FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION
DES FINANCES
PUBLIQUES
DÉBUT 2025
Rapport public thématique
Synthèse
Février 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
La situation des finances publiques début 2025 - février 2025
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3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une dérive inédite des finances publiques en 2024,
qui prolonge et aggrave celle de 2023
7
2
2025, une année déterminante pour le redressement
des finances publiques
11
La situation des finances publiques début 2025 - février 2025
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Pour la deuxième année consécutive, d’après les dernières prévisions disponibles,
le déficit public s’est nettement dégradé en 2024, d’environ 20 Md€, pour
atteindre près de 175 Md€, soit 6,0 points de PIB .
La séquence 2023-2024 est particulièrement préoccupante . Alors que la
France n’a pas été en récession, alors que sa croissance économique n’a pas
connu d’accident majeur, alors que les cicatrices des années 2020-2022 se sont
résorbées et que le reflux des dépenses de crise augurait d’un repli mécanique
de sa dépense publique, alors qu’elle était à l’aube d’une trajectoire pluriannuelle
ayant valeur d’engagement national, alors que tous ses grands partenaires
européens parvenaient à réduire leurs déficits et la dette héritée des années
covid, la France, seule en Europe, a encore dégradé ses finances publiques .
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
publié en juillet 2024, la Cour soulignait que 2023 avait été une très mauvaise
année, avec un creusement du déficit à 5,5 points de PIB, soit 0,7 point de plus
qu’en 2022 . Elle signalait que des risques importants se présentaient pour 2024
et alertait en particulier sur l’accélération des dépenses des collectivités locales
et sur la possibilité que les 15 Md€ d’économies annoncées depuis février 2024
et certaines hausses d’impôts, comme le projet de taxation des rentes et recettes
exceptionnelles à hauteur de 3 Md€, ne se concrétisent pas totalement .
Ces risques se sont matérialisés . Quoiqu’encore provisoires, les résultats de
l’année 2024 font état de recettes atones nettement en deçà des attentes,
notamment d’impôt sur les sociétés et de TVA, alors que parallèlement, la
dynamique des dépenses des administrations locales a largement excédé les
objectifs initiaux .
La prévision de déficit public pour 2024, qui avait déjà été revue à la hausse de
4,4 à 5,1 points de PIB dans le programme de stabilité publié en avril 2024 pour
tenir compte de la très mauvaise année 2023, s’est encore creusée à 6,0 points
d’après les dernières prévisions . Si des incertitudes subsistent sur le chiffre précis,
les comptes pour 2024 des administrations sociales et des collectivités locales
n’étant pas encore arrêtés, le constat d’une nouvelle et nette dégradation du
déficit s’impose d’ores-et-déjà .
Le dérapage du déficit depuis deux ans, dont le présent rapport analyse les
causes, constitue un défi majeur pour notre pays . Il ramène la France à un niveau
de déficit proche de celui enregistré en 2021, en sortie de crise sanitaire, et
retarde encore la perspective d’un retour de ce dernier sous le seuil de 3 % du PIB,
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
préalable indispensable pour amorcer une stabilisation du
ratio
de dette publique
par rapport au PIB . Il révèle le plein effet de la poursuite jusqu’en 2023 de
baisses de prélèvements obligatoires non financées et de l’absence d’économies
structurelles sur le cœur de la dépense publique – une fois neutralisé l’effet
du repli des mesures exceptionnelles d’urgence et de soutien face aux crises
sanitaire et inflationniste .
Il est à ce titre particulièrement inquiétant de constater qu’en 2024, la dépense
publique « ordinaire » a augmenté plus rapidement que n’ont reflué ces
mesures de soutien . Le report à un moyen terme hypothétique des ajustements
nécessaires, minorés de surcroît par des hypothèses de croissance optimistes
qu’il a fallu plusieurs fois réviser à la baisse, s’est traduit en 2024 par une perte de
contrôle de la dépense publique .
La situation politique a en outre retardé l’adoption des textes financiers pour
2025 et par conséquent les efforts d’ajustement indispensables pour tenir
la nouvelle cible de déficit de 5,4 points
1
communiquée à nos partenaires
européens . Depuis l’automne 2022, toutes les projections pluriannuelles visant
à ramener le déficit sous les 3 % de PIB se sont révélées caduques au bout de
quelques mois, voire
ab initio
Cette obsolescence accélérée des trajectoires de
finances publiques affaiblit la position de la France et mine sa crédibilité .
