
-
la communication et les relations avec les adhérents.
54
8° de l’article 30 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016, en vigueur du 28 mars 2016 au 1
er
avril 2019, puis
article R. 2122-8 du code de la commande publique, en vigueur du 1
er
avril 2019 au 1
er
janvier 2020. À compter
du 1
er
janvier 2020, le seuil est de 40 000
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Organigramme n° 2 :
organigramme de Soluris
–
septembre 2023
Source
: chambre régionale des comptes d’après les documents transmis par
Soluris
Deux directions assurent la gestion des ressources internes (finances, achats, ressources
humaines) et la relation commerciale avec les adhérents.
La partie opérationnelle repose sur quatre directions au profil plus technique. La direction
« centre de services » traite les besoins immédiats et quotidiens des adhérents avec, notamment,
le centre d’appels
et apporte des réponses sur le fonctionnement des logiciels « métiers ». La
direction « exploitation » assure le maintien opérationnel des solutions techniques et
applicatives. La direction « transition numérique » est chargée des projets de déploiement
nécessitant une gestion de projets. La direction « développement et innovation » anticipe les
besoins des adhérents et teste avec les collectivités « pilotes » de nouveaux services. Un poste
transverse de responsable de l’amélioration continue et de la satisfaction des adhérents a
également été créé.
Outre ces directions, le service «
système d’information g
éographique » chargé de
l’exploitation de la «
Géoplateforme 17
», dont l’activité
est retracée dans un budget annexe, est
bien identifié.
La nouvelle organisation devrait être stabilisée pour la fin de l’année 2023
:
organigramme, missions des directions, fiches de postes des agents, matrice de compétences
(alimentation et suivi), plan de formation et de transferts de compétences.
Depuis 2018, et en intégrant les dépenses de 2023
, l’ensemble des missions
d’accompagnement liée
s
à l’évolution de l’organisati
on de Soluris a entrainé une dépense totale
de 243 141,60
€
TTC auprès d
’au moins
trois cabinets de conseil (respectivement pour 83 496
€
,
85 880,40
€ et 73
765,20
€).
La chambre régionale des comptes observe que si cette nouvelle organisation apparaît
comme plus lisible et mieux équilibrée, les changements restent limités au regard des dépenses
engagées. En outre, le comité s
yndical n’a été que peu informé
des évolutions de l’organisation
,
d’après
des comptes rendus des conseils syndicaux. Le lancement
des procédures d’audit
,
d’accompagnement
et de réorganisation n’ont pas été votées ou présentée
s en comité syndical.
Les ROB de 2021 à 2023 ne font état d’aucun diagnostic de la situation organisationnelle
initiale
de Soluris ayant justifié la réorganisation. Le ROB de 2022 signale la poursuite du projet pour
les «
process et organisation
» et le démarrage de la refonte du système d’information, sans qu’il
soit détaillé les carences de ce dernier.
direction générale
direction
ressources
direction des
adhérents
direction
développement
et innovation
direction
transition
numérique
direction
exploitation
direction centre
de services
service SIG
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
44
Lors du comité syndical du 30 mars 2023, un élu demandait ai
nsi si l’organigramme de
Soluris allait être mis en ligne sur le site internet du syndicat
. En octobre 2023, il n’y figurait
toujours pas. Une présentation nominative des services a cependant été ajoutée.
2.7
Un projet stratégique peu formalisé
Les orientations stratégiques du syndicat mixte sont formalisées depuis la mandature de
2008-2014. Ainsi
, le principal projet porté par le syndicat mixte est le renouvellement de l’offre
de services aux adhérents. Le choix d’une nouvelle gamme de logiciels de
gestion (
l’
actuelle
suite logicielle « métiers ») et son déploiement au cours des années 2011 et 2012 se sont inscrits
dans cette démarche.
La mandature suivante (2014-
2020) a donné lieu à l’adoption d’un schéma directeur
,
articulé selon deux axes. Il rappelle les principales orientations de Soluris en les regroupant selon
deux axes : la réussite de la transformation numérique du service public territorial et le
développement de la place et de l’efficience de Soluris.
Schéma n° 2 :
axes de développement du Soluris
Source : Soluris
Ce schéma a donné lieu à une présentation sous forme de diaporama en 2016, de portée
très générale. Le diaporama signale le déploiement de « neuf programmes
» et d’«
une trentaine
de projets identifiés » sans que des précisions soient apportées. Aucun autre document plus
détaillé n’a été transmis à la chambre régionale des comptes pour la période contrôlée.
Les ROB rappellent régulièrement le schéma stratégique et quelques objectifs généraux
associés. Chaque année de nouveaux projets sont identifiés par axe, donnant ainsi quelques
informations sur les actions déployées par Soluris. Un bilan succinct de l’action est restitué
l’année suivante. Aucun indicateur de suivi n’est cependant associé aux projets ou à l’axe
et bien
souvent aucun bilan de l’action n’est restitué.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
À titre d’exemple, en 2018 Soluris a prévu, pour l’axe 1.a, de développer un
environnement numérique de travail dans les écoles (ENT) au 1
er
semestre 2018. Le ROB de
2019 signale qu’une solution a été déployée dans 52 écoles volontaires de Charente
-Maritime,
mais la cible n’est pas mentionnée. En 2020, le ROB de 2019 n’ayant plus retenu ce projet, plus
aucune information n’est restituée, de telle sorte qu’il est impossible de savoir si cette solution a
rencontré le succès escompté, si l’objectif a été atteint et combien d’écoles sont équipées du
logiciel.
Le plan stratégique 2016-
2020, n’a pas fait l’objet d’un bilan en 2021, à son achèvement.
Les nouveaux élus, en 2020, décident de conserver le cadre général du précédent plan
stratégique mais de cibler des champs d’actions prioritaires, sélectionnés lors d’un séminaire de
début de mandat, le 21 janvier 2021. Les sujets prioritaires présentés aux adhérents sont en
particulier la cybersécurité,
l’inclusion numérique
et la dématérialisation (cf. annexe n° 8).
Le directeur a indiqué que
«
ces champs d’actions prioritaires sont aujourd’
hui le cadre
de référence pour nos projets et les évolutions de notre organisation ont été présentées lors des
derniers DOB
». La chambre observe qu’à nouveau aucun indicateur de suivi n’a été défini.
L’ordonnateur, lors de l’entretien de fin de contrôle
,
a admis l’absence de formalisation
d’indicateurs ou d’objectifs, le but du schéma stratégique et de la priorisation des domaines
d’intervention étant de s’assurer que le développement de nouvelles offres de services répond
bien aux attentes desdits documents.
Les comptes rendus des réalisations inscrites au ROB, dans le cadre du schéma
stratégique, à compter de 2021, sont pourtant très succincts et ne sont pas toujours illustrés par
des données chiffrées (cybersécurité, inclusion numérique). Le lien avec les sujets prioritaires ou
le schéma stratégique n’est pas toujours rappelé.
3
LE SUIVI DE L
’ACTIVIT
É DE SOLURIS
3.1
Une présentation de l’offre
de service peu transparente
Soluris
n’a pas été en mesure de fournir un catalogue exhaustif de ses services. Lors d’
une
visite dans les locaux du s
yndicat, quelques supports d’information ont été fournis.
Certains
étaient cependant anciens, datant de 2016 (plaquette « offre »).
Le catalogue ne figure pas non plus sur le site internet de Soluris
, à l’exception d
e celui
des formations gratuites. Toutefois, à la rubrique « Solutions », certaines offres, réparties selon
cinq catégories, sont décrites. Les informations tarifaires ne sont cependant pas rappelées. Toutes
les offres logicielles ou de services ne sont pas répertoriées. Les achats de matériel informatique,
d’outil bureautique, et la maintenance associée n
e sont pas mentionnés.
Interrogé sur l’information apportée aux adhérents sur leur
s diverses solutions (celle
figurant sur le site internet et dans les délibérations tarifaires étant incomplète), le directeur a
précisé que trois agents du service conseil et relations aux adhérents étaient chargés de démarcher
les collectivités. L’information est par ailleurs complétée par des
newsletters
et des plaquettes de
présentation. Le directeur général
a reconnu cependant qu’il était nécessaire d’élaborer un
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
46
catalogue des offres et de le mettre à disposition sur le site i
nternet et que le recrutement d’une
personne chargée de cette mission était prévu à court terme.
3.2
Des
rapports d’activités
peu détaillés
Le directeur général de Soluris a indiqué
que des rapports d’activité
s étaient présentés
aux adhérents, en début d’année
lors des DOB ou en comité s
yndical de fin d’année,
et lors de
réunions organisées auprès des adhérents (cinq à six réunions « terrains »). Il précise ainsi que
«
La synthèse de l’activité de l’année passée et des principaux projets menés, ainsi que les
chiffres-
clés sur l’organisation du Syndicat, figurent dans le rapport d’orientation budgétair
e »
et que «
l’activité opérationnelle et les chiffres sur l’activité courante du
syndicat sont présentés
et commentés en réunion via un diaporama (nombre d’appels d’assistance, typologie des appels,
réactivité, nombre de devis/commandes envoyés, volume financier généré, réunions thématiques
organisées, etc.) ».
La chambre régionale des comptes a eu communication
des rapports d’activité
présentés
lors des DOB, inclus au ROB, des diaporamas projetés à cette occasion et de quelques
présentations réalisées auprès des adhérents lors des réunions « terrains » (2018, 2022 et 2023),
ces dernières ne comportant que peu d’éléments chiffrés
55
et portant plutôt, outre une
présentation générale du syndicat, sur une thématique ciblée (cybersécurité en 2022 et 2023,
sécurité numérique en 2023).
Les rapports
d’activité
comportent peu de données chiffrées
sur l’activité
. Ces dernières
ne
sont pas toujours reconduites l’année suivante
empêchant
d’
en
suivre l’évolution, aucune
n’étant présentée avec les données des années pré
cédentes. Les diaporamas projetés lors des
DOB sont parfois plus complets et présentent des historiques (évolution de l’assistance
téléphonique
et de l’activité commerciale
). La présentation des documents
(rapport d’activité,
diaporamas)
n’
est cependant pas homogène de 2018 à 2023.
La chambre régionale des comptes a relevé la présence, dans le ROB, des indicateurs
suivants :
Tableau n° 3 :
indicateurs récurrents
2018
2019
2020
2021
2022
Effectif du personnel
x
x
x
x
x
Assistance téléphonique
x
x
x
x
x
Formation
x
x
x
Activité commerciale
x
x
x
x
Déploiement technique
x
x
x
Confiance numérique (DPD mutualisé)
x
x
x
x
x
Déploiement métiers
x
x
Déploiement règlementaire
x
Achat-revente de matériel
x
x
x
Nombre d'adhérent
x
x
x
x
x
Source : ROB
55
La présentation de mars 2018 porte sur des données de 2016, voire antérieures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Aucune
définition n’est proposée. Ainsi l’indicateur relatif à l’activité commerciale fait
référence à un nombre d’affaires
sans plus de précisions. Les déploiements techniques
comprennent les installations de matériel sur site, sans que
le cadre d’interve
ntion soit précisé
(installations matérielles ou logicielles à la suite
d’
un achat, déplacement pour une maintenance
prise en charge par un contrat de maintenance ou hors contrat de maintenance, etc.). Les
déploiements métiers font référence à des commandes sans définir cette notion. Interrogé, le
responsable de la direction de l’exploitation
, récemment recruté, a confirmé que le suivi était
effectivement plus «
quantitatif que qualitatif
»
56
et qu’une de ses missions
,
depuis l’été 2023
,
est d
’élaborer des
indicateurs de pilotage plus précis.
Les indicateurs sont plus ou moins développés selon les années, mais ne restituent que
partiellement l’activité de
Soluris.
Le bilan d’activité de 2017 présenté en 2018 ne comporte
aucun des indicateurs mentionnés dans
le tableau précédent, hormis une présentation de l’effectif
et le chiffre d’affaires généré par l’activité d’achat
-revente.
Le directeur général des services a cependant indiqué que certains indicateurs ont été
élaborés, et qu’ils sont présentés en
comité de direction. Certains indicateurs semblent
57
avoir été
construits récemment mais ils
ne sont pas toujours accompagnés d’une explication littérale. En
outre ils n’ont apparemment pas toujours été présentés en comité syndical.
Le directeur général
des services a confirmé que «
leur déploiement est progressif en fonction de l’évolution de nos
outils (logiciels), de notre organisation (rôles et responsabilités) et de la formalisation de nos
méthodes et engagements (processus et instances de suivi)
»
.
Les rapports d’activité ne
comportent jamais de statistiques concernant les utilisateurs
ayant souscrit un forfait « métiers » ou « technologies », ou encore ayant opté pour le contrat de
maintenance, alors même que les recettes afférentes ont représenté près de 32 % du chiffre
d’affaires moyen de 2018 à 2022
(cf. § 5.1)
et qu’elles constituent, avec
les cotisations, le socle
de la péréquation tarifaire.
Ils ne signalent pas non plus le nombre d’utilisateurs des diverses
suites logicielles commercialisées (12
% du chiffre d’affaires de 2018 à 2022, cf. §
5.1) et plus
généralement les utilisateurs des diverses offres de service.
La connaissance du nombre des membres utilisateurs, classés par grande catégorie
d’adhérent
s et par strate démographique, et son évolution dans le temps est pourtant essentielle.
Ces données doivent permettre de vérifier le rôle du syndicat auprès notamment des petites
structures, aux ressources limitées, et
de distinguer les prestations qui font l’objet d’une forte
demande des autres. En effet,
l’
un des engagements de Soluris est de suivre les solutions
logicielles dans la durée pour ne pas pénaliser ses adhérents disposant de moyens financiers
contraints.
3.3
Les réalisations en matière d’inclusion numérique
L’
inclusion numérique
, politique portée par l’État,
est une thématique que Soluris a
commencé à traiter à compter de 2019 (cf. ROB de 2019), après validation du comité syndical
en décembre 2018.
L’accompagnement des adhérents
a cependant été limité.
56
Entretien téléphonique du 10 novembre 2023, conjointement avec le directeur des ressources.
57
Document transmis en réponse à la question 2.20.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
48
3.3.1
Le « pass-numérique »
Le dispositif du « Pass-numérique »
s’inscrit dans le cadre de la stratégie nationale pour
un numérique inclusif. Il vise à lutter contre «
l’
illectronisme »
58
. Il se présente sous la forme de
carnets de chèque, sur le modèle des tickets-restaurant. Il donne aux bénéficiaires le droit
d’accéd
er
–
dans des lieux préalablement qualifiés
–
à des services d’accompagnement
numérique.
Un commanditaire (commune, EPCI, syndicat, etc.) achète les chèques auprès de
l’organisme
émetteur agréé. Les personnes visées par le dispositif reçoivent les chèques auprès
d’une structure locale (guichet de service public, associations, travailleurs sociaux, etc.)
, qui elle-
même les aura préalablement reçus du commanditaire. Les bénéficiaires peuvent ensuite
participer à des ateliers
d’initiation ou de perfectionnement au numérique dans un lieu
ad hoc
agréé. En échange, la structure accompagnatrice est remboursée de la valeur des chèques.
Le bureau syndical, par délibération du 27 juin 2019, a décidé
de répondre à l’appel à
projets n
ational de l’ANCT pour le déploiement du «
Pass numérique », sur sollicitation des
adhérents.
Le syndicat a obtenu une subvention de 18 800
€
en octobre 2019. Il a ensuite acquis, en
2020, pour un montant total de 30 200
€,
302 carnets de 10 chèques. Certains carnets (91) ont été
réservés à deux adhérents, facturés 5 000
€, montant tenant compte de la subvention
initiale.
De 2020 à 2023, aucun chèque n’a été distribué et Soluris n’a été sollicité par aucun autre
membre. Les chèques ayant une validité limitée, en 2022 et 2023, ils ont été détruits et le
prestataire agréé, sollicité afin de procéder à leur réémission. Cette opération générant des frais
de gestion, la réémission a porté sur un nombre décroissant de carnets de chèques (288 en 2022
et 219 en 2023, les deux adhérents ne recevant plus que 68 carnets en 2023). Fin 2022, la perte
sur l’opération supportée par Soluris
était de 8 012
€
, montant toutefois inférieur à celui que
Soluris avait prévu à hauteur de 10 000
€
.
Selon Soluris, ce résultat mitigé
s’explique par le
lancement du programme des
conseillers numériques France-Service (CNFS, voir ci-dessous), bien que la finalité des deux
programmes diffère. En effet, le « Pass-numérique
» s’adresse à des usagers qui peuvent se
former auprès d’organisme
s habilités, alors que la mission
d’un
CNFS est de soutenir les usagers
dans leur usage quotidien du numérique.
À
ce jour, aucun bilan n’a été présenté en
comité syndical
, et le dispositif n’est plus
évoqué dans les ROB depuis 2021.
3.3.2
Le recrutement de conseillers numériques France-Service
Des études nationales ont révélé que 13 millions de Français rencontraient des difficultés
dans leur usage du numérique. Ce chiffre,
risquant d’augmenter avec la numérisation croissante
de l’économie et des services publics, l’Éta
t, en 2021, dans le cadre du plan « France Relance »,
a initié un projet visant à recruter et former 4 000 conseillers numériques sur le territoire. Le
58
Le terme « illectronisme
» transpose le concept d’
illettrisme
dans le domaine de l’
informatique
.
Il s’agit
de la
difficulté, voire de l
’
incapacité, rencontrée par une personne à utiliser les appareils numériques et les outils
informatiques en raison d
’
un manque ou d
’
une absence totale de connaissances à propos de leur fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
département de la Charente-Maritime compte 127 CNFS
, d’après le site
www.conseiller-
numérique.gouv.fr.
Un CNFS a pour mission de soutenir les usagers dans leur utilisation des outils
numériques (travail à
distance, consultation médicale, vente d’objet, achat en ligne, etc
.), de les
sensibiliser aux enjeux du numérique (
s’informer et apprendre à vérifier les sources, protéger ses
données personnelles, maîtriser les réseaux sociaux, suivre la scolarité de ses enfants, etc.) et de
les rendre autonomes
afin qu’ils réalisent
des démarches administratives en ligne seuls.
Soluris, sollicité par neuf communes de la communauté d
’
agglomération de Royan-
Atlantique, a recruté deux CNFS, en 2021, sur un premier contrat
d’une durée de
deux ans
59
,
(échéance en juin 2023), et un troisième en 2022, pour une durée identique. Soluris a bénéficié
d’une subvention
de 50 000
€
pour chaque CNFS entre 2021 et 2023. Les communes
remboursent la mise à disposition des agents, diminuée
des participations de l’État.
Les aides de l’État diminuant (42
500
€ sur trois ans contre 50
000
€ précédemment pour
deux ans), conjugué au fait que trois communes ne souhaitent plus participer au dispositif, deux
CNFS seront maintenus. Le syndicat a cependant intégré dans ses effectifs un CNFS, affecté à la
direction de l’exploitation.
Les r
apports d’activité ne font état d’aucun bilan sur cette opération, ni de l’évolution
des
subventionnements, évoquée toutefois en bureau syndical du 26 juin 2023.
3.3.3
La formation des « aidants connect »
Le dispositif « aidants connect »
est un service public numérique, élaboré par l’ANCT. Il
permet à des « aidants professionnels » habilités de réaliser des démarches administratives en
ligne, de manière légale et sécurisée, pour le compte de personnes en difficulté avec les outils
numériques
60
.
Le dispositif propose un cadre légal, les « aidants professionnels »
61
, au travers d
’
un
mandat, pour des démarches réalisées par autrui.
L’aidant profes
sionnel doit être habilité « aidants connect » et doit suivre une formation.
Un organisme de formation régional pilote le dispositif, soit en région Nouvelle-Aquitaine, une
société coopérative d’intérêt collectif
, tenant le rôle de «
hub territorial pour un numérique
inclusif
»
62
.
59
Projet baptisé « C
oclic’o
».
60
61
Soit tout professionnel accompagnant des usagers dans la réalisation de leurs démarches administratives en ligne.
Il peut s
’
agir de CNFS, de travailleurs sociaux, de médiateurs numériques, etc.
62
Lors de l’élaboration de la stratégie
nationale pour un numérique inclusif, l’absence de structures intermédiaires entre l’échelon national et les
structures locales en
termes d’inclusion numérique a été constatée. En 2019, la Banque des Territoires et l’ANCT
se sont donc unies pour faire émerger les « Hubs territoriaux pour un numérique inclusif », structures
interdépartementales, ayant pour objectif de fédérer les écosy
stèmes de l’inclusion numérique en identifiant les
lieux de médiation, les capacités territoriales et l’accessibilité de ces services et l’adéquation de ces besoins avec
les moyens du territoire et d’accompagner la création ou le renforcement des projets d’inclusion numérique en
formant les acteurs concernés, en délivrant des outils nécessaires et en aidant à la recherche de financement
.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
50
Soluris a été sollicité par cette société pour dispenser la formation nécessaire aux « aidants
connect ». Le syndicat a formé prioritairement des agents de ses adhérents puis à cesser de le
faire, dès lors qu
’il
ne s’adressait plus
exclusivement à ses membres. Soluris a formé
70 personnes en six sessions, entre 2021 et 2022, chaque session étant facturée 1 100
€ à
l’ANCT.