1 La prévision du Gouvernement pour 2025 inscrite dans la loi de finances pour 2025 est en
réalité très proche du seuil de 5,45 qui ferait basculer le déficit public à 5,5 points de PIB suivant
les conventions d’arrondi . En tenant compte de la première estimation du niveau du PIB en 2024
publiée par l’Insee fin janvier 2025, qui se situe légèrement en deçà de celle utilisée plus tôt par le
Gouvernement le déficit public 2025 rapporté à l’estimation du PIB pour cette année-là est déjà
très proche de 5,5 points toutes choses égales par ailleurs .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une dérive inédite des finances
publiques en 2024, qui prolonge
et aggrave celle de 2023
En 2023, au terme d’une année noire
pour les finances publiques, le déficit
public s’est creusé de 0,7 point à
5,5 points de PIB
2
, alors que la loi de fin
de gestion pour 2023, adoptée quelques
semaines avant la fin de l’exercice,
prévoyait encore une quasi-stabilité par
rapport à 2022 . Dans un contexte de
normalisation macroéconomique et
d’extinction des mesures d’urgence et
de soutien face aux crises sanitaire et
énergétique, cette situation appelait un
sursaut pour 2024 .
La dérive des finances publiques, loin
de s’être inversée ni même simplement
interrompue, s’est au contraire accentuée
en 2024, avec un déficit qui devrait
atteindre 6,0 points de PIB, soit 1,6 point
au-delà de la cible inscrite dans le projet
de loi de finances (PLF) de l’année .
Ce dérapage par rapport à la prévision
initiale, exceptionnel en l’absence de choc
macroéconomique, s’explique en partie
par l’ombre portée de la très mauvaise
année 2023, qui contribue à creuser le
déficit 2024 de 0,7 point de PIB par un
« effet de base » – essentiellement lié
aux moindres recettes de prélèvements
obligatoires .
Mais l’essentiel de la dérive est imputable
à l’année 2024 elle-même .
2 Les conventions nationales et européennes exigent d’afficher les données macroéconomiques
et les agrégats de finances publiques arrondis avec un seul chiffre après la virgule . En l’espèce,
l’écart entre les déficits 2022 et 2023, soit respectivement 4,7 et 5,5 points de PIB, suggère une
dégradation de 0,8 point, mais le chiffre exact sans arrondi est de 0,7 point .
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Elle tient d’abord à la révision à la
baisse de la croissance, surestimée
en loi de finances initiale, qui dégrade
le déficit de 0,3 point en raison
de son impact sur les recettes . Elle
résulte aussi, quoique dans une
moindre mesure qu’en 2023, d’une
faible progression spontanée des
prélèvements obligatoires (avec
une élasticité de 0,7 contre 1,1
prévu initialement), notamment de
l’impôt sur les sociétés et de la TVA,
qui minore les recettes de 0,5 point
de PIB par rapport aux prévisions .
Parallèlement, les dépenses des
administrations locales, en particulier
leurs dépenses de fonctionnement,
se sont révélées, en l’absence de tout
mécanisme visant à faire participer
les collectivités au redressement des
finances publiques, beaucoup plus
dynamiques que ne l’envisageait le
PLF 2024, avec un impact sur le déficit
de 0,2 point de PIB . Les dépenses
des administrations sociales, enfin,
ont elles-aussi été supérieures aux
attentes, avec un dépassement de
l’objectif national des dépenses
d’assurance maladie (Ondam) et une
dégradation des comptes de l’Unédic
due à la détérioration du marché du
travail, contribuant à hauteur de 0,1
point à la dégradation du déficit .
Une dérive inédite des finances publiques
en 2024, qui prolonge et aggrave celle de 2023
Décomposition des contributions à la dégradation de la prévision du déficit public
pour 2024 depuis le PLF 2024, en points de PIB
7
6,5
6
5,5
5
4,5
4
3,5
3
0,7
0,3
0,5
-0,2
-0,1
-0,1
0,1
0,2
0,0
0,1
0,0
6,0
Déficit 2024 PLF 2024
Effet en base 2023
Moindre croissance
Moindre élasticité des PO
Mesures nouvelles en PO
PDE
Charge de la dette
Dépenses exceptionnelles
Dépenses collectivités locales
Autres
Prévision déficit 2025
février 2025
Ondam
Unédic
4,4
Source : ministère de l’économie et des finances, retraitements Cour des comptes
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Une dérive inédite des finances publiques
en 2024, qui prolonge et aggrave celle de 2023
Ces effets négatifs n’ont été que
très par tiellement compensés
par deux facteurs : d’une part, en
rupture avec la politique de baisses
d’impôts menée depuis 2018, le
Gouvernement a procédé à des
hausses de prélèvements de 0,2
point de PIB, incluant notamment le
retour progressif de la taxe intérieure
de consommation finale d’électricité
(TICFE) à son niveau d’avant-crise ;
d’autre part, les annulations et gels
de crédits décidés en gestion sur le
budget de l’État ainsi qu’une hausse
moindre que prévue de la charge de
la dette publique – + 6 Md€ au lieu
de + 9 Md€ attendus, le coût des
obligations indexées étant allégé par
une inflation en repli rapide – ont freiné
la dégradation du solde à hauteur de
0,2 point .
Décomposition des contributions à la dégradation du déficit public
entre 2023 et 2024, en points de PIB
6,5
6
5,5
5
4,5
4
3,5
3
4,7
0,2
0,4
-0,4
-1,1
1,7
5,5
0,1
-0,2
0,9
-0,7
0,4
6,0
Déficit public 2022
Variation du solde conjoncturel
Mesures nouvelles PO
Dépense hors mesures exceptionnelles
Repli mesures exceptionnelles
Élasticité des PO
Déficit public 2023
Variation du solde conjoncturel
Mesures nouvelles PO
Dépense hors mesures exceptionnelles
Déficit public 2024
Repli mesures exceptionnelles
Élasticité des PO
Source : ministère de l’économie et des finances, retraitements Cour des comptes
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Parallèlement à l’explication de
l’écart par rapport à la prévision
initiale, l’analyse de la dégradation
du déficit en 2024 par rapport à
2023 désigne le rôle prépondérant
d’une dérive du cœur de la dépense
publique . En 2024, hors mesures
exceptionnelles de soutien, la dépense
publique a progressé nettement
plus rapidement que la croissance,
contribuant à dégrader le solde public
de 0,9 point de PIB par rapport à
2023, essentiellement sous l’effet des
dépenses des collectivités locales et
des dépenses de protection sociale
avec notamment la revalorisation des
retraites sur la base d’une inflation
passée élevée . La réalité d’une dépense
publique « en roue libre » est toutefois
en partie masquée par l’extinction
des mesures exceptionnelles héritées
de la crise énergétique, à hauteur de
0,7 point de PIB . Parallèlement, la
faible progression des prélèvements
obligatoires (hors impact des mesures
nouvelles) par rappor t au PIB
contribuerait à creuser le déficit de
0,4 point .
Une dérive inédite des finances publiques
en 2024, qui prolonge et aggrave celle de 2023
Évolution de la dépense publique en volume depuis 2010 (en %)
Dépense publique totale
Dépense publique primaire hors mesures exceptionnelles
2010
2011
2012
2013
2014
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
1,5%
1,3%
1,7%
1,1%
0,2%
0,6%
2,1%
-0,4%
1,7%
3,4%
3%
0,8%
-1,4%
1,7%
1,5%
0,9%
2%
1,7%
0,4%
0,9%
2,4%
-0,5%
2,2%
-0,9%
1,5%
2,1%
0,5%
2,7%
Source : Insee, ministère de l’économie et des finances, retraitements Cour
des comptes
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La dérive continue des comptes publics
depuis 2023 a conduit le Gouvernement
à repousser une nouvelle fois l’échéance
du retour du déficit sous 3 % du PIB, de
2027 à 2029, dès la première version du
plan budgétaire et structurel à moyen
terme (PSMT) communiqué en octobre
2024 dans le cadre de la gouvernance
européenne . Ce dernier prévoyait un
retour à 5,0 points de déficit en 2025,
grâce notamment à une hausse de
30 Md€ des prélèvements obligatoires
couplée à des objectifs ambitieux de
maîtrise de la dépense .
La censure du Gouvernement a rendu
cette prévision obsolète, certaines
mesures inscrites dans le projet de
loi de finances (PLF) et le projet de loi
de financement de la sécurité sociale
(PLFSS) initiaux pour 2025 ne pouvant
plus produire leurs effets en année
pleine (la hausse prévue de la TICFE
au-delà de son niveau d’avant-crise
par exemple) et d’autres n’étant
juridiquement plus envisageables
(comme le décalage de six mois de
l’indexation des retraites) .
Le Gouvernement a été conduit à
amender le plan budgétaire et structurel
à moyen terme (PSMT) et les textes
financiers pour 2025 avec un objectif
de déficit revu à 5,4 points, les cibles
de 2026 à 2029 étant maintenues .
Désormais, la réduction de 0,5 point
3
du déficit prévue par la loi de finances
pour 2025 tout juste adoptée repose
exclusivement sur des hausses de
prélèvements obligatoires plutôt que sur
des efforts globaux d’économies, le cœur
de la dépense continuant de progresser
à un rythme proche de sa tendance
d’avant-crise . De surcroît, près de la
moitié des hausses de prélèvements
inscrites en loi de finances pour 2025
est présentée comme temporaire, ce qui
reporte sur les années suivantes l’effort
structurel de redressement des finances
publiques .