Les ROB font état de la formation des « aidants-connect » en 2021, mais aucun bilan ne
figur
e dans le rapport d’activité
.
3.3.4
Les autres interventions
Initiée
par l’État en 2016,
« Pix » est une structure à but non lucratif, constituée en
g
roupement d’intérêt public
(GIP)
auquel participe l’État, ayant pour mission d’accompagner
l’élévation du niveau
général de compétence numérique des Français. Le site « Pix » met à
disposition gratuitement un service et des outils
permettant d’
évaluer, de développer, et de
certifier ses compétences numériques.
Soluris a participé en 2022 à l
’
expérimentation de
l’out
il « Pix territoires » facilitant
l’évaluation des compétences numériques des agents
territoriaux.
Soluris s’investit
par ailleurs
dans les projets d’accessibilité
numérique de ses adhérents.
En tant que fournisseur de solutions dématérialisées, certains agents de Soluris ont été formés en
2021 pour être auditeurs de sites internet. Soluris propose ainsi de sensibiliser ses adhérents à la
question en proposant des formations, d
’
auditer des sites internet
et d’apporter
des corrections
aux sites afin de les rendre plus accessibles. Soluris a ainsi perçu une subvention régionale de
29 400
€ destiné
e à financer une solution visant à créer des sites internet économiques et
accessibles
63
.
Soluris peut aussi accompagner les adhérents dans le cadre de l’écriture du
schéma
pluriannuel
64
et du plan d’actions annuel associé, et suivre leur mise en œuvre sur toute la durée
du schéma (trois ans). Soluris n’a cependant pas transmis d’éléments chiffrés sur les réalisations
déjà effectuées, et a précisé que «
les actions sont à ce jour ponctuelles et sporadiques ».
3.4
Les réalisations en matière de sécurité numérique
Le syndicat
s’est investi en matière de sécurité numérique
et de nombreuses initiatives
sont à porter à son crédit. Les réalisations sont cependant peu détaillées dans les documents
destinés au comité syndical.
63
Au titre de l’appel à projet France Relance, fonds «
transformation numérique des collectivités territoriales »
(FITN7).
64
L’article 47 de la loi n°
2005-102 du 11 février 2005 pour
« l’égalité des droits et des chances, la participation et
la citoyenneté des personnes »
rend obligatoire à tout service de communication publique en ligne d’être accessible
à tous les citoyens,
qu’ils soient ou non en situation de handicap (visuel, auditif, moteur,
etc.) et rend obligatoire
la publication d’un
schéma pluriannuel d’une durée de trois ans
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
3.4.1
Le délégué à la protection des données mutualisé
Le syndicat assume les fonctions de délégué à la protection des données (DPD) pour le
compte de ses adhérents. A ce jour, une large majorité, 553, ont opté pour la solution du DPD
mutualisé de Soluris, depuis la mise en place de ce service en 2018 (494 à fin 2018). Ce service
a été financé par une augmentation de la cotisation de 0,1
€ par habitant pour les communes et
10
% d’augmentation pour
les autres organismes. En 2023, 177 agents ou élus ont participé aux
sessions de sensibilisation au RGPD.
Soluris a développé, pour assurer sa mission de DPD, le logiciel Madis RGPD, logiciel
libre
65
. Ce logiciel est reconnu au niveau national et figure au catalogue numérique de la direction
interministérielle du numérique
66
. Il est utilisé par plusieurs OPSN, dont une vingtaine participant
financièrement à son développement du logiciel (cf. 2.3.3).
Le service fourni est complet :
Newsletter
RGPD
, webinaires, sessions de formations
collectives pour l
’
accompagnement
à la mise en œuvre du RGPD
67
, animations et organisation
de rencontres avec la gendarmerie
, formulation d’avis sur toutes les
analyses d
’
impact sur la
protection des données, intervention lors de plainte ou de demande d
’
information de la
C
ommission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL),
conseil et assistance juridique
pour toutes les questions de mise en application du RGPD, formation des référents RGPD
à l’outil
Madis RGPD, mise à disposition de modèles de livrables concourant à la conformité RGPD.
Le service est assuré par quatre agents du service « confiance numérique », de la direction
de l’innovation
. Seul le responsable de ce service, par ailleurs DPD de Soluris, est informaticien
de formation. L’équipe compte des agents au profil plus juridique, spécialistes de la protection
des données.
Le service confiance numérique propose, en complément, une offre d
’
accompagnement
sur site à la conformité RGPD et toute
autre mission, sur devis (réalisation d’une
analyse d
’
impact
sur la protection des données ou AIPD, accompagnement à la collecte des preuves en cas de
violation de données…)
. Ces prestations payantes ont été référencées dans les grilles tarifaires à
compter de 2023. Soluris propose également des prestations annexes autour de Madis RGPD
(installation sur serveur du logiciel, paramétrage, voire hébergement en nuage de la solution).
Les recettes générées ont été cependant limitées sur la période examinée (en moyenne 15 300
€
pour cinq à huit adhérents chaque année.
Soluris a prévu, à compter de fin 2023, d’assumer sans surcoût, les fonctions de
responsable de la sécurité des
systèmes d’information
(RSSI)
68
. La mission sera confiée au
service de confiance numérique, et comprendra trois agents.
65
Le terme désigne des logiciels qui peuvent être utilisés, copiés ou distribués gratuitement par tout utilisateur
.
66
67
Un cursus structuré en cinq cycles de formation de 20 heures par cycle, sur quatre ans est proposé.
68
Le RSSI définit et développe la politique de sécurité de l
’information. Il est garant de sa mise en œuvre et en
assure le suivi. Il protège l’entreprise des risques potentiels liés
notamment aux cyberattaques.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
52
3.4.2
Les services proposés en matière de cybersécurité
Soluris contribue depuis plusieurs années à la sécurité des systèmes d’information
et
propose des solutions de sauvegardes, d’anti
-virus et d
’anti
-rançongiciel, ces deux prestations
étant incluses dans la solution « technologies ».
L’homologation RGS
Soluris accompagne les collectivités dans des démarches d’analyse des risques et
propose
un
e démarche d’
homologation au référentiel général de sécurité (RGS, prestation d
’
assistance à
maîtrise d
’
ouvrage basée sur le guide ANSSI d
’
homologation en neuf étapes
69
) selon deux
formats :
l’h
omologation synthétique initiale en deux jours (1 586
€)
,
suivie d’une
révision
annuelle en un jour (793
€)
et l’h
omologation approfondie initiale en neuf jours (7 137
€)
, suivie
d’une
révision annuelle en trois jours (2 379
€
). Seul le premier format est mentionné dans la
grille tarifaire depuis 2023.
Les recettes générées ont été assez importantes en 2021 (68 500
€)
, deux prestations ayant
représenté 37 150
€
(en moyenne 31 000
€ de 2018 à 2022).
Des sessions de sensibilisation au
RGS ont été dispensées aux agents et élus, représentant plus de 800 personnes Le directeur a
néanmoins indiqué que pour des raisons financières, mais aussi de maturité, seules les grandes
collectivités sollicitent le syndicat sur les questions de sécurité numérique, alors que toutes les
collectivités sont concernées.
Le plan « sécurité numérique »
Récemment Soluris a conçu un plan « Sécurité Numérique » sur trois ans (2022-2025),
en lien avec la g
endarmerie et l’
association des maires, déployé gratuitement (les tarifs des
solutions « métiers » et « technologies » ont été augmentés en 2022 pour financer ce plan). Il
inclut un volet cybersécurité et un volet RGPD.
Ce plan s’adresse prioritairement aux petites
structures. Soluris a perçu à ce titre des subventions de
l’ANSSI et de l’État
:
- 135 000
€
(62 677
€ en recette de fonctionnement
et 72 323
€ en investissement
) pour un
projet de cybersécurité mutualisée des territoires, comprenant le développement du logiciel
Madis Cyber,
estimé à 80 000
€ dans la demande de subvention
;
- 50 000
€ pour la mise en œuvre d’un parcours cybersécurité
interne, propre à Soluris
70
;
- 263 934
€ pour l’acquisition et le déploiement de produits et services de cybersécurité
(amélioration de la sécurité, généralisation de la télé-sauvegarde, gestion des mots de
passe), pour les petites communes et les communautés de communes de moins de
50 000 habitants, sans surcoût pour les adhérents, à compter de 2024 (la télé-sauvegarde
est à ce jour payante).
69
Disponible sur le site de l’ANSSI
documents
. Les organismes publics ont l’obligation de se conformer RGS (version 2.0) dans le cadre de leurs
échanges avec les usagers et les autorités administratives.
70
Site ANSSI : «
Les parcours ont pour objectif de créer la dynamique
d’une démarche de sécurisation pour
permettre aux bénéficiaires de se protéger contre les menaces cybercriminelles. Déclinés selon 4 enjeux, ces
parcours permettent d’atteindre un objectif de cybersécurité de façon progressive, mesurable et adaptée à chaqu
e
bénéficiaire, en adéquation avec le niveau de menace et de maturité »
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Le plan s’articule
selon deux volets :
Le 1
er
volet comprend deux actions déjà réalisées :
-
l’accompagnement
au respect du RGPD, initié en 2018 avec notamment la mise en place
du DPD mutualisé ;
-
la protection du système informatique face aux principales cybermenaces (solutions anti-
virus et anti-rançongiciel comprises dans le forfait « technologies »).
Le 2
e
volet comprend trois actions :
-
la sensibilisation des élus et des agents aux risques cyber et le déploiement de solutions
de sécurité : mise en service auprès des adhérents
d’un outil de diagnostic du parc
informatique et des logiciels (conformité, sécuri
té…),
la diffusion d’un outil de gestion
des mots de passe et la généralisation des sauvegardes externalisées pour l’ensemble des
données des adhérents ;
-
l
’analyse des risques de chaque commune et l’élaboration d’un plan d’action
personnalisé, grâce à l’o
util
Madis Cyber
;
-
l
’entrainement à la
gestion de crise, suite à une cyber-attaque.
En partenariat avec la gendarmerie de la Charente-Maritime, une dizaine de réunions de
sensibilisation aux risques cyber, réunissant 243 élus et agents territoriaux adhérentes se sont
tenues entre 2022 et 2023.
Grâce aux subventions, Soluris a acquis un outil de diagnostic du parc informatique,
préalable
au
déploiement
de
la
solution
de
la télé-sauvegarde
des
données.
Au
15 novembre 2023,
l’outil
était déployé chez 153 adhérents, dont 120 communes, pour une cible
de 461 adhérents (communes de moins de 11 000 habitants et EPCI de moins de
50 000 habitants)
71
.
Soluris n’a pas encore retenu de logiciel de gestion des mots de passe. En
revanche, la solution de télé-sauvegarde a été choisie et 120 communes en bénéficieraient.
Soluris a conçu, une démarche d’accompagnement mutualisé
à l’analyse des risques
cyber (« cyberisq »),
s’adressant en priorité aux communes de moins de 5
000 habitants, en
collaboration avec le GIP cyber-malveillance (GIP Ayman)
, et s’appuyant sur
Madis Cyber
.
Dans le cadre d’une formation d’une demi
-journée, les élus
et agents référents « cyber-sécurité-
numérique » sont
amenés à construire d’un plan d’action
, guidés par
Madis Cyber
.
12 collectivités volontaires ont déjà suivi la formation, qui devrait être déployée en 2024
72
et qui
a vocation à être largement diffusée nationalement.
Pour l’entrainement à la gestion de crise cyber, prévu à compter de 2024, un outil «
cyber-
range » a été sélectionné
73
. Cette prestation s’adressera
également en priorité aux petites
collectivités.
71
Les structures plus importantes peuvent prétendre à une subvention de l’ANSSI au titre du déploiement d’un
parcours de cybersécurité (obtenue d’ailleurs par Soluris pour ses besoins
propres).
72
https://www.youtube.com/watch?v=SUuvmwJjqac. Message du Directeur.
73
Un Cyber Range est un environnement virtuel qui permet aux organisations de simuler des entraînements aux
combats cyber.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
54
Les autres interventions en matière de sécurité numérique
Soluris propose, depuis 2016, la mise à disposition de techniciens, assurant des
permanences régulières de sécurité auprès de quelques adhérents.
Soluris a également développé une procédure visant à aider ses adhérents en cas de cyber-
attaque et une fiche de
bonnes pratiques sur les risques liés
à l’hameçonnage
. Soluris est référencé
sur la plateforme « cybermalveillance.gouv.fr » comme prestataire de remédiation
, c’est
-à-dire
que le syndicat est habilité à intervenir à la suite d’un incident
et à
proposer un ensemble d’actions
visant à en limiter l
’
impact, mais
n’a pas été sollicité à ce jour
. Le renouvellement du label
« Expert Cyber », obtenu en 2020, destiné à valoriser les professionnels de la sécurité numérique
est en cours.
Soluris n’a p
as connaissance toutefois
d’incidents majeurs.
Quelques adhérents ont été
touchés par des virus de cryptage, mais la restauration de sauvegardes a été suffisante pour
résoudre les incidents.
3.4.3
Les relations avec les autres acteurs de la cybersécurité
Soluris participe activement aux réseaux nationaux spécialisés en sécurité numérique. Le
syndicat
est membre de l’as
sociation Clusif, association de promotion de la cybersécurité,
réunissant entreprises et administrations autour du développement des bonnes pratiques pour la
sécurité numérique et le DPD. Soluris y anime un espace de partage de connaissance, ouvert à
l’ensemble des professionnels de la sécurité de l’information
des collectivités territoriales. Le
syndicat participe par ailleurs à des points de coordination mensuels avec la division coordination
t
erritoriale de l’ANSSI
.
Le directeur général des services de Soluris est à titre personnel vice-président de
l’association Déclic et référent sur le volet cyber
sécurité
. Il siège au conseil d’administration du
GIP Cybermalveillance, où il représente le réseau Déclic. Il est conseiller numérique de
l’association des
maires de France et a contribué à la rédaction du guide «
Cybersécurité : toutes
les communes et intercommunalités sont concernée
s ».
Soluris a conclu, au 1
er
juin 2023, une convention de collaboration avec le campus
régional de cybersécurité et de confiance numérique de Nouvelle-Aquitaine, association
constituée le 21 juin 2022,
dont l’objet est de partager et de propager la culture et les savoir
-faire
de la cybersécurité sur l
’
ensemble du territoire régional. Soluris participe à des réunions afin
d’établir un plan d’actions
« cyber » destiné aux collectivités locales de la région, prévu fin 2023
ou début 2024.
Soluris participe également au développement du centre de ressources cyber Nord
Nouvelle-Aquitaine de Niort, spécialisé dans les aspects de formation aux risques cyber, où il
représente le collège « collectivités locales », en lien avec les projets de recherche portés par
l’université de Poitiers
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
4
LA PRÉSENTATION DES COMPTES À AMÉLIORER
4.1
L
a qualité de l’information budgétaire
4.1.1
L’architecture
comptable
: la suppression récente d’un budget annexe
Pendant la période examinée, Soluris dispose de trois budgets :
-
le budget principal,
qui retrace l’activité du syndicat, constitué sous la forme d’un service
administratif, auquel s’applique l’instruct
ion budgétaire et comptable M14, de 2017 à 2021,
et, depuis 2022,
l’instruction budgétaire et comptable M57
74
;
-
un budget annexe « SMIC »
75
suivi selon l’instruction budgétaire et comptable M4
applicable aux SPIC, qui isole des opérations globalisées d’achat
et de revente de matériels
et logiciels informatiques, sans frais ni marges ainsi que des opérations de maintenance, de
prestations de services et des variations de stock ;
-
un budget annexe « Géoplateforme 17
» destiné à l’activité de la plateforme départ
ementale
collaborative du même nom. Ce budget permet de suivre, outre les subventions versées par
les financeurs de la politique « Geo17 » du département de la Charente-Maritime, le
paiement de prestations diverses, notamment de numérisation cartographique par le syndicat
Soluris pour le compte de collectivités ou d’organismes. Le budget a été géré selon
l’instruction M14, puis, à compter d
u 1
er
janvier
2023 selon l’instruction M57.
Le budget annexe « achat revente » a été clôturé par délibération du comité syndical du
2 décembre 2022, sur demande de la DDFiP et des services préfectoraux, selon Soluris. En effet,
la DDFiP a considéré que l’a
ctivité retracée par ce budget annexe, ne pouvant pas être qualifiée
de SPIC, pouvait dès lors être suivie dans le budget principal.
Ce budget
s’
est limité à enregistrer des opérations comptables de régularisation du budget
principal vers le budget annexe, le budget principal retraçant le détail des mouvements de vente
et d’achat avec les tiers
(cf. § 5).
L’assujetissement récent à la
taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
de l’activité d’achat et de revente de matériel (cf.
§ 4.2.5) aurait pu justifier le maintien de ce
budget, qui aurait dû cependant comporter de manière exhaustive
l’intégralité des mouvements
comptables relatifs à cette activité.
4.1.2
La création du budget annexe « plan de corps de rue simplifié » non effective
La réforme « anti-endommagement des réseaux » ou « déclaration de travaux -
déclaration d
’
intention de commencement de travaux (DT
–
DICT) » est entrée en application en
2012. Ainsi, les travaux prévus à proximité de canalisations et réseaux enterrés doivent être
74
L’article 106 de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a
défini une nouvelle instruction budgétaire et comptable la M57.
75
Pour « syndicat mixte d
’i
nformatisation communale de Charente-Maritime », ancienne appellation de Soluris.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
56
déclarés aux exploitants de ces derniers, avant exécution
, afin d’éviter l’endommagement
de ces
premiers ouvrages.
Dans le cadre de cette réforme, l’arrêté du 2
6 octobre 2018
76
, modifiant celui du
15 février 2012
77
, impose à tous les exploitants de réseaux de réaliser un « plan de corps de rue
simplifié » (PCRS)
d’ici le 1
er
janvier 2026
78
. Le PCRS est un référentiel commun mutualisé qui
doit leur
permettre de faire figurer l’ensemble de
leur patrimoine sur un fond de plan unique
d’une grande précision,
qui a vocation à être utilisé comme plan de référence pour les réponses
apportées aux DT-DICT et permettre ainsi aux différents acteurs de connaître la localisation de
l’ensemble des réseaux afin d’
éviter les dommages aux ouvrages.
L’objectif de cette réforme
vise à améliorer la précision du repérage des réseaux et à
fiabiliser l’échange d’informations entre les acteurs
concernés : collectivités, exploitants de
réseaux, maîtres d’ouvrages et entreprises de travaux
.
Les collectivités et établissements publics gestionnaire de réseaux sont ainsi directement
concernés par cette réforme
, puisqu’ils doivent participer à la diffusion des plans relatifs à leur
s
réseaux.
Le directeur a ainsi indiqué que les instances informelles (comités stratégiques et
d
’
orientation) qui président aux évolutions de la plateforme « Géoplateforme 17 » se sont
intéressées au sujet, dès 2014, sous forme de veille et d
’
organisation de groupes de travail, puis
en 2019, sous la forme d
’
une expérimentation technique de terrain sous l
’
impulsion, et avec
l
’
implication particulière du syndicat départemental d
’
électrification et d
’
équipement rural de la
Charente-Maritime, de la régie départementale Eau 17 et de Soluris. Le comité stratégique de
« Géoplateforme 17 » a acté de lancer un projet de PCRS départemental dont il serait l
’
autorité
publique locale compétente (ALPC
). Toutefois, l’organisation des comités stratégiques et
d’orientation n’étant pas juridiquement structurée
, la création par Soluris d
’
une régie avec
autonomie financière mais sans personnalité morale est apparue comme une solution pertinente.
Une régie « PCRS », disposant de la seule autonomie financière, a été créée au
1
er
mai 2022 par délibération du 30 mars2022 et a été dotée de statuts. Le comité syndical a
décidé par délibération du 1
er
février 2023 du recrutement de son directeur. Un budget devant
retrac
er l’activité industrielle et commerciale «
PCRS » afférente devait être constitué à compter
du 1
er
avril 2023
.
76
Portant modification de plusieurs arrêtés relatifs à l
’
exécution de travaux à proximité des réseaux et approbation
d
’
une version modifiée des prescriptions techniques prévues à l
’
article R. 554-29 du code de l
’
environnement
77
Arrêté modifié pris en application du chapitre IV du titre V du livre V du code de l
’
environnement relatif à
l
’
exécution de travaux à proximité de certains ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de
distribution,
78
L
ecture combinée de l’article 7 et de l’article 25 de l’arrêté, échéance fixée au 1
er
janvier 2019 pour les réseaux
sensibles enterrés, situés en unités urbaines.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
La création de cette régie a nécessité
la constitution d’une commission consultative des
services publics locaux le 22 septembre 2021
79
. Celle-ci, installée le 10 novembre 2021, a émis
un avis favorable à la création de cette régie le 25 mars 2022, comme le comité technique de
Soluris consulté le 21 avril 2022
80
.
La chambre régionale des comptes observe que le comité syn
dical ne s’est pas
formellement prononcé préalablement sur la désignation du syndicat comme ALPC pour le
département de la Charente-Maritime. Dans ces conditions, il
n’est pas certain
, sous réserve de
l’appréciation du juge administratif,
que la régie « PCRS », ne disposant pas de la personnalité
morale, puisse être considérée comme ALPC chargée du déploiement du PCRS départemental,
quand bien même la régie serait animée par un conseil d’exploitation.
Par ailleurs, les statuts du
syndicat n’ont pas prévu la
gestion d’un service public
local. Par conséquent, cette gestion
nécessite de les faire évoluer.
L’exploitation sous forme de
SPIC, se justifie, selon le directeur général par un service
ouvert aux collectivités, aux EPCI, aux établissements publics, mais également à des entreprises
privées (les gestionnaires de réseaux), qui contribuent à l’enrichissement des données
cartographiques, dans l’intérêt des adhérents
qui ont l’obligation de fournir aux demandes de
travaux, des données cartographiques conformes. Le directeur a toutefois indiqué que le
financement du projet s’avérait être très important et que l’équilibre ne pourrait être atteint que
grâce à des participations des adhérents ou des partenaires non adhérents (département). La
chambre régionale des
comptes rappelle qu’en application de l’article L
. 2224-1 du CGCT, les
budgets des SPIC exploités en régie, affermés ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et
en dépenses. Par ailleurs les contrats des agents affectés au service doivent relever du droit
privé
81
. Or, tous les agents de Soluris sont fonctionnaires ou contractuels de droit public. La
chambre régionale des comptes s’interroge
sur la nature de cette activité répo
ndant à l’obligation
règlementaire faite aux communes et EPCI d’instruire les déclarations de travaux,
qui relève,
selon elle,
et sous réserve de l’appréciation du juge
administratif, d
’un SPA.
À ce jour toutefois,
ce budget n’a pas été créé et n’est pas suivi dans l’outil de gestion
comptable de Soluris. Aucune publicité pour le recrutement du directeur de la régie PCRS
n’a
été lancée. Le directeur général
a confirmé que le projet était, pour l’instant, différé.
79
En application de l’article L.
1413-1 du CGCT
«
[…]
les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de
plus de 10 000 habitants créent une commission consultative des services publics locaux pour l
’
ensemble des
services publics […] qu’
ils exploitent en régie dotée de l
’
autonomie financière
[…].
Elle est consultée pour avis
par l
’
assemblée délibérante ou par l
’organe délibérant sur : […] Tout projet de création d’
une régie dotée de
l
’autonomie financière, avant la décision portant création de la régie […]
».
80
L’article 33 de la loi n°
84-53 du 26 janvier
1984, applicable jusqu’au 1
er
janvier
2023 et l’article L.
253-5 du
code de la fonction publique dispose que «
Les comités techniques [comité sociaux territoriaux
]
sont consultés
pour avis sur les questions relatives : 1° À l
’
organisation, au fonctionnement des services 2 aux évolutions des
administrations ayant un impact sur les personnels ».
81
La jurisprudence a clairement établi que les personnels des services publics à caractère industriel et commercial
sont soumis au droit privé, (Conseil d’État, 26 janvier 1923, n°
62529, Section, 8 mars 1957, n° 15219, et plus
récemment, Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, n° 0706).
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
58
4.1.3
Le compte administratif de 2022 du budget principal et du budget annexe
« Géoplateforme » incomplet
L’état B.8.1.1 qui recense les concours attribués à des tiers en nature ou en subventions
n’est pas annexé au compte administratif.
La subvention versée au budget annexe
« Géoplateforme 17 » de 10 000
€
devrait y être retracée. Par ailleurs, l
’article L.
2311-7 du
CGCT, applicable par renvoi de l’article L.
5722-1 du CGCT à Soluris, dispose que soit annexé
au budget primitif la liste des bénéficiaires pour les subventions non assorties de condition
d’octroi. En l’espèce cette annexe n’est pas jointe au budget primitif.
Le compte administratif comporte bien l’annexe B9 relative à l’état du personnel
, mais il
ne reflète pas la situation réelle. En effet, selon le compte administratif, Soluris compterait
41 agents titulaires en équivalent temps plein travaillé (ETPT) au 31 décembre 2022. Le rapport
d’orientation budgétaire du 3
mars 2023 signale quant à lui 61 agents sur emplois permanents à
cette date.
L’écart ne peut s’expliquer par l’emploi d’agents à temps partiel. En effet, d’après les
données de la paie de 2022, seul un agent permanent était employé à temps partiel.
Les annexes B12.2 «
état des sorties de biens d’immobilisation
» et B13 « état des
opérations liées aux cessions » ne sont pas annexées au compte administratif alors même que le
compte de gestion de 2022 fait état de sortie de biens au compte 205 pour 411 269
€
(montant
des licences de la suite logicielle « métiers »
revendues dans l’année aux adhérents
).
L’annexe
C1.1 « dépenses à couvrir par des ressources propres » et C1.2 « ressources
propres » ne sont pas jointes. Les tableaux n° 4 et n°
5 de l’annexe D11 ne sont pas correctement
renseignés,
puisqu’ils ne font pas appara
ître les flux réciproques entre le budget principal et les
budgets annexes malgré l’existence de remboursement
s de frais entre les budgets.
Concernant le budget annexe « Géoplateforme 17 », la chambre régionale des comptes a
observé que l’annexe B9 relative à l’état du personnel n’était pas jointe. O
r quatre personnes sont
affectées à ce service, leurs salaires étant refacturés par le budget principal au budget annexe.
Les états doivent être annexés au compte administratif ,
qui n’est pas considéré comme
valablement voté en leur absence, situation de
nature à justifier l’annulation d’un budget
82
.
4.1.4
Un règlement budgétaire et financier succinct mais conforme au texte
En application de l’article L.
5217-10-8 du CGCT, Soluris
devait se doter d’un règlement
budgétaire et financier,
en raison du passage à l’in
struction comptable M57. Celui-ci a été
présenté au comité syndical le 2 décembre 2022.
Ce document, conforme aux exigences de l’article L.
5217-10-
8 du CGCT, d’une portée
générale, rappelle les grands principes budgétaires et comptables
(règles d’approbation du
budget, de constitution des provisions, gestion des immobilisations, opérations de fin d’exercice,
suivi des régies d’avance
s et de recettes
…). Si le document permet de rendre accessibles aux élus
les notions budgétaires et comptables fondamentales, il ne comporte en revanche aucune
information sur l’organisation des services en matière comptable et financière, la répartition des
82
TA de Versailles 13 décembre 1994, SAN de Saint-Quentin-en-Yvelines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
tâches, la comptabilité analytique, les outils utilisés, et ne constitue pas un document opérationnel
à usage interne.
Le règlement budgétaire et financier de Soluris pourrait utilement définir les règles
internes en matière de comptabilité analytique. Cette dernière, non formalisée et se fondant sur
un document tableur
83
peu explicite,
n’a en effet
pas évolué malgré les multiples changements
organisationnels de la structure et de
l’évolution constante de l’offre de service
s. Le règlement
budgétaire et financier pourrait également fixer les règles internes
en matière d’engagement
comptable et de rattachement des charges et produits
ou encore préciser l’organisation comptable
et financière, et notamment le circuit d’émission des factures, réparti entre trois services, selon
la nature de l’activité
84
.
4.2
Une qualité comptable à améliorer
La chambre régionale des comptes a relevé de nombreuses anomalies comptables.
4.2.1
La comptabilité
d’engagement
La comptabilité d’engagement consiste à enregistrer en comptabilité tous les
engagements donnés et reçus par la collectivité. Elle permet de connaître à tout moment les
crédits ouverts, les prévisions de recettes et les crédits disponibles. En fin d’exercice, la
comptabilité d’engagement permet de déterminer le montant des rattachements de charges et
produits qui influent sur le résultat de fonctionnement, de dresser l’ét
at détaillé des restes à
réaliser ou l’état des dépenses engagées non mandatées.
Pour les syndicats mixtes la mise en œuvre d’une comptabilité d’
engagement des
dépenses est obligatoire, dans les conditions fixées par l’instruction comptable M14 puis M57.
Soluris ne tient pas de comptabilité d’engagement, retraçant par exemple les bons de
commande adressés à ses fournisseurs ou les recettes attendues, en méconnaissance des règles
comptables applicables. À titre d’illustration, la chambre régionale des compt
es a constaté que
sur les 6 804 écritures comptables en dépenses passées en 2022, seules 192 sont précédées de la
comptabilisation d’un engagement.
En 2022, les engagements ne représentent que 2,65 % de la
valeur des dépenses de Soluris.
Tableau n° 4 :
comptabilisation des engagements
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre d’écritures en dépense
s
5 642
6 088
5 840
5 886
6 804
Nombre d’engagements
177
164
258
173
192
Dépenses ayant fait l’objet d’un engagement préalable
(en % du volume financier total)
2,09 %
2,43 %
2,75 %
2,95 %
2,65 %
Source : logiciel financier et comptable de Soluris
83
Fichier « SUP7 structure analytique CIRIL.xlsx » transmis au titre du découpage analytique.
84
Direction de l’exploitation, service comptable et service conseil et relations aux adhére
nts.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
60
Bien qu’un
état des restes à réaliser au 31
décembre soit établi chaque année, l’absence
d’une comptabilité d’engagement exhaustive ne permet pas d’assurer le correct rattachement de
l’ensemble des charges et produits à l’exercice auquel ils se rapportent.
4.2.2
La signature des bordereaux de titres et de mandats
La signature des bordereaux récapitulatifs des dépenses et des recettes par l’ordonnateur
vaut à la fois ordre de payer, pour les mandats et les titres, et certification du service fait pour les
pièces justificatives jointes. L’
ordonnateur peut déléguer sa signature et se faire suppléer en cas
d
’
absence ou d
’
empêchement
85
. La délégation doit être formalisée et être notifiée aux personnes
concernées, notamment à l’agent comptable. La suppléance permet le remplacement de
l’ordonnateur par une personne désignée par avance. L’ensemble des règles en question a été
rappelé par une instruction juridique de la direction générale des finances publiques (DGFiP)
86
.
La chambre régionale des comptes a constaté que les bordereaux de mandats et de titres
émis par Soluris sont fréquemment signés par les vice-présidents ou des agents, mais que parfois,
les bordereaux ne sont pas signés
87
. La directrice adjointe a également pu signer des bordereaux
de mandat en 2018 et 2019.
La délégation accordée à la directrice adjointe en 2018 et 2019, en matière financière, ne
concernait que les commandes inférieures à 15 000
€ HT ce qui ne lui permettait pas de signer
les bordereaux et les mandats comme relevé par la chambre régionale des comptes
88
. Concernant
la directrice des ressources, elle dispose depuis le 1
er
octobre
2021 d’une
délégation du premier
vice-président. Or la délégation de signature ne peut faire
l’objet d’une subdélégation
89
.
En application des articles 18, 19 et 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, le comptable public est tenu de contrôler la
qualité de l’ordonnateur et la certificatio
n du service fait, celle-ci étant attestée par la signature
du bordereau de mandat par l’ordonnateur (article D.
1617-23 du CGCT). En application de ces
dispositions, de l’article L.
1617-
2 du CGCT et de l’article 38 du décret n°
2012-1246, le
comptable public apparaissait fondé à suspendre les paiements et notifier sa décision à
l’ordonnateur. Ces questions, qui feront l’objet d’une attention renforcée à l’avenir de la part du
comptable public, seront à surveiller par les services de l’ordonnateur pour app
orter les
corrections nécessaires.
4.2.3
Les achats de logiciels destinés à être revendus
Selon l’instruction comptable M14, applicable à
Soluris
jusqu’en 2022, les éléments
d’actifs destinés à servir de façon durable à l’activité constituent l’actif immobilisé
90
.
85
Article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
86
Instruction du 29 juin 2023, BOFIP-GCP-23-0035 du 30 juin 2023.
87
En 2022, sur 100 bordereaux de mandats consultés 45 % ont été visés par la directrice des ressources, 30 % par le
directeur et 25 % par le vice-président.
88
La chambre régionale des comptes a relevé la signature de cinq bordereaux en 2018 et trois bordereaux en 2019.
89
CE, 29 juillet 1994, Société de transit martiniquaise, n° 137299.
90
Instruction comptable M14, tome 1, chapitre 2 « le fonctionnement des comptes ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
L’instruction comptable M5
7 a précisé les conditions de comptabilisation des immobilisations et
notamment la nécessité que l’immobilisation soit utilisée sur plus d’un exercice et qu’elle soit
destinée
à rester durablement à l’actif de l’entité
91
.
Concernant les achats de logiciels réalisés par Soluris, la chambre régionale des comptes
a constaté qu’ils sont pour l’essentiel destinés aux adhérents et n’ont donc
pas vocation à intégrer
l’
actif immobilisé de Soluris. Au cours des exercices 2018 et suivants, Soluris a ainsi mis à
disposition de ses adhérents la suite logicielle « métiers », en contrepartie du paiement du
« forfait métiers
». Les droits d’usage accordés par le prestataire
pour cette prestation sont
comptabilisés au compte 20511 « logiciels X ».
Ces logiciels étant revendus aux adhérents, Soluris constate
, en fin d’exercice,
leur sortie
du patrimoine par une écriture de moins-value pour le montant total de la dépense réalisée
92
.
Cette opération n’est pas le reflet de la réalité
: dans les faits, les logiciels sont revendus aux
adhérents au travers de la facturation du forfait métiers, dont les recettes excèdent
a priori
le seul
coût des licences, et leur revente ne peut donc générer une moins-value
égale au prix d’achat
. Il
convient également de préciser que les paiements des adhérents sont comptabilisés en recettes de
fonctionnement.
Selon l’instruction comptable M14, ces dépenses liées à des redevances d’utilisation de
logiciel devaient être comptabilisées parmi les dépenses de fonctionnement, au compte 651
« redevances pour concessions, brevets, licences, procédés, logiciels, droits et valeurs
similaires »
et depuis l’adoption de la nomenclature
M57, au compte 6581, avec une déclinaison
au compte
65811 pour les dépenses d’informatique en nuage
(« cloud »).
Tableau n° 5 :
c
omptabilisation en investissement d’achats de licences destinées à la revente
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Achats suite logicielle « métiers »(c/20511)
351 241
376 887
392 094
395 060
411 269
Sources : grands livres comptables de Soluris
Soluris doit comptabiliser les achats de licences d’utilisation des logiciels destinées à ses
adhérents en charges de fonctionnement, conformément aux règles comptables en vigueur. Le
comptable public a confirmé son attention sur ce point.
Recommandation n° 7.
: comptabiliser les achats de licences d’utilisation des logiciels
destinées à ses adhérents en charges de fonctionnement, conformément aux règles
comptables en vigueur [
non mise en œuvre
].
91
Instruction comptable M57, chapitre 1 « les principes de comptabilisation ».
92
Cette opération est réalisée par le mouvement des comptes 192 « moins-values sur ces
sions d’immobilisations
»,
676 « différences sur réalisations (positives) transférées en investissement » et 776 « différences sur réalisations
(négatives) reprises au compte de résultat ».
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
62
4.2.4
Des erreurs dans la récupération de la TVA
Jusqu’en 2021,
Soluris a bénéficié du FCTVA. Ce fonds assure aux collectivités
territoriales et à leurs groupements la compensation forfaitaire de la TVA acquittée sur une partie
de leurs dépenses d’investissement.
Les déclarations faites par Soluris au titre des exercices 2017, 2018, 2019, 2020 et 2021
incluent
les dépenses d’achat
s de licences de la suite logicielle « métiers ». Ces charges, qui
auraient dues être comptabilisées en fonctionnement (cf. 4.2.2) et qui concernent des achats
destinés à la revente, représentent, de 2018 à 2021, 76 % des montants déclarés pour la perception
du FCTVA. Pour l’ensemble des opérations d’achats de logiciels portées sur les déclarations de
FCTVA, Soluris est ainsi désigné à tort comme destinataire des biens et utilisateur principal.
Dans son rapport d’observations définitives de 1998, la chambre régionale des comptes avait déjà
observé la comptabilisation en immobilisations de dépenses de fonctionnement de logiciels,
destinés aux adhérents, et leur prise en compte contestable dans l
’
assiette du FCTVA.
Tableau n° 6 :
FCTVA -
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Déclaration FCTVA
au titre de l’année
n-1
446 982,11
463 583,94
557 449,91
470 477,56
Pas de déclaration
dont dépenses d
’
achat de logiciels
déclarées
390 506,47
404 068,97
463 696,57
416 597,93
SO
dont licences de la suite logicielle
« métiers »
347 204,47
351 240,80
376 886,70
392 093,93
SO
Perception FCTVA (1)
73 322,95
76 046,31
91 444,08
77 177,14
SO
dont FCTVA au titre des dépenses de la
suite logicielle « métiers » (2)
56 955,42
57 617,54
61 824,49
64 319,09
SO
Écart : FCTVA pouvant être perçu, sous
réserve d’être éligible au fonds
(1)-(2)
16 367,53
18 428,77
29 619,59
12 858,05
SO
Sources : grands livres comptables et déclaration FCTVA de Soluris
SO : sans objet.
Pour les quatre années examinées, la chambre régionale des comptes a évalué la dotation
de FCTVA perçue à tort, au titre des dépenses réalisées auprès
de l’éditeur de la suite
logicielle
« métiers » à 240 717
€.
Elle a par ailleurs relevé que certaines prestations de services,
accompagnant l’installation de logiciel
s ont pu être prises en compte pour le calcul du FCTVA
93
.
En
2022, le syndicat n’a plus perçu de FCTVA, certains membres du syndicat n’étant pas
habilités eux-mêmes à le percevoir. Le syndicat a ainsi décidé, en 2022, du retrait de 23 membres
(cf. § 2.4.2) afin de percevoir à nouveau le FCTVA en 2023. Le montant auquel peut prétendre
le syndicat étant limité, moins de 20 000
€ en moyenne pendant la période examinée, et
celui-ci
n’étant par ailleurs pas autorisé par les textes à intervenir auprès de structures non adhérentes
(cf. § 2.3.3), la réintégration des membres exclus pourrait être envisagée.
93
Mandat n° 1547. Sur 7 791
€, 3
578 € correspondent à des prestations de services.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
4.2.5
Un assujettissement récent à la TVA
Jusqu’en 2023,
Soluris
n’a pas été assujetti à la
TVA, hormis pour son activité de location
de bureau. Par courrier du 8 novembre 2019, Soluris a cependant sollicité les services de la
DDFiP pour connaître leur position sur sa situation fiscale en matière de TVA. Dans son courrier,
il
souligne qu’il effectue auprès de la majorité de ses adhérents des missions courantes d’un
service informatique (prestations courantes couvertes par les contributions annuelles), missions
«
généralement réalisées en interne par un service dédié ou une personne ressource
» et qu’il
s’agit du
«
fonctionnement quotidien d’une collectivité
qui ne sera pas sous-traité à un acteur
privé qui ne connait pas les problématique internes au secteur public »
. En revanche, Soluris
reconnait, dans son courrier, réaliser des prestations pour lesquelles ses adhérents peuvent faire
appel à des spécialistes du secteur privé et que dès lors le régime fiscal est à préciser.
La DDFiP a transmis un rescrit fiscal le 23 mars 2022 concluant à ce
que l’activité d’achat
et de revente de matériel, même refacturée à prix coûtant aux adhérents, est taxable de plein droit
à la TVA, en application de l’article 256 du code général des impôts (CGI)
94
, et qu’elle n’entre
pas dans le champ des exclusions prévues par l’article 256 B du CGI.
Par ailleurs, le rescrit conclut également à l’assujétissement
à la TVA pour les activités
de prestations de services informatiques et d’assistance technique, à l’exclusion de celles qui sont
la contrepartie d’une subvention de fonctionnement, au cas d’espèce la cotisation annuelle versée
par les adhérents et la souscription aux solutions « métiers » et « technologies »
95
. La DDFiP
considère en effet que ces contributions sont destinées à couvrir exclusivement les frais
d’exploitation du syndicat et ne peuvent s’assimiler à une quelconque contrepartie d’une
prestation de services ou à un complément de prix et ne doivent pas être soumises à la TVA.
Toutefois, les autres prestations informatiques sont susceptibles d’être exonérées de la
TVA, en application de l’article 266 du CGI, s’il s’agit de services rendus aux adhére
nts dès lors
«
qu
’
ils concourent directement et exclusivement à la réalisation de ces opérations exonérées ou
exclues du champ d
’
application de la taxe sur la valeur ajoutée et que les sommes réclamées aux
adhérents correspondent exactement à la part leur incombant dans les dépenses communes ».
Les prestations réalisées auprès de tiers non adhérents, bien que non autorisées par les
textes, doivent être dans tous les cas soumis à TVA.
Les biens ou services acquis pour des prestations relevant d’activités i
dentifiées comme
assujetties à la TVA ouvrent droit à déduction de la TVA (achat pour la revente de matériel, achat
de licences revendues aux adhérents notamment). Les autres achats à destination des adhérents,
et certains autres achats (certains frais professionnels, véhicules de transports de personnes ou à
usage mixte
inscrits à l’actif notamment), sont exclus du droit à déductibilité.