En dépit de ses faiblesses, il est crucial
de respecter cette trajectoire sous
peine de voir la France durablement
décrocher de ses partenaires européens :
la France est en effet la seule parmi les
principales économies de la zone euro
qui n’a pas de perspective proche de
retour du déficit sous le seuil de 3 % du
PIB conformément au Pacte de stabilité
et de croissance et, corrélativement, n’a
pas significativement réduit son
ratio
de dette publique par rapport au pic de
2020 .
2025, une année déterminante
pour le redressement
des finances publiques
2
3 Cf . Note de page précédente : la réduction prévue du déficit public de 6,0 points en 2024 à
5,4 points en 2025 suggère une amélioration de 0,6 point, mais le chiffre exact sans arrondi est
de 0,5 point .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour illustrer l’urgence de respecter
le PSMT dès 2025, la Cour a quantifié
d e u x s cé n a r i o s alte r n at i f s d e
croissance (« croissance réaliste ») ou
d’ajustement (« la moitié des efforts »)
moins favorables que les prévisions
gouvernementales mais davantage en
ligne avec les tendances passées . Alors
que la trajectoire du PSMT supposerait
un effort d’ajustement des finances
publiques de 110 Md€ à l’horizon
2029, la réalisation de seulement la
moitié des efforts prévus d’ici la fin
de la décennie (scénario dans lequel
un effort exceptionnel d’ajustement
de plus de 50 Md€ serait pourtant
réalisé) ne permettrait pas d’éviter une
augmentation du
ratio
d’endettement
au-delà de 120 points de PIB au même
horizon . Le cumul de ces scénarios
(croissance réaliste, ajustement
moitié moindre que prévu d’ici 2029)
conduirait le
ratio
d’endettement à
dépasser 125 points de PIB en 2029 et
à s’approcher du seuil de 130 points de
PIB dès 2031 . En particulier, la charge
de la dette augmenterait continûment,
principalement sous l’effet de son
renouvellement progressif à des taux
plus élevés, pour atteindre 3,4 points
de PIB en 2029 soit 112 Md€, devenant
le premier budget de l’État loin devant
l’Éducation nationale .
2025, une année déterminante pour le redressement
des finances publiques
Trajectoire du ratio d’endettement des principaux pays de la zone euro
d’après leurs PSMT par rapport à 2019 (en points de PIB)
-10
-5
0
5
10
15
20
25
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
2026 2027 2028 2029 2030
France
Allemagne
Espagne
Italie
2031
Source : programmes de moyen terme espagnol, italien et français ;
programme de stabilité allemand (en l’absence de PSMT)
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2025, une année déterminante pour le redressement
des finances publiques
Le dérapage du déficit public depuis
deux ans place la France au pied du
mur . Il a conduit à plus que doubler,
de 50 à 110 Md€, l’effort d’ajustement
nécessaire pour ramener le déficit sous
le seuil de 3 % du PIB et fait repartir à
la hausse le
ratio
de dette . Tout retard
supplémentaire rendrait les ajustements
indispensables encore plus importants
et difficiles . L’année 2025 est donc
déterminante pour enfin amorcer une
trajectoire de redressement des finances
publiques, après deux faux-départs en
2023 et en 2024 .
Dans un contexte où les taux d’intérêt
des obligations d’État ont augmenté
de près de 50 points de base entre
début décembre 2024 et mi-janvier
2025 avant de refluer sous l’effet
notamment de la perspective de
l’adoption du projet de loi de finances
pour 2025, restaurer la crédibilité des
engagements de la France en matière
de finances publiques est devenu
une urgence absolue pour éviter une
hausse incontrôlée de la charge de la
dette, qui atteint déjà près de 59 Md€
et augmente sous l’effet de son propre
poids, et résorber enfin la divergence
avec nos partenaires européens .
L’ampleur de l’ajustement nécessaire
n’épuise pas la question de la répartition
des efforts, ni des choix de politique
économique . L’assainissement des
finances publiques devra être conçu de
façon à peser le moins possible sur le
potentiel de croissance à moyen-long
terme, à préserver la cohésion sociale
et à dégager les marges de manœuvre
indispensables face aux défis des
prochaines années et décennies .
Scénarios d’évolution du déficit public et de la dette publique sur l’horizon du PSMT,
en points de PIB
Déficit public
PSMT
Scénario "50 % des efforts"
Scénario cumulé
Scénario "croissance réaliste"
0
1
2
3
4
5
6
7
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
Dette publique
110
115
120
125
130
135
Source : PSMT, Cour des comptes
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