Pour l
es achats de biens et de services de charges courantes, dont l’usage concerne à la
fois des activités soumises à
TVA ou non assujetties, il est procédé au calcul d’un coefficient de
déductibilité,
appliqué aux achats, basé sur le chiffre d’affaires annuel des opérations entrant dans
le champ ouvrant droit à déduction, divisé par le chiffre d’affaires total
. Le calcul du coefficient
94
Cour administrative d’appel de Douai,
28 juin 2005, n° 03DA00528, une opération facturée à prix coûtant est
considérée comme ayant été réalisée à titre onéreux, Cour de justice d
e l’Union européenne,
affaire C. 94/19 du
11 mars 2020.
95
Bulletin officiel des impôts (BOI), § 1,10, 20, 30,40,50 du BOI-TVA-CHAMP-10-10-60-50, BOI-TVA-CHAMP-
10-20-10-10 § 90 et 160.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
64
de déductibilité, évalué à 0,42 par Soluris, et validé par le comptable public,
n’appelle pas de
remarque.
Ainsi, Soluris collecte et reverse la TVA depuis le 1
er
janvier 2023, pour les activités qui
y sont assujetties, retracées dans les budgets principal et annexe « Géo 17
». Le syndicat n’a pas
créé de nouveaux budgets pour suivre ces activités.
En application des dispositions combinées du 1 de l
’
article 206, de l
’
article 1654 du CGI
ainsi que de l
’
article 165 de l
’
annexe IV au CGI sont passibles de l
’
IS, les établissements publics
lorsqu
’
ils exercent des activités lucratives. Les critères de lucrativité dégagés par la jurisprudence
du Conseil d
’
État sont repris par la doctrine administrative et notamment le bulletin officiel des
finances publiques BOI-IS-CHAMP-10-50-10-20-20120912
96
.
La chambre régionale des comptes invite Soluris à se rapprocher des services fiscaux afin
de déterminer sa situation au regard du secteur concurrentiel et de son éventuel assujétissement
aux impôts commerciaux.
Les activités de Soluris non assujetties à la TVA entrent dans le champ d’application de
la taxe sur les salaires. Selon l’administration fiscale, Soluris était redevable à ce titre de
216 893
€ pour l’année 2022. Par un courrier du 22
novembre 2023, la DDFiP a informé Soluris
du rejet de sa réclamation adressée le 27 mars
2023. La procédure contentieuse, dont l’issue
n’était pas encore connue, était en cours au moment du contrôle
de la chambre.
4.2.6
De nombreuses
erreurs d’imputation
comptable
La chambre régionale des comptes a constaté de fréquentes erreurs d’imputation
comptable.
Les frais d’études constituent généralement des charges d’exploitation et s’imputent au
compte 617 « études et recherches ». Par exception, le plan comptable général (PCG), dont
s’inspirent les instructions budgétaires et comptables des collectivités territoriales
97
, admet que
certaines dépenses effectuées directement en vue de la réalisation d’investissement soient
imputées au compte 2031 «
frais d’études
»
98
.
La chamb
re régionale des comptes a constaté qu’au cours de la période 2018 à 2022, la
majorité des dépenses inscrites en frais d’études sont des dépenses liées à des missions
d’accompagnement organisationnelle et managériale. Ces charges ne relevant pas de la
réal
isation d’un investissement doivent être inscrites au compte 604 «
achats d’études, prestations
de services » ou 617 « études et recherches ». En réponse, le comptable public indique
qu’il
effectuera un rappel aux services de l’ordonnateur
.
96
Le caractère lucratif d
’
une activité s
’
apprécie en analysant le produit proposé, le public visé, les prix pratiqués
ainsi que la publicité réalisée, méthode dite des « 4P ». Un établissement public est ainsi soumis à l
’
IS s
’il
exerce
son activité dans des conditions similaires à celles d
’
une entreprise du secteur lucratif.
97
Instructions comptables M14 puis M57 à partir de 2023 dans le cas de Soluris.
98
Article 212-3 du règlement n° 2014-03 du 5 juin 2014 relatif au plan comptable général, instruction M14,
instruction M57.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Tableau n° 7 :
détail des dépenses du compte 2031
–
en €
Nature de la dépense
2018
2019
2020
2021
2022
accompagnement à la transformation
27 936
23 148
AMO transformation de la fourniture
des services aux adhérents
15 360
23 460
AMOA schéma directeur du SI
13 248
étude et création page Facebook
1 190
accompagnement à la transformation
7 980
50 220
architecte d
’
intérieur, étude
d
’
aménagement des espaces de travail
9 288
4 980
Total général
7 980
50 220
22 536
43 296
52 778
Sources: grands livres comptables
Les recettes tirées des formations dispensées aux adhérents ou encore de la facturation
d’abonnement à des logiciels sont enregistrées comme des remboursements de frais (c/70878
« remboursement de frais par des tiers », M57). Si les nomenclatures comptables M14 puis M57
ne distinguent pas de ligne spécifique pour la comptabilisation de formations, l’imputation au
compte 7088 «
autres produits d’activité annexe
» doit être préférée. Pour les abonnements
annuels de logiciels, le compte 75811 « redevances pour concessions, brevets, licences, marques,
procédés, droits et valeurs similaires » pourrait également être mobilisé, outre le compte 7088
cité précédemment. Le comptable public prend note du besoin de clarification et précise que les
imputations à
privilégier seront choisies en lien avec l’ordonnateur.
Les dépenses relatives à l’achat de licences de logiciel
s destinés à la revente sont imputées
au compte 6078 « autres marchandises », lorsque la licence est achetée la première année pour
l’adhérent,
puis au compte 6156 « maintenance » pour les abonnements ultérieurs. La
nomenclature M57 a cependant prévu l’usage du compte 6581 «
redevances pour concessions,
brevets, licences, procédés, droits et valeurs similaires » et ses subdivisions.
La subvention de 10 000
€ du budget principal au budget annexe «
Géoplateforme 17 »
est retracée au compte 657358 « groupements de collectivité, autres groupements ». La
subvention devrait être enregistrée au compte 657363 « établissement et services rattachés à
caractère administratif ».
Selon l’instruction comptable M14 puis M57, l
e compte 6184 « versements à des
organismes de formation » retrace les frais de stage et de formation des agents réglés directement
aux organismes. En revanche, les frais exposés par les élus et agents pour leur propre formation
doivent respectivement être imputés aux comptes 6535, 6251 ou 6256. La chambre régionale des
comptes a constaté que Soluris comptabilisait fréquemment des dépenses de déplacement,
d’hébergement ou de restauration au compte 6184 au lieu de recourir aux comptes
susmentionnés. Cette imputation inappropriée entraine une difficulté à identifier et à quantifier
précisément les dépenses relevant spécifiquement de la formation des agents. Le comptable
public indique qu
e l’utilisation
des comptes 6535, 6251 et 6256 sera rappelée aux services de
l’ordonnateur
et
que ce point fera l’objet d’une attention de la part de la DDFiP.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
66
La chambre régionale des comptes a également relevé que le syndicat, en 2021, a parfois
enregistré des dépenses de formation, d’assistance ou encore des frais de déplacement de
prestataires, toutes relevant de dépenses de fonctionnement, en section d’investissement, à
l’article 2051 «
concessions et droits similaires »
99
.
La chambre régionale des comptes invite Soluris à se rapprocher du comptable public et
procéder à la régularisation des dépenses de fonctionnement improprement comptabilisées
comme des éléments de patrimoine et à veiller à une utilisation conforme de la nomenclature des
comptes.
4.2.7
Des écarts relevés entre l’état de l’actif du comptable et l’inventaire
L’instruction budgétaire et comptable M
57 prévoit, en son tome 1, titre 3, chapitre 1, que
«
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de
manière conjointe, à l’ordonnateur
et au comptable »
.
L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de
leur identification
: il tient l’inventaire physique, registre justifiant la réalité physique des biens
et l’inventaire compt
able, volet financier des biens inventoriés. Le comptable est responsable de
leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan
: à ce titre, il tient l’état de l’actif ainsi que
le fichier des immobilisations, documents comptables justifiant les soldes des comptes
apparaissant à la balance générale des comptes et au bilan. L’inventaire comptable et l’état de
l’actif ont des finalités différentes mais doivent, en toute logique,
être concordants.
La
chambre régionale des comptes a relevé qu’au 31
décembre 2022, quelques biens
apparaissan
t à l’inventaire de l’ordonnateur ne figuraient pas à l’état de l’actif du comptable,
pour le budget principal et le budget annexe « Géoplateforme 17 ». Le comptable public a
expliqué qu’il s’agissait
essentiellement
de frais d’étude
non suivie de réalisation et totalement
amortis, qui devraien
t être sortis de l’inventaire
par
l’ordonnateur
. Inversement, quelques
immobilisations figuraient à l’état de l’actif et ne figuraient pas à l’inventaire
(cf. annexe n° 6).
Les
libellés des biens de l’état de l’actif sont souvent peu explicites et font souvent
référence à un numéro de facture. La chambre régionale des comptes invite Soluris en lien avec
le comptable à corriger les anomalies relevées et à communiquer des libellés plus explicites au
comptable.
Le comptable public a précisé qu’un
travail
de fiabilisation de l’actif a été entrepris
en 2023 et qu’il se
poursuivra en 2024.
99
Mandat n° 1547.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
5
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’analyse financière a porté sur le budget principal et le budget annexe
« Géo 17 ».
La présentation des comptes du budget principal a été retraitée des mouvements
comptables opérés sur le budget annexe « SMIC
». En effet, ce dernier n’
a enregistré que des
mouvements de régularisation comptable d’achats et de reventes de matér
iel avec le budget
principal, destinés à isoler le montant global de l’activité. Le budget ne rend pas compte, dans
les faits, de la réalité de l’activité, le détail (achats aux fournisseurs et reventes aux divers
adhérents et autres tiers) figurant dans les comptes du budget principal
100
.
Les données utilisées pour l’analyse financière ont également été retraitées des dépenses
comptabilisées à tort en charges de fonctionnement (achats de logiciels pour les adhérents et frais
d’études).
La situation financière de Soluris sur la période examinée fait apparaître des résultats
positifs et une trésorerie permettant de faire face aux engagements du syndicat. Cependant,
l’augmentation régulière des dépenses
et
l’assujetissement récent à certains impôts commerciaux
(TVA, taxe sur les salaires)
risquent d’entrainer une dégradation des équilibres financiers dans
les prochaines années, la perception de subventions exceptionnelles en 2021 et 2022 ayant par
ailleurs
contribué à l’équilibre financier.
5.1
Les ressources de Soluris au budget principal
Les ressources de fonctionnement de Soluris proviennent majoritairement du produit des
ventes de biens et services réalisés ainsi que des cotisations des adhérents. En 2021 et 2022,
Soluris a également bénéficié d’importantes subventions dans le cadre du plan
« France
Relance »(cf. § 5.1.2). Dans une moindre mesure, les ressources ont été complétées par des
revenus immobiliers.
100
Les dépenses et des recettes du budget principal de 2018 à 2022 ont ainsi été majorées. Les achats de matériel du
budget principal, refacturés au budget annexe, génèrent une recette pour le budget principal et une dépense pour
le budget annexe, alors même que le budget principal a enregistré les ventes aux différents tiers. Les ventes de
biens facturés aux tiers du budget principal sont enregistrées en dépenses sur le budget principal et en contrepartie
d’une recette pour le budget annexe, alors même que les opérations d’achat de matériel
ont été comptabilisées par
le budget principal. Des opérations de débit-crédit similaires sont effectuées pour les interventions du personnel et
les interventions techniques (installation, maintenance…).
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
68
Graphique n° 1 :
ventilation des ressources de Soluris (2018 à 2022)
Sources : comptes de gestion
Tableau n° 8 :
produits de gestion de Soluris
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Cotisations et participations (c/74)
533 993
563 154
581 708
623 729
1 192 014
Solutions "métiers" et "technologies" (c/708781)
1 484 532
1 508 821
1 601 369
1 628 857
1 762 382
Ventes de matériels et logiciels bureautiques
(c70781)
1 185 229
1 497 854
1 526 712
1 832 826
1 457 182
Dont ventes de logiciels bureautiques (c/70781)
165 983
221 296
301 767
419 784
337 244
Dont ventes de matériels (c/70782)
1 019 247
1 276 558
1 224 946
1 413 042
1 119 938
Ventes de prestations de services (c/706880)
1 239 643
1 308 256
1 275 407
1 520 007
1 592 461
Dont contrat de maintenance du matériel de Soluris
aux adhérents
356 365
369 398
368 182
401 110
485 207
Revente de logiciels (c/7083) et maintenance
logicielle associée (c/708781)
509 437
509 092
834 137
894 113
1 015 265
Formations (c/708781)
101 310
69 164
80 230
121 261
97 461
Remboursement de frais du budget annexe
« Géoplateforme 17 » c/70871
173 980
198 000
204 048
195 792
193 889
Autres (locations immobilières, charges sur loyer,
remboursement de frais de repas sur cessions de
formation)
47 843
42 475
36 419
55 790
9 221
Total
5 275 966
5 696 815
6 140 031
6 872 375
7 319 874
Sources : comptes de gestion
Cotisations et
participations
11%
Solutions
"métiers" et
"technologies"
26%
Ventes de
matériel et
logiciel
bureautique
24%
Ventes de
prestations de
services
16%
Contrats de
maintenance
6%
Reventes de
logiciels et de
maintenance
logicielle
12%
formations
1%
Autres et remboursement au
budget annexe « géo 17 »
4%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
5.1.1
Le
chiffre d’affaire
s commercial
La ventilation du chiffre d’affaire
s (ensemble des comptes du chapitre 70) par type de
bénéficiaire montre une très forte proportion d’interventions pour les communes
, adhérents
majoritaires, et leurs groupements (respectivement 62,8 % et 17,3 % du total en 2022).
Graphique n° 2 :
c
hiffre d’affaire
s commercial par type de partenaire en 2022
Source : chambre régionale des comptes
, d’après les données des comptes de gestion
Le chiffre d’affaires
, réalisé avec les 20 principaux organismes publics de Soluris,
représente 33 %
de l’ensemble des produits de la
période 2018 à 2022 avec des variations
importantes au cours de la période pour certains adhérents en fonction des projets réalisés. Ainsi,
l
e chiffre d’affaire
s réalisé auprès d
’une communauté d’
agglomération est passé de 356 262
€ en
2018 à 135 667
€ en
2021 puis 90 886
€ en 2022
en raison de la fin du déploiement des tableaux
numériques interactifs et des classes mobiles dans les écoles.
5.1.1.1
Les ventes de matériel informatique
Les ventes de marchandises réalisées par Soluris (comptabilisées au compte 7078)
concernent le matériel informatique et les logiciels bureautiques
destinés aux adhérents. Il s’agit
d’opérations d’achat et revente réalisées à prix co
ûtant.
Le matériel concerné est acquis d’une manière quasi exclusive au
près
d’un fournisseur
unique. La chambre a constaté, que sur la période 2018-2022, la valeur du matériel acquis auprès
de ce fournisseur représentent plus de 99 % du total du volume des reventes auprès de ses
adhérents.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
70
Tableau n° 9 :
relations financières avec le fournisseur de matériel informatique en
€
2018
2019
2020
2021
2022
Ventes de marchandises et logiciels
bureautiques (c/70781 et 70782)
1 185 229
1 497 854
1 526 712
1 832 826
1 457 182
Total des achats réalisés auprès du
fournisseur
1 346 457
1 708 134
1 660 768
1 998 613
1 503 340
Dont achats de marchandises auprès
du fournisseur (c/6078)
1 170 728
1 475 389
1 549 599
1 820 829
1 465 519
Sources : comptes de gestion et logiciel comptable et financier de Soluris pour 2022
5.1.1.2
Les prestations de services
Les ventes de prestations de services, comptabilisées au compte 70688 « autres
prestations de services », correspondent à des prestations réalisées en lien avec les ventes de
matériels ou de logiciels (installation et configuration des équipements par exemple par des
prestataires), à des interventions spécifiques des agents de Soluris auprès des adhérents ou encore
à la souscription au contrat de maintenance technique des matériels. Quelques facturations
d’abonnements à certains
logiciels ont pu être imputées par erreur à ce compte.
Les principales recettes sont celles générées par les interventions des agents de Soluris,
par l’installation
des logiciels de gestion des cimetières ou de logiciels de gestion financière.
Tableau n° 10 :
détail des principales prestations de services
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Interventions de techniciens de Soluris (c/706880)
191 872
232 482
177 587
291 902
233 318
Installation et configuration logiciel urbanisme
(c/706880)
87 838
86 095
15 350
72 341
14 012
Prestations pour les écoles (c/706880)
93 177
105 467
39 004
42 399
8 327
Installation logiciel de traitement des ordures
ménagères (c/706880)
65 357
24 056
11 100
25 056
80 076
Abonnement et installation logiciel de gestion des
cimetières (c/706880)
898
64 594
204 717
147 379
129 054
Abonnement logiciel financier et de gestion salariale
(
cf. § 2.5.4.2
)
(c/706880)
58 168
56 107
53 434
53 568
53 788
Configuration logiciel de gestion comptable et,
financières et de ressources humaines pour les
structures importantes
74 309
39 752
95 076
73 013
105 317
Mise à disposition de techniciens (c/706880)
45 170
62 262
96 612
91 212
Mise à disposition de conseillers numériques « France-
service
» (projet Coclic’o)
(c/706880)
8 311
26 534
Prestations « smart city »
50 962
68 769
Autres prestations de services (c/706880)
311 659
285 134
232 197
240 854
280 348
Total (c/706880) (a)
883 278
938 858
890 726
1 102 397
1 090 754
Maintenance technique (c/706881) (b)
356 365
369 398
368 182
401 110
485 207
Hébergement stockage, sauvegarde de données du
budget annexe Géoplateforme 17 (c/706882) (c)
16 500
16 500
16 500
Total c/70688 = (a)+(b)+(c)
1 239 643
1 308 256
1 275 407
1 520 007
1 592 461
Sources : comptes de gestion et grands livres comptables
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
5.1.1.3
La vente de logiciels et de leur maintenance
L
a revente de logiciels et d’abonnement
est comptabilisée aux comptes 70878
«
remboursement de frais par d’autres redevables
» et 7083 « locations diverses ».
La vente de logiciels
représente un chiffre d’affaires
limité. En revanche, celui tiré de la
facturation d
’abonnement annuel des adhérents a fortement augmenté entre 2018 et
2022.
Tableau n° 11 :
principaux logiciels commercialisés
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Revente de licences c/7083
169 907
52 074
127 497
161 429
80 710
Maintenance de logiciels (c/708781)
339 530
457 018
706 640
732 684
934 555
Dont abonnement et maintenance logiciel Madis
RGPD
59 125
105 110
80 540
149 474
Dont abonnement et maintenance logiciel de
gestion des ordures ménagères
40 140
67 854
107 565
106 772
164 679
Dont abonnement et maintenance logiciel de
gestion de crèches et halte-garderie (enfance)
56 640
78 930
105 296
121 759
131 256
Dont abonnement et maintenance logiciel
d’urbanisme
720
89 314
91 392
95 157
Dont abonnement et maintenance logiciel de
gestion financière et des ressources humaines
65 925
69 279
112 861
124 004
146 246
Dont abonnement et maintenance autres logiciels
176 825
181 110
186 494
208 217
247 743
Total
509 437
509 092
834 137
894 113
1 015 265
Sources : comptes de gestion et grands livres comptables
5.1.2
Les cotisations des adhérents et les participations
Les cotisations et participations perçues par Soluris comprennent les cotisations des
adhérents, qui leur permettent de bénéficier des solutions « métiers et technologies », et les
participations ponctuelles de certains partenaires institutionnels du syndicat.
Tableau n° 12 :
cotisations des adhérents et participations -
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Cotisations des adhérents
533 307
563 154
581 434
593 233
630 953
FCTVA
274
496
Solutions "métiers" et "technologies"
1 484 532
1 508 821
1 601 369
1 628 857
1 762 382
Participations et subventions
685
-
0
30 000
561 061
Sources : comptes de gestion
Au cours de la période contrôlée, les cotisations et les contributions des adhérents pour
les solutions « métiers » et « technologies »
ont progressé de manière régulière d’environ 4,3
%
par an en moyenne.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
72
Les participations perçues en 2021 proviennent du financement du dispositif CNFS pour
20 000
€ et d’une subvention de
SNCF Développement de 10 000
€
pour le soutien à l’attractivité
du bassin de vie et d’emplois de Saintes
.
Le subventionnement de ces actions s’est poursuivi e
n 2022 : 60 000
€ de subvention de
SNCF Développement et 95 000
€ au tit
re du financement des CNFS.
En 2022, Soluris
a également bénéficié d’importantes
subventions de fonctionnement
(376 661
€)
au titre du plan de « France Relance »
et de l’
État (29 400
€)
pour le développement
d’une solution complète de création d’
un site internet destinée aux adhérents.
5.1.3
Les revenus immobiliers et exceptionnels
Jusqu’
à début 2022, Soluris a également bénéficié de revenus immobiliers issus de la
location d’une partie de ses locaux (compte 752 «
locations immobilières »). En moyenne
annuelle, de 2018 à 2021, ces ressources immobilières ont représenté 40 414
€.
Un montant annuel moyen de 20 567
€
en produits exceptionnels divers (c/7788) a
également été perçu par Soluris de 2018 à 2021. Ce poste de recettes a cependant été majoré par
l
’inscription impropre de certaines subventions
: une subvention de 18 800
€ au titre d
u
« Pass numérique » en 2019 et une participation de SNCF Développement de 17 500
€ en 2020.
5.2
Les dépenses de fonctionnement de Soluris au budget principal
Au cours des exercices 2018 à 2022, les charges de fonctionnement de Soluris ont
progressé de 39,6 %. En moyenne sur la période, elles se composent des charges à caractère
général, pour environ 55 %, et des charges de personnel pour environ 44 %.
Tableau n° 13 :
charges de fonctionnement
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
2 644 051
2 989 814
3 240 157
3 539 622
3 486 090
Charges de personnel
2 135 207
2 248 168
2 566 128
2 762 461
3 139 341
Autres
10 000
10 002
10 002
10 005
61 454
Total
4 789 258
5 247 984
5 816 287
6 312 088
6 686 884
Sources : comptes de gestion
5.2.1
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général comprennent l’ensemble des achats de biens et services.
Ce chapitre budgétaire a progressé en moyenne de 7,2 % par an de 2018 à 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Tableau n° 14 :
détail des charges à caractère général
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
achats de marchandises
1 341 521
1 538 894
1 636 984
1 966 624
1 550 168
maintenance
453 965
531 055
663 864
727 929
891 394
achats de prestations de services
422 765
402 863
464 873
406 169
480 399
honoraires
25 260
36 510
86 720
2 298
158 414
locations mobilières (matériel roulant)
112 613
114 530
106 126
123 690
94 192
énergie, fluide et carburant
60 734
74 952
50 381
62 240
79 991
organismes de formation
18 913
33 015
56 446
86 941
27 381
autres
208 279
257 995
174 763
163 731
204 152
total des charges à caractère général
2 644 051
2 989 814
3 240 157
3 539 622
3 486 090
Sources : comptes administratifs
Les postes de dépenses les plus importants sont les achats de matériels destinés à la
revente, les prestations de services et les opérations de maintenance destinées aux adhérents. En
2022, ces dépenses représentent plus de 95 % des charges à caractère général.
5.2.2
Les charges de personnel
De 2018 à 2022, les charges de personnel ont progressé de 47 %, soit une augmentation
annuelle moyenne de 10,1
%. L’ensemble des charges de fonctionn
ement ayant également
progressé sur cette période, la part des dépenses de personnel est restée stable à environ 44 % du
total des dépenses.
L’
augmentation de la masse salariale est à peu près proportionnelle à celle
des effectifs, qui au cours de la période 2018-2022 sont passés de 49 à 70 salariés
101
(+ 43 %).
Tableau n° 15 :
détail des charges de personnel
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Rémunération titulaires
1 423 745
1 496 059
1 738 036
1 795 437
2 109 016
Charges sociales
667 387
693 678
747 849
789 997
919 732
Impôts et taxes sur rémunérations
36 857
38 026
33 360
38 858
45 766
Personnel externe (centre de gestion)
7 219
20 405
46 883
138 170
64 827
Total
2 135 207
2 248 168
2 566 128
2 762 461
3 139 341
Effectif mensuel moyen *
49,1
51,0
57,4
59,2
70,0
Sources : comptes de gestion, données de paye de Soluris
(* hors remplacements et renforts par le centre de gestion)
La progression des effectifs de Soluris
a également entrainé l’augmentation de dépenses
directement liées à la gestion des ressources humaines. Les achats de tickets restaurant sont par
exemple passés de 52 200
€ en 2018 à 91
083
€ en 2022.
En revanche, les dépenses liées à
l’assurance statutaire sont passées de
78 271
€ en 2018 à 77
304
€ en 2022.
101
En nombre moyen de salariés rémunérés par mois.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
74
Les dépenses de personnel externe concernent les remboursements de rémunération
d’agents affectés en
remplacement ou en renfort par le centre de gestion de la Charente-Maritime.
Elles ont atteint 138 170
€ en 2021.
5.3
L’excédent de fonctionnement et l’épargne
Depuis 2018, les progressions des produits et des charges de gestion sont proches
(respectivement 8,5 % et 8,7 % en moyenne annuelle). Les excédents bruts de fonctionnement
(EBF) dégagés par Soluris progressent ainsi en valeur absolue.
Le syndicat mixte est peu endetté : seuls deux emprunts datant de 2005 et 2016 figurent
au passif. Au 31 décembre 2022, leur capital restant à rembourser est de 51 522
€. Les charges
financières sont par conséquent faibles (2 318
€ en moyenne annuelle sur la période contrôlée).
Il en est de même pour les charges et produits exceptionnels, ce qui explique que la capacité
d’autofinancement (CAF) brute de Soluris soit très proche de son excédent brut de
fonctionnement
102
.
Après constatation des amortissements (en moyenne de 127 350
€ pa
r an de 2018 à 2022)
et le paiement des annuités de dette (22 381
€ en moyenne par an), Soluris dispose d’une CAF
nette qui atteint 610 777
€ en 2022.
La chambre régionale des comptes a constaté qu’une partie des dépenses faites auprès du
fournisseur de la suite logicielle proposée aux adhérents de Soluris est comptabilisée en
investissement. Des achats de prestations de services ont également été imputés à tort en
investissement (voir § 4.2.6).
Les résultats de fonctionnement dégagés par Soluris doivent être retraités en conséquence
pour intégrer ces dépenses dans les charges de gestion courante.
Tableau n° 16 :
é
volution de l’excédent brut de fonctionnement
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion (A)
5 275 966
5 696 815
6 140 031
6 872 376
7 319 874
Charges de gestion (B)
4 789 258
5 247 984
5 816 287
6 312 088
6 686 884
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
486 708
448 831
323 744
560 288
632 989
Achats de logiciels pour les adhérents (charges de
fonctionnement) (C)
351 241
376 887
392 094
395 060
411 269
Frais d’étude
s (charges de fonctionnement) (D)
7 980
50 220
22 536
43 296
52 778
= Charges de gestion retraitées
B’= B +C+D
5 148 479
5 675 091
6 230 917
6 750 444
7 150 932
Excédent brut de fonctionnement retraité (A-
B’)
127 487
21 724
-90 886
121 932
168 942
+ Résultat financier
-3 017
-2 220
-1 420
-747
-618
+ Résultat exceptionnel
4 312
10 875
46 829
-16 786
-11 540
= CAF brute
128 782
30 379
-45 477
104 399
156 784
- Annuité en capital
28 910
29 027
29 146
14 767
10 055
= CAF nette
99 871
1 352
-74 623
89 632
146 730
Sources : comptes de gestion
102
La CAF brute se calcule à partir de l’EBF auquel sont soustraits le résultat financier et le résultat exceptionnel.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Graphique n° 3 :
CAF nette retraitée
Source
: chambre régionale des comptes, d’après les comptes de gestion
La chambre régionale des comptes observe qu’après retraitement des achats de logiciels
en dépenses de fonctionnement, la capacité d’autofinancement nette de Soluris
est en moyenne
de 52 592
€ sur la période contrôlée avec
une année négative en 2020 (- 74 623
€)
.
5.4
Les investissements
Les dépenses d’investissement comptabilisées par
Soluris sont de 574 464
€
en moyenne
annuelle de 2018 à 2022. Ces volumes financiers incluent cependant des charges relevant des
dépenses de fonctionnement.
-100 000
-
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
-1000 000
-
1000 000
2000 000
3000 000
4000 000
5000 000
6000 000
7000 000
8000 000
2018
2019
2020
2021
2022
produits de gestion
charges de gestion retraitées
CAF nette retraitée
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
76
Tableau n° 17 :
dépenses
d’investissement –
en €
2018
2019
2020
2021
2022
immobilisations incorporelles
385 019
479 978
431 124
448 285
545 197
logiciels
377 039
429 758
408 588
404 989
411 916
dont logiciels de la suite logicielle « métier » (à retraiter en
fonctionnement)
351 241
376 887
392 094
395 060
411 269
frais d
’
études
7 980
50 220
22 536
43 296
133 281
dont études (à retraiter en fonctionnement)
7 980
50 220
22 536
43 296
52 778
immobilisations corporelles
54 273
96 204
78 811
141 714
211 716
matériel de bureau et informatique
44 776
43 183
48 083
51 711
64 075
installations générales, agencement, aménagements
5 331
50 150
26 767
87 913
29 700
mobiliers et autres
4 166
2 871
3 961
2 090
12 941
immobilisations en cours
105 000
103
Total
439 292
576 182
509 935
589 999
756 913
Total hors achats de logiciels pour les adhérents et études
80 072
149 075
95 305
151 643
292 866
Sources : comptes administratifs
La chambre régionale des comptes constate que sur cette période les achats de licences
d’utilisation de logiciels acquise
s auprès
de l’éditeur de la suite logicielle
« métiers » représentent
67
% des dépenses d’investissement.
Retraitées de ces éléments et ainsi que
des frais d’études
qui doivent figurer en charges de fonctionnement, les dépenses d’équipement de
Soluris sont de
119 024
€ en moyenne annuelle pour les années 20
1
8 à 2021. L’exercice 2022 est marqué par un
volume d
e dépenses d’équipement nettement supérieur en raison des travaux de réfection des
toitures du bâtiment de son siège (travaux en cours pour 105 000
€) et des frais d’étude du projet
Madis Cyber (80 503,20
€).
Les recettes d’investissement perçues par Solur
is sur la période
s’élèvent à 647
964
€,
dont 301 641
€ au titre du FCTVA dont les conditions de perception sont juridiquement fragiles
(cf. § 2.4.2 et § 4.2.4). Le reste du financement des investissements réalisés est assuré par les
excédents dégagés en fonctionnement, le syndicat n’ayant en effet pas
eu
recours à l’emprunt sur
la période.
Tableau n° 18 :
recettes réelles
d’investissement –
en €
2018
2019
2020
2021
2022
FCTVA
68 893
70 752
86 133
75 863
Subventions (projet de cybersécurité mutualisée
des territoires § 3.4.2)
72 323
Cessions immobilières
160 000
114 000
Total
228 893
184 752
86 133
75 863
72 323
Sources : comptes de gestion
103
Les dépenses de 105 000
€ d’immobilisations en cours de 2022 sont lié
es aux travaux de toiture du bâtiment de
Soluris.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
77
5.5
Les résultats et la trésorerie du budget principal
Au cours de la période 2018-2022, les résultats comptables du budget principal de Soluris
ont représenté en moyenne de 378 091
€
, soit environ 6 % des produits de gestion. Ces résultats
positifs doivent cependant être considérés avec prudence. En effet, ils ont été en grande partie
alimentés par les subventions perçues dans le cadre du plan « France Relance » en 2021 et 2022.
De plus, Soluris ne perçoit plus le FCTVA depuis 2022 et des incertitudes demeurent quant à son
assujettissement aux impôts commerciaux.
Le fonds de roulement dégagé par l’activité
a permis à Soluris de conserver, tout au long
de la période examinée, une trésorerie nette
d’un niveau moyen de 880
595
€, soit l’équivalent
de 43 jours de charges courantes en moyenne. Au 31 décembre 2022, la trésorerie nette du
syndicat mixte
s’établit à
1 028 034
€.
Tableau n° 19 :
résultats comptables, fonds de roulement et trésorerie au 31 décembre
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Résultats
358 915
385 681
249 488
422 650
473 722
Fonds de roulement net global (a)
1 235 122
1 248 156
1 162 511
1 186 287
1 091 613
Besoin en fonds de roulement global (b)
234 262
220 123
372 893
629 856
63 580
Trésorerie nette (a)-(b)
1 000 860
1 028 033
789 617
556 432
1 028 034
en nombre de jours de charges courantes
57,7
52,7
37,4
23,8
43,5
Sources : comptes de gestion
5.6
La situation financière du budget annexe Géoplateforme 17
5.6.1
Les produits
La participation de 200 000
€ par an du département de la Charente
-Maritime constitue
la principale ressource du budget « Géoplateforme 17 ». Soluris, les syndicats départementaux
de voirie et d’électrification et le SDIS
participent à hauteur de 10 000
€ par an chacun et dans
une moindre mesure 13 autres contributeurs versant chacun 1 000
€ par an.
En 2021 et 2022, le syndicat a obtenu un financement de 137
000 €
dans le cadre du plan
« France Relance ». Bien que cette subvention soit versée à Soluris qui est le porteur du projet
dénommé « pilotage du domaine public multi-acteurs », le département de la Charente-Maritime
est indiqué comme bénéficiaire, témoignage de l’imbrication des deux structures.
Les travaux de numérisation et les ventes de données géographiques apparaissent en
prestations de services. Leur montant atteint 40 387
€ en 2022 en raison des prestations réalisées
une communauté de communes (12 744
€)
et pour une entreprise partenaire du département de
la Charente-Maritime pour le déploiement du très haut débit (16 580
€). La chambre régionale
des comptes observe que cette dernière entité n’est pas adhérente de
Soluris et ne devrait donc
pas pouvoir bénéficier de ses prestations dont le tarif ne tient pas compte des coûts réels du
service, le budget étant subventionné.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
78
Tableau n° 20 :
produits de Géoplateforme 17
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Prestations de services
10 867
14 608
11 098
8 554
40 837
Participations reçues
262 000
274 000
272 947
263 000
370 000
Total
272 867
288 608
284 045
271 554
410 837
Sources : comptes de gestion
5.6.2
Les dépenses de fonctionnement
De 2018 à 2022, les charges de fonctionnement sont composées à 75 % des dépenses de
personnel et à 25 % des achats de biens et services.
Les refacturations de frais de personnel entre le budget principal et ce budget annexe
concernent quatre agents à temps plein pour un total de 193 889
€ en 2022 (193
142
€ en
moyenne
annuelle
sur
la
période
2018-2022).
En
2018,
les
effectifs
affectés
à
« Géoplateforme 17 » étaient de 3,5 équivalents temps plein, puis 3,8 en 2019 et enfin 4 à partir
de 2020. Ces refacturations sont conformes à la réalité des charges supportées par le budget
principal.
Les achats du budget annexe sont constitués
pour l’essentiel des prestations de
numérisation, de location et de maintenance de logiciels.
Les prestations de numérisation des documents d’urbanisme (
c/6042)
s’élèvent en
moyenne à 9 306
€ par an
(ces achats sont ensuite refacturés).
Les charges de location s’élèvent
en moyenne à 18 354
€ par an. Elle
s comprennent essentiellement la refacturation du budget
principal de Soluris
pour l’hébergement et le
stockage des données du budget annexe (16 500
€
par an) et le loyer d’un véhicule.
Les dépenses de maintenance de logiciels (c/615) sont en
moyenne de 38 815
€
par an.
Tableau n° 21 :
dépenses de Géoplateforme 17
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Charges générales
65 694
56 188
58 193
54 059
79 881
Rémunérations
173 980
198 000
204 048
195 792
193 889
Total
239 674
254 188
262 241
249 851
273 770
Sources : comptes de gestion
5.6.3
Un résultat d’exploitation positif
Le budget annexe a dégagé des résultats de fonctionnement positifs sur chacun des
exercices examinés. Ces excédents, d’un total de 248
187
€ de 2018 à 2022
, sont complétés par
des recettes d’investissement (la perception du FCTVA jusqu’en 2021 et une subvention en 2021)
pour un total de 46 349
€
en cinq ans.
Au cours de la même période, les
dépenses d’équipement
réalisées par le budget annexe
sont de 96 185
€
(19 237
€ en moyenne par an).
Ces dépenses concernent essentiellement des
achats et des développements de logiciels (application de géolocalisation des services de
proximité).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
79
Les excédents et les recettes
d’investissement ont
donc été supérieurs aux dépenses
d’équipement
et le budget annexe « Géoplateforme 17 » a ainsi permis à Soluris de générer une
capacité de financement de 198 351
€ en cinq ans.
Ces excédents, qui auraient pu être reversés
au budget principal de Soluris, ont été systématiquement affe
ctés au financement de l’exercice
suivant du budget annexe.
6
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
6.1
Les outils de gestion
La gestion des ressources humaines de Soluris
repose sur un nombre réduit d’outils. Le
traitement de la paie est réalisé sur un logiciel
ad hoc
, ainsi que la gestion des absences
(télétravail, congés, compte épargne-
temps, …). En revanche,
bien que Soluris propose des outils
informatiques de gestion des ressources humaines à ses adhérents, le suivi des effectifs et des
carrières est effectu
é à l’aide d’une feuille de calcul sur tableur
. De même, Soluris
n’a mis en
place aucun outil pour gérer et suivre le temps de travail effectif de ses agents.
La chambre régionale des comptes observe que les outils et méthodes de gestion des
ressources humaines de Soluris manquent de fiabilité. Ce constat a été fait lors de la transmission
par le syndicat mixte de la liste de ses effectifs.
En effet, le tableau de suivi des carrières et des contrats des agents mis en place par Soluris
comporte des écarts avec les données de la paie. Sur les 69 paies du mois de décembre 2022,
10 font apparaî
tre un écart entre le montant de l’indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (IFSE) versée et le montant figurant dans le tableau de suivi des contrats transmis
par
Soluris.
La chambre régionale des comptes recommande à Soluris de mettre en place un suivi
fiable des carrières et des contrats de ses agents.
Recommandation n° 8.
: mettre en place des outils informatiques de suivi de la carrière
et des contrats des agents [
non mise en
œuvre
].
6.2
L’é
volution des effectifs
Au 30 juin
2023, dernières données disponibles au moment de l’instruction,
Soluris
employait 69 personnes, dont 40 agents titulaires de la fonction publique territoriale. Les effectifs
ont progressé de 40 % de 2018 à
2023, principalement en raison de l’augmentation du nombre
de contractuels. Selon le directeur général des services de Soluris, les recrutements effectués sur
la période répondent aux besoins en termes de cybersécurité et de mise en place du RGPD, ainsi
qu
’au renforcement de certains métiers supports (gestion des ressources humaines et
communication par exemple). Le document de suivi des personnels
n’a pas permis à la chambre
de retracer
l’évolution des effectifs par service.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
80
Graphique n° 4 :
effectifs mensuels moyens (2017 à 2023)
Source : données de paie de Soluris
, à partir de l’outil
Xemelios
En décembre 2022, d’après les données de paie, l’âge moyen des 69 agents présents dans
les effectifs (hors remplaçants du centre de gestion) était de 42,5 ans (44,7 ans pour les femmes
et 40,4 ans pour les hommes). D’après les fiches de paie, parmi ces 69 salariés présents en
décembre 2022, 35 (dont 28 titulaires) l’étaient déjà en janvier 2017. Parmi les agents non
-
titulaires, le temps moyen de présence dans les effectifs de 2018 à 2022 était de 23,2 mois.
La chambre régionale des comptes observe que des écarts importants existent entre le
nombre de postes figurant au tableau des effectifs et le nombre d’emplois effectivement occupés.
D’après
tableau des emplois adopté le 30 mars 2023 par le comité syndical, 63 emplois
permanents étaient pourvus pour un total de 123 postes ouverts.
Cette négligence dans la mise à jour du tableau des emplois a valu une condamnation de
Soluris par le tribunal administratif de Poitiers et la cour
administrative d’appel
de Bordeaux. En
effet, Soluris avait refusé la réintégration
d’un agent en
disponibilité pour convenance
personnelle
104
.
Ce dernier avait été en mesure de démontrer l’existence de postes vacants
correspondant à son grade au tableau des effectifs de Soluris.
Lors de l’instruction, les services du syndicat mixte ont justifié la présence de nombreux
postes vacants au tableau des emplois par l
a difficulté d’anticipation des recrutements dans une
structure dont l’assemblée délibérante ne se
réunit que trois fois par an. La chambre régionale
des comptes observe néanmoins que le nombre de postes maintenus vacants au tableau des
104
Or, le syndicat admet lui-même, dans ses
écritures, que l
’
emploi d
’
agent de maîtrise principal qu
’
occupait M. G..., avant son placement en disponibilité
pour convenances personnelles fin 2005, existait encore dans le tableau des emplois du syndicat sur la période
2010-2013 et n
’
avait pas été occupé par un autre agent public jusqu
’
à ce que, par une délibération du
13 mars 2014, le comité syndical décide de la suppression de cet emploi
»
.
35,0
37,2
37,1
36,3
40,5
40,8
14,1
13,8
20,3
22,9
29,5
28,2
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Titulaires
Non-titulaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
81
emplois est trois fois supérieur au nombre de recrutements opérés par an (une vingtaine en 2022
par exemple).
La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris la nécessité
d’ajuster le nombre de
postes figurant au tableau des emplois à son effectif réel.
6.3
Le recours irrégulier à un emploi fonctionnel de direction
Les emplois fonctionnels sont des emplois de direction, administratifs ou techniques,
occupés par des fonctionnaires de catégorie A ou des contractuels. Le recours à ces emplois
permet aux exécutifs (maires ou présidents) de formaliser une relation de confiance avec les
cadres de direction.
Les emplois fonct
ionnels susceptibles d’être créés sont limitativement énumérés par la
loi
105
. Concernant spécifiquement les syndicats mixtes, le décret n° 88-546 du 6 mai 1988 précise
que la création d’emploi fonctionnel est réservée aux syndicats mixtes composés exclusivem
ent
de collectivités territoriales ou de groupements de ces collectivités (syndicats mixtes dits
« fermés »), sous réserve que les compétences desdits établissements publics, l
’
importance de
leur budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à des
communes de plus de 10 000 habitants pour l
’
emploi de directeur et 20 000 habitants pour
l
’
emploi de directeur adjoint.
Un syndicat mixte « ouvert »
, caractérisé par l’adhésion d’établissements publics autres
que des collectivités territoriales (associations foncières de remembrement, associations
syndicales autorisées, offices de tourisme,
offices publics de l’habitat
,
chambre d’agriculture
,
etc.)
n’est pas autorisé à
créer des emplois fonctionnels.
La chambre régionale des comptes observe cependant qu’au cours de la période contrôlée,
le directeur général des services de Soluris
a bénéficié d’un détachement sur emploi fonctionnel
en 2018, renouvelé en 2023
. De plus, l’assimilation des fonctions de di
rection de Soluris à celle
de direction générale des services d’une commune de 40
000 à 80 000 habitants est contestable.
Pour déterminer la strate de population devant être prise pour référence, le décret n° 88-546 du
6 mai 1988 précité a précisé que les critères à prendre en compte sont les compétences de
l’établissement, l’importance de son budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer.
Au cas d’espèce, le volume budgétaire et les effectifs de
Soluris se rapproche de celui
d’une
commune de 5 000 à 10 000 habitants.
Le directeur général des services
est titulaire du grade d’ingénieur territorial en chef
10
e
échelon dont le traitement mensuel brut hors primes est de 3
898,84 €
106
en 2023. Dans le
grade de directeur général des services de collectivité de 40 000 à 80 000 habitants dans lequel
il est irrégulièrement détaché, son traitement mensuel brut hors primes est de 4
809,56 € en 2023,
soit un supplément de rémunération de 910,72
€ bruts par mois.
105
Dispositions de l’artic
le 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale
, codifiées à l’article L.
412-6 du code général de la fonction publique.
106
Indice brut 977, indice majoré 792.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
82
La chambre régionale des comptes rappelle que Soluris doit se conformer aux dispositions
légales et réglementaires concernant la position statutaire de son directeur général des services.
Recommandation n° 9.
: régulariser la situation statutaire du directeur général des
services en mettant fin à son détachement sur un emploi fonctionnel irrégulier [
non mise
en œuvre
].
6.4
Le respect des obligations en matière de dialogue social
Le décret n° 2021-571 du 10 mai 2021 relatif aux comités sociaux territoriaux des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics a modifié les règles de fonctionnement
des instances consultatives dans la fonction publique territoriale. Antérieurement, les instances
consultatives étaient constituées du comité technique (CT) et du
comité d’hygiène, de sécurité et
des conditions de travail (CHSCT). Ces deux instances, obligatoires dans les collectivités ou
établissement employant au moins 50 agents, ont été remplacées par le comité social territorial
(CST).
Depuis 2019, les effectifs permanents de Soluris ont constamment été supérieurs à
50 agents. Un CST a été mis en place par Soluris. Ses effectifs ont été fixés par la délibération
du bureau syndical du 29 juin 2022 et les membres désignés par les arrêtés du 12 octobre 2022
et du 21 décembre 2022.
Les lignes directrices de gestion (LDG)
107
, fixées par un arrêté du 1
er
mars 2021 après un
avis rendu par le CST le 10 décembre 2020, comprennent de nombreux objectifs. Lors du
contrôle effectué par la chambre régionale des comptes, certaines actions fixées par les LDG et
dont l’échéance était
fixée à 2021 n’avaient pas abouti
, comme la mise à jour du règlement
intérieur ou la mise en place du complément indemnitaire annuel (CIA).
L’article L
. 231-1 du code général de la fonction publique (CGFP) instaure pour les
collectivités territoriales et établissements publics le rapport social unique (RSU). Ce rapport
annuel rassemble les éléments et données permettant aux employeurs publics de formaliser ou
de mettre à jour leur stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines. Le RSU est
présenté aux membres du comité social territorial : il donne lieu à un débat sur l
’
évolution des
politiques des ressources humaines. La chambre régionale des comptes a pu constater la
production de ces documents au titre des années 2019, 2020 et 2021.
107
Article 33-5 de la loi 84-56,
codifié par l’article 30 de la
loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la
fonction publique. Article L. 413-1 et suivants du code de la fonction publique, depuis le 1
er
mars 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
83
6.5
L
’organ
isation du temps de travail
6.5.1
Le temps de travail des agents
Un protocol
e d’accord d’aménagement et de réduction du temps de travail
, adopté le
4 décembre 2001, définit les règles applicables à Soluris. Bien que relativement ancien, ce
protocole a connu peu de modifications depuis son adoption. Seuls des points mineurs ont fait
l’objet de délibérations récentes
:
-
les possibilités de temps partiel pour les agents nommés sur des poste à temps complet
(délibération du bureau syndical du 30 novembre 2017) ;
-
l
’in
demnisation des éventuelles heures supplémentaires (délibération du bureau syndical du
3 février 2021).
Selon le règlement intérieur, les horaires de travail des agents sont déterminés par le
responsable de chaque pôle
dans le respect de plages horaires communes à l’ensemble des agents.
Trois modalités de temps de travail hebdomadaire sont proposées aux agents : 35 heures sans
jours de réduction du temps de travail (RTT), 37 h 30 avec 14 jours de RTT ou 39 h avec 22 jours
de RTT. La chambre régionale des comptes observe que
le protocole adopté en 2001 n’a pas
prévu de cycle hebdomadaire de 35 heures mentionné par le règlement intérieur.
Soluris
n’a pas mis en place de dispositif de mesure et de contrôle des temps de trav
ail
effectif, pourtant obligatoire pour le versement des indemnités pour travaux supplémentaires en
application de l’article 2 du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002. Il conviendrait donc de le faire
pour rendre leur versement régulier.
6.5.2
Les comptes épargne-temps
Les comptes épargne-temps (CET), ouverts à la demande des agents, sont alimentés par
le report de jours de RTT et par le report de congés annuels.
Au 25 août 2023, 32 agents de Soluris disposaien
t d’un compte
épargne-temps avec un
total de 688 jours épargnés.
En application du principe de prudence, les instructions comptables M14, puis M57,
imposent la constitution de provisions destinées à couvrir les charges afférentes à la réalisation
de risques. Parmi ces risques figurent le paiement des jours épargnés sur les CET par les agents,
considérés comme un élément du passif social. Cette provision constitue une dépense obligatoire
au sens de l’article
article L. 2321-2 du CGCT
108
. Elle doit être constituée dès l
’
alimentation des
CET et son montant doit être lié aux droits ouverts dans les CET.
La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris
l’obligation de constituer une
provision
109
pour couvrir le coût que le service supporte du fait des conditions de consommation
des droits ouverts aux personnels
concernés (indemnisation, congés, régime de retraite…)
. La
108
Par renvoi de l’article L. 5722
-1 du CGCT.
109
Imputation au compte 154.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
84
chambre invite également à Soluris à
définir un barème permettant d’évaluer
, et le cas échéant
d’ajuster
, le montant de cette provision.
6.6
La politique de rémunération
La rémunération des agents de la fonction publique territoriale est composée du
traitement indiciaire, qui est déterminé en fonction du grade et de l’échelon de chaque agent, et
du régime indemnitaire fixé par la collectivité.
6.6.1
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire est constitué
de l’ensemble des avantages perçus à titre facultatif
par un agent. Ses conditions d’octroi sont fixées par les articles L
. 714-1 à L. 714-13 du CGFP
depuis le 1
er
mars
2022 et auparavant par l’article 88 de la loi du 26
janvier 1984 portant
dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale et par son décret d’application
du 6 septembre 1991.
Jusqu’en 201
9, le régime indemnitaire des agents de Soluris se composait, comme pour
l’ensemble de la fonction publique territoriale, d’un nombr
e important de primes et compléments
de rémunération (prime informatique, prime de service et de rendement, indemnité spécifique de
service, astreinte forfaitaire, etc.)
110
.
Ces dispositions ont été remplacées par le régime indemnitaire tenant compte des
fo
nctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) créé par le
décret n° 2014-513 du 20 mai 2014. Ce nouveau régime indemnitaire se compose,
d’une part
, de
l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) versée m
ensuellement et
d’autre part,
du complément indemnitaire annuel (CIA) versé annuellement.
Une délibération du bureau syndical du 28 juin 2018 a mis en place ce nouveau régime
indemnitaire qui est entré en vigueur à compter du 1
er
janvier 2019. La chambre régionale des
comptes observe que cette délibération vise un avis du comité technique qui lui est postérieur
(18 septembre 2018).
Bien que l’autorité territoriale ne soit pas liée par cet avis, il s’agit d’une formalité
obligatoire chaque fois que les textes le prévoient.
L’absence d’avis du
comité technique ou sa
saisine
a posteriori
constitue un vice de forme substantiel qui peut conduire à l’annulation de
l’acte s’il est attaqué.
À
titre d’exemple, le Conseil d’
État, dans un arrêt du 16 janvier 1998 « ville
d’Amiens » (req. 154111)
, a rappelé que la décision de modifier la durée hebdomadaire de travail
pour l
’
ensemble des agents de la commune nécessitait une consultation du comité technique
préalable à la délibération. Le fait que le comité technique a eu lieu après la délibération rend la
procédure illégale même si cette consultation est antérieure à la date d
’
effet de la décision.
Afin de prendre en compte la publication des arrêtés
sur l’application du RIFSEEP à la
filière technique et de préciser la modulation du régime indemnitaire selon les fonctions
assumées, une nouvelle délibération a été adoptée par le bureau syndical le 12 mars 2020.
110
Délibération du bureau syndical du 20 juin 2013 relative au régime indemnitaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
85
Comme la précédente, cette délibération vise l’avis du comité technique du 18
septembre 2018.
Une troisième délibération, en date du 2 décembre 2022, modifie à la marge le régime
indemnitaire en intégrant les fonctions de régisseur dans la prise en compte des responsabilités.
Le CIA
, part du régime indemnitaire dont le montant est relatif à l’engagement
professionnel
de l’agent, n’
a pas été mis en place par Soluris. La délibération sur le régime
indemnitaire du 12 mars
2020 indique qu’une décision spécifique sera prise dans un second
temps sans précision de calendrier de mise en œuvre.
La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris
l’irrégularité d’une dissociation des
deux composantes (IFSE et CIA) du régime indemnitaire mis en place par le syndicat mixte. Le
caractère obligatoire du CIA a été rappelé par une décision du Conseil d’
État du
13 juillet 2018
111
.
La chambre régionale des comptes appelle à sa mise en œuvre dans les
meilleurs délais, le comité syndical pouvant décider néanmoins de verser un complément nul.
L’article 1
er
de la délibération du 12 mars 2020 précise que les bénéficiaires du RIFSEEP
sont les fonctionnaires, stagiaires ou titulaires. Pour autant, l’examen des données de la paie de
décembre 2022 met en évidence le versement de
l’IFSE à 20 agents non
-titulaires de Soluris.
L
’absence d’avis préalable du comité techniq
ue, remplacé par le comité social territorial,
l’absence de
définition des règles d’attribution du
CIA,
et le versement de l’IFSE à des agents
contractuels, imposent une régularisation rapide du régime indemnitaire de Soluris.
6.6.2
La nouvelle bonification indiciaire
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
consiste en l’attribution de point
s
d’indice
majoré supplémentaires pour les agents occupant des postes comportant une responsabilité ou
une technicité particulière.
L’examen des données de la paye de décembre 2022 a permis d’identifier 12 agents
bénéficiant de la NBI.
La NBI est régie notamment par le décret n° 2006-779
du 3 juillet 2006. L’attribution
de
25 points est réservée à l’encadrement d’un service administratif d’au moins
20 agents. Les
responsables d
’un
service requérant une technicité en matière de gestion des ressources
humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière, de gestion
immobilière et foncière, de contentieux ou d’actions liées au développement et
à l’aménagement
de la collectivité, peuvent néanmoins
en bénéficier sans condition d’effectifs.
L’attribution d’une
NBI de 15 points est réservée aux encadrants d’un service à vocation technique comptant au
moins cinq agents.
L’octroi d’une NBI de 10 poin
ts peut-être versée pour des fonctions de
secrétariat à titre exclusif, assorties d’obligations spéciales, notamment en matière d’horaire
, ou
encore pour des fonctions d’accueil
physique ou téléphonique du public, à titre principal (50 %
de leur temps)
112
.
111
Décision n° 2018-727, question prioritaire de constitutionnalité du 13 juillet 2018, commune de Ploudiry.
112
Conseil d’État, n°
301494 du 28 janvier 2009 et n° 284380 du 4 juin 2007.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
86
La chambre régionale des comptes observe que certaines situations ne paraissent pas
justifier l’octroi de la NBI (directrice adjointe,
directrice des opérations, responsable confiance
numérique, responsable d’application
, responsable du pôle relation adhérent, coordonnatrice
logistique, etc.).
6.7
Les situations de cumul d’activité
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits des
fonctionnaires est venue modifier la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires en renforçant les règles relatives au cumul d’activités.
Le nouvel article 25
septies I de la loi du 13 juillet 1983 a réaffirmé
l’obligation d’exclusivité qui impose aux
fonctionnaires et agents contractuels de droit public de consacrer l
’
intégralité de leur activité
professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ces dispositions ont été reprises par le code
général de la fonction publique entré en vigueur le 1
er
mars 2022.
Par exception, les activités pouvant être exercées à titre accessoire susceptibles d’être
autorisées sont énumérées dans le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles
déontologiques dans la fonction publique et auparavant du décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017
relatif à l
’
exercice d
’
activités privées par des agents publics:
Depuis 2018, quatre agents de Soluris ont sollicité des autorisations de cumul d’activité.
La chambre observe que dans
un des cas, l’autorisation accordée le 2
mars
2023 à l’agent est
intervenue près de neuf ans après sa première inscription comme entrepreneur individuel, le
3 septembre 2014, et concerne une activité de consultant patrimoniale
n’entrant pas dans le
champ des exceptions prévues par les textes
113
.
La chambre régionale des comptes a également constaté deux cas de cumul d’activité ne
relevant pas des exceptions précitées et pour lesquelles aucune autorisation n’a été accordée, l
es
agents exerçant respectivement
des activités d’entrepreneur individuel de conseil pour les affaires
et autres conseils de gestion et d’entrepreneur individuel de services informatiques
114
.
Elle
observe qu’au cours de la période 2018
-2022, un des deux agents a facturé des
prestations pour un montant total de 8 205
€ TTC à une communauté d’agglomération adhérente
de Soluris, pour des montants cependant modestes (2 688
€
maximum en 2020 et 2021). Des
facturations plus anciennes ont également été identifiées (1 200
€ en
2016 et 2017).
En dépit de la relative modestie des montants en comparaison du chiffre d’affaires de
Soluris, l’exercice d’activités informatiques auprès d’un adhérent du syndicat mi
xte soulève la
question,
sous réserve de l’appréciation du juge pénal,
d’un éventuel conflit d’intérêts tel que le
définit l’article 432
-12 du code pénal.
L’agent concerné a cependant indiqué, en réponse, qu’il
n’intervenait plus pou
r
l’adhérent
de Soluris depuis 2022. La chambre régionale des comptes
rappelle à Soluris l’obligation de mise en conformité des situations de cumul d’activité de ses
agents et de se référer aux dispositions du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux
113
Les autres cas concernent une activité de formateur, l’organisation ponctuelle d’exposition de jouets, et une
deman
de d’effectuer des extras en restauration (refusée).
114
Dans les deux cas, l’activité d’entrepreneur individuel est domiciliée à l’adresse de l’agent figurant sur les
bulletins de paye.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
87
contrôles déontologiques dans la fonction publique afin de mettre fin aux situations
d’incompatibilité.
6.8
La gestion de la flotte automobile
Au 31 décembre 2022, Soluris disposait de 26 véhicules loués auprès de
l’
union des
groupements d
’
achats publics (UGAP) et d
’un autre fournisseur (pour les deux
CNFS). Les
dépenses liées à cette flotte de véhicules sont en moyenne de 144 961
€ par an sur la période
2018-2022.
Tableau n° 22 :
dépenses liées à la flotte automobile
–
en €
2018
2019
2020
2021
2022
locations (61351)
87 411,20
79 130,10
83 061,99
83 006,62
76 209,67
carburant (60622)
37 874,20
52 403,29
33 823,76
45 616,47
52 933,69
matériel roulant (61551)
6 307,05
7 827,43
3 105,25
1 113,50
2 438,92
assurance
19 151,96
8 695,05
13 858,46
15 180,77
15 657,42
total
150 744,41
148 055,87
133 849,46
144 917,36
147 239,70
Sources : comptes de gestion
Selon Soluris, seul le directeur général des services
dispose d’un véhicule de fonction
dont la mise à disposition est valorisée, de manière conforme, sous la forme
d’un avantage en
nature évalué à 30
% des frais d’assurance et de location du véhicule.
Selon les dispositions de l’article 21 de la loi n°
90-1067 du 28 novembre 1990 relative à
la fonction publique territoriale, l’attribution d’un véhicule de fonction n’est possible
qu
’
en cas
de nécessité absolue que pour les agents occupant l
’
un des emplois fonctionnels d
’
un
département ou d
’
une région ou de directeur général des services d
’
une commune de plus de
5 000 habitants ou de directeur général d
’
un EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants,
ainsi que de directeur général adjoint des services d
’
une commune ou d
’
un EPCI à fiscalité propre
de plus de 80 000 habitants.
L
’article L
. 721-3 du CGFP, en vigueur depuis le 1
er
mars 2022, a repris les mêmes
dispositions sans ouvrir de nouvelles possibilités
. Les fonctions de directeur d’un syndicat mixte
ouvert
n’ouvrent par conséquent pas droit à l’attribution d’un véhicule de fonction
, à laquelle il
conviendra de mettre fin.
Le fichier de suivi des situations administratives des agents, utilisé par Soluris, permet
d’identifier
par ailleurs 12
personnes bénéficiant d’un véhicule attitré.
La chambre régionale des
comptes observe que ce document, qui recense pour chaque agent les composantes de sa
rémunération, fait apparaî
tre l’attribution d’un véhicule comme un élément de rémunération
accessoire (au même titre que l’attribution des tickets
-restaurant, la participation aux cotisations
de mutuelle ou à la garantie maintien de salaire).
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
88
En dehors des
possibilités limitatives d’attribution de véhicules de fonction, les véhicules
composant la flotte de Soluris ne peuvent être considérés que comme des véhicules de service.
À ce titre, leur usage privatif est exclu et les conditions de leur utilisation doivent être définies
par l’employeur territorial. Ces conditions d’utilisation peuvent prévoir que les agents soient
expressément autorisés, à titre exceptionnel, à conserver le véhicule à leur domicile (autorisation
de remisage).
Le règlement intérieur de Soluris prévoit que les véhicules de service sont strictement
réservés aux déplacements professionnels. Il prévoit également que certains agents utilisent un
véhicule de serv
ice assorti d’une autorisation de trajet domicile
-travail, sans toutefois apporter
de précisions sur les agents en question. Le règlement intérieur prévoit également que des
dérogations peuvent être accordées pour autoriser le remisage de véhicule au domicile des agents
devant effectuer un déplacement le lendemain. Interrogé sur ces différents points, Soluris a
indiqué que le règlement intérieur n’était plus à jour sur de nombreux sujets et que
tous les
véhicules bénéficiaient d’une autorisation de remise a
u domicile. La chambre a pu le constater
lors d’une visite sur place (départ d’une partie des véhicules en fin d’après
-midi et retour le
lendemain en début de matinée). L’octroi de cette facilité d’utilisation n’a pas fait l’objet d’une
décision explicite
et n’est pas régi par une procédure particulière.
En outre, l
’examen des factures
de la seule année 2022 révèle des achats de carburant les samedis et dimanches, laissant supposer
un remisage des véhicules au domicile des agents et une utilisation en dehors du cadre
professionnel.
Certains véhicules, affectés à des cadres dont les fonctions sont de nature sédentaire
affichent en 2022 des kilométrages importants que seuls les trajets domicile-travail récurrents
peuvent expliquer. Le syndicat ne semble par ai
lleurs pas en mesure de contrôler l’utilisation des
véhicules en dehors des missions et des trajets vers ou depuis le domicile des agents, la chambre
régionale des comptes ayant relevé la présence d’un véhicule, un samedi,
dans le département du
Rhône.
La chambre a par ailleurs constaté que,
si chaque véhicule dispose d’une carte d’achat de
carburant, Soluris
n’a pas mis en place de carnets de bord qui permettraient d’assurer le suivi de
l’utilisation des véhicules.
La chambre observe que l’attribution d’un véhicule et d’une carte
d’achat de carburant, bien qu’irrégulière au cas d’espèce de Soluris, les textes ne
prévoyant pas
l’octroi de véhicule à titre
permanent à des agents
fonctionnaires d’un syndicat mixte,
peut être
assimilée à un avantage en nature et à ce titre doit figurer sur les bulletins de paie et être soumis
à cotisation.
Soluris doit
mettre en place un suivi de l’utilisation des véhicules et des consommations
de carburant, définir une procédure claire concernant les possibilités de remisage au domicile les
soirs et les fins de semaine, qui doivent relever des nécessités professionnelles.
Recommandation n° 10.
: mettre en place un suivi de l’utilisation des véhicules de
service et des consommations de carburant, soumettre au comité syndical les règles de
remisage des véhicules au domicile des agents en tenant compte des réelles contraintes
professionnelle et valoriser les avantages en nature accordés [
non mise en œuvre
].
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
89
7
LA COMMANDE PUBLIQUE
Les syndicats mixtes sont soumis au code de la commande publique (CCP) et doivent, à
cet égard, mettre en œuvre une politique d’achat respectueuse des principes d’
égalité de
traitement, de
liberté d’accès et
de transparence des procédures. Le respect de ces principes
permet d’assurer l’efficacité de la commande publique et
de la bonne utilisation des deniers
publics
115
.
Soluris
n’a pas formalisé de guide interne des achats ni de procédures
particulières en
matière de commande publique. Les marchés sont centralisés par la direction des ressources qui
en assure le suivi à l’aide d’un
document sur tableur
, aucun logiciel d’aide à la gestion des
marchés publics n’ayant été mis en place.
Sur la totalité des dépenses d’achat de biens et services (comptes de classe 60 et 61), la
chambre régionale des comptes évalue à 61 % la part aya
nt fait l’objet d’un marché au cours de
la période 2018 à 2021. Cette couverture partielle du champ des dépenses de Soluris
s’explique
notamment
par l’absence d’obligation de marchés formalisés en dessous de certains seuils
116
.
À partir des volumes de dépenses réalisées, la chambre régionale des comptes a procédé
à un recensement des principaux fournisseurs de Soluris depuis 2018. La vérification de la
conformité aux règles de la commande publiques des achats a révélé de nombreux
dysfonctionnements. Certains contrats ont par exemple été exécutés au-delà de leur terme normal
et d’autres n’ont pas fait l’objet des
mises en concurrence prévues par les règles de la commande
publique.
7.1
Les achats de matériels et logiciels informatiques
Les deux principaux marchés exécutés au cours de la période contrôlée concernent les
achats de matériels informatiques et de logiciels de gestion proposés aux adhérents.
7.1.1
Une mise en concurrence limitée des achats de matériels informatiques
Depuis 2018, une société de vente de matériel informatique unique a été titulaire de deux
marchés successifs conclu respectivement en 2015 et 2019. Le premier marché concerne un appel
d’offres ouvert
, alloti en trois lots. Le second est un accord-cadre à bons de commande mono-
attributaire, sans allotissement. Dans les deux cas, la durée des marchés est
d’un an renouvelable
trois fois.
Le marché de 2019 a fait l’objet d’une consultation publié
e le 19 juillet 2019 et a été
attribué lors de la commission d’appel d’offre
s (CAO) du 2 octobre 2019. Selon le registre des
retraits et des dépôts extrait de la plateforme de dématérialisation des consultations utilisées par
Soluris, 26 candidats ont retiré le dossier de consultation du marché mais seul le précédent
115
Article L3 du code de la commande publique.
116
25 000
€ HT puis 40
000
€ HT depuis le 1
er
janvier 2020.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
90
titulaire du marché a déposé une offre
117
. La complexité des offres à transmettre par les candidats
peut expliquer l’absence d’offre en dehors de celle du
précédent titulaire du marché et a limité la
portée de la mise en concurrence. En effet, la consultation prévoit le chiffrage
d’un
bordereau de
prix unitaire de 446 lignes différentes accompagné de la documentation technique de
l’ensemble
des produits proposés.
Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) du marché de 2019 prévoit
une révision des prix du marché au maximum tous les deux mois. Chaque bordereau de prix doit
faire apparaître le prix public, le prix appliqué dans le cadre du marché et le taux de remise
consentie à Soluris. Le bordereau de prix unitaire de 71 pages
accompagnant l’offre
déposée
, s’il
reprend l’ensemble des
matériels et prestations prévus au règlement de la consultation, ne fait
cependant pas apparaî
tre l’éventuelle remise accordée
.
Tableau n° 23 :
achats réalisés auprès du fournisseur de matériel informatique
–
en €
Montant TTC
2018
2019
2020
2021
2022
Achats
1 346 457
1 708 134
1 660 768
1 998 613
1 503 340
Sources : grands livres et données du logiciel comptable et financier de Soluris
Le montant des achats de matériels informatiques réalisés auprès de la société retenue est
en moyenne de 1,64
M€
par an de 2018 à 2022. En 2021, les achats de Soluris représentaient
20,5
% du chiffre d’affaire
s total de 9 782
794 €
de la société.
Le marché pour les achats de matériels informatiques a été renouvelé en 2023 dans le
cadre d’un groupement de commande
s avec le syndicat mixte ALPI. Trois entreprises ont déposé
une offre. Lors de la CAO du 18 octobre 2023, il a été une nouvelle fois attribué au même
prestataire pour une durée de trois ans. Quatre critères ont été retenus pour évaluer les offres du
lot n° 1 (achats de matériels informatiques)
: la valeur technique de l’offre (pour 35
% de la note
finale), la stratégie numérique responsable (5 %), les prix (35
%) et l’organisation (30
%). Le
rapport d’analyse des of
fres mentionne les notes attribuées à chacun des cinq candidats. Aucune
mention explication ou commentaire n’est retranscrit dans le document.
L’offre du précédent prestataire s’est classée première, l’écart avec la seconde entreprise
étant de cinq points.
Tableau n° 24 :
notation des offres du marché de 2023
Précédent prestataire
Entreprise n°2
Entreprise n°3
Valeur technique
30
20
15
Stratégie numérique responsable
5
5
5
Prix
30
35
25
Organisation
25
25
20
Total
90
85
65
Source :
rapport d’analyse des offres
Soluris
117
Le règlement de consultation ne prévoit
pas d’autres modes de transmission que le dépôt de documents
dématérialisés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
91
Bien que le règlement de la consultation prévoit à son article 18 une notation sur 20 des
critères, la CAO a validé des notes multiples de cinq qui ne rendent que partiellement compte
des écarts qualitatifs entre les différentes offres. Ainsi, la deuxième entreprise s
’est
vu attribuer
une note de valeur technique inférieure de 50 % à celle du précédent prestataire pour une offre
de matériels dont le bordereau des prix unitaires établi par Soluris, très précis et détaillé, laisse
peu de possibilités dans les choix de matériels proposés par les candidats.
De même, la notation du critère relatif au prix
attribue la note maximale à l’offre la moins
coûteuse et des notes minorées de 5 et 10 points pour les offres en deuxième et troisième positions
sans refléter la réalité des écarts de prix entre les différentes offres. Cette méthode de notation
des prix ne permet pas une bonne évaluation des offres puisque quelque soient les écarts de prix,
la différence sera de cinq points entre le premier et le deuxième. Or, selon la jurisprudence
administrative,
la mise en œuvre d’une formule de notation de nature à neutraliser la pondération
des critères de sélection et susceptible de conduire à ce que l’offre économiquement la plus
avantageuse ne soit pas choisie est
entachée d’irrégularité
118
. De plus, les modalités mise en
œuvre
pour comparer les prix répertoriés dans plus de quatre cents lignes du document à
renseigner par les candidats n’est précisée ni dans
les documents de la consultation, en
méconnaissance de l
’article R. 2152
-11 du CCP
119
,
ni dans le rapport d’analyse des offres.
Dans
ces conditions,
il n’est pas certain que
la notation des prix reflète de manière objective les écarts
entre les différentes offres
. Il n’est donc pas
possible de
s’assurer,
de manière certaine, de
l’attribution de
la meilleure note au candidat proposant l’offre la plus avantageuse
120
.
La chambre régionale des comptes rappelle à Soluris la nécessité de définir précisément
des modalités de notation dans les règlements de ses consultations et de veiller à ce que les notes
attribuées reflètent les écarts objectivables entres les différentes offres afin de permettre à la CAO
de choisir l’offre économiquement la plus avantageuse. Le Conseil d’État a
ainsi estimé que si
«
le pouvoir
adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de
chacun des critères de sélection »,
pour autant
« Ces méthodes de notation sont toutefois
entachées d
’
irrégularité si elles sont par elles-mêmes de nature à priver de leur portée les
critères de sélection ou à neutraliser leur pondération et sont, de ce fait, susceptibles de conduire
à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou à ce que l
’
offre
économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie
»
121
.
7.1.2
Le manque de suivi des reconductions du
marché d’achat de
la suite logicielle
« métiers »
L’acquisition des solutions de logiciels de gestion pour les adhérents de
Soluris a fait
l’objet d’un marché
passé en 2009
sous la forme d’un dialogue compétitif
avec le prestataire
retenu. La durée du marché est de cinq ans, reconductible dix fois un an.
118
Cour administrative d’appel de Paris, 6
e
chambre, 8 février 2016, n° 15PA02953, commune de Lognes.
119
«
Les critères d
’
attribution ainsi
que les modalités de leur mise en œuvre
sont indiqués dans les documents de la
consultation
». Le règlement de consultation énumère bien
les critères mais pas les modalités de leur mise en œuvre.
120
Conseil d’État, 19
avril 2013, n° 365340, ville de Marseille.
121
Conseil d’État, 3
novembre 2014, n° 373362, commune de Belleville-sur-
Loire. Cour administrative d’appel de
Douai, 26 novembre 2020, n° 19DA00239 et tribunal administratif de Rennes, 16 janvier 2019, n° 1806065
reprenant la jurisprudence du Conseil d’État du 3
novembre 2014.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
92
L’article 1.3 des
cahiers des clauses administratives particulières (CCAP) du marché
initial prévoit que les reconductions fassent l’objet de décision du bureau syndical.
La chambre
régionale des comptes observe que le bureau syndical n’est
a priori
pas compétent pour décider
des reconductions des marchés (cf. § 2.1.2). Par ses délibérations du 3 juin 2014 puis du
24 septembre 2020, le comité syndical ne lui a délégué aucun pouvoir en ce sens. Cependant, au
cours de la période sous contrôle, la chambre régionale des comptes a observé que les
reconductions annuelles du marché avec le prestataire ont été précédées par des décisions des
présidents (décisions de reconduction de 2018, 2019, 2021 et 2022)
, et qu’ils y étaient bien
habilités par le comité syndical.
Au titre de l’année 2020,
les services de Soluris ont justifié
l’absence de décision de reconduction
en raison
de la crise sanitaire liée à l’épidémie de
covid-19. La chambre régionale des comptes rappelle toutefois que si les règles de procédure et
d’exécution ont été assouplies pendant la crise sanitaire
122
, une formalisation de la décision de
prolongation ou de reconduction du contrat restait nécessaire.
Dans le cas de la reconduction du 27 juillet 2022 au 26 juillet 2023, la décision de la
présidente n’a été prise que le 29
décembre 2022.
Dans l’intervalle, les prestations se sont
néanmoins poursuivies et ont fait l’objet d’une facturation de
104 428,72
€
le 12 octobre 2022
(mandat n° 2165).
La chambre régionale des comptes recommande à Soluris de mettre en place un suivi
fiable et plus efficace des échéances de reconduction de ses marchés afin de se prémunir des
manquements constatés en 2020 et 2022.
Recommandation n° 11.
: mettre en place un suivi fiable des échéances des contrats et
marchés [
non mise en œuvre
].
7.2
Des marchés exécutés au-delà de leur échéance
7.2.1
Les logiciels de gestion des activités petite enfance et périscolaire
Soluris a conclu un marché en 2015 avec un prestataire pour la fourniture
d’
un outil de
gestion des activités petite enfance, périscolaire et jeunesse à ses adhérents, Selon le CCAP, la
procédure retenue est un marché à procédure adaptée (MAPA) pour une durée de quatre ans avec
un minimum de commande de 20 000
€ HT et un maximum de 200
000
€
HT.
Selon le tableau de suivi des marchés de Soluris, le marché, notifié le 24 juillet 2015, a
pris fin le 23 juillet 2019. Au-delà de cette date, Soluris a cependant poursuivi sa collaboration
avec le prestataire, sans base juridique valable. En 2020, 2021 et 2022, les paiements ont
respectivement atteint un total de 130 874,12
€
TTC, 170 508,59
€
TTC, 122 719
€
TTC
(65 factures par exercice en 2020 et 2021, 35 en 2022) et 147 928
€ TTC en 2023 (31 factures,
données provisoires).
122
Ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d
’
adaptation des règles de passation, de
procédure ou d
’
exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n
’
en
relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l
’
épidémie de covid-19.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
93
7.2.2
Les logiciels de gestion financière et de gestion des ressources humaines
Le CCP permet de recourir à des marchés passés sans publicité ni mise en concurrence
préalable dans certains cas limitativement énuméré
123
. Parmi ces cas figurent l
’
existence de droits
d
’
exclusivité, notamment de droits de propriété intellectuelle, étant précisé que le recours à un
opérateur déterminé n
’
est alors justifié que lorsqu
’
il n
’
existe aucune solution de remplacement
raisonnable et que l
’
absence de concurrence ne résulte pas d
’
une restriction artificielle des
caractéristiques du marché.
Selon la jurisprudence administrative
124
, lorsqu
’
il existe une concurrence potentielle entre
plusieurs entreprises pour la fourniture des prestations concernées, répondant aux besoins
exprimés, le recours à cette procédure dérogatoire n’est pas justifié.
Dans le cas contraire, il
appartient à l’acheteur public de faire la démonstration que des droits exclusifs ou des questions
d’ordre technique font obstacle à l’a
ttribution du marché à un autre prestataire.
En l’espèce, cette démonstration n’a pas été apporté
e par Soluris préalablement à la
conclusion d’
un marché avec un fournisseur de logiciels de gestion financière et de gestion des
ressources humaines pour les collectivités de grande taille le 26 avril 2017. Selon le CCAP, le
marché a été passé selon une procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence
préalables,
sous la forme d’un accord
-cadre à bons de commande, avec montants minimum et
maximum. Le marché,
d’une durée de
quatre ans à compter de sa notification, est arrivé à
échéance le 1
er
mai 2021. Un nouveau marché
n’a été conclu
avec le prestataire que le
10 mai 2023 et notifié au titulaire le 17 mai 2023. Ce marché a également été passé sans publicité
ni mise en concurrence, en invoquant la protection de droits d
’
exclusivité, notamment de droits
de propriété intellectuelle.
Différents prestataires proposent des logiciels de gestion financière et de gestion des
ressources humaines comparables à celui retenu
. Sous réserve de l’appréciation du juge
administratif, la chambre régionale des comptes observe que le choix d’une procédure
dérogatoire pour des motifs insuffisamment justifiés a eu pour conséquence une absence de mise
en concurrence des fournisseurs.
De surcroît, l
’exécution du marché
initial
s’est poursuivie pendant deux ans entre
l’échéance du marché de 2017 et la notification du marché de 2023.
Le total des dépenses
effectuées auprès du prestataire, pour l
’utilisation
des deux suites logicielles a ainsi atteint
249 579,83
€ e
n 2022
alors qu’aucun
contrat ne liait Soluris et son fournisseur sur cette période.
Pour cette seule année, le montant des dépenses effectuées excède le seuil de 215 000
€
HT au-
delà duquel un appel d’offre
s formalisé est nécessaire.
7.2.3
Le logiciel de gestion des déchets
Un marché à procédure adaptée
portant sur l’acquisition d’une solution logiciel de gestion
des déchets a été notifié le 24 septembre 2015 au fournisseur retenu pour une durée de quatre
ans. Ce contrat est arrivé à échéance le 23 septembre 2019.
123
Articles R. 2122-1 à R. 2122-9 du code de la commande publique.
124
Conseil d’État, 2 octobre 2013,
d
épartement de l’Oise, n°368846
; CAA Lyon, 6 Juillet 2023, n° 21LY01478.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
94
Au-
delà de cette date, en l’absence de conclusion d’un nouveau contrat ou de
prolongation de celui de 2015, les dépenses réalisées par Soluris auprès de cette société ont été
de 135 398,49
€ TTC en 2020
, 164 352,73
€ TTC en 2021
et de 319 037,68
€ TTC en 2022.
La
notification d’un nouveau marché avec la
même
société n’est intervenue que le
31 juillet 2023 à
l’issue d’une procédure san
s publicité ni mise en concurrence préalables.
La chambre régionale des comptes observe que différentes sociétés proposent des
logiciels de même nature que ceux de cette société. À
titre d’illustration, le dossier de
consultation des entreprises de 2015 a été retiré par 17 entreprises et deux offres ont été déposées.
Dans ces conditions, le
choix d’une procédure sans mise en concurrence
, en raison des droits
d’exclusivité détenus par
le fournisseur sur le logiciel proposé aux adhérents depuis 2015 relève,
selon la chambre régionale des comptes,
d’une vo
lonté de reconduire ce prestataire, à défaut de
respecter les conditions posées par les textes et la jurisprudence
125
(cf. § 7.2.2).
7.2.4
Le logiciel de gestion des autorisations d’urbanisme
Un marché a été conclu avec une entreprise pour la fourniture et la maintenance
d’un
logiciel de gestion des autorisations
d’urbanisme des adhérents de
Soluris. À
l’issue d’une
procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence, un contrat a été signé le
18 septembre 2018 par le président du syndicat,
pour une durée d’un an reconductible tacitement
trois fois selon
l’article 8.1 du CCAP
.
La chambre régionale des comptes observe que des prestations ont continué à être
exécutées au cours de
l’année 2023
sans qu’une prolongation ou un renouvellement du ma
rché
de 2018 soit formalisé, les factures de 2023 du prestataire se référant encore à ce marché.
7.3
Des achats sans mise en concurrence
L’examen des principales dépenses de
Soluris fait apparaître des achats de biens et de
prestations de services dont les montants cumulés, par an ou par opération, excèdent les seuils
rendant obligatoire une mise en concurrence des fournisseurs.
Depuis le 1
er
janvier 2018, les seuils de dépenses au-
delà desquels une procédure d’appel
d’offre
s formalisée est obligatoire ont fait
l’objet de modifications. Pour les marchés de
fournitures et de services des collectivités territoriales, ce seuil est passé de 209 000
€ HT à
221 000
€ HT puis à 215
000
€ HT. Entré en vigueur le 1
er
avril
2019, le CCP s’est substitué à
l’ordonnance du
23 juillet 2015 tout en conservant la référence à ces différents seuils.
En dessous de ces montants, une procédure adaptée reste néanmoins obligatoire au-delà
de 40 000
€ HT depuis le 1
er
janvier 2020 (25 000
€ HT
précédemment).
125
Articles R. 2122-1 à R. 2122-9 du code de la commande publique.
Conseil d’État, 2 octobre 2013,
département
de l’Oise, n°368846
; CAA Lyon, 6 Juillet 2023, n° 21LY01478.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
95
7.3.1
Les logiciels
Madis RGPD
et
Madis Cyber
À la suite de l’adoption du RGPD en 2016,
Soluris a initié le développement du logiciel
permettant de gérer la mise en conformité de ses adhérents à ce règlement. Pour les années 2018
à 2022, la chambre régionale des comptes a examiné le détail des dépenses relatives au projet de
développement du logiciel
Madis RGPD
.
En 2018, le développement de ce logiciel est confié à une première société. À partir de
2019, une seconde entreprise en assure la maintenance et les développements complémentaires
jusqu’en 2022 (13
500
€ en 2019,
51 003
€ en 2020, 10
854
€ en 2021 et 17
324
€ en 2022).
À partir de 2022, la maintenance de ce logiciel est confiée à un
troisième prestataire
générant une dépense totale de 98 164
€ TTC (
44 774
€ TTC
en 2022 et 53 389
€ TTC en
2023)
126
.
Par ailleurs, au cours de l’exercice 2022, Soluris a également recouru aux services de
ce
dernier prestataire
pour le développement du logiciel
Madis Cyber
pour lequel Soluris a réglé
quatre factures pour un montant total de 80 503
€ TTC (factures de
37 044
€
, 36 839
€,
3 888
€
et 2 732
€
).
Tableau n° 25 :
détail des dépenses de maintenance et développement des logiciels
Madis RGPD
et
Madis Cyber
-
en €
Montant TTC
2018
2019
2020
2021
2022
2023
127
(Madis RGPD) Entreprise n° 1
4 890
4 992
(Madis RGPD) Entreprise n° 2
13 500
51 003
10 854
17 324
(Madis RGPD) Entreprise n° 3
44 774
53 389
(Madis Cyber) Entreprise n° 3
80 503
Sources : comptes de gestion, grands livres
et système d’information financière de
Soluris
La chambre régionale des comptes observe que les prestations de développement et de
maintenance des logiciels
Madis RGPD
et
Madis Cyber
n’ont pas
fait
l’objet d’une
mise en
concurrence et de contrats formalisés, en dépit de montants excédant les seuils rendant un marché
obligatoire : 92 681
€ TTC en quatre ans auprès
de la deuxième entreprise et 98 163
€ TTC en
deux ans auprès de la troisième entreprise pour
Madis RGPD
et 80 503
€ pour
Madis Cyber
. En
l’absence de tout contrat, les seuls documents matérialisant les engagements de
Soluris sont les
devis de la troisième entreprise acceptés par le directeur général des services de Soluris
128
, qui
ne peuvent tenir lieu de contrat juridiquement valables. L
a chambre régionale des comptes n’a
126
Facture de 1 646,40
€
TTC du 11 avril 2022, facture de 30 130,80
€
TTC du 28 juin 2022, facture de
3 292,80
€
TTC du 28 juin 2022, facture de 3
704,40 € TTC du
22 décembre 2022, facture de 15
724,80 € TTC
du 4 avril 2023, facture de 19
920 € TTC du
15 juin 2023, facture de 14
040 € du
11 juillet 2023.
127
Données disponibles en date du contrôle (novembre 2023).
128
Par exemple le devis « bon pour accord » de 43
983 € TTC de la seconde entreprise signé le 13 mars 2020 par le
directeur de Soluris, ou celui de la troisième entreprise d’un montant de 46
800 € TTC signé par le dire
cteur de
Soluris en décembre 2022.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
96
relevé qu’un seul
marché avec mise en concurrence préalable confié à cette société par Soluris
en 2022 concernant des prestations sans lien avec les applications Madis
129
.
7.3.2
Les achats de tickets-restaurant
Les achats de tickets-restaurant auraien
t également dû faire l’objet d’une mise en
concurrence. Les dépenses annuelles ont atteint 91 083
€ en 2022.
Les factures du prestataire se
réfèrent à un contrat du 11 mai
2009 sans qu’une mise en concurrence ait été faite depuis. La
chambre régionale des comptes observe que l’importance de ces montants impose
la mise en
œuvre d’une consultation
. Dans une affaire concernant le même fournisseur, l
e Conseil d’État a
confirmé en 2021 que les achats de titres de paiement sont considérés comme des achats de
services relevant du CCP et que le montant des marchés à passer doit prendre en compte la valeur
faciale totale des titres et pas uniquement les frais de gestion facturés par le prestataire
130
.
La chambre régionale des comptes rappelle que Soluris doit respecter les seuils de
dépenses rendant obligatoire une mise en concurrence.
Recommandation n° 12.
: respecter les seuils de dépenses rendant obligatoire une mise
en concurrence [
non mise en œuvre
].
129
Marché à procédure adaptée pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour réaliser des études et des propositions à
la mise en œuvre d’un guichet unique de consultation et de gestion du domaine public et de l’évolution de
la
« Géoplateforme 17 ».
130
Conseil d'État, 4 mars 2021, req. n° 438859.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
97
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
....................................................................................................
98
Annexe n° 2. Évolutions du nombre et de la nature des adhérents de Soluris
..............
100
Annexe n° 3. Cadre juridique des relations avec les adhérents
.....................................
101
Annexe n° 4. Applicatifs de la solution logicielle « métiers » inclus dans la
cotisation « solution métiers »
..................................................................
103
Annexe n° 5. Extraits des rappor
ts d’orientations budgétaires
.....................................
104
Annexe n° 6. É
cart entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’actif du comptable
...........
108
Annexe n° 7. Délégations au bureau et au président depuis le 1
er
janvier 2018
...........
109
Annexe n° 8. Sujets prioritaires du plan stratégique 2021
............................................
111
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
98
Annexe n° 1. Glossaire
AFR : associations foncières de remembrement
AGPL 64 : syndicat mixte Agence Publique de Gestion Locale des Pyrénées Atlantiques
ALPC : autorité publique locale compétente
ALPI
: Agence Landaise pour l’Informatique
ANCT : Agence nationale de la cohésion des territoires
ANSSI : A
gence nationale de la sécurité des systèmes d’information
ASA : associations syndicales autorisées
CA : comptes administratifs
CAO
: commission d’appel d’offre
s
CCAP : cahier des clauses administratives particulières
CCAS : centre communal
d’action sociale
CCP : code de la commande publique
CCSPL
: création d’une commission consultative des services publics locaux
CDG 17 : centre de gestion de la Charente-Maritime
CET : compte épargne-temps
CGCT : code général des collectivités territoriales
CIA : complément indemnitaire annuel
CIAS : centre intercommunal
d’action sociale
CNFPT : Centre national de la fonction publique territoriale
CNFS : conseiller numérique France Service
CNIL
: Commission nationale de l’informatique et des liberté
s
CPV :
Common Procurement Vocabulary
DDFiP : Direction départementale des finances publiques
DGFiP : Direction générale des finances publiques
DDTM : Direction départementale des territoires et de la mer
DECI : défense extérieure c
ontre l’incendie
DOB :
débat d’orientation budgétaire
DPD : délégué mutualisé à la protection des données
DT
–
DICT : déclaration de travaux - déclaration d
’
intention de commencement de travaux
EPCI : établissements publics de coopération intercommunale
FCTVA : fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
IFSE
: indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
MAPA : marché à procédure adaptée
NBI : nouvelle bonification indiciaire
OPH
: offices publics de l’habitat
OPSN : opérateurs publics de services numériques
OT : office de tourisme
PCRS : plan corps de rue simplifié
PEI : points d
’
eau incendie
RESE : régie d
’
exploitation des services
d
’
eau
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
99
RGPD : règlement général sur la protection des données
RGS : référentiel général de sécurité
RIFSEEP : régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
ROB : rapport sur les orientations budgétaires
RSSI :
responsable de la sécurité des systèmes d’information
SDIS 17
: service départemental d’incendie et de secours de la
Charente-Maritime
SIVOM : syndicat intercommunal à vocation multiple
SIVOS : syndicat intercommunal à vocation scolaire
SIVU : syndicat intercommunal à vocation unique
SMICA : syndicat mixte pour la modernisation et l
’i
ngénierie informatique des collectivités ou
établissements publics
TVA : taxe sur la valeur ajoutée
UGAP : union des groupements d
’
achats publics
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
100
Annexe n° 2. Évolutions du nombre et de la nature des adhérents de Soluris
01/01/2018
22/03/2018
06/12/2018
21/03/2019
05/12/2019
12/03/2020
24/09/2020
17/03/2021
03/12/2021
02/12/2022
03/12/2022
01/06/2023
Communes
440
439
445
444
449
449
449
450
451
453
453
454
EPCI
13
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
Syndicats (SIVU, SIVOM, SIVOS,
départementaux, intercommunaux et
d'eau)
55
54
55
54
53
55
57
56
56
56
55
57
Syndicats mixtes (hors syndicats
départementaux)
6
7
8
9
11
12
12
12
12
12
9
9
CCAS/CIAS
19
19
20
22
24
25
25
24
25
25
25
25
Association foncière de remembrement
3
4
4
4
4
4
5
5
5
5
Associations syndicales
7
7
9
9
9
9
9
7
7
7
Office de tourisme
2
2
2
2
3
4
4
4
4
4
Office public de l'habitat
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
Régie d'exploitation des Services d'eau de
la Charente-Maritime
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Institution Interdépartementale du Bassin
de la Sèvre Niortaise
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
SDIS 17
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Chambre d'agriculture de la Charente-
Maritime
1
1
1
1
1
1
1
1
Centre de gestion de la Charente-
Maritime
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Total
549
550
563
565
574
579
582
579
581
583
560
563
Sources
: d’après les délibérations de
Soluris et les arrêtés préfectoraux
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
101
Annexe n° 3. Cadre juridique des relations avec les adhérents
A)
La notion de contrôle analogue
Les contrats
in house
, encore appelés contrats de quasi-régie ou contrats de prestations
intégrées,
sont exclus du champ d’application du
code de la commande publique
. L’exclusion
concerne les contrats de fournitures, de travaux ou de services conclus entre deux personnes
morales distinctes,
mais dont l’une peut être regardée comme le prolongement administratif de
l’autre. La notion a été construite à partir de la jurisprudence communautaire.
De la même manière, les contrats dits contrats de coopération « public-public », par
lesquels plusieurs entités publiques réalisent en commun une activité d’intérêt général dans un
but exclusif d’intérêt public et sans favoriser un opérateur économique agissant sur le
marché
peuvent également être conclus sans être précédés d’une publicité ni d’une mise en concurrence.
La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a ainsi successivement reconnu l’existence
des contrats
in house
, puis des contrats de coopération public-public, qualifiés de contrats de
quasi-régie.
À la suite des directives de 2014, l’ordonnance n°
2015-899 du 23 juillet 2015 relative
aux marchés publics a intégré la jurisprudence européenne en précisant le régime applicable
aux contrats passés entre entités du secteur public (articles 17 à 20), les excluant du champ
d’application du code des marchés publics. L’ordonnance de 2015 a ensuite été abrogée par le
code de la commande publique (CCP) issu de l’ordonnance n°
2018-1074 du 26 novembre
2018. Les exclusions relatives aux contrats de quasi-régie ont toutefois été codifiés par les
articles L. 2511-1 à 9 du CCP.
B)
Les relations avec les adhérents
L’article L.
2511-
3 du CCP pose trois conditions cumulatives à la reconnaissance d’une
relation de quasi-régie entre les adhérents du syndicat, qualifiés de « pouvoir adjudicateur », et
le syndicat « personne morale contrôlée », également pouvoir adjudicateur :
« 1° Le pouvoir adjudicateur exerce sur la personne morale concernée un contrôle
analogue à celui qu’il e
xerce sur ses propres services ;
2° La personne morale réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui
lui sont confiées par les pouvoirs adjudicateurs qui la contrôlent ou par d'autres personnes
morales contrôlées par les mêmes pouvoirs adjudicateurs ;
3° La personne morale contrôlée ne comporte pas de participation directe de capitaux
privés au capital, à l’exception des formes de participation de capitaux privés sans capacité de
contrôle ou de blocage requises par la loi qui ne permettent pas d’exercer
une influence
décisive sur la personne morale contrôlée ».
L’article L. 2511
-4 du CCP dispose que : «
Les pouvoirs adjudicateurs sont réputés
exercer un contrôle conjoint sur une personne morale lorsque les conditions suivantes sont
réunies
:
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
102
1° Les organes décisionnels de la personne morale contrôlée sont composés de
représentants de tous les pouvoirs adjudicateurs participants, une même personne pouvant
représenter plusieurs pouvoirs adjudicateurs participants ou l’ensemble d’entre eux ;
2° Ces pouvoi
rs adjudicateurs sont en mesure d’exercer conjointement une influence
décisive sur les objectifs stratégiques et les décisions importantes de la personne morale
contrôlée ;
3° La personne morale contrôlée ne poursuit pas d’intérêts contraires à ceux des
pouvoirs adjudicateurs qui la contrôlent ».
Les conditions posées par les articles susmentionnés sont bien vérifiées. Les relations
contractuelles Soluris et ses membres relèvent bien
par conséquent d’une relation de quasi
-
régie. Les membres exercent sur le syndicat un contrôle conjoint (coopération public-public).
L’ensemble des membres, par l’intermédiaire de leur représentant,
est bien représenté au sein
du comité syndical. Les statuts conférant de larges prérogatives au comité syndical permettent
ainsi
de valider les conditions posées par l’article L.
2511-4 du CCP
. L’essentiel de l’activité
de Soluris concerne ses adhérents. Dès lors les adhérents peuvent faire appel aux services de
Soluris sans procéder au préalable à une consultation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
103
Annexe n° 4. Applicatifs de la solution logicielle « métiers » inclus dans la
cotisation « solution métiers »
Outils inclus dans la cotisation « solution métiers »
(avec les mises à jour réglementaires et correctives) fournis par le prestataire et par Soluris
Comptabilité
Élaboration des Budgets et des CA
Gestion des emprunts et de la dette
Gestion des immobilisations, inventaire
Gestion
de la paie et gestion dossier agents
Gestion de relation client, prélèvement source.
Simulation budgétaire de la paie
Gestion des élections
Population, recensement militaire
Facturation
Gestion de l
’
état-civil
Élaboration de tableaux de synthèses des élus
Gestion des registres des délibérations
Gestion des contacts, des administres, élus, agents.
Gestion des actes administratifs, arrêtés préremplis, convocations, les CERFA...
Suivi des affaires, suivi des saisines des administrés ou en interne, post partagé
Outil décisionnel (un seul utilisateur en 2023)
Extensions logicielles de télétransmission, direction départementale des finances publiques (solution Soluris)
Source : Soluris
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
104
Annexe n° 5. Extraits des
rapports d’orientations budgétaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
105
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
106
Rapport d’orientations budgétaires 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
107
Rapport d’orientations budgétaires 2022
Rapport d’orientations
budgétaires 2023
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
108
Annexe n° 6. É
cart entre l’inventaire de l’ordonnateur et l’actif du comptable
Budget principal
, immobilisations présentes à l’inventaire et non à l’actif
Numéro
Désignation du bien
Classe
Valeur
Date
immobilisation
d'acquisition
d'acquisition
2012051
PHASE 1 CADRAGE ET PHASE 2 ANALYSE POSITIONNEMENT
2031 FRAIS D'ETUDES
28 225,60 22/06/2012
2012069
ÉTUDE DE FAISABILITÉ IMMOBILIÈRE (BATIMENT STES)
2031 FRAIS D'ETUDES
9 523,15 22/08/2012
2012093
PHASE 3 ELABORATION DU POSITIONNEMENT STRATEGIQUE
2031 FRAIS D'ETUDES
10 764,00 30/11/2012
2012095
PHASE 4 SCHEMA DIRECTEUR DE MISE EN OEUVRE DE LA S
2031 FRAIS D'ETUDES
12 199,20 30/11/2012
2013008
AMO GPEC TRANCHE 1 30 % AU DEMARRAGE
2031 FRAIS D'ETUDES
4 305,60 11/04/2013
2013016
AMO GPEC TRANCHE 2 30 % AU DEMARRAGE
2031 FRAIS D'ETUDES
4 305,60 30/05/2013
2013061
PHASES 4.2/4.3 ELABORATION DESCRIPTIFS DE PROJETS/
2031 FRAIS D'ETUDES
16 265,60 13/09/2013
2013077
AMO GPEC TRANCHE 3 40 % REMISE DU RAPPORT FINAL
2031 FRAIS D'ETUDES
5 740,80 10/12/2013
Budget annexe « Géoplateforme 17
», immobilisations présentes à l’inventaire et non à l’actif
Numéro
Désignation du bien
Classe
Valeur
Date
immobilisation
d'acquisition
d'acquisition
G20090151
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE TACHE 1 (G20090151)
2031 FRAIS D'ETUDES
1 943,50 16/10/2009
G20100291
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE 80 % (G20100291)
2031 FRAIS D'ETUDES
8 814,52 21/04/2010
G20100292
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE 20 % (G20100292)
2031 FRAIS D'ETUDES
8 814,52 28/06/2010
G20100293
SEMINAIRE DE SENSIBILISATION GESTION DES DONNEES A (G20100293)
2031 FRAIS D'ETUDES
1 196,00 22/11/2010
G2011033
AMO JURIDIQUE GPF 17 INTERVENTION 6 JOURS MARS A (G2011033)
2031 FRAIS D'ETUDES
7 893,60 07/07/2011
G2011034
AMO JURIDIQUE GPF 17 7 JOURNEES DE CONSULTANT (G2011034)
2031 FRAIS D'ETUDES
4 186,00 07/07/2011
G2011039
AMO JURIDIQUE GPF 17 7 JOURNEES DE CONSULTANT (G2011039)
2031 FRAIS D'ETUDES
4 186,00 28/11/2011
G2012044
AMO JURIDIQUE GPF JUILLET A DECEMBRE 2011 PHASE 1
2031 FRAIS D'ETUDES
10 524,80 30/05/2012
G2012045
ACCOMPAGNEMENT A LA MISE EN OEUVRE DE LA GPF V2
2031 FRAIS D'ETUDES
8 947,58 31/05/2012
G2012046
AMO JURIDIQUE GPF17 INTERVENTION DE JANVIER À JUIN
2031 FRAIS D'ETUDES
16 205,80 19/07/2012
G2012047
AMO JURIDIQUE GPF 17 4.5 JOURNEES DE CONSULTANT
2031 FRAIS D'ETUDES
5 382,00 02/07/2012
G2013057
PRESTATION D'ETUDES DIRECTIVE INSPIRE
2031 FRAIS D'ETUDES
14 148,68 12/12/2013
G2014067
FRAIS D'ETUDES
2031 FRAIS D'ETUDES
12 754,80 20/05/2014
État de l’actif du comptable, budget
annexe « Géoplateforme 17 », immobilisations non
présentes à l’inventaire
Compte
N° inventaire
Immobilisations
Valeur brute
Date de mise en service
2051
2009014
LOGICIEL GESTIONNAIRE DE TACHE
7 176,00
2051
20090151
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE
1 943,50
2051
2010291
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE
8 814,52
2051
2010292
AMO TECHNIQUE ET GOUVERNANCE
8 814,52
État de l’actif du comptable,
budget principal
immobilisations non présentes à l’inventaire
Compte
N° inventaire
Immobilisations
Valeur brute
Date de mise en service
2181
90007263871531
FAC. 22/047 DU 27/04/2022 REMP
4 457,00
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
109
Annexe n° 7. Délégations au bureau et au président depuis le 1
er
janvier 2018
Bureau pendant toute la période examinée :
Opérations financières
-
conclure les emprunts et lignes de crédit dont le principe a été adopté par le comité
syndical ;
-
apposer la signature de ses membres sur les documents budgétaires et délibérations
approuvant les budgets primitifs et supplémentaires, les comptes administratifs et de
gestion pour matérialiser les votes du comité.
1)
Contrats d'assurances
-
signer tout contrat d’ass
urance relatif à la protection des personnes, dans le cadre de
leur activité professionnelle et relatif à la protection des biens du syndicat.
2)
Personnel
-
dans la limite du tableau des effectifs arrêté par le comité syndical, fixer les conditions
de recrutem
ent et, le cas échéant, d’avancement du personnel
;
-
décider de l’affiliation aux organismes de sécurité sociale, protection sociale, assurance
chômage, retraite et œuvres sociale (y compris désignation du représentant)
;
-
arrêter le régime indemnitaire applicable aux membres du personnel.
3)
Contentieux
-
fixer les rémunérations et régler les frais et honoraires des avocats, notaires et huissiers.
Président du 1
er
janvier 2018 au renouvellement des instances
-
prendre toute décision concernant la préparation, la
passation, l’exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant les
avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;
-
créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services ;
-
se constituer partie civile et intenter au nom du syndicat les actions en justice ou
défendre le syndicat dans les actions intentées contre lui, dans la limite de 20 000
€
;
réaliser les lignes de trésorerie dans la limite de 100 000
€
;
-
autoriser
le renouvellement de l’adhésion aux associations dont le syndicat est membre
;
-
prendre toute décision concernant les réponses en tant que prestataire à des marchés
lancés par d’autres acheteurs publics
;
-
décider l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4
600
€
;
-
procéder à des cessions gratuites de matériels informatiques au profit du personnel de
Soluris, à la double condition que Soluris n’ait plus l’emploi desdits matériels, et que
leur valeur unitaire marchande après amortissement n’excède
pas 300
€
;
-
modifier ou supprimer les régies comptables nécessaires au bon fonctionnement des
services.
SYNDICAT MIXTE SOLUTIONS NUMÉRIQUES TERRITORIALES INNOVANTES (SOLURIS)
110
Depuis le renouvellement des instances en 2020, la présidente est également chargée de :
-
réaliser
des emprunts destinés au financement d’
équipement, dans la limite des
inscriptions budgétaires ;
-
décider la conclusion et la révision de louages de choses pour une durée n
’
excédant pas
12 ans ;
-
passer les contrats d
’
assurance ainsi que d
’
accepter les indemnités de sinistre y
afférentes ;
-
fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires, huissiers
de justice et experts ;
-
régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des
véhicules de Soluris dans la limite de 100 000
€
;
-
réaliser les lignes de trésorerie dans la limite délibérée en comité syndical ;
-
demander à tout organisme financeur l’attribution de subventions
;
-
signer les conventions de stages et fixer les gratifications des stagiaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
111
Annexe n° 8. Sujets prioritaires du plan stratégique 2021
Source : diaporama de Soluris
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
3, place des Grands-Hommes
CS 30059
33064 BORDEAUX CEDEX
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